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LECCIÓN 1
EL DERECHO ADMINISTRATIVO^1
Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid Sumario: 1.1. El concepto de Derecho Administrativo y la Administración Pública. 1.2. Precisiones sobre la evolución histórica del Estado, la Administración Pública y el Derecho Administrativo. 1.3. La Administración Pública en la Constitución Española.
1.1. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
§ 1. La comprensión de las “ instituciones básicas del Derecho Administrativo ”, que es la denominación de la presente asignatura, exige empezar por tener una idea de qué es el Derecho Administrativo. Eso nos obliga a realizar una primera aproximación a la idea de Derecho y a la idea de Administración. Sobre lo que es el Derecho no insistiremos aquí porque es un concepto común a muchas otras asignaturas de los estudios de grado, sin perjuicio de que, al hablar del principio de legalidad en la Lección 3, sea necesario realizar algunas precisiones al respecto. Sobre el concepto de Administración Pública también se hablará con detalle en la Lección 2. Sin embargo sí se puede adelantar aquí que la Administración pública –entendida provisionalmente, como el aparato organizativo e institucional que, dotado de personalidad jurídica y bajo la dirección del Gobierno, desarrolla las funciones y realiza las tareas del Estado que no corresponden a los demás poderes y órganos constitucionales– es un elemento central de la definición del Derecho Administrativo, puesto que éste se caracteriza (^1) Actualizada en marzo de 2017.
La relevancia de losconceptos de Derecho Administrativo yAdministración Pública
precisamente por ser el Derecho propio de ese sujeto, de esa organización, que es la Administración pública. Un Derecho propio de un sujeto –la Administración Pública– aplicable al mismo y, de forma refleja, aplicable a cuantos se relacionan con tal sujeto. Aunque hablemos en lo sucesivo de Administración Pública en singular, en realidad, son muchas las Administraciones Públicas que existen en nuestro país según los niveles de Gobierno (estatal, autonómico o local) cada uno con su propia Administración Pública. No obstante dado que en la presente lección se abordará la cuestión también desde una perspectiva histórica nos centraremos básicamente en la Administración del Estado y hablaremos de Administración en singular, aunque prácticamente todo lo que será objeto de consideración a ese respecto es de aplicación a todas las Administraciones Públicas.
§ 2. La idea de un Derecho propio hace referencia a un Derecho particular y distinto que corresponde bien a determinados sujetos (i.e: el Derecho Mercantil es el Derecho propio de los comerciantes diferenciándose así históricamente del Derecho Civil que se aplica de forma general a todas las personas) o bien a determinados territorios o a quienes son vecinos de los mismos (i.e: los Derechos forales o los Derechos civiles de determinadas Comunidades Autónomas). Pero que algunos sujetos o algunos territorios –en este caso respecto de sus residentes– tengan un Derecho particular sólo nos indica que ese Derecho es distinto del general o del que existe en otros territorios, pero no significa que ese Derecho esté inspirado en principios diferentes. Así el Derecho Civil de Francia es distinto del de Italia o del de España; pero que sea distinto no quiere decir que sus principios inspiradores esenciales sean distintos. Una cosa es que los artículos de sus respectivos Códigos Civiles sean diferentes o que el plazo de prescripción de determinadas acciones en unos países sea de un año y en otro de dos o que en el régimen de sucesiones las legítimas de los
El DerechoAdministrativo como Derecho propio
es que sea distinto, sino que responde a principios esencialmente distintos y eso se traduce en que, podríamos decir, es un Derecho peculiar. El término peculiar subrayaría que no solo es diferente, sino que esa diferencia es muy profunda. Algo así sucede cuando decimos de una persona que es muy peculiar, queremos decir no sólo que es distinta de las demás –lo que es un hecho obvio, pues cada persona es diferente de cualquier otra – sino algo más profundo; queremos indicar que la diferencia es más radical y por eso lo de la peculiaridad.
§ 3. Ese carácter de Derecho propio y peculiar nos lleva de forma inexorable a otra característica de ese Derecho propio de la Administración: su autonomía. Con ello quiere significarse que cuando hay alguna laguna en el Derecho Administrativo —una situación no prevista en la norma, por ejemplo— no se acude, en principio, a cualquier otra norma del ordenamiento jurídico —a una norma de Derecho Civil por ejemplo— sino que se acude al propio Derecho Administrativo para auto-integrar sus lagunas con las instituciones análogas del mismo ordenamiento administrativo o con los principios que lo inspiran. Eso es lo que quiere decir autonomía, que el Derecho Administrativo se basta a sí mismo para encontrar la respuesta a problemas que no la tienen de forma clara en las normas administrativas. Sólo de forma excepcional podría acudirse al Derecho Civil o a otras ramas del Derecho como derecho supletorio.
§ 4. El examen realizado hasta ahora nos permite abordar la cuestión de dar una definición sin más pretensión que la de que nos sirva para situarnos desde el principio en la materia que vamos a estudiar a lo largo del curso. Son muchas las definiciones que se han dado y que en lo sustancial coinciden. Así, el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, define el Derecho Administrativo como el Derecho propio y específico de las Administraciones públicas en cuanto personas. La definición enfatiza el dato de la persona de la Administración en función de su extendida y aguda tesis sobre la naturaleza estatutaria del Derecho
Derechoadministrativo: un derecho autónomo.
Definición del DerechoAdministrativo
Administrativo. Pero ese es un aspecto en el que no es necesario profundizar aquí, bastando con dar cuenta de la existencia de la tesis. Por su parte el profesor VILLAR PALASÍ lo define como el Derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración pública en su organización y actividad. También puede citarse la definición del profesor Italiano GIANNINI que lo concibe como la rama particular de la normativa pública, con un contenido propio y típico, para regular la actividad específica de la Administración pública. Por su parte ALESSI lo define como el conjunto de normas que tienen por objeto la regulación de la función administrativa del Estado. A la vista de todo ello podemos definir el Derecho Administrativo como el Derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración Pública. Desde luego, como hemos visto, caben muchas definiciones pero la citada refleja las cuestiones más importantes que suscita el tema. La misma está tomada del profesor VILLAR PALASÍ si bien él mismo la ampliaba precisando que ese Derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración pública lo era en lo relativo a su organización y actividad.
§ 5. Con la definición propuesta no concluye la cuestión, pues es preciso destacar que los límites de la definición del Derecho Administrativo como propio y peculiar de las Administraciones Públicas no están siempre claros, y es posible identificar situaciones en que aparentemente no responden a esta definición. Por una parte, podemos comprobar que esta definición del Derecho Administrativo es insuficiente porque no es el único y exclusivo que se aplica a las Administraciones Públicas. Aunque la Administración pública tiene un Derecho propio y peculiar, no siempre la misma actúa sometida a tal Derecho, sino que a veces está sometida a otras ramas del Derecho , como el Derecho privado o el Derecho laboral.
Los límites en ladefinición del Derecho Administrativo
administrativos para reparar sus edificios, ordena la seguridad en el interior de las Cortes, etc. Esas funciones de las Cortes o del Tribunal Constitucional, o del Consejo General del Poder judicial, no tienen, por lo general una normativa propia, sino que asumen las previsiones del ordenamiento de la Administración pública. Eso ha llevado a algún autor a hablar del Derecho Administrativo como el Derecho no sólo de la Administración Pública, sino de la “función administrativa” de los diversos Poderes y órganos constitucionales del Estado. Lo cierto es que, sin perjuicio de la asunción por estos otros órganos del Derecho Administrativo y sus técnicas, el Derecho Administrativo se ha construido históricamente no como el Derecho de las funciones administrativas de cualesquiera poderes, sino como el Derecho de la Administración Pública, que es la que tiene el ejercicio de funciones de administración como su cometido propio y característico y no residual o instrumental de otras funciones.
§ 6. Por último es preciso señalar que el Derecho Administrativo no es el resultado de una clasificación meramente doctrinal o académica del ordenamiento jurídico, ordenamiento dotado de una unidad sustancial que no impide que pueda clasificarse en diferentes ramas o sub-ordenamientos para su más clara exposición. El Derecho administrativo es también una parte del ordenamiento admitida como tal por el propio ordenamiento jurídico. En efecto, son numerosas las normas en las que se hace referencia a la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, ya que debe recordarse que éstas pueden actuar excepcionalmente bajo otros Derechos distintos y que éste puede aplicarse a otros sujetos públicos. Así, el artículo 1 de la Ley 13/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa establece que ésta conocerá de las pretensiones que se susciten « en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujetas al Derecho Administrativo ». También el artículo 38 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas señala la
El DerechoAdministrativo como parte del ordenamiento
ejecutividad de « los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo». Y así en otras muchas normas_._ Es decir, que el concepto de Derecho administrativo aunque no definido por el propio Ordenamiento si está asumido por él.
1.2. PRECISIONES SOBRE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
§ 7. El Derecho Administrativo no se identifica como tal hasta comienzos del siglo XIX , salvo algún uso circunstancial del término sin voluntad de denominar una rama del Derecho o un Derecho distinto del Derecho común. Parece que es ROMAGNOSI quien primero lo emplea en 1814 en una obra que lleva por título ” Instituzione di diritto amministrativo ” que pone de manifiesto su voluntad de singularizar una parte del Derecho con un nombre propio que la identifique. Ahora bien no se puede caer en el error de pensar que antes del XIX no hubiera administración en el sentido material. Toda sociedad organizada, lo fuera en formas estatales o pre-estatales ha desarrollado tareas que, al margen de su denominación, materialmente se corresponden con las que hoy consideramos como propias de la Administración. ZANOBINI en su “Curso de Derecho Administrativo” lo decía al afirmar que ningún Estado, por simple o primitivo que sea su ordenamiento, puede carecer de una función administrativa o de órganos delegados para ejercerla. Así el Egipto de los faraones tenía un sistema muy desarrollado de tareas administrativas y, desde luego Roma, también. Baste recordar a los “ediles” encargados de la vigilancia en los mercados de los pesos y medidas o de la organización de los juegos y también de la vigilancia de la ejecución de ciertas obras públicas y cuyo nombre se mantiene todavía hoy día para designar a los concejales.
Orígenes del DerechoAdministrativo
ejecución de obras públicas, la presunción de validez de los actos administrativos (entonces actos del poder público), las multas, las regalías, los bienes de dominio público, etc. hunden sus raíces en el Derecho anterior a la revolución y entroncan con el Derecho medieval e incluso con el Derecho Romano. No hay pues una ruptura total y completa con todas las categorías del Antiguo Régimen tras la Revolución en Francia y su influencia en todos los países europeos; muchas de las técnicas y categorías del Derecho anterior a la revolución se siguen utilizando en el nuevo panorama que se abre tras la Revolución. Lo que ocurre es, en primer término, que la Revolución Francesa al poner la Ley, expresión de la voluntad general, en el lugar del monarca absoluto —desligado de la Ley ( legibus solutus )— transforma completamente la relación de la Administración con la Ley. Ahora se trata de una Administración que actúa sujeta al Derecho y con fundamento en él. Antes era un aparato vinculado al poder real y más o menos confundido con él según la época de que se trate. En segundo término, la puesta en práctica del principio de separación de poderes va a suponer que el Poder Ejecutivo —ya se encarne en un rey, emperador o presidente de la república— está sometido a la Ley en el espacio que la Ley regula, pero puede entenderse que mantiene un margen de libertad allí donde la Ley no ha dicho nada. Ese margen de libertad es mayor o menor según la forma de entender el papel del Parlamento y el del Rey o Ejecutivo y sus relaciones recíprocas; también según los distintos momentos e incluso países que se tomen en consideración. En efecto, la forma de entender las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo varía según los países y las épocas. Una es la forma de entenderlo en Alemania en el siglo XIX en que el llamado principio monárquico supone que el Rey no puede hacer nada sin la previa Ley del Parlamento en las materias que tienen que ver con la libertad y la propiedad, pues sólo la representación del pueblo puede disponer acerca de esas cuestiones. En cambio en materias que no tengan que ver con las citadas el Rey o Poder Ejecutivo, lo
puede todo sin necesidad de Ley del Parlamento. La situación será distinta en Francia, al menos al principio, en que el Ejecutivo sólo puede hacer lo que la Ley le autorice. El paso del tiempo ha determinado un cambio de posiciones a ese respecto en ambos países. En todo caso, todo ello afecta al papel de la Administración que es el aparato organizativo dotado de permanencia encargado de la realización material de las decisiones del Poder Ejecutivo. Se trata de un aparato dotado de una unidad y sometido al principio de jerarquía para hacer posible que el Poder Ejecutivo (sea el rey constitucional del XIX o sea un presidente de república o un gobierno democrático) respete la Ley y respete las ordenes del Ejecutivo en su dimensión propiamente política. La Administración, ante ese doble requerimiento de respetar la Ley y de respetar las decisiones del Ejecutivo que es expresión del pluralismo político, acaba teniendo una posición diferenciada y propia dentro del Ejecutivo y bajo su dirección, que explica, por ejemplo, la inamovilidad de los funcionarios expresión de la neutralidad de la Administración.
§ 9. Esa posición diferenciada y propia de la Administración respecto del titular del poder es, sin duda, lo que en la historia anterior a la Revolución Francesa no había existido. En efecto, si nos circunscribimos al surgimiento del Estado moderno en los siglos XV y XVI lo que se advierte es la existencia de una presencia creciente de un informe e innominado aparato que hoy podríamos denominar administrativo, pero en el que no se presentan rasgos suficientes de diferenciación de la función respecto del titular del poder. El nacimiento del Estado moderno se caracteriza y se vincula con la existencia de tres datos muy relacionados entre sí: ejércitos permanentes, impuestos y burocracia. Las tres cosas están muy relacionadas y las tres son la expresión de un aumento del papel del monarca y del Estado del que aquel es
El surgimiento de laAdministración en el Estado Moderno
sustantividad o autonomía respecto de los titulares del poder político hasta las revoluciones liberales del siglo XVIII, pero la evolución a lo largo de los siglos XVII y XVIII va en el sentido de caminar en línea de obtener esa sustantividad propia, que hace que ese aparato –que todavía no se denomina ni tiene los rasgos de una Administración– empiece a concebirse como una organización que se debe a una misión, aparte de obedecer al titular del poder. Ese proceso de autonomía de los aparatos organizativos resulta propiciada por la propia Ilustración con su búsqueda de la razón como inspiradora de cualquier actividad. La ciencia de la policía y los tratados de policía, que surgen en tiempos anteriores a la Revolución Francesa, ponen de manifiesto que la tarea de gobernar no debe responder a la lógica de la pura imposición de la voluntad de un monarca absoluto, sino a la lógica de hacer las cosas que razonablemente sirvan para mejorar las condiciones de vida de la nación y de sus habitantes. Las escuelas de pensamiento económico (mercantilistas y fisiócratas), por encima de sus diferencias, ponían de relieve que el arte de gobernar no consistía en la afirmación sin más de la autoridad real, sino en la capacidad de hacerlo con ideas coherentes para conseguir el fin de la mayor prosperidad para la nación y sus miembros. Al servicio de esa capacidad las escuelas citadas se esforzaban por explicar la realidad económica de la sociedad y en facilitar un gobierno racional conforme a una concepción de cómo las cosas funcionaban. Así, por encima de la voluntad del príncipe , debía estar la lógica oculta de las cosas, sea la naturaleza, sea el comercio entre los hombres, cuyas leyes deben ser observadas. Los propios príncipes tratan de ajustarse a esa lógica cada vez más, y con ello se sientan las bases teóricas de una distinción entre la voluntad absoluta del monarca y lo que el pensamiento ilustrado y la sociedad consideran que es lo conveniente y necesario. Al hilo de esas nuevas concepciones ilustradas, también en la dimensión organizativa del aparato de la monarquía absoluta, van apareciendo nuevas figuras (corregidores e intendentes, con tensiones entre ellos) y van quedando al
margen instituciones como las Cortes estamentales que cada vez se reúnen con menos frecuencia. Todo eso va preparando una concepción de los cargos no sólo como obedientes al poder real, sino como encargados de una misión a la que sirven y a la que se deben que es lo que caracteriza la burocracia. La Revolución Francesa va a culminar ese proceso de, por una parte, autonomía y neutralidad de los aparatos burocráticos y, por otra parte, servicio a una misión que ahora ya no debe buscarse en el pensamiento ilustrado o en la fisiocracia, sino en la Ley con independencia de cuáles son las razones que la inspiran. Es la Ley como expresión de la voluntad general la que marca la tarea de la Administración Pública que se muestra ya como una organización objetivada que no está al servicio de la pura voluntad del monarca, sino al servicio de una función: la ejecución de la Ley. Eso explica también la aparición del Derecho Administrativo, como Derecho de una organización que antes no estaba propiamente sometida a Derecho en la misma forma que a partir de ese momento lo está.
§ 11. No puede perderse de vista, sin embargo, que el Derecho Administrativo no surgió de la Revolución tal y como lo conocemos hoy día, aunque en ella estén sus rasgos fundamentales. Para empezar cada país europeo hubo de acometer su propio proceso de asunción de los postulados revolucionarios de una forma o de otra y, con ello, adaptándolos a sus peculiaridades nacionales. En nuestro caso la Constitución de Cádiz de 1812 incorpora en muy buena medida los principales postulados ilustrados, aunque habrá que esperar a que termine el reinado de Fernando VII para que empiecen a ponerse en práctica. No obstante, desde esa fecha hasta nuestro días el Derecho Administrativo y el papel de la Administración ha ido evolucionando al compás de las mejoras de las técnicas de control judicial del poder, por una parte, y al compás también de la evolución de las concepciones sobre el papel del Estado.
Evolución delDerecho Administrativo
sino además hacerlo de una manera más sistemática; de forma que no examinemos cada precepto de forma aislada y sin referencia a un sistema más amplio, sino que realizaremos ese examen de una manera más global y sistemática. Esta perspectiva nos permite, además, contemplar históricamente la Administración, pues es claro que no es el mismo el papel de la Administración pública en un Estado inspirado en los principios de “laissez faire, laissez passer” que en un Estado social y democrático de Derecho que se siente comprometido con la garantía de que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas (artículo 9 CE). No es igual, en definitiva, el papel de la Administración en un Estado que entiende su papel como mero garante de la propiedad y el orden público, dejando a las fuerzas espontáneas de la sociedad y del mercado el resto de cometidos, que el papel en un Estado que está obligado a promover la libertad y la igualdad y a remover los obstáculos que se oponen a su efectividad (artículo 9.2 CE) y en el que la Administración pública ha de asumir un papel completamente diferente. Y si eso ocurre respecto del concepto que se tenga en relación con el Estado en su dimensión social (Estado social) lo mismo ocurre en relación con el Estado en su dimensión jurídica (Estado de Derecho) o en su dimensión como Estado democrático o como Estado abierto a su integración supranacional (artículo 93 de la CE) o finalmente en su dimensión como Estado descentralizado (Título VIII de la Constitución). Todas estas dimensiones recogidas en el texto constitucional (se habla con frecuencia de cláusulas: cláusula de Estado social, cláusula de Estado de Derecho, cláusula de Estado democrático, cláusula de Estado descentralizado o autonómico y, finalmente, cláusula de Estado abierto a la integración supranacional), condicionan la forma de actuar de la Administración Pública y el modo mismo de entender y organizarse tal Administración.
§ 13. El artículo 1 de la Constitución proclama que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho , que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Esa proclamación tiene consecuencias sustantivas y organizativas para todos los poderes públicos y también para la Administración Pública en todos sus niveles. En ese artículo primero se localizan buena parte de esas cláusulas, sin perjuicio de los demás preceptos que profundizan en las mismas o que añaden otras cláusulas (artículos 2 , 9 , 93 , Título VIII, etc.).
§ 14. Estado social significa que el Estado en su conjunto, y dentro de él, el Gobierno y la Administración, que es dirigida por el primero, tienen un compromiso que cumplir que luce en el artículo 9.2 de la misma norma suprema: « Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social». Ese compromiso da lugar a un tipo de Administración e incluso a un dimensionamiento de la Administración que nada tiene que ver con la propia del Estado abstencionista del siglo XIX, que fundamentalmente debía garantizar el orden público y dejar en casi todo lo demás que la sociedad civil y la burguesía desarrollaran su actividad. Pero junto a ello la idea de Estado social comporta que la Administración está al servicio de esos objetivos y, por ello mismo, es una Administración que tiene que tomar decisiones y resolver problemas muy distintos de los que podían existir en el XIX y ha de hacerlo con instrumentos diferentes de la Ley como única técnica. Así la promoción de la igualdad exige la existencia de una política de becas, por ejemplo, que hace que la Administración tenga que resolver la cuestión de la selección de los beneficiarios de las mismas y establecer los criterios para tal selección y efectuar dicha selección. Previamente ha tenido que adoptar
El marcoconstitucional de la Administración
La Administración en unEstado social
Ha podido cambiar la forma de asegurar el Estado el acceso del mayor número posible de gente a los servicios básicos, pero lo que no ha cambiado es la presencia garante del Estado para asegurar que en efecto los ciudadanos puedan acceder a los recursos y servicios esenciales.
§ 15. La Administración en un Estado democrático significa muchas cosas. Para empezar, habría que precisar qué cosa significa en nuestra Constitución la fórmula Estado democrático y no siempre hay conformidad a ese respecto. Pero si lo tomamos en el sentido más inmediato en el que es tomado por la mayor parte de los autores –prescindiendo de la tautología que encierra la doble calificación del Estado como de Derecho y como Estado democrático, dado que no puede existir Estado de Derecho alguno que no respete los derechos fundamentales y entre ellos el de participación política – y lo vinculamos con la idea de un Estado cuya legitimación surge del pueblo titular de la soberanía parecería que ello debe conducir a que todos los poderes del Estado, de alguna forma, han de responder a ese principio de que todo poder funda su legitimidad en la voluntad del pueblo. Esa consecuencia del principio de Estado democrático se da, desde luego, en el Poder legislativo –en las Cortes Generales– por la elección directa de Diputados y Senadores (en este último caso el carácter de Cámara de representación territorial hace que haya supuestos de elección indirecta –Asambleas legislativas de Comunidades Autónomas que eligen algunos senadores –), pero no se da de la misma manera en los demás poderes. En el caso del Poder Judicial los jueces y magistrados no son elegidos por el pueblo ni directa ni indirectamente. La independencia judicial que se busca es lo que parece explicar ese sistema, pues se puede pensar que lo importante es que jueces y magistrados aseguren la aplicación de la Ley aprobada por el pueblo y que sean fieles a ella. En esa medida no son un poder desvinculado de la voluntad popular puesto que, justamente, la aplican. Su independencia frente a eventuales
La Administración en unEstado democrático
presiones de los otros poderes públicos o partidos políticos a la hora de juzgar casos concretos explicaría el especial status de que gozan. Lo mismo ocurre con otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional (Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Consejo de Estado, etc.) aunque en todos ellos hay formas indirectas de elección en las que la fuente última de la legitimidad acaba conectándose directa o indirectamente con la representación popular. En el caso del Poder Ejecutivo –en la división conceptual de poderes de Montesquieu– su forma de designación en nuestro país no es directa por el pueblo, al menos formalmente, puesto que en nuestra Constitución el Presidente del Gobierno es investido por el Congreso de los Diputados (artículo 99 CE) de forma que puede pensarse que indirectamente el pueblo participa a través de sus representantes en la elección del Presidente del Gobierno. No obstante, en la práctica la elección de los Diputados por el pueblo se entiende como una elección de la persona que va a ser Presidente del Gobierno; los ciudadanos acuden a las elecciones generales pensando que con su voto están decidiendo quién va a ser el Presidente del Gobierno. La cuestión que nos interesa ahora, sin embargo, es la Administración. Esta se distingue del Gobierno aunque los altos cargos de la Administración son también los miembros del Gobierno. Gobierno y Administración se confunden en un cierto nivel de la Administración con ésta misma, por más que una cosa sea la acción política del Gobierno y otra la Administración que dirige el Gobierno. Pues bien, la Administración, con todos sus órganos y organismos y todos los funcionarios y empleados que están a su servicio, se erige como un aparato neutral que no es elegido por el pueblo, sin perjuicio de que los Ministros (los Consejeros en las Comunidades autónomas) sean designados por el Presidente del Gobierno a su vez designado por el Congreso de los Diputados. Sin perjuicio también de que otros altos cargos –Secretarios de Estados, Secretarios Generales, Subsecretarios, Directores Generales, Secretarios Generales Técnicos,
