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Práctica Constitucional nº
Ley Orgánica: Norma emanada de las Cortes Generales, para cuya aprobación, modificación o derogación la Constitución Española (art. 81) exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y otras previstas expresamente en la Constitución. Ejemplo: Ley Orgánica sobre financiación de los partidos políticos (8/2007)
Ley Ordinaria : La Ley ordinaria es la norma de rango legal que constituye, generalmente, el segundo escalón en la jerarquía jurídica de las leyes de un Estado, tras la Constitución y paralelamente a las leyes orgánicas u otras equivalentes (que suelen poseer requisitos extraordinarios para su aprobación y versan sobre materias especiales), de mismo rango jerárquico y distintas a nivel competencia óptico. Ejemplo: LEY 10/2000, de 28 de diciembre, por la que se autoriza la participación de España en la ampliación selectiva de capital del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo.
Decreto Ley: es una norma con rango de ley, emanada del poder ejecutivo, sin que medie intervención o autorización previa de un Congreso o Parlamento.
Este tipo de norma puede estar contemplada en el propio ordenamiento jurídico para ser dictada en determinados casos, en virtud de razones de urgencia —que impiden, por ejemplo, obtener la autorización para un decreto legislativo o la dictación de una ley propiamente tal—, aunque requieren de convalidación por parte del poder legislativo, habitualmente en un plazo breve. En los países cuya forma de gobierno es la monarquía parlamentaria esta norma se denomina Real Decreto Ley, debido a que la norma reglamentaria de mayor rango emitido por el poder ejecutivo en esos sistemas recibe el nombre de Real decreto; así ocurre, por ejemplo en España.
Igualmente, se denomina decreto ley a las normas con rango legal, dictadas por un gobierno de facto.
Ejemplo: Decreto Ley 1/2012, de 10 de febrero de medidas orientadas a la prevención de la oferta ilegal en materia de transportes en la isla de Ibiza (Vigente hasta el 29 de Junio de 2014).
Decreto Legislativo : es una norma jurídica con rango de ley, emanada del poder ejecutivo en virtud de delegación expresa efectuada por el poder legislativo (es decir, mediante ley ordinaria). La delegación se encuentra recogida en el artículo 82 de la Constitución Española y en el artículo 32 número 3 de la Constitución de Chile.
La técnica del Decreto legislativo tiene su función en diversos ámbitos:
Para la elaboración de textos articulados, habiendo aprobado previamente el Congreso o Parlamento, una Ley de Bases o Ley Delegatoria que sirve como marco de referencia y límite.
Para la elaboración de textos refundidos de diversas leyes, favoreciendo la compilación en un sólo cuerpo legal de distintas normas jurídicas dispersas. Estas normas son dictadas en forma autónoma y no requieren una aprobación por parte del Congreso o Parlamento. Otorgada mediante una ley ordinaria. Ejemplo: Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, regularizando, aclarando y armonizando las disposiciones legales vigentes sobre la materia.
Ley de Bases : Norma aprobada por las Cortes Generales, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar un texto articulado con rango de ley, que adoptará la forma de decreto legislativo, y que deberá seguir los principios y criterios contenidos en aquélla. Conforme a la
Constitución Española (art. 83), las leyes de bases no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas de carácter retroactivo (V. legislación delegada).
Ejemplo: Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
Ley orgánica de transferencia : Leyes orgánicas por las que el Estado transfiere o delega materias de titularidad estatal, que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. Estas leyes forman parte del bloque de constitucionalidad. Ejemplo: Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución.
Ejemplo: Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución.
Costumbre o uso local : La costumbre es una verdadera fuente del derecho comercial pues toma vigencia y obligatoriedad; a falta de ley escrita, tiene fuerza vinculante por si misma, por que la comunidad se la ha dado y no porque la ley se la haya reconocido. Ejemplo: Costumbre Mercantil
Principios del Derecho: Principios orientadores que carecen de naturaleza normativa y que, en virtud de lo previsto en el art. 1 CC, tienen una doble función: informan al ordenamiento jurídico, de manera que son considerados tanto en la elaboración como en la aplicación de las normas, y, por otro lado, también son utilizados para hallar las soluciones concretas a casos determinados en defecto de la ley o la costumbre.
Práctica de constitucional nº
Un decreto ley, en general, es una norma con rango de ley, emanada del poder ejecutivo, sin que medie intervención o autorización previa de un Congreso o Parlamento. Este tipo de norma puede estar contemplada en el propio ordenamiento jurídico para ser dictada en determinados casos, en virtud de razones de urgencia, aunque requieren de convalidación por parte del poder legislativo, habitualmente en un plazo breve. En los países cuya forma de gobierno es la monarquía parlamentaria esta norma se denomina Real Decreto Ley, debido a que la norma reglamentaria de mayor rango emitido por el poder ejecutivo en esos sistemas recibe el nombre de Real decreto; así ocurre, por ejemplo en España.
Igualmente, se denomina decreto ley a las normas con rango legal, dictadas por un gobierno de facto.
Esta norma posee validez mientras esté pendiente el plazo de convalidación, que va desde los diez días en algunas legislaciones hasta cuarenta y cinco días en otras. Una vez sometidos al poder legislativo, este puede ratificarlos, derogarlos o incluso modificarlos. En España, lo regula el artículo 86 de la Constitución y en Argentina lo regula el artículo 99 de Constitución de la Nación Argentina.
Según la Constitución española, en el artículo 86, estos decretos ley no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos (...), al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho Electoral general.
Los dos preceptos son anulados por el Constitucional. En la práctica, el fallo tienen un valor más político que real, ya que uno de los artículos fue tramitado luego como ley y el otro suspendido porque el Gobierno rectificó ante la imposibilidad de dar a los registradores mercantiles la gestión del Registro Civil.
Los decretos-ley están restringidos a asuntos de urgencia y necesidad. Esa característica sí se da, según el Constitucional, en el resto del decreto porque considera que eran medidas para reactivar la economía.
Pleno. Sentencia 107/2015, de 28 de mayo de 2015.
Fundamentos jurídicos
- El objeto de este proceso es resolver el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra el Decreto-ley de Cataluña 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (en adelante, Decreto-ley 5/2012).
En los términos recogidos en el antecedente primero, la demanda interesa la declaración de inconstitucionalidad por los siguientes motivos:
a) El Decreto-ley 5/2012 habría desbordado los límites (formales y materiales) que el art. 86 CE y los arts. 64 y 203.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) imponen al ejercicio de esta potestad normativa excepcional.
b) El impuesto catalán sobre los depósitos vulneraría el art. 6.2 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), partiendo de la doctrina contenida en las SSTC 122/2012, de 5 junio, y 210/2012, de 14 noviembre, toda vez que mediante la Ley 16/2012, de 27 diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica.
c) Finalmente, se infringiría el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, al prever la norma impugnada un supuesto de retroactividad, toda vez que la disposición adicional segunda del Decreto-ley 5/2012 establece que el impuesto será exigible desde el 1 de octubre de 2012, lo que permite entender que los sujetos pasivos deben suministrar información a la Agencia Tributaria de Cataluña del trimestre iniciado el 1 de octubre de 2012 a efectos de poder presentar autoliquidación posterior. Este motivo de inconstitucionalidad afecta únicamente a la disposición adicional segunda.
Como ha quedado recogido en los antecedentes, los Abogados de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña interesan la íntegra desestimación del presente recurso.
- El primero de los motivos se refiere a la infracción de los límites que la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña imponen al Decreto-ley. El Abogado del Estado alega el incumplimiento tanto de los formales como de los materiales, invocando el art. 86 CE y los arts. 64.1 y 203.5 EAC.
El Tribunal Constitucional ha tenido recientemente oportunidad de pronunciarse sobre los límites formales y materiales que afectan específicamente a los Decretos-leyes autonómicos (STC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6). Además, este recurso plantea por vez primera la cuestión de las exclusiones materiales de alcance tributario que condicionan el ejercicio autonómico de esta potestad normativa de excepción.
Conforme a la precitada STC 93/2015, FFJJ 3 a 6, la Constitución no impide que los Estatutos de Autonomía atribuyan a los Gobiernos autonómicos la potestad normativa excepcional de
aprobar decretos-leyes. Ahora bien, por virtud del principio democrático (art. 1.1 CE), debe entenderse que los límites formales y materiales que afectan al decreto-ley autonómico son como mínimo los que la Constitución impone al Decreto-ley estatal (art. 86.1 CE); el Estatuto puede sólo añadir «cautelas o exclusiones adicionales» con el fin de «preservar más intensamente la posición del parlamento autonómico».
La exigencia en materia tributaria de ley formal aprobada en el Parlamento está en los orígenes mismos del parlamentarismo (« no taxation without representation »). Es a través de ella como se asegura el principio democrático y la supremacía financiera del Parlamento mediante la participación de los ciudadanos en el establecimiento del sistema tributario (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7). Tanto el Estatuto de Autonomía de Cataluña como la Constitución desarrollan esta exigencia como límite material a las disposiciones gubernamentales de urgencia.
El Estatuto de Autonomía de Cataluña contiene una previsión muy específica a este respecto: la Generalitat establece tributos propios «mediante ley del Parlamento» (art. 203.5). La creación de tributos propios queda así vedada, no sólo al reglamento, sino también al decreto-ley. De este modo, el legislador estatutario preserva y refuerza la posición del Parlamento catalán frente a diversas potestades normativas del Gobierno autonómico, tanto la ordinaria de carácter reglamentario (art. 68.1 EAC), como la extraordinaria de rango legal (art. 64.1 EAC).
Por su parte, la Constitución fija una reserva de ley tributaria frente a la potestad reglamentaria en su art. 31.3: «Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley». El decreto-ley, en cuanto norma con rango de ley, es un instrumento idóneo para cumplir esta reserva legal.
- El Decreto-ley impugnado «crea, como impuesto propio de la Generalitat de Cataluña, el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, de naturaleza directa, que grava los depósitos efectuados por los clientes en las entidades de crédito, por cualquier negocio y variedad jurídica, siempre que comporten la obligación de restitución» (art. 1).
A la vista del incumplimiento de lo establecido en el art. 203.5 EAC es inconstitucional y nulo ya que resulta innecesario el enjuiciamiento de los motivos impugnatorios restantes.
Práctica nº
Expropiación de las viviendas
El derecho a la propiedad privada está protegido por la Constitución española (CE) en su artículo 33.1. Sin embargo, no se trata de un derecho inviolable sino que, bajo determinadas causas, una persona puede ser desposeída de sus bienes y derechos mediante la correspondiente indemnización. Así, el propio artículo 33 en su punto 3 establece que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.”
Esta privación de los bienes y derechos a una persona se realiza a través de la expropiación , figura regulada por la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, que ha sido reformada en diversas ocasiones para adaptarla a la realidad actual.
La definición legal de expropiación la encontramos en la propia Ley de Expropiación Forzosa, que establece en su artículo 1º que por aquella “se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.”
Sentencia T.S. (Sala 3) de 22 de mayo de 2012
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.— El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de Dña. Camino y otros contra la sentencia de fecha 11 de marzo de 2009 dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco por la que se estima parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Vizcaya de 16 de mayo de 2006 sobre justiprecio de la parcela expropiada para el Proyecto de Obras de Drenaje y Remodelación de la Carretera de Circunvalación y construcción de ascensor para comunicar Uretamendi con el final de la calle León de Uruñuela, dentro del Área de Reparto 739.
Por acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Vizcaya de 16 de mayo de 2006, fue fijado el justiprecio de un solar de 1.895 m2 incluido dentro del área de reparto 739. El acuerdo del Jurado consideró de aplicación las Leyes Vascas 17/1994 y Ley 3/97 por las que se establece la posibilidad de determinar desde el planeamiento el uso de vivienda de protección oficial. El suelo estaba clasificado como suelo urbano consolidado, siendo su calificación de dotacional local de zonas verdes y espacios libres, con uso característico de VPO y no incluido en Unidad de Actuación, con un aprovechamiento de 0,94 m2/m2 VPO, valorándose por el Jurado en 346.198,15 €.
El acuerdo del Jurado fue recurrido en vía contenciosa por los expropiados alegando la improcedencia de la aplicación en suelos clasificados como urbanos del precio de los módulos de vivienda de protección oficial al ser de aplicación los precios del mercado de viviendas libres, ya que de lo contrario se vulneraría el principio de equidistribución de los bienes y derechos entre los distintos propietarios.
La sentencia ahora impugnada estima parcialmente el recurso de los expropiados en base a tener en cuenta las limitaciones que en el precio del suelo y costes de urbanización se contempla en la normativa sobre régimen de viviendas de protección oficial y que el D. 315/2002 fija en el 20% del límite del valor de los terrenos más los gastos de urbanización, estableciendo un justiprecio de 415.576,26 € más los intereses correspondientes
. Segundo.— Se basa este recurso de casación en tres motivos. En el primer motivo se alega la vulneración del art. 2.1 de la Ley 6/98, así como de su Disposición Final y del art. 149.1.18 de la Constitución y jurisprudencia de aplicación, por entender que el planeamiento urbanístico no puede, al calificar el suelo, vincularlo al régimen de las viviendas de protección oficial. En el segundo motivo se alega, en relación con el anterior, la infracción del art. 28.4 de la Ley 6/98 en atención a que para la aplicación del método residual deben tenerse en cuenta los valores de la vivienda libre y no exclusivamente los de VPO. Por último, en el tercer motivo se alega la infracción del art. 5 de la Ley 6/98 en relación con la impugnación indirecta del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Bilbao de 30 de septiembre de 2004, por el que se acordó corregir el error material detectado en relación al aprovechamiento tipo del Area de Reparto 739 en Recalde-Betolaza, que pasa de ser 3,26 m2/m2 a 0,94 m2/m2.
Tercero.— En su escrito de oposición, la Diputación Foral de Vizcaya alega la necesidad de haber impugnado el PGOU de Bilbao a la hora de impugnar los usos característicos del Área de Reparto 739 y la imposibilidad de cuestionar en vía casacional la aplicación de una ley autonómica, que el art. 28.4 no establece la obligación de tener en cuenta para aplicar el método residual el uso de vivienda libre y que de la prueba practicada queda acreditado el presupuesto de hecho que sirve para la modificación del aprovechamiento tipo.
El Ayuntamiento de Bilbao, en su escrito de oposición, alega que la legislación autonómica no vulnera los arts. 2 y 28.4 de la Ley 6/98, que existe una habilitación legal (la Ley 3/97 entre otras) para que el PGOU pueda establecer el uso de protección oficial como uno de los posibles y que la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2008 no puede ser tenida en cuenta en tanto que el defecto de habilitación legal que se apreciaba se ha superado claramente en el ámbito del derecho autonómico. En relación al último motivo de impugnación, se interesa la desestimación del mismo al no haber sido cuestionada la valoración de la prueba pericial practicada en la instancia.
Cuarto.— Comenzando por el análisis de los dos primeros motivos de impugnación que deben ser objeto de resolución conjunta, si bien es cierto que la sentencia de esta Sala de 25 de noviembre de 2008, dictada en el recurso n.º 3912/05 establecía que "(...) es jurisprudencia constante de esta Sala que el planeamiento urbanístico no puede, al calificar el uso del suelo, vincularlo al régimen de las viviendas de protección oficial... Téngase en cuenta que, si ello no fuera así, la valoración de terrenos de similares características variaría considerablemente en función de un dato tan aleatorio -por no decir puramente discrecional- como que el área donde se encuentren sea destinada a la construcción de viviendas protegidas, en lugar de viviendas libres. Sería contrario al principio de equidistribución de beneficios y cargas que las medidas de política social, como son las destinadas a la construcción de viviendas de protección oficial, se realizaran a costa únicamente de los antiguos dueños de los terrenos donde han de ubicarse dichas viviendas protegidas." , el problema planteado no es tanto la posibilidad de que determinado planeamiento urbanístico permita calificar suelo para la construcción de VPO, cuanto la valoración de dicho suelo cuando es objeto de expropiación, independientemente del fin establecido en el plan general.
Ahora bien, conviene matizar que la doctrina reseñada que, frente a lo alegado por la Sala de instancia, responde a una jurisprudencia consolidada de la Sala, hay que entenderla en el sentido de que, si bien la normativa autonómica puede tener competencia -lo cual en ningún momento se discute- para habilitar que en los instrumentos de planeamiento se vincule suelo con el uso que se estime procedente, y así se prevé en el art. 10.1, b) del RDL 2/08, dicha habilitación ha de entenderse referida a la determinación del uso a efectos urbanísticos, con la incidencia que ello pueda tener en cuanto la normativa de valoración a efectos expropiatorios se remita al mismo, pero sin que ello suponga alteración de esas normas de valoración y criterios establecidos al efecto.
En tal sentido, que el Planeamiento establezca un determinado uso, fijando la correspondiente edificabilidad, que se concreta en el pertinente aprovechamiento, incide en la delimitación de uno de los factores aplicables para la determinación del justiprecio, por remisión de las normas de valoración (arts. 27 y 28 Ley 6/98 del Suelo y Valoraciones), cual es el aprovechamiento que resulta de la planificación efectuada por la Administración competente para ello, estableciendo en su caso los coeficientes de homogeneización que se estimen convenientes a efectos de una adecuada distribución de beneficios y cargas en dicho ámbito urbanístico.
Sin embargo tal habilitación de la norma urbanística no tiene incidencia para la fijación del otro de los factores determinantes del justiprecio, valor de repercusión del suelo, en cuanto su determinación se sujeta a las propias normas de valoración, de competencia estatal, a salvo que estas efectúen alguna remisión a aquellas, cual es el caso del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (art. 24) y el Reglamento de Valoraciones aprobado por Real Decreto 1492/2011 (arts. 20, 21 y 22), pero no de la Ley 6/95, aplicable al caso, que dispone la determinación del valor de repercusión atendiendo a las ponencias de valores catastrales o, en su defecto al método residual, que en ambos casos responden a los valores de mercado de vivienda libre, de manera que sólo en defecto de tales valores de mercado y no por la previsión en el planeamiento, se atiende, por la jurisprudencia, a la aplicación del método fundado en el precio máximo de V.P.O., pero en tal
Así, dado que en las actuaciones remitidas a esta Sala no hay elementos suficientes para determinar el justiprecio, éste habrá de ser calculado en ejecución de sentencia, con sujeción en todo caso a las siguientes bases:
1.ª Todos los datos a tener en cuenta serán los establecidos por la sentencia impugnada, con la sola excepción del valor de repercusión del suelo.
2.ª El valor de repercusión del suelo deberá ser determinado por el método residual a partir del valor en venta de la vivienda libre, si bien un 20% será determinado a partir de los módulos de la vivienda de protección oficial.
3.ª El justiprecio no podrá exceder de la suma solicitada en la hoja de aprecio, y se añadirá el premio de afección y los intereses que legalmente correspondan.
Séptimo.— A la vista del art. 139 LJCA, no procede hacer imposición de las costas.
Práctica nº
El Recurso de Amparo Constitucional
El recurso de amparo constitucional, tiene dos presupuestos:
La protección, de los derechos y libertades fundamentales, cuando las vías ordinarias de protección han resultado insatisfactorias.
La defensa objetiva de la Constitución mediante la interpretación del derecho vulnerado por el Tribunal Constitucional.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional distingue entre tres modalidades de recurso de amparo según el origen del acto del poder público al que se le imputa la vulneración de los derechos fundamentales:
a)recurso de amparo contra decisiones parlamentarias (art. 42); b) recurso de amparo contra decisiones gubernativas y administrativas (art. 43); c) recurso de amparo contra decisiones judiciales (art. 44).
Para la interposición del recurso de amparo contra decisiones gubernativas o administrativas y contra decisiones judiciales es preciso haber agotado antes la vía judicial previa, así como haber invocado en ésta, tan pronto como fuera posible, la vulneración del derecho fundamental que pretende hacerse valer ante el Tribunal Constitución.
Por su parte, para interponer el RECURSO de AMPARO CONSTITUCIONAL es necesario que el recurrente justifique la especial trascendencia constitucional del recurso, ya que para que la Sección, mediante acuerdo unánime de sus tres miembros, o la Sala, mediante decisión mayoritaria, puedan decidir la admisión de un recurso de amparo, al margen ya de que se cumplan los distintos
En razón de su especial trascendencia constitucional», que se apreciará atendiendo a su importancia: a) para la interpretación de la Constitución, b) para su aplicación o para su general eficacia, y c) para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.
El recurso de amparo constitucional se iniciará mediante demanda en la que se expondrán con claridad y concisión los hechos que la fundamenten, se citarán los preceptos constitucionales que se estimen infringidos y se fijará con precisión el amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad que se considere vulnerado. En todo caso, la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso.
Contenido de la demanda de Amparo
El recurso de amparo se inicia mediante demanda.
La Ley Orgánica fija cuál debe ser el contenido de la demanda y que documentación debe acompañarse a la misma.
El TC ha señalado STC 13/2008, que es en la demanda de amparo donde queda fijado el objeto procesal, definiendo y delimitando la pretensión, pues en ella ha de individualizarse el acto o la disposición cuya nulidad se pretende, con indicación de la razón para pedirla o causa petendi.
La inadmisión del recurso
La inadmisión del recurso puede ser acordada bien por una decisión unánime o mayoritaria de la Sección, bien, en su caso, por decisión de la Sala, cuando de resultas de un acuerdo mayoritario (no unánime) de admisión por parte de la Sección, le sea deferido, de conformidad con el art. 50.2 LOTC , el recurso a fin de que adopte la decisión definitiva en torno a su admisión o inadmisión.
Noticia
La Justicia frenó el recurso de amparo contra los cambios en las jubilaciones
La Justicia provincial colocó una primera valla en los planteos legales contra la reforma previsional que, por ahora, le resta chances de éxito a un acción de amparo por el recálculo de las jubilaciones.
La Cámara Contencioso Administrativa de 1ª Nominación consideró que el amparo no es, en este caso, la vía ideal, al señalar que sólo es admisible ante la “inexistencia de otros remedios o recursos judiciales más idóneos”.
También indicó que “para que proceda el amparo, la lesión que se denuncia debe resultar provocada por acto u omisión de la demandada (en este caso, la Caja) que revista las notas de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, de modo tal que sea ostensible o palmaria su inconstitucionalidad”, situación que, consideró, no ha ocurrido.
La medida lleva la firma de los vocales Pilar Suárez Ábalos y Leonardo Massimino y de la secretaria del Juzgado de 1ª Instancia, María Martha Angeloz. El planteo había sido formulado por Gustavo Gavier, un exfuncionario judicial asesorado por el abogado Roberto Olmedo.
La decisión de la Cámara fue recibida con alivio por el Gobierno que, si bien confía en sus argumentos legales, no descartaba un verano movido, más allá de la feria en Tribunales.
Fuentes judiciales indicaron que, a diferencia de lo que ocurría antes, el fuero Contencioso Administrativo tiene un criterio más restrictivo en amparos contra el Estado provincial.
El precedente no es menor: ahora, cualquier nuevo amparo caerá en la misma cámara, aunque se desconoce si la interpretación será la misma cuando se produzca el cobro de haberes y, en forma eventual, se acompañe el planteo con una medida cautelar.
De todos modos, se interpreta que, en forma indirecta, el rechazo a la admisión del amparo implica agotar la vía administrativa, incluso también como paso previo a un juicio ordinario. De hecho, en la Caja de Jubilaciones no descartan un “aluvión” de reclamos de ese tenor desde febrero, cuando finalice el receso de la administración pública.
libertad pública del recurrente tutelable en amparo [arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC], sino que además es indispensable, en lo que ahora interesa, la especial trascendencia constitucional del recurso [art. 50.1 b) LOTC]. El recurso de amparo, en todo caso, sigue siendo un recurso de tutela de derechos fundamentales. De esta forma se configura por el legislador el sistema de garantías de los derechos fundamentales encomendado a los Jueces y Tribunales como guardianes naturales y primeros de dichos derechos (STC 227/1999, de 13 de diciembre, FJ 1), a los que confiere un mayor protagonismo en su protección (ampliación del incidente de nulidad de actuaciones), y culminado por el Tribunal Constitucional que, además de garante último, es su máximo intérprete (arts. 53.2 y 123 CE y 1.1 LOTC).
Aunque el recurrente ha de satisfacer necesariamente, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 49. in fine LOTC, la carga de justificar en la demanda la especial trascendencia constitucional del recurso (AATC 188/2008, de 21 de julio; 289/2008 y 290/2008, de 22 de septiembre), es a este Tribunal a quien corresponde apreciar en cada caso la existencia o inexistencia de esa «especial trascendencia constitucional»; esto es, cuándo, según el tenor del art. 50.1 b) LOTC, «el contenido del recurso justifique una decisión de fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional», atendiendo para ello a los tres criterios que en el precepto se enuncian: «a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales». El carácter notablemente abierto e indeterminado, tanto de la noción de «especial trascendencia constitucional», como de los criterios legalmente establecidos para su apreciación, confieren a este Tribunal un amplio margen decisorio para estimar cuándo el contenido de un recurso de amparo «justifi[ca] una decisión sobre el fondo … en razón de su especial trascendencia constitucional». Ya en ocasión anterior hemos identificado como otro de los casos en que cabe apreciar que concurre en el contenido del recurso de amparo la «especial trascendencia constitucional» a la que se refiere el art. 50.1 b) LOTC cuando en él se plantee «una cuestión en la que este Tribunal no ha sentado doctrina» (STC 70/2009, de 23 de marzo, FJ 1).
Este Tribunal estima conveniente, dado el tiempo transcurrido desde la reforma del recurso de amparo, avanzar en la interpretación del requisito del art. 50.1 b) LOTC. En este sentido considera que cabe apreciar que el contenido del recurso de amparo justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial trascendencia constitucional en los casos que a continuación se refieren, sin que la relación que se efectúa pueda ser entendida como un elenco definitivamente cerrado de casos en los que un recurso de amparo tiene especial trascendencia constitucional, pues a tal entendimiento se opone, lógicamente, el carácter dinámico del ejercicio de nuestra jurisdicción, en cuyo desempeño no puede descartarse a partir de la casuística que se presente la necesidad de perfilar o depurar conceptos, redefinir supuestos contemplados, añadir otros nuevos o excluir alguno inicialmente incluido.
Tales casos serán los siguientes: a) el de un recurso que plantee un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no haya doctrina del Tribunal Constitucional, supuesto ya enunciado en la STC 70/2009, de 23 de marzo; b) o que dé ocasión al Tribunal Constitucional para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna, como acontece en el caso que ahora nos ocupa, o por el surgimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la configuración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los órganos de garantía encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE; c) o cuando la vulneración del derecho fundamental que se denuncia provenga de la ley o de otra disposición de carácter general; d) o si la vulneración del derecho fundamental traiga causa de una reiterada interpretación jurisprudencial de la ley que el Tribunal Constitucional considere lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra interpretación conforme a la Constitución; e) o bien cuando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho fundamental que se alega en el recurso esté siendo incumplida
de modo general y reiterado por la jurisdicción ordinaria, o existan resoluciones judiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea aplicándola en unos casos y desconociéndola en otros; f) o en el caso de que un órgano judicial incurra en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional (art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: LOPJ); g) o, en fin, cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios.
- Tras las precedentes consideraciones sobre el requisito que para la admisión del recurso de amparo establece el art. 50.1 b) LOTC, procede que a continuación nos adentremos en el enjuiciamiento de las quejas que la solicitante de amparo plantea. La primera consiste en la posible vulneración del principio acusatorio por falta de la debida correlación entre la acusación y la Sentencia condenatoria, en el concreto extremo referido en este caso a la pena impuesta a la recurrente, por ser de mayor gravedad y distinta naturaleza a la solicitada por la acusación.
La cuestión de los límites constitucionales a la potestad judicial de imponer penas o, en otras palabras, sobre el alcance de la exigencia de correlación entre la acusación y el fallo en el extremo concerniente a la pena a imponer ya ha sido abordada por el Tribunal Constitucional en ocasiones precedentes, habiendo elaborado al respecto, como tendremos ocasión de constatar, una doctrina constitucional que aparece recogida de manera uniforme en la mayoría de las resoluciones dictadas sobre la materia, pero que no está exenta, sin embargo, de inflexiones en algunas otras decisiones, al menos en su enunciado y formulación, dando así lugar a una exposición de dicha doctrina no siempre lo suficientemente nítida que, en cuanto susceptible, por lo tanto, de inducir a confusión, requiere de alguna precisión o clarificación.
Precisamente la razón de la avocación del recurso de amparo al Pleno del Tribunal, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 10.1 n) y 13 LOTC, ha radicado en la conveniencia de aclarar y perfilar la doctrina constitucional sobre tan compleja cuestión, despejando las posibles dudas que pudiera suscitar y reflexionando de nuevo sobre ella, cuyo debate, además, en el seno del propio Tribunal ha dado lugar en ocasiones anteriores a posiciones contrapuestas entre sus miembros (en este sentido, SSTC 59/2000, de 2 de marzo; 75/2000, de 27 de marzo; 76/2000, de 27 de marzo; 92/2000, de 10 de abril; 122/2000, de 16 de mayo; 139/2000, de 29 de mayo; 228/2002, de 9 de diciembre; 174/2003, de 29 de septiembre; 163/2004, de 4 de octubre).
- El Pleno de este Tribunal recordaba, una vez más, en la STC 123/2005, de 12 de mayo, reiterando precedente doctrina constitucional, que, aun cuando el principio acusatorio no aparece expresamente mencionado entre los derechos constitucionales que disciplinan el proceso penal, ello no es óbice para reconocer como protegidos en el art. 24.2 CE ciertos derechos fundamentales que configuran los elementos estructurales de dicho principio, que trasciende el derecho a ser informado de la acusación y comprende un haz de garantías adicionales. En este sentido se resaltaba tanto la vinculación del principio acusatorio con los derechos constitucionales de defensa y a conocer la acusación como con la garantía constitucional de la imparcialidad judicial (FJ 3 y doctrina constitucional allí citada).
Descendiendo de lo general a lo particular, por lo que se refiere, en concreto, al fundamento del deber de congruencia entre la acusación y fallo, que constituye una de las manifestaciones del principio acusatorio contenidas en el derecho a un proceso con todas las garantías, en la citada Sentencia lo poníamos en relación directa, principalmente, con los derechos a la defensa y a estar informado de la acusación, pues si se extralimitara el juzgador en el fallo, apreciando unos hechos o una calificación jurídica diferente a las pretendidas por las acusaciones, se privaría a la defensa de la necesaria contradicción. Pero también subrayábamos que este deber de congruencia encuentra su fundamento en el derecho a un proceso con todas las garantías, en el
6 de noviembre; 369/2006, de 23 de octubre). Así pues, de conformidad con esta doctrina constitucional, la vinculación del Juzgador a los hechos y a su calificación jurídica no impide que puedan imponerse penas superiores a las solicitadas por las acusaciones dentro de los límites de la señalada por la ley al tipo penal incriminado, siempre que la calificación como tal de unos hechos, y los hechos mismos, hayan sido objeto del correspondiente debate.
Sin embargo en otras resoluciones dictadas sobre la materia, aunque no constituye su ratio decidendi, este Tribunal ha declarado también que «[E]n todo caso, como límite infranqueable en el momento de dictar Sentencia, al Juez le está vedado calificar los hechos de manera que integren un delito penado más gravemente si este agravamiento no fue sostenido en juicio por la acusación, ni imponer una pena mayor que la que corresponda a la pretensión acusatoria fijada en las conclusiones definitivas, dado que se trata de una pretensión de la que no pudo defenderse el acusado» (STC 75/2003, de 23 de abril, FJ 5; doctrina que se reitera en la STC 347/2006, de 11 de diciembre, FJ 3, y en el ATC 426/2005, de 12 de diciembre). Parece pues abrirse en estas otras resoluciones, aunque en un plano meramente doctrinal, la aceptación de un límite más restrictivo a la imposición de penas en relación con las pedidas por las acusaciones.
- Pues bien, es conveniente aclarar y perfilar la doctrina constitucional de la que se ha dejado constancia, referida al alcance del deber de congruencia entre la acusación y el fallo en lo que respecta en concreto a la posible pena a imponer.
Con la perspectiva constitucional que nos es propia resulta preciso replantear la cuestión y avanzar un paso más en la protección de los derechos de defensa del imputado y en la preservación de la garantía de la imparcialidad judicial en el seno del proceso penal, en el sentido de estimar que, solicitada por las acusaciones la imposición de una pena dentro del marco legalmente previsto para el delito formalmente imputado, el órgano judicial, por exigencia de los referidos derechos y garantía constitucionales, en los que encuentra fundamento, entre otros, el deber de congruencia entre acusación y fallo como manifestación del principio acusatorio, no puede imponer pena que exceda, por su gravedad, naturaleza o cuantía, de la pedida por las acusaciones, cualquiera que sea el tipo de procedimiento por el que se sustancia la causa, aunque la pena en cuestión no transgreda los márgenes de la legalmente prevista para el tipo penal que resulte de la calificación de los hechos formulada en la acusación y debatida en el proceso.
De este modo, por una parte, se refuerzan y garantizan en su debida dimensión constitucional los derechos de defensa del acusado. En efecto, la pena concreta solicitada por la acusación para el delito formalmente imputado constituye, al igual, por lo menos, que el relato fáctico y la calificación jurídica en la que aquélla se sustenta, un elemento sin duda esencial y nuclear de la pretensión punitiva, determinante, en cuanto tal, de la actitud procesal y de la posible línea de defensa del imputado. Obviamente a éste ha de informársele, ex art. 24.2 CE, no sólo de los hechos imputados por la acusación y de su calificación jurídica, sino también de las reales y concretas consecuencias penológicas que aquélla pretende por la comisión de dichos hechos; esto es, la pena cuya imposición se solicita. El acusado ejerce el derecho constitucional de defensa sobre la concreta pena solicitada por la acusación por los hechos imputados y la calificación jurídica que éstos le merecen, y no sobre otra pretensión punitiva distinta, sin que en modo alguno le sea exigible vaticinar y defenderse de hipotéticas y futuribles penas que pudiera decidir el órgano judicial, y que excedan por su gravedad, naturaleza o cuantía de las solicitadas por la acusación. Por otra parte el alcance del deber de congruencia entre la acusación y el fallo por lo que respecta a la pena a imponer por el órgano judicial en los términos definidos en este fundamento jurídico se cohonesta mejor, a la vez que también la refuerza en su debida dimensión constitucional, con la garantía de la imparcialidad judicial en el seno del proceso penal, que, como ya hemos señalado, constituye uno de los fundamentos de la exigencia de aquel deber de congruencia como manifestación del principio acusatorio. Ciertamente aquella garantía resulta mejor protegida si el órgano judicial no asume la iniciativa
de imponer ex officio una pena que exceda en su gravedad, naturaleza o cuantía de la solicitada por la acusación, asumiendo un protagonismo no muy propio de un sistema configurado de acuerdo con el principio acusatorio, como el que informa la fase de plenario en el proceso penal. En este sentido en modo alguno resulta ocioso traer a colación que, como se recuerda en la STC 123/2005, de 12 de mayo, «desde el más temprano reconocimiento de la dimensión constitucional de determinadas garantías propias del principio acusatorio, en la jurisprudencia de este Tribunal se ha incidido tanto en su vinculación con los derechos de defensa y a conocer de la acusación … como en la exigencia de separar la función de juzgar de la de acusar, para alcanzar la mayor independencia y equilibrio del Juez, evitando que actúe como parte en el proceso contradictorio frente al acusado, cuando debe ser un órgano imparcial que ha de situarse por encima de las partes acusadoras e imputadas» (FJ 4). La imposición ex officio por el órgano judicial de pena que exceda de la solicitada por la acusación resulta acaso menos armonizable con la garantía constitucional de la imparcialidad judicial en el proceso penal al asumir funciones acusatorias que constitucionalmente no le corresponden.
- La aplicación de la referida doctrina constitucional ha de conducir a la estimación de la primera de las quejas de la recurrente en amparo.
En este caso se ha mantenido inalterado el relato fáctico y la calificación jurídica de los hechos imputados a la demandante, radicando la denunciada quiebra de la exigencia de correlación entre la acusación y la Sentencia condenatoria en la pena finalmente impuesta. En efecto, el Ministerio Fiscal, única acusación personada en la causa. La localización permanente de cuatro a doce días y la multa de uno a dos meses están previstas como penas alternativas para la falta de hurto tipificada en el art. 623.1 CP. Tanto la pena de localización permanente como la multa de diez días a dos meses aparecen clasificadas como penas leves en el art. 33 CP. Sin embargo la localización permanente se configura como una de las penas privativas de libertad (art. 35 CP), cuyo cumplimiento obliga al penado a permanecer en su domicilio o en un lugar determinado fijado por el Juez en la Sentencia, dando lugar su incumplimiento a que por el Juez o el Tribunal sentenciador se deduzca testimonio para proceder por quebrantamiento de condena (art. 37 CP). Por su parte, la pena de multa consiste en la imposición al condenado de una sanción pecuniaria, que únicamente en caso de no satisfacerse voluntariamente o por la vía de apremio puede dar lugar a la responsabilidad personal subsidiaria de un día de privación de libertad por cada dos cuotas no satisfechas, que en el caso de las faltas puede cumplirse mediante la localización permanente, sin el límite de los doce días que establece el art. 37.1 CP como duración máxima de la pena de localización permanente. La recurrente en amparo y el Ministerio Fiscal, tanto en la vía judicial previa como en este proceso de amparo, consideran de distinta naturaleza y de superior o mayor gravedad y poder aflictivo la pena de localización permanente de ocho días en su domicilio impuesta a la demandante en las Sentencias recurridas, por tratarse de una pena privativa de libertad, que la multa de cuarenta y cinco días con cuota diaria de 6 € solicitada por la acusación en el acto del juicio.
Desde ese mismo prisma de la libertad como valor superior la pena de localización permanente lo afecta de modo inmediato, mientras que en el caso de la de multa su eventual incidencia sobre la libertad sólo llegaría a producirse de modo mediato, si por su incumplimiento se llegase a aplicar la pena de localización permanente como responsabilidad personal subsidiaria ex art. 53 CP.
En este caso los órganos judiciales, apartándose de la petición de la acusación, han impuesto a la demandante de amparo una pena que excede por su distinta naturaleza y gravedad de la solicitada por el Ministerio Fiscal. Tal decisión, lesiva del principio acusatorio, de conformidad con la doctrina constitucional antes expuesta, ha alterado sustancialmente los términos del debate procesal relativos a la pena.
- La estimación del primer motivo de amparo hace innecesario el enjuiciamiento de la segunda queja de la recurrente, referida a la falta de motivación de la pena en cuanto a su extensión. Los
