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5.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
(Apuntes extraídos del Manual de Derecho Constitucional de 2011 de la editorial Tecnos)
El TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN EL MARCO DE LOS MODELOS DE
JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Las razones para un Tribunal Constitucional en España La existencia de un órgano que asumiese las funciones propias de la justicia constitucional no fue objeto de debate en el proceso de elaboración de la Constitución. En el proceso constituyente español pesaron con diferente dimensión el breve precedente que supuso la creación en el Titulo IX de la Constitución de 1931 del Tribunal de Garantías Constitucionales y su supuesta en funcionamiento durante la Segunda República. En ese conjunto de influencias aparecieron las grandes razones para la justicia constitucional. La primera, y más evidente, la apuesta por conseguir un modelo de Estado territorialmente descentralizado. La segunda, conectada con los grandes procesos transicionales, mediante la identificación de la justicia constitucional como un instrumento de probada efectividad para la defensa del modelo democrático. La grave quiebra de la democracia que sufren Alemania e Italia bajo movimientos totalitarios, y la imposición del ideario constitucional hacen que en sus constituciones de posguerra se incluyesen órganos de justicia constitucional. Por último, como tercera razón, la implantación de la idea de superioridad de la Constitución como norma jurídica, acompañado del fenómeno de la generalización de la rigidez constitucional. La combinación de todos esos elementos con diferente peso se encuentra en la base de nuestro modelo de justicia constitucional. La elección del constituyente se decanta por un modelo de justicia constitucional concentrada, con un Tribunal con “jurisdicción en todo el territorio español” (art. 161 CE), que ejerce en régimen de monopolio competencias tan trascendentales como el control de constitucionalidad de las leyes o la resolución de los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales y que comparte con la jurisdicción ordinaria funciones como la garantía de un núcleo de derechos constitucionales o la resolución de conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las características del Modelo de Justicia Constitucional en España El modelo arranca de la regulación que la CE hace de su composición y competencias en el Título IX, pero se completa con un necesario desarrollo normativo por Ley Orgánica exigido en el propio artículo 165. En cumplimiento de dicho mandato se aprobó la LO 3/1979, de 3 de octubre (LOTC), que se ha ido reformando estos años. El Tribunal Constitucional como Órgano Constitucional del Estado El Tribunal Constitucional es un órgano del Estado, persona jurídica, que realiza sus funciones dentro de la estructura estatal. El TC con jurisdicción en todo el territorio nacional
ejerce una serie de competencias con las que contribuye a la formación de la voluntad del Estado y a su correcto funcionamiento. El Tribunal “es independiente de los demás órganos constitucionales y está sometido sólo a la Constitución y a la presente Ley Orgánica” (art. 1.1 LOTC). Además de órgano del Estado, se configura como un órgano constitucional. La CE de manera directa crea el TC y le confiere su lugar en el entramado estatal. La importancia que el constituyente concede al TC, se corrobora en el sólo hecho de que decida dedicar a la regulación de la institución un Título completo, colocándola al mismo nivel que las Cortes Generales, Gobierno y el Poder Judicial. Como órgano constitucional del Estado se ha configurado también como un órgano necesario para regular el funcionamiento del propio ente. La necesidad del órgano se comprueba cuando no puede ser sustituido por ningún otro órgano en el ejercicio de las funciones que directamente le atribuye la CE. En este sentido, el TC se comporta como una pieza esencial para el Estado de Derecho, ya que es el órgano que cierra el Estado Constitucional (art. 1.1 CE). El modelo de justicia constitucional en el que se encuadra nuestro Tribunal supera pretéritos modelos de control político y descarta el control judicial de la ley; con ello se concede a un órgano independiente y ajeno a los clásicos órganos del Estado la capacidad para garantizar la primacía de la Constitución como articulación de la voluntad de un poder constituyente democrático. La justicia constitucional, y nuestro Tribunal no es la excepción, ha supuesto el último paso para la garantía de la superioridad y del carácter normativo de la Constitución, incluso frente al Legislador, entendida esta función en los términos tan amplios que adquiere en el actual Estado. Es cierto que la CE no ha garantizado el status del TC, reconociendo al Título en el que se encuentra regulado una especial posición en los procesos de reforma del articulado Constitucional; pero le ha concedido jurisdicción para el ejercicio de sus competencias en todo el territorio nacional y, en ese contexto, le ha asignado el monopolio del control de la constitucionalidad de las normas con rango de ley. Mientras que en el ejercicio de sus funciones, el Gobierno y los órganos del Poder Judicial se encuentran sometidos a la Constitución y a la Ley (art.97 y 117 CE), las Cortes Generales se encuentran vinculadas a la Constitución y el TC, como garante de la Constitución, se encuentra sometido a la propia CE y a su Ley Orgánica. (1.1 LOTC) El modelo derivado de la Constitución El TC se configura como un órgano con jurisdicción en todo el territorio nacional, al que se define como máximo intérprete de la Constitución y al que se atribuye, por tanto, la última palabra en los asuntos que conoce. Se encuentra sometido a la Constitución y a su LO, aunque ello no impide que pueda controlar la constitucionalidad de los preceptos de la LOTC.
El Tribunal Constitucional y sus Funciones El TC ha recibido en la CE la tarea de desempeñar las tres funciones básicas que tradicionalmente ha asumido. Controla la constitucionalidad y de las disposiciones con rango de ley, resuelve los conflictos territoriales entre órganos y de las disposiciones con rango de ley, resuelve los conflictos territoriales entre órganos y garantiza subsidiaramente los derechos fundamentales y las libertades públicas. El control directo de constitucionalidad se canaliza principalmente a través del recurso de inconstitucionalidad, un proceso represivo, con limitación de los sujetos que lo pueden interponer, breve en el plazo de interposición y en el tiempo de resolución y que se puede dirigir contra cualquiera de las normas del o. jurídico con rango de ley. Mientras que con una más limitada relevancia se puede considerar también contral directo, el recurso previo contra tratados internacionales; un control preventivo, planteado por un número reducido de órganos y destinado a un solo tipo de norma, aún en fase de elaboración. El control indirecto se realiza a instancia de jueces y tribunales a través de la cuestión de constitucionalidad. Junto a esos procedimientos básicos, la LOTC ha dado carta de naturaleza a otros procedimientos en los que se efectúa también un juicio represivo de constitucionalidad. Tienen en común que el control se origina a partir de un proceso de diferente naturaleza tramitado en el TC. A partir del recurso de amparo se origina la cuestión interna de constitucionalidad, que deja en suspenso la resolución sobre la lesión del derecho hasta que se resuelva la duda de constitucionalidad que reacae sobre la norma con rango de ley que ofrece cobertura a la actuación del poder público que violenta el derecho o libertad. En parecidos términos se comporta la vía regulada en el artículo 67 LOTC, sólo que el proceso inicial es un conflicto de competencia entre el Estado y una Comunidad Autónoma o entre 2 o más comunidades. Y, en este grupo, debe incluirse el denominado conflicto en defensa de la autonomía local, un procedimiento híbrido con una parte tramitada como un conflicto que finaliza con una sentencia que puede abrir un proceso de control de constitucionalidad que sigue los trámites de la cuestión de inconstitucionalidad. Los procesos de conflicto son 2. El primero ha sido creado por el artículo 161.1 c) de la CE; se trata del conflicto de competencias constitucionales entre el Estado y las Comunidades Autónomas y entre éstas. El segundo ha encontrado su regulación en la LOTC, el conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales, y ha sido regulado al amparo del artículo 161.1 d) de la CE. La defensa de los derechos fundamentales y de las libertades públicas se ha articulado a través del recurso de amparo constitucional. Los límites de la actuación del Tribunal Constitucional Los límites de las funciones ejercidas por el TC se encuentran, como en el resto de los órganos superiores del Estado, en la CE y la interpretación razonable de sus normas y, por supuesto, en el respeto del correcto ejercicio que de sus competencias realicen los demás órganos constitucionales.
En este contexto, uno de los eternos problemas de la justicia constitucional y sus límites se localiza en la legitimidad del órgano y la repercusión que ello tiene sobre el fluido ejercicio de sus funciones. Las tareas del TC le obligan a intervenir en el ejercicio de sus funciones constitucionales de órganos como las Cortes, el Gobierno, las instituciones de autogobierno de las comunidades autónomas o los órganos del poder judicial y, llegado el caso, corregir sus decisiones. Toda intervención conlleva el riesgo de entrar en conflicto con órganos que, desde una perspectiva democrática, se encuentran conectados de una forma más directa con la voluntad de los ciudadanos. En el pasado, cuando se daban situaciones de conflicto, la pauta en el proceso de consolidación del Estado democrático ha sido la prevalencia de la voluntad del órgano con mayor legitimación. La legitimidad del TC procede de una doble fuente. Por un lado, su tarea principal consiste en la defensa de la CE, entendida como el contenido de la decisión soberana de un constituyente democrático; es decir, impone el valor superior de la CE a los órganos cuya creación y funcionamiento se efectúa en la propia norma fundamental. Por otro lado, la selección de sus miembros por órganos que tienen una legitimidad democrática directa (Congreso y Senado) o indirecta (Gobierno y Consejo General del Poder Judicial) acaba conectando remotamente la justicia constitucional con la voluntad de los ciudadanos. Los problemas comienzan cuando se pasa de la construcción general al análisis de su relevancia en el ejercicio de tareas concretas como el control de constitucionalidad. En bastantes ocasiones los preceptos constitucionales no son un modelo de concreción y requieren una importante intervención de los actores y órganos jurídicos, para su concreción. Además, se exige del Tribunal que garantice la voluntad soberana manifestada en su día por el Constituyente, sin dificultar la evolución y adaptación de la CE a la cambiante realidad. En esta línea de permitir la convivencia, el TC ha buscado instrumentos, ya utilizados en otros modelos de justicia constitucional para evitar conflictos que pongan en riesgo la continuidad del ordenamiento constitucionales. En sus relaciones con el Legislador ha intentado evitar, siempre que le ha sido posible, la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango ley, no sólo por garantizar la integridad del o. jurídico, sino para evitar el duro reproche que supone para el legislador democrático; por ejemplo, dictando sentencias interpretativas. O bien, ha tratado de minimizar las negativas consecuencias que de ella se derivan; por ejemplo, dictando una sentencia declarativa de inconstitucionalidad, pero sin nulidad de la norma. También ha eludido los juicios de oportunidad política sobre los textos que se someten a su control. Así, por ejemplo, en este sentido ha limitado al máximo el control desplegado sobre el denominado “supuesto de hecho habilitante”.
Gobierno. El Reglamento del Congreso establece que la decisión corresponde al Pleno de la Cámara. Cada grupo parlamentario puede proponer hasta un máximo de cuatro candidatos y serán elegidos los más votados, siempre y cuando se alcance la mayoría constitucionalmente exigida, los 3/5. En el caso del Senado, la LO 6/2007 de reforma de la LOTC, ha modificado el sistema de selección de los magistrados propuestos por la Cámara Alta, para dar entrada a la participación de las Comunidades Autónomas a través de sus Asambleas Legislativas. El nuevo artículo 16 LOTC establece que los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y remite al Reglamentario para la regulación del procedimiento específico. El Reglamento del Senado fue modificado para adaptarse a la nueva forma de selección de los magistrados por la Reforma de 2007, que modifica el artículo 184.7 RS. En el mismo, se contiene el nuevo procedimiento, que consiste en los siguiente:
- El Presidente del Senado comunica a los Presidentes de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas la apertura del plazo para la presentación de las candidaturas. Cada Asamblea Legislativa puede presentar hasta dos candidatos.
- La Comisión de Nombramientos del Senado eleva al Pleno una propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir. Si no se hubieran presentado en plazo candidaturas suficientes, la propuesta que se eleve al Pleno puede incluir otros candidatos. Por otro lado, la LOPJ establece que la elección de los dos magistrados del TC propuestos por el Consejo General del Poder Judicial tiene que ser aprobada por el Pleno de este órgano, por una mayoría de 3/5. La elección de los dos Magistrados propuestos por el Gobierno, se lleva a cabo por Acuerdo del Consejo de Ministros.
LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Las funciones Constitucionales del Tribunal Constitucional En principio, en España, el artículo 70.2 de la CE excluía la intervención del TC en el campo de las reclamaciones electorales. Una regla que se ha quebrado, tras la asunción definitiva de facultades realizadas por el propio TC en defensa del derecho constitucional de participación (23.1), en el marco de las disputas surgidas con ocasión del proceso electoral del 29 de octubre de 1989, y la creación por la LO 8/1991, de reforma de la LOREG del denominado “amparo electoral”. El enunciado del apartado d) del parrafo 1º del artículo 161 CE suscitó una cierta disputa doctrinal sobre si la atribución de competencias al Tribunal quedaba abierta a la voluntad del legislador orgánico. Pero algunas licencias creativas han tenido como resultado la regulación de otros procedimientos de complicado encaje en el modelo español de justicia constitucional. Al amparo de esta autorización constitucional, la LOTC diseño los procedimientos de control de constitucionalidad regulados en los artículos 55.2 y 67, el conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado, introducido a través de la reforma realizada por la LO 7/1999 y el actualmente derogado recurso previo de constitucionalidad sobre Leyes Orgánicas y Estatutos de Autonomía. La naturaleza correctora de la intervención y del pronunciamiento de nuestra justicia constitucional en la actualidad, sólo se quiebra con la excepción constitucionalmente prevista del recurso previo de constitucionalidad sobre los textos de los tratados internacionales. Sin respetar ese elemento del modelo, la LOTC introdujo un recurso específico que permitía con carácter previo y con la misma legitimación que el recurso de inconstitucionalidad ordinario, impugnar ante el Tribunal los textos de los Estatutos de Autonomía y de las Leyes Orgánicas una vez aprobados por las Cortes Generales y antes de someterlos, si era preceptivo, a referéndum o antes de su publicación oficial. El procedimiento fue censurado por parte de la doctrina de derecho público, pues entendía que introducía una vía procesal que no encajaba con el modelo de control de constitucionalidad diseñado en el articulado constitucional, que obligaba al Tribunal a efectuar un pronunciamiento dentro del procedimiento legislativo, convirtiéndose en una tercera Cámara. La práctica de este procedimiento manifestó rápidamente su disfuncionalidad y la distorción que creaba en las relaciones entre el Tribunal, y el órgano titular de la potestad legislativa. En primer lugar, retrasaba y bloqueaba la entrada en vigor de las leyes aprobadas por las Cortes en una especie de veto suspensivo; en segundo lugar, cuando se trataba de resolver asuntos de alta conflictividad social y política, abría la puerta al activismo judicial. Y en tercer lugar, utilizado de manera artera, se convertía en un instrumento de filibusterismo en manos de la oposición, que con su planteamiento bloqueaba la política legislativa de la mayoría. Los procesos de Control de Constitucionalidad La CE prevé dos modelos básicos de acceso al TC para que éste verifique la regularidad de
procedimiento de urgencia. Por último, conforme al principio de justicia rogada y congruencia el Tribunal sólo puede pronunciarse por el contenido de lo fijado sobre las partes en el inicio del proceso. No obstante, cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia (art. 39.1). No actua de oficio.
- El Párametro de la constitucionalidad En términos del artículo 39.2 de la LOTC, “el TC podrá fundar la declaración de inconstitucionalidad en la infracción de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el curso del proceso”. El párametro de la constitucionalidad es el texto de la Constitución, lo que ha llevado al TC a rechazar que otro tipo de disposiciones, como los tratados internacionales. No obstante, el modelo descentralizado propio del Estado autónomico en el que el reparto competencial no se recoge exclusivamente en el texto de la CE y se completa con otra serie de normas (Estatutos de Autonomía, leyes del art. 150 CE). El control directo de Constitucionalidad: El recurso de Inconstitucionalidad Es un instrumento bastante rápido y efectivo para depurar el o. jurídico de normas inconstitucionales y garantizar la supremacía de la CE. A ello se añade que, al encontrarse al alcance de los órganos del Estado y de las Comunidades Autónomas, puede ser usado por ambas instancias para garantizar el reparto constitucional de competencias y evitar que las leyes lo perjudiquen. Son unos pocos sujetos políticos o fracciones de órganos los que tienen la facultad de usar esta vía para cuestionar la constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley.
- Los sujetos legitimados La legitimación para plantear un recurso de inconstitucionalidad resulta limitada. La CE los enumera en el artículo 162.1 a) concretando el artículo 32 de la LOTC varios elementos para el ejercicio de esta facultad: Presidente del Gobierno, 50 diputados, 50 senadores, Defensor del Pueblo y órganos legislativos y ejecutivos de las Comunidades Autónomas. El listado constitucional se considera completo y no se puede ampliar. a)El presidente del Gobierno presenta el recurso, oído el Consejo de Ministros, habitualmente contra disposiciones de las Comunidades Autónomas en defensa del orden competencial derivado de la CE y de los estatutos de autonomía, aun cuando en ocasiones lo haga también para garantizar la regularidad del ordenamiento jurídico autónomico. El artículo 30 de la LOTC ha atribuido al Gobierno, es decir, al Consejo de Ministros: “La admisión de un recurso o de una cuestión de inconstitucionalidad no suspenderá la vigencia
ni la aplicación de la Ley, de la disposición normativa o del acto con fuerza de Ley, excepto en el caso en que el Gobierno se ampare en lo dispuesto por el artículo 161.2 de la CE para impugnar, por medio de su presidente, Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas”. Según se estudiaba en la parte de este Libro dedicado a las fuentes del Derecho, la Ley, como norma creada por el órgano elegido directamente por los ciudadanos, goza de una serie de privilegios de los que carecían el resto de las fuentes normativas; en el marco del control de la constitucionalidad se manifiesta con el reconocimiento de una presunción de constitucionalidad a la Ley. b)Los 50 diputados y 50 senadores se consideran en el ejercicio de la legitimación una fracción de un órgano constitucional; cada uno de ellos no es titular de un derecho individual a la acción en este proceso, ni operan como litis consortes. El recurso es impulsado, en este supuesto de legitimación, conforme a la lógica de mayoría/minorías, siendo diputados o senadores de la oposición quienes lo usan frente a las leyes de la mayoría y los decretos-leyes del Gobierno; excepcionalmente, los parlamentarios nacionales usan esta facultad en ayuda de la oposición, impugnando disposiciones de los órganos autónomicos. c)El Defensor del Pueblo puede utilizar la legitimación para impugnar cualquier norma con rango de ley, nacional o autónomica, con independencia de que regulen o no temas que afectan a los derechos ciudadanos. Durante algún tiempo se ha entendido que la atribución de esta facultad venía a paliar la ausencia de un amparo contra leyes en nuestro sistema constitucional. d)Previo acuerdo, los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas pueden plantear recurso de inconstitucionalidad, concurriendo dos condiciones, impuestas por el artículo 32.2 de la LOTC: el objeto del recurso sólo pueden ser las leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley del Estado y siempre que afecten a su propio ámbito de autonomía. Las Comunidades Autónomas no pueden plantear recursos de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones con rango de ley de otras Comunidades Autónomas, aunque afecten a su ámbito de competencia, y tampoco contra las leyes aprobadas por el propio Parlamento o contra los decretos leyes o decretos legislativos dictados por su Consejo de Gobierno. El control indirecto de inconstitucionalidad: La cuestión de inconstitucionalidad La cuestión de inconstitucionalidad del artículo 163 de la CE se convierte así en el instrumento que permite combinar la eficacia directa de la Constitución, que obligaría a incumplir las normas inconstitucionales, y el deber de sometimiento de los jueces y tribunales a la Ley en el ejercicio de su función jurisdiccional: “Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de Ley, aplicable al caso, de cuya
Una vez que el órgano judicial ha tomado la decisión plantea el recurso mediante un auto en el que se identifica la norma con rango de ley cuestionada, los preceptos constitucionales que se consideran infringidos y las razones sobre la aplicabilidad de la norma al caso y su relevancia para la solución del proceso. A diferencia del recurso de inconstitucionalidad, la LOTC prevé un trámite de admisión en el inicio procesal de la cuestión. El artículo 37.2 de la LOTC indica como causas que “faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada”. A este respecto el TC ha exigido desde el principio que el Auto del órgano jurisdiccional se encontrase suficientemente motivado.
- La admisión de una concreta cuestión de inconstitucionalidad se publica en el BOE, cun un doble objetivo. Por una parte, que todos los poderes públicos, especialmente, los demás jueces y tribunales, tengan conocimiento de que se ha cuestionado la constitucionalidad de un precepto de una ley o disposición con rango de ley que ellos podrían verse en la necesidad de aplicar. Por otra parte, para permitir a las partes del proceso a quo, que realicen alegaciones en un plazo de 15 días contados a partir de la fecha de publicación (37.2 LOTC). Esta posibilidad ha sido introducida con la reforma realizada en la LOTC a través de la LO 6/2007 ya que conforme a la anterior redacción del precepto ordinario interviniesen en el proceso constitucional. Una doctrina que formalmente cambió, tras la Sentencia del TEDH de 23 de junio de 1993, aceptando que pudiesen intervenir las partes en los procesos en los que la norma con rango de ley cuestionada se demostrase que poseía la naturaleza de ser una ley de caso único.
- El Tribunal da traslado de la cuestión al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidencias, al Gobierno, a través del titular del Ministerio de Justicia, al Fiscal General del Estado y a las asambleas y los consejos de gobiernos autonómicos.
- Las partes institucionales cuentan con un plazo común e improrrogable de 15 días para personarse y realizar alegaciones. El recurso previo de inconstitucionalidad de los Tratados Internacionales El único proceso de control previo de normas con rango de ley actualmente regulado se deriva de la previsión del artículo 95 y su existencia se justifica en la peculiaridad de los tratados internacionales, que, además de ser derecho interno, exteriorizan compromisos con otros Estados, por lo que del incumplimiento de los mismos se pueden derivar responsabilidades para el Estado español Procedimiento:
- Están legitimados para plantearlo el Gobierno, por acuerdo del Consejo de Ministros, el Congreso y el Senado, por acuerdo mayoritario de sus plenas.
- La duda se plantea a través de un requerimiento.
- El momento en el que debe presentarse el recurso previo no se encuentra fijado de manera taxativa, dejando un amplio margen a la decisión de los sujetos legitimados; el apartado 1º del art. 78 de la LOTC, marca el momento hábil para su planteamiento, cuando el texto del tratado estuviera ya definitivamente fijado, pero sin que el Estado hubiese prestado aún su consentimiento.
- Una vez presentado el requerimiento, el Tribunal emplaza al solicitante y alos demás órganos constitucionales legitimados para que en el plazo de un mes manifiesten su opinión fundada sobre si existe o no la contradicción entre las estipulaciones del tratado y los preceptos de la CE.
- En el mes siguiente a la presentación de las alegaciones o desde que hayan expirado el plazo fijado para emitir las mismas, el Tribunal dictará una Declaración en la que concluirá si las estipulaciones del tratado son contradictorias con la CE, impidiendo su entrada en el ordenamiento español, si con carácter previo no se reforma su contenido o se procede a reformar la CE. Los procesos para la resolución de conflictos En nuestro precedente de justicia constitucional, la Constitución de 1931 atribuía al Tribunal de Garantías Constitucionales, en términos parecidos a los actuales del art. 161 CE, el conocimiento y la resolución de “los conflictos de competencia legislativa y cuantos surjan entre el Estado y las Regiones autónomas y los de éstas entre sí” Todos los conflictos tienen en común la formalización de una disputa en la que un ente entiende que otra le ha despojado del ejercicio de una competencia de la que se estima titular y reclama que le sea reconocido el título competencial, se le restablezca en el ejercicio de las facultades propias. Los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas
- Los conflictos positivos de competencias El conflicto se interpone por el Estado contra una Comunidad Autónoma, por una Comunidad Autónoma contra el Estado o por una Comunidad Autónoma frente a otra cuando entienda que una disposición, resolución o acto emanado de los Órganos del Estado o de los Órganos de las CCAA no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las L.O. Correspondientes y ejerce competencias que estiman le pertenecen. a)Legitimación En el origen de la invasión competencial se puede encontrar cualquier ente, organismo o autoridad del Estado o de la Comunidad Autónoma, con capacidad para ejercer competencias. Mientras que las partes demandantes y demandadas en el proceso no pueden ser más que el Gobierno central y los Gobiernos autonómicos, con la excepción de la Comunidad Foral de Navarra que también permite a su Parlamento interponerlos. A ello debe añadirse que en bastantes Estautos de Autonomía se permite la personación a sus asambleas legislativas. En el caso del Gobierno, este sólo tiene que demostrar que “una disposición o resolución de una Comunidad Autónoma no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución. En cambio cuando se trata de los Gobiernos autonómicos, además del quebrantamiento del orden de competencias, se les exige demostrar que esa ruptura afecta a su propio ámbito.
- Aunque la LOTC no ha previsto un trámite de admisión, el Tribunal puede admitir por carencia de requisitos formales insubsanables: falta de requerimiento, extemporaneidad, falta de legitimación, etc.
- Una vez admitido, en un plazo de diez días, el Tribunal informa al Gobierno o al Consejo de Gobierno, según la actuación de origen de la disputa, el planteamiento e iniciación del conflicto, fijando un plazo máximo de veinte días para la aportación de documentos y la realización de alegaciones.
- El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión, estableciendo un plazo para ello. Una vez transcurrido le plazo adicional para aclaraciones o bien cuando concluya el plazo general de alegaciones, el Tribunal cuenta con quince días para dictar sentencia. d)La suspensión de la disposición, la resolución o el acto impugnado La LOTC recoge dos supuestos de suspensión de la actuación objeto del conflicto de competencias; una suspensión cautelar, similar a la prevista para otros procesos como el amparo, la suspensión automática, derivada de la aplicación del artículo 161.2 CE (64. LOTC). La suspensión cautelar la puede solicitar el Consejo de Gobierno que impugna una disposición, una resolución o un acto del Estado o de otra Comunidad Autónoma en cualquier momento a lo largo del procedimiento, aunque lo habitual es realizarlo en los inicios, acompañando la petición a la demanda de apertura del conflicto; y, también, puede ser solicitada por el Gobierno cuando no invoca en su demanda el artículo 161.2 CE. En cambio, cuando en el planteamiento del conflicto, el Gobierno invoca el artículo 161. CE, el Tribunal se encuentra obligado a decretar la suspensión de la disposición, la resolución o el acto impugnado de la Comunidad Autónoma, sin que los términos del artículo 64.2 LOTC concedan al órgano constitucional margen alguno de apreciación.
- Los conflictos negativos de competencias El casi inédito, conflicto negativo de competencias, con tres sentencias desestimatorias, se encuentra regulado con relativo detalle en los artículos 68 a 72 de la LOTC. En esos preceptos que parten de la hipótesis de que, tanto la Administración del Estado como la de una Comunidad Autónoma declinen ser titulares de una competencia y desistan de ejercer las funciones que de ella se deriven, se regulan dos procesos negativos, uno, iniciado por el administrado, y, otro, instado por el Gobierno central frente a la inactividad de la Administración de una Comunidad Autónoma. a)El iniciado por el particular interesado Según la doctrina consolidada del TC para que un conflicto negativo de los regulados en los artículos 68 y ss LOTC puede ser planteado, es preciso que se cumpla con una doble exigencia: es necesario, en primer lugar, que la persona física o jurídica que accede al Tribunal haya obtenido en las condiciones y plazos que señala el artículo 68 LOTC sendas resoluciones declinatorias de la competencia por parte de la Administraciones implicadas
que en el caso de la Administración requerido en segundo lugar puede incluso consistir en el simple silencio. Y, en segundo lugar, además es preciso que dichas negativas se basen precisamente en una diferencia de interpretación de preceptos constitucionales o de los Estatutos de Autonomía o de Leyes Orgánicas u ordinarias que delimiten los ámbitos de competencia del Estado y de las CCAA (69.2 LOTC) b)El planteado por el Gobierno central El proceso se asemeja bastante a una “cláusula de ejecución federal” de baja intesidad ya que sólo se dispone en una sola dirección.
- El Gobierno requiere al Consejo de Gobierno para que ejercite ciertas facultades que tiene atribuidas por su Estatuto de Autonomía o por una de las leyes orgánicas de delegación o trasferencia reguladas en el artículo 150 CE.
- En el mes siguiente al vencimiento de ese plazo o desde la respuesta insatisfactoria de la Comunidad Autónoma, el Gobierno puede plantear un conflicto negativo de competencia, mediante un escrito en el que indicará los preceptos del bloque de constitucionalidad en el que se entiende que se atribuye la comptencia y obliga a actuar en su ejercicio a los entes autonómicos.
- Trasladado al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, éste dispondrá de un mes para hacer alegaciones; en el mes siguiente el Tribunal, si lo considera necesario, puede solicitar del Estado o de la Comunidad aclaraciones relacionadas con la disputa.
- En el mes siguiente a la respuesta sobre las alegaciones o, en su caso, las aclaraciones, el Tribunal dictará sentencia en la que puede declarar que el requerimiento es procedente y establecer un plazo para que la Comunidad Autónoma ejercite la atribución requerida, o bien que el requerimiento es improcedente (70. LOTC). Los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales El conflicto de competencias entre órganos constitucionales, integrado en la LOTC a partir de la puerta abierta dejada por la cláusula residual del artículo 161.1 d) CE, continúa siendo de manera indiscutida uno de los escasos procesos que resuelve el Pleno del TC. Con su pronunciamiento el órgano de la justicia constitucional interviene el delicado ámbito del reparto horizontal de las funciones constitucionales. La LOTC ha limitado la participación en estos conflictos a un reducido número de órganos constitucionales: el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial. En orden a la legitimación para iniciar el proceso, el TC ha considerado un requisito necesario, que además de tratarse de uno de los órganos mencionados en el artículo 59.3, se demuestre al existencia en el caso concreto de “una conexión específica entre el órgano actor y las atribuciones defendidas que deben estimarse como propias frente a la invasión,por el ejercicio indebido, del órgano constitucional demandado”, ya que “este tipo de proceso conflictual requiere no sólo el estimar ejercidas antijurídicamente por otro
En quinto lugar, el TC tiene un plazo de quince días para dictar sentencia, a partir del plazo de alegaciones o del plazo fijado para la información adicional. La sentencia, que posee efectos erga omnes y vincula a los poderes públicos, contendrá un pronunciamiento sobre si la ley o norma con rango de ley ha vulnerado o no la autonomía local, declarará la titularidad de la competencia y, en su caso, resolverá sobre las situaciones de hecho y de derecho que se hayan producido como consecuencia de la aplicación de la norma cuestionada.
- El procedimiento declarativo de la inconstitucionalidad Un pronunciamiento favorable de incompetencia por lesión de la autonomía loca no resulta suficiente para declarar inconstitucional la norma con rango de ley. Para que se haga efectiva la nulidad de la norma se precisa una nueva sentencia, en este caso de inconstitucionalidad, que se alcanza a través de un procedimiento de control decidido en su inicio por el Pleno del Tribunal y ajustado en su desarrollo a los trámites de la cuestión inconstitucionalidad. No queda muy clara la situación de eficacia en la que queda una norma que se declara incompetente por lesión del principio constitucional de la autonomía local y no se anula hasta que se efectúa un segundo pronunciamiento de inconstitucionalidad. Y por último, el principio constitucional de la autonomía local, resulta un parámetro bastante evanescente en su contenido y límites para apoyar en él una declaración de inconstitucionalidad, y, al mismo tiempo, resulta complicado exigir del TC que no haga activismo judicial concretando un concepto constitucionalmente indeterminado, cuya concreción corresponder al criterio político del legislador estatal y autonómico. La impugnación del Título V de la LOTC El procedimiento se diseña al amparo del artículo 161.2 de la CE con la que pretensión de dejar en manos del Gobierno central un instrumento que se pudiese utilizar cuando en su funcionamiento los órganos autonómicos superasen el marco jurídico definido por el Estatuto de Autonomía; iniciándose en aquellos supuestos en los que de las CCAA realizasen actos de naturaleza inconstitucional, que careciesen de fuerza de ley y que en el reproche no subyaciese una disputa competencial. Según el artículo 76 de la LOTC, dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su publicación o, en defecto de la misma, desde que llegare a su conocimiento, el Gobierno podrá impugnar ante el TC las disposiciones normativas sin fuerza de Ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las CCAA. Nota: Estos apuntes son sacados de un Manual que puede llegar a resultar bastante incomprensible. Recomiendo en caso de no comprenderlos, estudiar mejor la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ya que estos apuntes se limitan a reproducirla. Así como si en tu examen te permiten descartar preguntas, recomiendo dejarse este tema.
