¡Descarga Els apunts bons!! y más Apuntes en PDF de Ciencia de la administración solo en Docsity!
GESTIÓ PÚBLICA
TEMA 1 El concepte de gestió pública
De l'administració pública a la gestió pública. Definició del Concepte.
En un diccionari general el significat d'administració i gestió pública no varia massa. Durant molt de temps, s'ha barrejat indistintament els dos conceptes. El terme d'administració era més emprat que el de gestió fins a la dècada dels 70's. Però darrerament ha emergit amb força el concepte de gestió pública, el qual ha anat guanyant terreny al concepte d'administració.
D'altra banda, hi ha una insistència per part de la literatura de diferenciar els dos conceptes. Hi ha autors que indiquen que gestió pública inclou part de l'administració, però va més enllà. Tradicionalment hi ha conceptes que se'ls associa a administració i d'altres a gestió. Veiem quins són.
ADMINISTRACIÓ GESTIÓ
executar ordres assumir responsabilitats controlar procediments garantir resultats baixa discrecionalitat alta discrecionalitat cultura legalista cultura emprenedora
L'administració pública té com a principal funció implementar o executar les decisions preses pels governs i ha estat concebuda per tal d'impulsar aquesta tasca. No està legitimada democràticament per prendre decisions ja que no està elegida directament ni indirectament pel ciutadà. Està organitzada molt jeràrquicament, on totes les persones que la conformen estan executant ordres del nivell superior jeràrquic a elles. La seva principal preocupació ha estat, tradicionalment, vetllar per tal que els procediments s'adaptin a les normes preestablertes. Dóna molt de poc marge de maniobra a les persones que hi formen part i les seves unitats. La cultura legalista va lligada a tot això.
En canvi, per la gestió pública l'important no és tant seguir uns procediments d'actuació sinó quins resultats s'han d'aconseguir. Per aconseguir−ho cal tenir autonomia per a prendre decisions, les quals les ha de prendre persones amb cultura emprenedora que no segueixi estrictament les normes, sinó que han de tenir llibertat. Autors com Metcaff i Richards parlen de l'assumpció de responsabilitats sobre els objectius i garantir−ne la seva execució.
Parlar de gestió pública és definir una estratègia amb uns objectius i dissenyar uns plans d'actuació operatius, té també com a funció ( Alison, 1982) la gestió dels components interns: organitzar i controlar el personal, dirigir i gestionar els recursos humans, controlar els resultats i la gestió financera, i també la gestió de components externs:
− tractar amb unitats externes de la pròpia organització
- tractar amb unitats organitzatives independents
- tractar amb la premsa i el públic
S'està pressionant per acostar l'administració al model de gestió pública. D'altra banda, tots els processos d'innovació pública que s'han donat en els darrers anys prenen com a referència els que s'han produït en la gestió privada. S'ha impregnat de conceptes provinents del sector privat: competència, client, mercat, també s'ha dotat de tècniques de màrqueting, és dóna importància a la polivalència del gestor, a la flexibilitat del
teball, a la triple E eficiència, eficàcia i economia. És, precisament, per aquesta influència del sector privat al públic que pren força el debat de diferenciar el concepte de gestió pública de la privada.
És un debat molt generalista i poc precís. Criteris de diferenciació
♦propietat dels mitjans de producció ♦ si operen en un règim de mercat (si té competència) ♦ segons tipus de servei o producte que ofereix ♦ segons estatuts jurídic de l'empresa/organització
GESTIÓ PÚBLICA GESTIÓ PRIVADA
Gestió Personal Fundació Serveis Municipals Empreses de Gestió person.
Ajt. de Barcelona Jaume Bofill Barcelona titularitat privada Mc Donalds
que dónen serveis
ONG's Sindicats Ex. Escola concertada
Ara bé cal destacar que la línia de separació entre gestió pública o gestió privada està molt difusa (exemple, l'empresa pública de serveis municipals de Barceloma B:SM que gestiona el Parc d'Atraccions Tibidabo o els aparcaments)
Caricatura entre un administrador i un gestor:
Administrador Vestit gris Gestor del vestit d'Armani Entorn del Treball Estable i rutinari Dinàmic i complex
Activitats bàsiques Control de procediments
Definició d'objectius,
presa de decisions, gestió del personal, gestió de les relacions amb l'entorn, avaluació de resultats... Discrecionalitat Baixa Alta
Responsabilitat Sobre l'adequació dels procediments a les normes
Sobre els resultats
Habilitats
Especialització
tècnica i sectorial
Generalistes: iniciativa pròpia, capacitat d'innovació, visió estratègica, capacitat de negociació...
Perfil
Gris, legalista,
jeràrquic, obedient
Lúcid, polític,
relacional, emprenedor
Procedència
Advocat, enginyers,
reclutats per oposicions
Politòlegs, gestors...
sovint de confiança política
CAS 1 TEXT CRICKETERS
Sector Privat (Dave)
- és més eficient que el públic.
D'aquí la decisió de Wilson de marcar una línia divisòria entre política i administració. Aquesta idea va influir a tots els països occidentals al llarg del segle XX. La dicotomia wilsoniana diu que l'accés a la ciutadania a l'administració s'ha de fer per mèrits (meritocràcia), regint−se per les oposicions. Això generava avantatges:
- eficiència
- administració al servei de la ciutadania
- estabilitat
- major competència de l'administració
Funcionament intern de l'administració − Model organitzatiu: el funcionament del model tradicional de l'administració es basava en el model burocràtic , concepte elaborat per Max Weber. Amb el temps, ha anat adquirint elements pejoratius però inicialment fou concebut com un model molt avantatjós. Per a definir què és una burocràcia, Weber emprava tres elments: PROCEDIMENTS, JERARQUIA i ESPECIALITZACIÓ.
Weber entenia que qualsevol organització orientada a executar i implementar decisions s'hauria de preocupar de descobrir la manera òptima d'executar les decisions a través d'un procés racional per tal de fer−ho eficientment i eficaçment. Després caldria fixar normes de procés que garantissin que l'actuació també ho garantís tot proporcionant eficiència i eficàcia.
L'administració burocràtica és una administració carregada de normes procedimentals, que diu a cada individu que l'ocupa quines funcions ha de fer, quina posició ocupa en la jerarquia i com ho ha de fer. Qualsevol actuació que es faci a l'administració ha de registrar−se per escrit, per tal que les actuacions s'adeqüin als procediments establerts, corregir−les si pertoca i si cal, penalitzar−les. És la forma de controlar i verificar que s'han seguit les normes al peu de la lletra. Afecta a la manera de funcionar de l'administració.
La jerarquia és la manera de controlar que tot funcioni d'acord amb les normes. És el mecanisme de control.
La darrera és l'especialització. Permet delimitar clarament quines funcions ha de desenvolupar cadascú en l'administració burocràtica. El principi de procediment afecta a l'especialització i a la jerarquia de forma horitzontal.
Des del punt de vista de l'empleat:
L'empleat accedeix a l'administració a través d'unes oposicions (meritocràcia), el seu càrrec un cop dins és vitalici. La seva posició dins de l'administració està clarament delimitada. Treballen en un àmbit concret de treball, ja que ha estat seleccionat per a dur a terme una tasca concreta. Té un rang jeràrquic clarament limitat, cada nivell jeràrquic té un sou determinat. Cal destacar que el seu marge de maniobra és molt limitat, la qual cosa i tota la resta fa que la vida del funcionari sigui molt rutinària, ja que sempre ha de seguir uns determinats procediments i protocols d'actuació. Weber advertia que els empleats podien caure en una gàbia de ferro: poca autonomia i poca discrecionalitat per part dels empleats. Han de fer allò que els hi toca fer. D'altra banda, també tenien avantatges com el fet de disposar estabilitat laboral al llarg de la seva vida laboral.
La relació entre l'administració tradicional i la ciutadania: es fa de forma directa, a través dels propis recursos organitzatius, personals i financers de l'administració. Tradicionalment no hi ha mediadors pel mig. L'administració exerceix autoritat i dóna serveis als ciutadà.
És una relació molt impersonal basada a partir del que prescriuen les lleis (imperi i submissió a la llei). El principi de la legalitat regeix aquestes relacions, juntament amb el de l'equitat: garanteix que tots els ciutadans tinguin les mateixes oportunitats d'accedir a l'administració i que estiguin sotmesos als mateixos drets i
deures. Es deriva la idea que tots són iguals davant l'administració, provocant el tracte dels ciutadans com expedients per garantir aquest anonimat i igualtat.
L'administració sempre ha de poder verificar els seus actes amb la ciutadania a través d'uns reglaments (transparència). El ciutadà té dret a apel·lar via judicial o administrativa si creu que ha estat tractat incorrectament o de forma discriminatòria. Sempre l'administracio s'ajustarà a unes normes preestablertes.
Aquest model tradicional d'administració pública s'ha d'interpretar el seu origen, segons Weber, com el fruit d'un procés de modernització de la societat. Fou un pas per superar el model de l'administració de l'antiguitat que tenia bàsicament dos problemes:
Relacionats amb l'alt caràcter personalista d'aquella administració amb relacions d'amistat, amb favors personals...
El que va pretendre l'administració tradicional fou eliminar aquest personalisme de l'administració de l'antiguitat i els seus problemes bàsics.
Ara bé, un cop es va consolidar el model d'administració pública tradicional van començar a aparèixer també un seguit de problemes:
Des del punt de vista de la relació administració/política: l'administració tenia més capacitat d'influència i de nivell més elevat en el disseny de les polítiques públiques, els alts càrrecs no tenien un perfil professional determinat i, generalment, sortien de partits polítics, fent que la diferència entre administració i política no fos tan clara pel que fa als alts càrrecs.
Des del punt de vista del model organitzatiu: aquest sistema basat en el procedimentalisme, la jerarquia i organització generava lentitud. L'especialització provocava rutina i desmotivació, no afavoria la producció de coneixement, sí la mecanització, manca de visió de conjunt. Era un model organitzatiu molt autoritari, descordinat, era la racionalitat de la irracionalitat.
Des del punt de vista de la relació entre l'administració i la ciutadania: el model generava una manca de diversitat, falta de llibertat d'elecció, deshumanització de les relaciones entre administració i ciutadans (també succeeix en part en l'organització interna de l'administració)
La crisi de l'Administració Pública Tradicional
Als anys 70's i 80's la burocràcia va rebre atacs molt crítics de polítics i d'economistes. Es va extendre un clima crític d'opinió vers l'administració. L'administració pública es va començar a associar a característiques negatives: privilegis laborals injustificats, dinàmica de creixement sense control, malbaratament de recursos, lentitud, ineficiència... hi ha hagué una forta crisi de la ciutadania vers el funcionament de l'administració pública d'aquell moment.
Paral·lelament van augmentar els discursos polítics neoliberals que es van sustentar per partits polítics com el conservador britànic −els torys− (Margaret Tatcher) o el Partit Republicà (Ronald Reagan). Les crítiques a l'administració pública eren crítiques al model de funcionament i a la dinàmica expansiva de creixement descontrolat. Des d'un punt de vista teòric, les crítiques al model tradicional venien de dos fronts:
- Discursos des de la Ciència Política:
d'interès, no hi ha neutralitat tècnica sinó que té influència sobre el govern. A més, és un grup d'interès molt poderós perquè té molta informació sobre els serveis que s'han d'oferir. També perquè els buròcrates són més estables que els polítics. L'altra fort del poder buròcrata és que mai dóna la cara, tenen poc rics perquè no són càrrecs electes.
La lectura posa sobre la taula el poder de la dinàmica expansiva, els recursos, la incapacitat de fer un ús racional d'aquests recursos. L'interès dels buròcrates també és que no es produeixin retallades als pressupostos. Tenen una posició dominant al sector públic, fent que el polític acabi retallant els seus propis privilegis. Posa de manifesta també la impossibilitat que l'administració pública pugui oferir serveis més eficientment, o igual que el sector privat.
Niskanen proposà dues sol·lucions:
El contracting out: servir−se d'empreses privades per oferir serveis. Transferència de tasques a les empreses privades seguint sent gestors públics. Externalització de serveis. Avantatges: més eficiència que les burocràcies públiques ja que estan orientades aquestes empreses al benefici i també duen a terme activitats més concretes que saben fer per tant, molt més ben fetes. Debilita el poder de negociació dels sindicats i obliga a les burocràcies a revelar més informació per si ho fan de manera eficient o no.
Fragmentar les burocràcies en petites unitats organitzatives de diferents temes. Així s'estimularia la competència entre elles. També podria ser finançades en funció del seu rendiment a l'hora d'assolir uns objectius. Si ho fan pitjor que les privades, s'hauria d'externalitzar serveis, contractes−programa, agencialització, quasi mercats... Crear organismes no subordinats jeràrquicament a cap altre organisme (autonomia de gestió)
El Govern decidirà a qui fa caure el servei, que pot ser una empresa privada fins i tot. El que busca és la competició entre aquestes unitats, arribant a ser quasi−mercats. L'usuari no pot decidir en quina organització rebrà el servei, sinó que ho decidirà el propi govern. El servei no recau directament en un lloc o en un despatx, que tot i que sí que està especialitzada en un àmbit, per exemple l'educació, la unitat de gestió s'ocuparà també d'altres coses.
L'empresa pública no té com a objectiu l'eficiència, però potser sí que ho poden fer igual de bé que les empreses privades o inclús ho poden dur a terme més eficientment i tot.
A més d'estimular la competència, Niskanen diu que així l'usuari pot triar l'empresa que li ofereixi el servei si el Govern transfereix la tasca a més d'una agència. Exemple, l'educació: si només hi ha escoles públiques t'acaben assignant a l'escola més pròxima a on viu l'alumne. Si hi ha també escoles concertades i privades, hi ha més llibertat d'elecció. (clar, que en aquest cas, cal tenir diners per poder disfrutar−la)
Democrative and public choice (Dunleavy). Llibre crític amb Niskanen. En ell es diu que no sempre les burocràcies pressionen al Govern per incrementar la despesa pública o els pressupostos. Afirma que les burocràcies no estan interessades en augmentar els pressupostos ja que calen assumir més responsabilitats i això no ho busquen sinó que les volen transferir per tal de mantenir el seu estatuts. El que és racional per les burocràcies és externalitzar els serveis. Les burocràcies actuen per minimitzar la feina i els problemes, no per augmentar els pressupostos. Els problemes de la gestió del personal també són externalitzats.
Teoria de la crisi de l'Estat Fiscal: planteja també el problema de les dinàmiques expansives d'O'Cooner (1972). Causes: necessitat que té capital de tenir un estat, que cada vegada necessita més el sector públic. Necessita que l'Estat inverteixi en infraestructures, en equipaments, tot socialitzant uns costos de producció que els empresaris d'aquesta forma s'estalvien. L'estat té la funció d'acumulació i de legitimació del sistema. Mantenir l'ordre social amb les institucions que socialitzen les persones i els valors. L'Estat ha de garantir les polítiques que donin concessions als treballadors per subordinació al sistema: necessitat de l'Estat de reproduir−se (el capitalisme).
- Discursos des de l'economia
Hi ha dues teories que critiquen l'administació pública tradicional dins de la ciència econòmica: nous conceptes econòmics aplicats a l'administració pública.
Teoria dels costos de transacció: Willianson (1975) i Thompston (1991). Es preocupen de minimitzar aquests costos, de com fer−ho, els que hi ha implícits dins d'una organització o bé entre una i l'altre: intercanvi de recursos, supervisar resultats, negociacions...
Les organitzacions més eficients són les que tendeixen a abandonar les jerarquies i que s'articulen segons els esquema del mercat−xarxa. Les jerarquies ja no serveixen per minimitzar els costos de transacció, on s'utilitzen els propis recursos.
Teoria de l'agència: Moe (1984). L'administració ha d'actuar com a principal (no té perquè fer−ho els polítics) i pot contractar agents externs que prestin els serveis: introducció a l'administració pública de la lògica del contracte. Aquesta teoria neix a partit de les empreses transnacionals i planteja, bàsicament, que l'administració pugui ser també principal.
Àmbit privat Àmbit públic
€ / $ € / $
Principal Agent Polítics Administració organitzacions
(agències)
accionista gerent
serveis
beneficis externalització
Aquesta teoria es planteja traslladar aquest esquema al sector públic
Origens de la Nova Gestió Pública
Apareixen una sèrie de conceptes com externalització, quasi mercats, agencialització, contractes programa (relacionen l'agent i el principal, diuen els objectius que s'han d'assolir, les responsabilitats...), etcétera... que van començar a tenir presència a partir dels anys 80. Formaren part de la política de modernització de l'administració pública tradicional.
Des dels anys 70, en l'àmbit privat de gestió de les empreses privades també s'estaven produint canvis. El model de gestió de les empreses s'havia assemblat molt al model de gestió de l'àmbit públic. Exemple, el taylorisme: treball en cadena (model taylorista de les empreses).
PETERS i WATERMAN amb el llibre En busca de l'excel·lència fan un diagnòstic i un anàlisi de les empreses (unes 40) com IBM, Disneyland, tot intentant detectar les raons del seu èxit. Les anomenaren: excel·lents. (Cal destacar, que més recentment s'ha publicat un llibre on es fa palès que ¾ part d'aquestes empreses analitzades han tingut posteriorment moltes crisis).
Aquestes empreses des del punt de vista de la gestió havien trencat amb el model taylorista de gestió, ja que era una font de rigidesa de les empreses. El mercat havia canviat molt, en aquella època era més complex i
Culturalitzar i descentralitzar simultàniament a través de valors. Descentralitzar processos per dotar d'autonomia treballadors i clients.
Característiques de la Nova Gestió Pública
OSBORNE, GAEBLER parlen de la reinvenció del govern
BARZELEY , post−burocràcia
HOOD , nova gestió pública
Tots ells i altres autors identifiquen un seguit de canvis en el model d'administració pública tradicional, anant cap a un nou paradigma, encara que cadascú li dóna un nom i un tractament del tema diferent. Els tres primers tendeixen a tenir una visió més optimista, en canvi, l'altre és més crítica.
OSBORNE i GAEBLER: és una visió molt prescriptiva provinent dels Estats Units. Defensen la reinvenció del govern. Van influir considerablement a la renovació de l'administració CLINTON. Resumeixen el seu mètode per reinventar el govern en deu principis:
- El govern catalitzador És millor portar el timó que remar
Portar el timó consisteix en definir valors, fixar objectius, delimitar àmbits d'actuació i d'intencions per part del govern. En canvi, remar consisteix en executar la prestació de serveis, que s'encarregaran les empreses. Aquesta màxima es tradueix en certes implicacions pràctiques com les externalitzacions, les subcontractacions, el client contractor split (separació comprador −el govern− del proveïdor o del principal −govern− de l'agent −executor−)
- El govern capacitador És millor delegar una tasca que realitzar−la
Parla de la prestació de serveis a través de la comunitat i capacitar−la perquè pugui satisfer−se a si mateixa les seves necessitats. Implicacions pràctiques: formació a la comunitat (entitats), convenis per la prestació de serveis, cogestió d'equipaments...
- El govern competitiu El problema no està en l'oposició entre públic i
privat. El problema està en la competitivitat en
oposició al monopoli
La competència té avantatges. Les organitzacions que tenen competències, tenen incentius, guanyen en termes de morals... tenen una visió molt optimista dels seus efectes. Els organismes que poden competit son: empreses privades vers empreses privades, organismes públics vers privats, i organismes públics vers organismes públics.
Pretén separar el comprador (el govern) i el proveïdor (l'agent prestador del servei: agències públiques, empreses, entitats...) per tal d'estimular la competència entre proveïdors per assolir un contracte amb el govern. Implicacions pràctiques: concursos públics, subhastes, quasi mercats...
- El govern inspirat en objectius: de les regles a les missions
Mai diguis a la gent com ha de fer les coses, digues el què vol i et sorprendrà amb el seu ingeni
S'ha de gestionar per aconseguir uns objectius, unes missions, uns principis, uns valors, i no pas per seguir unes regles. Implicacions pràctiques: flexibilitat jurídica, contractes/programa, pressupostos per objectius, plans estratègics...
- El govern dirigit als resultats Finançat els resultats, no pas les dades
Allò que es mesura es fa, sinó es mesuren els resultats, no es pot diferenciar l'èxit del fracàs, si no es reconeix l'èxit, no se'l pot premiar, si no es premia l'èxit, el més probable és que es fomenti el fracàs, si no es reconeix el fracàs, no se'l pot corregir, si no es mostren resultats, no es pot guanyar suport social. Implicacions teòriques: pressupostos per objectius, indicadors de qualitat, avaluació de la gestió.
- El govern inspirat en el client Respondre a les necessitats del client
No pas de la burocràcia. Implicacions pràctiques: possibilitat d'elecció, mecanismes de queixa i de reclamació, enquestes, grups de discussió, màrqueting...
- El govern empresarial: guanyar en lloc de gastar.
S'ha de garantir ingressos futurs per mitjà de la creació de noves fonts de recursos
Tal com ho fan les empreses. Implicacions pràctiques: control i incentius a l'eficiència, reduir el dèficit, crear superhàbits...
- El govern previsor Més val prevenir que curar
El govern empresarial té sentit estratègic: s'orienta per objectius a mitjà i llarg termini, s'anticipa als problemes, és flexible davant de les possibilitats de canvi. Implicacions pràctiques: comissions de futur, plans estratègics, pressuposts a llarg termini.
- El govern descentralitzat de la jerarquia a la participació i treball en equip
La descentralització és sinònim de flexibilitat, proximitat, innovació, eficiència, productivitat... Implicacions pràctiques: direcció participativa, estructures organitzatives planes, equips de treball, cercles de qualita, adhocràcies, formació de recursos humans...
- El govern orientat al mercat Provocar el canvi a través del mercat
La millor forma de portar el timó és estructurar el mercat. Intervenir en la societat a través del mercat.
HOOD:
Analitza comparativament una sèrie de polítiques que s'han donat en uns països, alguns pioners (Estats Units, Gran Bretanya, Suècia, Canadà, Austràlia, Dinamarca...) sobre les noves gestions públiques i les seves reformes.
Caracteritza el nou paradigma de la nova gestió pública comparant−lo amb l'administració tradicional, que es caracteritzava per basar−se en una clara diferenciació entre el sector públic i el sector privat. Fins al punt que les missions, objectius i valors que inspiraven la gestió de l'administració pública havien de ser diferents als del sector privat. Hi havia d'haver un fort aïllament del sector privat (high group). Una altra cosa era el high frid, que era l'existència a l'Administració Pública d'un gran número de normes que regulaven aquesta gestió, les quals deien clarament quins havien de ser els procediments d'actuació i la qual cosa comportava una disminució del marge d'actuació dels que participaven en ella.
- El govern es descarrega de la gestió del dia a dia (remar) i es pot concentrar en timonejar. Un govern que a la vegada es dota d'autonomia segueix exercint un fort control sobre aquestes organitzacions en base a contactes que estipulen amb claredat quins són els objectius. ç
BARZELEY:
Ho bateja amb el terme post−burocràcia. Identifica uns nous conceptes (client, qualitat, flexibilitat) i els veu com uns conceptes que es tradueixen en noves pràctiques de gestió pública. Per a ell hi ha un gran ventall d'idees que quan es posen en contacte ens permeten parlar del paradigma. Aquest canvi de paradigma és el reflex d'una sèrie de canvis que s'han donat a la majoria de societats.
Idees bàsiques del model post−burocràcia:
- Posa èmfasi en les missions i els objectius, no en les regles i procediments.
- L'avaluació no es produeix sobre els procediments sinó als resultats. Introdueix incentius al bon rendiment de les organitzacions que presten el servei: ni càstig ni competència, sí reconeixement al bon rendiment.
Motivació: és necessària i es fa abandonant els sistemes de control jeràrquic tot creant un clima favorable de treball, facilitant als treballadors uns nous valors.
- S'han de tenir qualitats més generals no tant especialitzades. Obsessió per la satisfacció del client. És l'indicador clau per avaluar si una organització està actuant satisfactòriament. La clientelització és el valor clau a perseguir. D'altra banda, hi ha la possibilitat que els usuaris puguin escollir la organització que vulguin que els atenguin.
- Intenta promoure la utilització del producte per part dels usuaris.
- Sensible a la pluralitat i diversitat dels usuaris.
- Introdueix mecanismes de participació dels usuaris.
Trets característics de la Nova Gestió Pública segons Pollit.
- Atenció als resultats (outputs) i als impactes (outcames)
- Més reserva i més quantificació: estàndards, indicadors d'actuació...
- Preferències per formes organitzatives planes, flexibles i autònomes.
- Substitució de la relació jeràrquica per relació contractual.
- Ús més ampli d
- Èmfasi a la qualitat de servei. Orientació al consumidor.
- Desdibuixament de les fronteres entre s. Públic, mercantil i voluntari
- Canvi en el sistema de valors: eficiència, indicadors...
TEMA 3 La vessant competitiva de la NGP Macho management
El debat sobre la privatització en el sector públic
La vessant macho de la gestió pública es relaciona amb la competència. Partint del model de gestió pública, el gran problema és l'absència de grup perquè hard ha actuat sempre en règim de monopoli i perquè tenen unes condicions que no preveuen incentius, ni positius ni negatius.
El model hard de la gestió pública convida poc a la competència, i això causa ineficàcia i pocs incentivació. Una de les grans proclames de la nova gestió pública serà l'introducció de la competència. En canvi, el model soft insisteix en la necessitat d'introduir nous mecanismes de cooperació, intercanvi, diàleg perquè s'entén que el model tradicional d'administració pública ha causat el que alguns anomenen la deshumanització de l'Administració Pública (la jerarquia, el procedimentalisme...). Tot això dificulta que l'administració s'adapti al nou context.
Un dels temes centrals en el macho manegement des dels anys 80 és la privatització. Això té uns aspectes positius i d'altres negatius:
Negatius Positius
Universalitat Incentius Equitat Eficiència Ètica pública Igualtat de condicions Descens dels recursos públics Economia (reducció costos) Descens drets dels treballadors
El concepte de privatització està carregat de grans valoracions contradictòries. El debat sobre la privatització està molt marcat ideològicament. Els que les defensen fan recaure el pes dels seus arguments en elements instrumentals (més tècnics, i més neutrals): bona manera de reduir els costos, de millorar l'eficiència, millor relació producte−preu... En canvi, els arguments en contra són més finalistes (determinats serveis poden perdre el caràcter universals, l'equitat...) amb el deteriorament de la qualitat dels serveis.
És un concepte ambigu, analíticament difícil d'analitzar. Des de la ciència política s'intenta dues coses:
Definir criteris objectius que ens permetin validar fins a quin punt és convenient privatitzar o no serveis amb les seves possibles excepcions.
Definició i operativització del terme privatització
DONAHUE: la decisión de privatizar.
La privatització és la conseqüència de dos fenòmens:
- Caràcter cultural: entusiasme al model de gestió de l'empresa privada
- Necessitat de disminuir la despesa pública o el dèficit fiscal (no deixa també de ser un fenomen cultural)
Per tal d'entendre què significa privatitzar hem d'analitzar diferents modes de prestació de serveis. DONAHUE identifica quatre models possibles: els quals ens apareixen en la mesura que es creuen dues variables: finançament (servei finançat col·lectivament via impostos o individualment via preu o taxes) i si el servei és prestat directament per organitzacions públiques o és prestat per organitzacions de titularitat privada.
Finançament col·lectiu Finançament individual Entrega s. públic 1 2 Entrega s. privat 3 4
El model tradicional d'administració pública s'identifica amb el model 1. El model 4 és el totalment oposat i és el model tradicional del mercat. Per tant, hi ha dos models entremitjos:
Prestar un servei a través d'organitzacions públiques però finançat via preus o taxes. Per exemple, el transport públic. Aquest model 2 es situa en els copagaments (fer participar a l'usuari individualment en el finançament del servei). Pot ser finançada totalment o només una part (parcial).
- L'escenari tres el servei és realitzat per una organització privada però finançat col·lectivament, com
Model dels tiquets, vals o xecs. El govern paga al consumidor amb un val el cost del servei què haurà de rebre. Però és el consumidor qui tria l'empresa que nli ofereix el servei i l'empresa triada és l'encarregada d'executar.
Model de subvenció. El govern subvenciona a una empresa que en el mercat proveeix més serveis, per qüestions culturals... És un model cacda cop més obsolet perquè entra en contradicció amb les normes europees de competència.
Model del contracte. El govern selecciona a una empresa perquè presti un determinat servei. Exemple, concertar escoles privades.
Model government vendiry. El consumidor vol rebre un servei i va a buscar−lo a una organització públic. Aquesta a l'hora de prestar−li li cobra.
A card intergovernamental. Una organització pública transfereix a una altra organització també pública la prestació de serveis (de nivell a nivell). Exemple, els ajuntaments a la Diputació de Barcelona per tal que aquesta s'encarregui de recaptar els impostos.
Model governamental. El govern presta el servei directament al consumidor. És finançat col·lectivament via impostos.
Partint del model de SAVAS parlem de privatització quan hi ha desregularització, quan hi ha transferència de la prestació del servei i quan es transfereix al sector privat el finançament del servei. Aquestes tres són les tres possibles concepcions de privatització.
Altres autors com LE GRAND i ROBINSON fan una distinció de públic i privat a partir de tres dimensions: regulació, distribució i propietat. Regulació: qui decideix els nivells i les característiques d'un determinat servei. És públic si qui ho regula és l'estat (administració pública). És privat si qui ho regula és el mercat. Distribució: la voluntat política es plasma en una decisió pressupostària. Una altre manera d'assignar recursos és introduir mecanismes de competència. Per últim, hi ha la propietat dels mitjans de producció. La titularitat d'aquests poden ser pública o privada.
A partir d'aquí Gompa i Brugué identifiquen alternatives de prestació de serveis configurant diferents models.
Model tradicional de prestació de serveis: autoritat pública que regula, distribució pressupostària, i propietat pública dels mitjans (model 1.
Model de mercat pur: servei regulat via mercat, via competència i és una organització de propietat privada qui la presta. (model 8)
Entre aquests dos extrems hi ha diferents models:
Regulació Distribució Propietat Combinacions
Pública 1
Pressupost
Privada 2
Autoritat pública
Pública 3
Competència
Privada 4
Pública 5
Pressupost
Privada 6
Mercat
Pública 7
Competència
Privada 8
Tots aquests models ens permeten matisar la idea de privatització.
Si fem un repàs de tots els autors que hem vist, tenim que...
Idea de privatització:
DONAHUE (1) SAVAS (2) BRUGUÉ i GOMÀ (3) REGULACIÓ X X TITULARITAT X X X FINANÇAMENT X X COMPETÈNCIA X
1.Transferència titularitat, externalització i copagaments. 2. Desregular, externalització i copagaments. 3. No parlen de finançament, introdueixen competència i assignació de recursos.
Alternatives privatitzadores
TÈCNIQUES DE PRIVATITZACIÓ (examen)
D'entrada, només veurem les tècniques on l'administració manté la regulació del servei d'alguna o altre manera (potser no plenament). Podem parlar de subcontractacions (competitiva) d'agents externs; subcontractacions d'agents interns (competitiva); vals, bons o xecs de consum i copagaments.
Subcontractacions: (externalitzacions competitives)
CASANOVA Nous elements de gestió pública. Ens referim a que un servei continua sent públic perquè parcialment o totalment és regulat per l'administració, finançat normalment via impostos però el presta una entitat privada.
Pot ser competitiva o no, en cas que no, s'empren més mecanismes de cooperació, de confiança, de treball en grup... Les organitzacions en les quals s'externalitza no tenen perquè ser lucratives. També podem parlar de subcontractacions d'organitzacions públiques (contractes−programa), tot i que no té gaire sentit parlar d'externalitzacions. Hi ha vàries maneres d'estructurar la competència:
- agents: org. públiques, privades, només públiques o només privades.
- La decisió final la pren l'administració o la delega.
Dos alternatives davant els problemes de les externalitzacions: 1) contractes programa (normalment amb organitzacions públiques) i 2) vals, bons, xecs−consum.
Els contractes−programa:
Hi ha tres nivells per parlar de la privatització:
Regulació: què és allò que ha de fer l'administració pública? Allò que diguin els electors (vots) o allò que el mercat indica?
- Gestió: com s'executa un servei o una prestació
- Propietat: qui ho fa? Titularitat pública o no.
Parlem de serveis regulats per l'autoritat pública aquells que els injecten mecanismes de competència sense posar en qüestió la titularitat pública del servei. És el cas dels contractes/programa. No són externalitzacions.
Hi ha dues maneres d'introduir competència:
A través de la demanda: els alumnes trien una universitat i la triada és la que s'emporta els recursos. Això és un quasi mercat on les universitats competeixen per atraure els alumnes i com a conseqüència d'això, els recursos. És una mena de mercat artificial. També hi ha la llibertat d'escollir un metge, el que ha passat amb les fotocopies (abans es podia fotocopiar tot el que es pogués)...
A través de l'oferta: contractes−programa. Podríem dir−ne quasi programes. La universitat es compromet a fer tal cosa. Si ho fa bé se l'incrementen els recursos. (Els que ofereixen els serveis entren als contractes programa amb el govern).
En aquests casos hi ha dos reptes de gestió:
- fixar els objectius
- establir com es mesuren.
Dos exemples de contractes−programa:
Universitat: Televisió de Catalunya:
Ha establert instruments, no objectius Objectius substantius
Els objectius de les universitats són semblants als que establiria una de privada. En canvi, els de Televisió de Catalunya són diferents als que es plantejaria una privada, respon a la pregunta perquè serveixen els mitjans audiovisuals públics. Televisió de Catalunya justifica bé que mereix una bona subvenció. La gent no sap que les universitats com la UAB, tenen un contracte−programa amb la Generalitat, ni tan sols els seus estudiants.
Per tal de mesurar els contractes programa, no només cal mesurar per procediments, tampoc només per resultats. Mesurar és difícil. L'execució és difícil i es fa d'una manera poc participativa.
Vals, bons, xecs/consum:
Els objectius a l'hora de prestar un servei no estan clars o no són fàcils de mesurar. En aquest cas s'empren els vals, bons i xecs.
L'administració assigna uns diners al ciutadà en forma de xec per tal que l'usuari triï lliurement en quina organització vol rebre el servei. Per exemple, en quina escola o en quin hospital.
Hi ha diferents tipus de vals:
Suplementables: el proveïdor pot demanar a l'usuari més diners del que el govern li ha donat en forma de val al ciutadà.
Fixos: quan els xecs cobreixen la totalitat del cost del servei (l'escola no pot demanar a l'usuari més quantitat de diners de l'estipulada per l'administració)
A més, a més, cal preguntar−se si cobreixen o no els costos dels serveis auxiliars com el transport escolar, el menjador... Aquí se'n diferencien dos més, si cobreixen o no cobreixes aquests costos auxiliars.
També tenim:
Restringits: no es pot fer ús d'aquests xecs per les organitzacions que no han estat acreditades a través de concurs públic per l'administració.
Il·limitats: es pot triar qualsevol organització que presti el servei, com pot ser portar el nen a l'escola que es vulgui.
Cal destacar que a Catalunya mai s'han aplicat. En canvi, a València sí que es van aplicar pel que fa a les guarderies. Eren suplementables (algunes guarderies podien demanar més diners que el que estipulava l'administració), no cobrien serveis auxiliars i eren il·limitats (es podia anar allà on es vulgués). Aquest tipus són els que tenen més efectes negatius sobre l'efectivitat del servei.
Elements positius:
- Estimula a les organitzacions perquè s'apropin a les demandes dels usuaris (obsessió pel client)
Permet a l'administració comparar el rendiment de les diferents organitzacions de manera clara i senzilla. Premiarà i castigarà (traient el mercat)
Permet a l'usuari decidir, (dret a escollir −Subirats−) Dret que pot estar restringit. Tot i aixó és millor que el sistema anterior que no t'obliga a anar a un metge concret.
Elements negatius:
Acostuma a tenir efectes negatius sobre l'equitat. Perjudica els sectors de classe baixa i n'extreuen beneficis els de classe mitjana/alta perquè ho fan servir aquests usuaris que tenen més informació, que són més sofisticats, els que són capaços de comparar les organitzacions.
- No tots tenen la mateixa preocupació per la qualitat dels serveis.
- No tots tenen els recursos per dirigir−se allà on volen (costos de transport)
Les organitzacions es veuen obligades a discriminar els usuaris per mantenir el seu prestigi. Sinó no atrauria més usuaris. Descriminant a la demanda.
Copagaments:
Dues formes de finançament. Normalment es combinen les dues formes. No és finalista, tots podem emprar−ho independentment de si es fan ús o no. La primera d'elles és via impostos i la segona, la via preus. Consisteix aquesta darrera en un servei finançat individualment, no col·lectivament. Només quan es fa ús del
