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5. Las Cortes Generales III
La función legislativa de las Cortes Generales: procedimiento
La función característica de las Cortes es la función legislativa (art. 66.2 CE), pero esta potestad es compartida con los Parlamentos autonómicos, que en el ámbito de sus respectivas competencias, gozan de potestad legislativa.
Tanto las leyes emanadas de las Cortes Generales, como de los Parlamentos autonómicos, son susceptibles de control constitucional ante el TC.
Procedimiento legislativo
Son los actos que el ordenamiento jurídico considera necesarios o, al menos, relevante en el proceso de formación de la Ley (arts. 108-150 REGLC y 104-151 REGLS).
Fase introductoria
Presentación del texto ante las Cortes para su tramitación: los Proyectos y las Proposiciones de Ley se envían a la Mesa del Congreso de los Diputados. Los titulares de la iniciativa (arts. 87-89 CE y 108 REGLC) pueden ser:
- Gobierno (iniciativa gubernamental). Se tramita mediante “Proyecto de Ley”, y cuenta con una posición de supremacía respecto de las demás iniciativas:
1.a. Prioridad de tramitación frente a proposiciones de Ley.
1.b.No exige ningún trámite especial dentro de la Cámara con carácter previo: sólo requiere la aprobación por el Consejo de Ministros antes de su presentación ante el Congreso de los Diputados.
1.c. Posee materias reservadas. Ej.: Presupuestos Generales del Estado.
- Cualquiera de las Cámaras (iniciativa parlamentaria). Se tramita mediante “Proposición de Ley” y puede ser:
1.d. Congreso de los Diputados: 15 diputados o 1 Grupo parlamentario.
1.e. Senado: 25 senadores o 1 Grupo parlamentario.
- Asambleas de las CCAA, de acuerdo con la CE y sus respectivos EEAA (iniciativa comunitaria). Pueden optar por:
1.f. Solicitar del Gobierno la aprobación de un Proyecto de Ley.
1.g.Enviar el texto acompañado de una exposición de motivos a la Mesa del Congreso de los Diputados para su tramitación como Proposición de Ley.
- Ciudadanos (iniciativa legislativa popular). Se tramita mediante “Proposición de Ley”, cuyos requisitos están recogidos en la LO 26 de marzo de 1984. Además, tienen materias vetadas por el art. 87.3 CE.
Fase constitutiva
Procedimiento legislativo común Proyectos de Ley
Aprobados por el Consejo de Ministros, se remiten a la Mesa del Congreso de los Diputados acompañados de los antecedentes necesarios y de la exposición de motivos. La Mesa del Congreso ordena su publicación, la apertura del plazo de 15 días para la presentación de enmiendas y se envía a la Comisión legislativa correspondiente (art. 109 REGLC).
La presentación de enmiendas se puede clasificar por:
- A la totalidad. Las que versan sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del Proyecto. Sólo pueden ser presentadas por los Grupos parlamentarios; y postulan la devolución del texto al Gobierno, o la propuesta de un texto alternativo al Proyecto de Ley.
- Al articulado. Son enmiendas de supresión, modificación o adición. En estos últimos casos, la enmienda debe contener el texto que se proponga. Las que se propongan con relación a Disposiciones Adicionales, Finales, Transitorias, Derogatorias o Exposición de Motivos, tendrán la consideración de enmiendas al articulado (art. 110.5 REGLC).
Con carácter general, las enmiendas a un Proyecto de Ley que supongan un aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación; entendiéndose el silencio del Gobierno como conformidad a la tramitación del Proyecto (art. 111 REGLC).
La presentación de enmiendas a la totalidad implica la inmediata convocatoria del Pleno de Totalidad1. Se procede a la deliberación de las enmiendas presentadas y se someten a votación, comenzando por las que propongan la devolución del Proyecto al Gobierno (art. 112 REGLC). Como consecuencia de la votación :
- Se estima la Enmienda Total con devolución. El Proyecto queda rechazado y se acuerda la devolución al Gobierno: no continúa su tramitación.
- Se estima alguna Enmienda Total con texto alternativo. Se da traslado de este texto a la Comisión correspondiente, y se abre plazo para la presentación de enmiendas al articulado, con relación a esta nueva propuesta alternativa.
- Se rechaza la Enmienda Total con devolución o la Enmienda Total con texto alternativo. En este caso, se continúa la tramitación del proyecto, remitiéndolo a la Comisión correspondiente.
Finalizado el Debate de totalidad y el plazo de presentación de enmiendas, el Proyecto de Ley o el texto alternativo, se envía a la Ponencia constituida en el seno de la Comisión, la cual redacta el Informe de Ponencia (art. 113 REGLC).
Posteriormente se inicia el Debate en Comisión , artículo por artículo:
- En esta fase no se pueden presentar enmiendas : únicamente las que tengan carácter transaccional, y las que tienen como finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales.
- Pueden hacer uso de la palabra los enmendantes y los miembros de la Comisión.
1 Debate de totalidad en Pleno.
Por último, los Proyectos de Ley vetados o enmendados por el Senado deben ser sometidos a nueva consideración por el Pleno de la Cámara (arts. 120-123 REGLC).
- Proyecto de Ley enmendado por el Senado. Las enmiendas sólo quedarán incorporadas definitivamente al texto cuando, sometidas a votación, se ratifiquen por mayoría simple. En caso contrario, se entiende aprobada la redacción que había resultado inicialmente del Congreso (art. 123 REGLC).
- (^) Proyecto de Ley vetado por el Senado. En este caso, el Congreso vuelve a debatir el texto inicialmente aprobado por esta Cámara, sometiéndolo nuevamente a votación por levantamiento del veto (art. 122 REGLC).
El Pleno del Congreso puede levantar el veto del Senado, ratificando el texto por mayoría absoluta y, de no obtenerse la mayoría absoluta, se hará por mayoría simple transcurridos dos meses desde que se interpuso el veto.
Proposiciones de Ley
Se tramitan en la misma forma que los Proyectos de Ley. No obstante, de forma previa deben ser tomadas en consideración por el Congreso, salvo las Proposiciones de Ley de iniciativa del Senado , que pueden ser tomadas en consideración por el Pleno de esta Cámara (arts. 124- REGLC).
La iniciativa se remite a la Mesa del Congreso , acompañada de una Exposición de Motivos y antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella. La Mesa ordena su publicación y remisión al Gobierno para que manifieste su criterio (no vinculante) respecto a la toma en consideración así como su conformidad o no a la tramitación si ésta implicara un aumento o disminución de ingresos presupuestarios.
En el Debate de Toma en Consideración , previamente se da lectura al criterio del Gobierno; y las Proposiciones de Ley planteadas a instancia de un Parlamento autonómico pueden defenderse en dicho Pleno por una Delegación del mismo:
- Si la Proposición es tomada en consideración por el Pleno , se abre plazo para la presentación de enmiendas y se envía a la Comisión correspondiente.
No se admiten enmiendas a la totalidad con devolución del texto , salvo cuando la iniciativa ha partido del Senado.
- Si no se toma en consideración , queda rechazada la Proposición de Ley.
Procedimientos legislativos especiales Existen especialidades en la tramitación de los Proyectos y Proposiciones de Ley en determinadas materias:
- Proyectos y Proposiciones de Ley Orgánica.
- Proyecto de Ley de Presupuestos.
- Aprobación y Reforma de Estatutos de Autonomía.
- (^) Procedimiento en lectura única.
- Procedimiento de urgencia.
- Leyes de armonización del art. 150 CE.
- Tratados y convenios internacionales.
Fase integrativa de la eficacia Aprobada la ley por las Cortes Generales, se procede a la sanción, promulgación y publicación (art. 91 CE):
- Sanción. Tradicionalmente, implicaba un posible veto real a la ley; aunque actualmente ha quedado vacía de contenido: es un acto debido del Rey.
El ámbito de la sanción real son las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y no las restantes.
De acuerdo con los EEAA vigentes, las leyes autonómicas son sancionadas por los respectivos Presidentes de las CCAA, que sancionan y promulgan en nombre del Rey.
- Promulgación. Otorga fuerza obligatoria.
- Publicación. Da a conocer de forma fehaciente la ley aprobada, señalando que se han cumplido los requisitos.
- Búsqueda de voluntades reforzadas. Por eso, en varios casos, se exige mayoría especial reforzada para aprobar iniciativas legislativas. Ej.: Leyes Orgánicas (art. 81 CE), EEAA, Leyes de reforma de la CE, Leyes de armonización (art. 150 CE).
- (^) Conocimiento, en primer lugar, por el Senado. La regla general es que el Congreso conoce las iniciativas legislativas con anterioridad al Senado (art. 74 CE); pero puede invertirse esta regla. Ej.: tramitación de la Ley Reguladora del Fondo de Compensación Territorial (art. 158 CE), autorización de los acuerdos de Cooperación entre CCAA (art. 155 CE).
En caso de desacuerdo entre ambas Cámaras , debe formarse una Comisión Mixta paritaria para presentar un texto común. Sólo si fracasa la Comisión Mixta, el Congreso decide por mayoría absoluta.
La función financiera: el Tribunal de Cuentas Es la potestad de las Cortes para determinar los ingresos y los gastos del Estado, y comprende la potestad tributaria del Estado y la potestad presupuestaria.
- La potestad tributaria la ejercen las Cortes aprobando las leyes que regulan los impuestos, de donde proceden los fondos públicos del Estado.
- (^) La potestad presupuestaria consiste en aprobar anualmente las Cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos Generales. Esta Ley contiene una estimación de los ingresos procedentes de los impuestos y de otras fuentes económicas del Estado, y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos.
La CE impone reserva de Ley tanto para el ejercicio de la potestad tributaria como de la presupuestaria: el principio de legalidad financiera es una garantía constitucional, y representa una conquista histórica del Parlamento sobre el Gobierno.
La potestad tributaria
Se regula en los arts. 133 y ss. CE; y se atribuye, originariamente, al Estado mediante Ley. El art. 133 CE reconoce también potestad tributaria a las CCAA y a las corporaciones locales , pero de acuerdo con la CE y las Leyes: se trata de una potestad tributaria de segundo orden que depende del propio legislador estatal, es decir, tienen potestad tributaria condicionada y ajustada a la legislación del Estado.
No puede ejercitarse en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, sino mediante leyes tributarias específicas. Pero sí es posible la modificación de algún impuesto mediante la Ley de Presupuestos cuando la Ley tributaria específica de ese impuesto lo permita.
La potestad presupuestaria
Se materializa en el Debate, enmienda y aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Esta Ley es la previsión anual de ingresos y la autorización de gastos del Estado y del sector público español: es una pieza fundamental en el funcionamiento del Estado.
La iniciativa presupuestaria de esta Ley está reservada al Gobierno por ser éste el órgano más idóneo para fijar las correspondientes prioridades de gastos. Esta iniciativa legislativa está sometida a un plazo estricto, y el Gobierno debe presentar el Proyecto de Ley al menos 3 meses antes de la expiración de los Presupuestos Generales del año en curso (art. 134 CE), es decir, como máximo hasta el 30 de Septiembre.
La CE prevé que si la Ley de Presupuestos no entra en vigor el primer día del ejercicio económico correspondiente (1 de enero), se consideran automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
Por otra parte, el examen , la enmienda y la aprobación de la Ley corresponde a las Cortes Generales. El poder de enmienda está limitado en este procedimiento, puesto que toda minoración de ingresos o incremento de gasto que se pretenda debe llevar aparejada una contrapartida presupuestaria, que compense dicha alteración del equilibrio presupuestario.
Algunos órganos constitucionales están dotados de autonomía presupuestaria, es decir, tienen la facultad de elaborar su propio proyecto de presupuestos, que se remite a las Cortes para englobarse en el Proyecto de Ley de PGE. Ej.: Casa Real, Cortes Generales, TC, etc.
Mecanismos de información
Se encuentran regulados en los arts. 109 y 110 CE; 196-203 REGLC; y 188 y ss. REGLS. Los mecanismos de información se limitan a ser medios que proporcionan información a los parlamentarios; y son:
- (^) Información del Gobierno.
- Comunicaciones del Gobierno.
- Examen de planes y programas remitidos por el Gobierno.
- Examen de informes que se envían por el Gobierno.
- Comisiones de investigación.
Estas clases dependen de dónde parte la iniciativa.
Las Comisiones parlamentarias de investigación
Se encuentran reguladas en los arts. 76 CE; 52 REGLC; y 59 y 60 REGLS. Además, se castiga la incomparecencia y falso testimonio antes éstas en el art. 502 CP. Por otra parte, existe la LO 5/1984, de 24 de mayo2; y el Real Decreto-Ley 5/1994, de 29 de abril3.
Su constitución es a iniciativa de:
- El Gobierno.
- La Mesa de la Cámara.
- Un grupo parlamentario.
- 1/5 de los miembros del Congreso o 25 senadores.
El balance de las Comisiones de investigación en nuestro ordenamiento constitucional es muy pobre, ya que su constitución dependen de la mayoría en el Pleno: con mayorías absolutas no se crean Comisiones de investigación de la acción del Gobierno. La reforma de las Comisiones es necesaria, y debería permitirse la creación de una Comisión automáticamente a petición de uno o dos Grupos parlamentarios, y a petición de un número de diputados o senadores.
Se puede llamar a comparecer a personas que aporten datos de interés:
- Con carácter general y obligatorio:
- Autoridades y particulares, españoles y extranjeros que residan en España.
- La incomparecencia es constitutiva de un delito de desobediencia.
- En garantía de los derechos del compareciente:
- (^) Ha de advertírsele de que puede ser acompañado por un letrado que le asista en su declaración.
- La Mesa de la Comisión debe velar por el respeto de sus derechos, en especial: el honor, la intimidad o el secreto profesional.
- El falso testimonio es constitutivo de un delito de desobediencia.
2 De comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras. 3 Regula la obligación de comunicación de determinados datos a requerimiento de las comisiones parlamentarias de investigación.
Además, la Comisión puede recabar información de entidades públicas y privadas.
Cuando concluya su actividad y antes de disolverse, elabora un dictamen o informe con sus conclusiones; el cual se eleva para debate y aprobación por el Pleno de la respectiva Cámara y, en ese caso, se publican y comunican al Gobierno. Además, no vinculan a los tribunales ni pueden afectar a las resoluciones judiciales, pero pueden ser comunicadas al fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.
Mecanismos de control ordinario
Preguntas
Se regulan en los arts. 111.1 CE; 185-190 REGLC; y 160-16 REGLS.
Pueden formularlas cualquier parlamentario, de forma individual; y pueden ir dirigidas al Presidente o a cualquiera de los miembros del Gobierno. Las preguntas deben ser sobre una cuestión puntual y concreta, sobre cualquier materia de interés general: se excluyen las que tengan exclusivo interés personal o sean de índole jurídica.
Se formulan por escrito ante la Mesa de la Cámara o de la Comisión, la cual la califica. Y la respuesta puede ser oral (Pleno o Comisión) o escrita, a elección del parlamentario.
Su tramitación es de un corto período de tiempo.
Interpelaciones
Se regulan en los arts. 111.2 CE; 180-184 REGLC; y 170-173 REGLS.
Pueden ser formuladas por parlamentarios, de forma individual; o por Grupos parlamentarios. Y deben ser dirigidas al Presidente o a cualquiera de los miembros del Gobierno, sobre motivos o propósitos de la conducta del ejecutivo en cuestiones de política general del Gobierno o de algún Departamento Ministerial.
Se dirigen por escrito a la Mesa de la Cámara, que la califica; y la respuesta debe ser oral; sustanciada en Pleno, con intervención de los Grupos parlamentarios.
Su tramitación es de un tiempo más largo que en el caso de las preguntas. La presentación y debate de una interpelación puede dar lugar a la formulación de una Moción o Proposición no de ley.
Proposiciones no de ley o Mociones
Se trata de “proposiciones no de ley” si provienen del Congreso, y de “moción” si es del Senado; y son resoluciones o declaraciones de voluntad de la Cámara, que no tienen carácter legislativo, sino que cumple una función de orientación política.
Se regulan en los arts. 111.2 CE; 193-195 REGLC; y 174-181 REGLS.
Pueden ser formuladas por los Grupos parlamentarios (Congreso) y cualquier Grupo parlamentario o 10 senadores (Senado). Se presentan por escrito a la Mesa, que decide sobre su admisibilidad y acuerda, en su caso, su tramitación ante el Pleno o la Comisión competente, en función de la importancia del tema y de la voluntad del proponente.
Para su tramitación , se ordena su publicación y se posibilita la presentación de enmiendas a la misma por los Grupos parlamentarios, antes del debate. Posteriormente, se procede al Debate de la proposición o enmienda, en el que pueden intervenir los diferentes Grupos parlamentarios, y se somete a votación.
La exigencia de responsabilidad política del Gobierno
referencia a la Cuestión de confianza. Por ello, a falta de prohibición expresa, puede interpretarse que el Presidente del Gobierno conserva esta facultad. Por otra parte, el REGLC posibilita la disolución mientras no se hay procedido a la votación de la Cuestión de confianza.
Moción de censura
Se regula en los arts. 113 y 114 CE; y 175-178 REGLC.
El titular de la iniciativa es el Congreso de los Diputados; y la propuesta puede ser presentada por un mínimo de 35 diputados (1/10 de los miembros de la Cámara), por lo que no se puede presentar individualmente.
El objeto de la moción de censura es la exigencia de responsabilidad política del Parlamento al Gobierno. Se pretende provocar la dimisión del Presidente del Gobierno y la investidura simultánea de otro candidato; de ahí que la décima parte de los miembros del Congreso deba de estar de acuerdo.
La moción debe de ser presentada por escrito ante la Mesa del Congreso y, admitida a trámite, se da cuenta al Presidente del Gobierno y a los portavoces de los Grupos parlamentarios. Durante los dos primeros días pueden presentarse mociones alternativas , sujetas a los mismos requisitos.
Posteriormente, se sustancia en Pleno. En el correspondiente debate, intervendrá uno de los diputados firmantes de la propuesta, en defensa de la misma. Asimismo, puede intervenir el candidato alternativo que se propone, a efectos de exponer el programa político del Gobierno que se pretende formar. También, puede intervenir un representante de cada uno de los Grupos parlamentarios. Finalizado el debate, se procede a la votación.
Si se han presentado varias mociones de censura pueden ser acumuladas, acorándose el debate conjunto, si bien serán sometidas separadamente a votación. Si se aprobase una moción de censura, no se someterán a votación las restantes que se hubieran presentado.
La votación nunca podrá efectuarse antes del transcurso de cinco días desde que se presentó la moción. Y durante la tramitación de una moción de censura, el Presidente del Gobierno no pude proceder a la disolución de las cámaras (art. 115.2 CE).
La aprobación de una moción de censura requiere mayoría absoluta del Congreso; y el Presidente del Congreso lo pondrá inmediatamente en conocimiento del Rey y del Presidente del Gobierno. El Gobierno presentará su dimisión al Rey, y el candidato alternativo queda automáticamente investido de la confianza de la Cámara, debiendo ser nombrado por el Rey.
Si la moción de censura queda rechazada por no haber obtenido dicho quórum de mayoría absoluta, el Gobierno queda reforzado. Ninguno de los proponentes de una moción de censura rechazada podrá firmar otra durante el mismo período de sesiones.
En España, sólo se han presentado dos mociones de censura a nivel nacional:
- En mayo de 1980 a Suárez por el PSOE con Felipe González como candidato alternativo.
- En 1987 por Antonio Hernández Mancha de Alianza Popular.
Otras funciones de las Cortes Generales El art. 66.2 CE atribuye la función legislativa, financiera y la de control al Gobierno a las Cortes Generales; pero, además, contiene una clausula residual según la cual, las Cortes Generales también realizan las demás funciones que les atribuye la CE. Éstas las podemos agrupar en tres bloques:
- Las funciones de las Cortes en relación con la Corona.
- La participación en la elección de órganos constitucionales.
- (^) Otras, dispersas por la CE.
Las funciones de las Cortes en relación con la Corona Están previstas en el Título II de la CE:
- Intervienen cuando se extinguen todas las líneas de sucesión.
- Pueden prohibir, junto con el Rey, el matrimonio de personas con derecho a suceder.
- (^) Resuelven, mediante las dudas de hecho o de derecho, que se produzcan en el orden de sucesión.
- Pueden reconocer la inhabilitación del Rey.
- Tienen la facultad de nombrar regente si no hay regente legítimo; y de nombrar tutor en defecto de otras personas llamadas a la tutela.
- (^) Reciben el juramento del Rey, del Príncipe de Asturias y del Regente.
La participación en la elección de órganos constitucionales
- El Congreso propone el nombramiento de 4 Magistrados del TC; y el Senado, otros 4 (art. 159 CE).
- Las Cortes proponen a los 20 Vocales del Consejo General del Poder Judicial, es decir, 10 en cada Cámara.
- Eligen al Defensor del Pueblo (art. 54 CE).
- Proponen el nombramiento de los Consejeros del Tribunal de Cuentas.
- Eligen a los Vocales no judiciales de la Junta Electoral Central.
- Designan a los Vocales del Consejo de RTVE.
Otras (cajón de sastre)
- Las Cortes están legitimadas para acudir al TC a través del recurso de inconstitucionalidad y mediante el conflicto de órganos constitucionales.
- El Senado puede autorizar medidas de coerción estatal mediante mayoría absoluta sobre las CCAA que incumplan sus obligaciones constitucionales (art. 155 CE).
- (^) El Congreso interviene en la declaración y prórroga de los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE).
- Las Cortes pueden recibir peticiones individuales o colectivas de los ciudadanos (art. 77 CE).
