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Lección III y IV: Las Cortes Generales
- La composición de las Cortes
I. El bicameralismo imperfecto
Nuestro Parlamento se compone de dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado. El Senado se configura como la Cámara de representación territorial (art. 69 CE). La Constitución española se aleja de la fórmula de bicameralismo perfecto o igualitario, de similar poder para ambas Cámaras que tienen otros Estados tales como Italia y Bélgica.
Esto se debe a que atribuye un papel predominante al Congreso de los Diputados en un buen número de asuntos:
- Los proyectos y proposiciones de ley se tramitan primero en el Congreso y, si el Senado los modifica, vuelven al Congreso para la ratificación de estos cambios (arts. 88 y 90 CE).
- En el caso de conflicto en la tramitación de las leyes el Congreso puede levantar el veto del Senado por mayoría absoluta o, pasados dos meses, por mayoría simple (art. 90), sólo el Congreso convalida los decretos leyes e inviste y censura al Presidente del Gobierno (arts. 82, 99 y 113 CE).
II. El Congreso de los Diputados
El Congreso de los Diputados es la Cámara de representación popular que se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en circunscripciones provinciales, mediante un sistema de representación proporcional para un periodo de cuatro años, aunque puede ser menor si el Presidente del Gobierno disuelve antes la Cámara. En buena medida lo que hizo la Constitución fue consagrar el sistema electoral por el que fueron elegidas las propias Cortes que elaboraron la Constitución, cumpliendo así lo que se ha llamado una ley de la inercia electoral. La ley orgánica de Regulación de las Elecciones Generales (LOREG), sigue esta ley de la inercia y ratifica todos los elementos esenciales del sistema electoral que había marcado el Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales. Así, mantiene la composición del Congreso en 350 diputados, no modifica el número de dos diputados de mínimo a elegir en cada provincia, y hace el reparto de los escaños entre las candidaturas empleado la fórmula D´Hondt. Como en España hay 50 provincias, más las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla (que eligen cada una un diputado) los escaños a repartir entre las provincias según su población son 248, un número insuficiente para compensar la desigualdad de población y lograr que la relación entre número de habitantes y diputados sea similar en todas las provincias. Para eliminar esta desproporción entre el valor de los votos, la LOREG podría elevar hasta 400 el número de diputados. El tamaño de la circunscripción, determinado por el número de diputados que se eligen en cada una de ellas, afecta también al sistema proporcional de elección. La Constitución remite a la ley orgánica la regulación de los aspectos
procesales de las elecciones, sin más precisión que señalar que la verificación de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial (art. 70).
La LOREG establece una Administración electoral independiente, cuyas decisiones son susceptibles de recurso jurídico de tal forma que los viejos problemas de manipulación de las elecciones han quedado completamente olvidados.
III. El Senado
El artículo 69 CE define al Senado como la “cámara de representación territorial” que es elegida, como el Congreso, por cuatro años. La Constitución atribuye igual número de senadores a todas las provincias, sin tener en cuenta la diferencia de población. Los senadores son elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, suman 208 y se votan, según dispone la LOREG, por un sistema mayoritario de voto plural restringido. Los senadores autonómicos son designados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas según los sistemas que sus Estatutos establezcan, respetando siempre un criterio de representación proporcional de las distintas fuerzas políticas que lo compongan. En la actual duodécima legislatura, existen 58 senadores designados por las Comunidades Autónomas, que sumados a los 208 senadores de elección directa en las circunscripciones provinciales origina que la Cámara Alta se componga de 266 senadores.
Simplemente comparando las cifras de los senadores autonómicos con los provinciales se aprecia lo poco idónea que es la composición actual del Senado para ser una Cámara de representación territorial porque atribuye más del triple de senadores a las provincias que a las Comunidades.
- Estatuto jurídico de los parlamentarios
I. El mandato de los parlamentarios
- El carácter del mandato parlamentario
Siguiendo las pautas habituales de las democracias representativas, la Constitución establece la prohibición del mandato imperativo para los miembros de las Cortes Generales. También los senadores autonómicos, elegidos por sus asambleas, se rigen por el mandato representativo, de tal forma que en teoría, todos y cada uno de los miembros de las Cortes pueden opinar y votar libremente. En la práctica, los partidos ejercen la disciplina de partido. Tanto, que los propios reglamentos de los grupos parlamentarios recogen sanciones pecuniarias para los diputados que rompan la disciplina de voto. La relevancia de los partidos es tal que los Reglamentos del Congreso y del Senado obligan a todos los diputados a integrarse en un grupo parlamentario, convirtiéndose estos en los grandes sujetos de la actividad parlamentaria. El Reglamento del Congreso exige para poder formar grupo parlamentario un mínimo de 15 diputados o 5, siempre que el partido haya alcanzado el 5% de los votos en todo el territorio nacional o el 15% de los votos de las circunscripciones donde presentó candidatura.
Concepto 2 7 9 4Las prerrogativas individuales
Las prerrogativas individuales son figuras jurídicas encaminadas a garantizar la independencia de las Cortes Generales frente a otros poderes. Las prerrogativas pueden ser tanto colectivas, del conjunto de diputados, como individuales, de cada uno de sus miembros. No son derechos particulares de determinados ciudadanos, sino garantías para proteger a los parlamentarios en el ejercicio de su función. La Constitución recoge las tres típicas prerrogativas individuales del Derecho parlamentario español: la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial l. (art. 71).
La inviolabilidad
La inviolabilidad es la irresponsabilidad por las opiniones manifestadas en actos parlamentarios y por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo, aún después de haber cesado su mandato. Se trata de una garantía absoluta, pues impide cualquier proceso judicial (sea civil, penal, administrativo o laboral) que tenga por causa su actividad parlamentaria y es perpetua o permanente en cuanto no puede iniciar se un procedimiento por esas opiniones aunque el parlamentario haya dejado de serlo. Como la función de la inviolabilidad es la de garantizar la libertad del parlamentario en el ejercicio de su función , protege todas las opiniones que se realicen en actos parlamentarios, dentro o fuera de las sedes del Congreso y el Senado, pero no ampara las opiniones emitidas en otros actos que no tengan este carácter de parlamentarios.
La inmunidad
La inmunidad impide que se inicie un procedimiento penal contra un parlamentario y que sea detenido, salvo en caso de flagrante delito. A diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad protege a los parlamentarios frente a cualquier procedimiento penal, sin importar que el delito que se le impute lo haya cometido en el ejercicio de sus funciones o no. El efecto protector de la inmunidad es más amplio que el de la inviolabilidad. La inmunidad solo se aplica en el ámbito penal, no frente a otros procedimientos judiciales. La inmunidad cesa en el momento en que el parlamentario pierde esta condición, lo que supone que se puede reanudar la acusación contra él. La diferencia más grande con la inviolabilidad es su propio carácter: mientras esta es absoluta, protege de forma automática y permanente al parlamentario, la inmunidad no solo el temporal sino que es susceptible de levantarse si así lo decide el Pleno de la Cámara.
El TC exige que la denegación del suplicatorio sea motivada, justificando si tras esa petición hay una persecución política, único caso en el que la Cámara podría negar la concesión. En la práctica supone que difícilmente las Cámaras negarán un suplicatorio pues significaría que el Tribunal Supremo participa en una operación política contra un determinado parlamentario. Por eso, tanto el Congreso como el Senado conceden todos los Suplicatorios que el Supremo ha presentado.
El fuero especial
El fuero especial atribuye el monopolio de los procesos penales contra diputados y senadores al Tribunal Supremo. En realidad esta prerrogativa no es solo una garantía de los miembros del Poder legislativo, sino también del Poder Judicial en cuanto el fuero especial dificulta eventuales presiones sobre el juzgador.
III. Derechos y deberes de los parlamentarios.
El derecho-deber de asistir con voz y voto a las sesiones del Pleno y a las Comisiones de las que formen parte, el derecho a pertenecer al menos a una Comisión, la facultad de recabar de las Administraciones públicas datos e informes. Entre los deberes de los diputados se encuentran: respetar el reglamento, guardar secreto en las pocas ocasiones en que proceda, no hacer uso particular de su condición y respetar incompatibilidades.
IV. Las prerrogativas colectivas
La Constitución recoge en el art. 72 las prerrogativas colectivas del Poder Legislativo, que están pensadas para garantizar su independencia, especialmente frente al Gobierno:
2 7 A 2La autonomía reglamentaria por la que cada Cámara tiene la capacidad de elaborar las normas jurídicas que regulan su organización y funcionamiento. La Constitución ordena que tanto los Reglamentos parlamentarios como sus reformas se aprueben por mayoría absoluta, prudente previsión para que las reglas del juego cuenten con respaldo político. El Reglamento del Congreso y del Senado son normas que derivan directamente de la Constitución que le reserva unas determinadas materias.
2 7 A 2La autonomía administrativa, que se plasma en la existencia de una Administración parlamentaria.
2 7 A 2La autonomía presupuestaria, que implica la aprobación autónoma de sus Presupuestos.
2 7 A 2La autonomía de gobierno, que le permite a cada Cámara elegir a sus representantes Presidentes y a los demás miembros de sus Mesas.
- Las funciones de las Cortes Generales
El art. 66 de la CE, tras señalar que las Cortes Generales representan al pueblo español, especifica que ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. De esta forma se recogen las tres funciones clásicas del Parlamento, la legislativa, la presupuestaria y la controladora.
plazo de dos meses, que puede ser acortado a veinte días si el Gobierno o el Congreso declarara que es un proyecto urgente. Mientras que el veto solo se ha producido en muy pocas ocasiones, es muy habitual la introducción de enmiendas. En cualquier caso, si el Senado aprobara un veto, el Congreso puede ratificar el proyecto de ley por mayoría absoluta y si se tratara de enmiendas, la Constitución establece que el texto debe volver al Congreso para que éste por mayoría simple, en el caso de leyes ordinarias, o absoluta, el caso de las orgánicas, las admita o rechace. Una vez aprobado así un proyecto o proposición de ley, el Presidente del Congreso remite al Rey el texto para que el plazo de quince días sancione, promulgue y ordene su publicación, acciones todas estas obligadas, sin que la Constitución le permita al Rey vetar una ley o negar su firma.
- La función presupuestaria
El Gobierno tiene el monopolio de la iniciativa de la Ley de Presupuestos, que tienen carácter anual; por eso, el Gobierno debe presentar el proyecto de presupuestos a los menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior, que como en España tradicionalmente se corresponde con el año natural, se suele presentar a finales del mes de septiembre. El proyecto de Presupuestos se tramita con carácter preferente al de las demás leyes y las enmiendas que impliquen aumento del gasto o disminución de los ingresos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación. La Ley de Presupuestos debe incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público y la Constitución prohíbe expresamente que cree tributos por tanto es inconstitucional crear tributos pero no la creación de una prestación patrimonial de carácter público, lo que supone que la ley presupuestaria pueda obligar a las empresas farmacéuticas a realizar un descuento de hasta el 5% sobre las ventas a la Seguridad Social porque no se trata de un impuesto sino de una prestación patrimonial consecuencia del ejercicio de una actividad que forma parte de un sector regulado por el Estado, tanto en la fijación de los precios de las especialidades farmacéuticas, como en la determinación de los márgenes comerciales de las oficinas de farmacia que las dispensan.
El Gobierno podrá excepcionalmente utilizar la ley presupuestaria para modificar leyes sustantivas cuando se trate de materias que tengan relación directa con los gastos e ingresos o con los criterios de política económica. En los primeros años de vigencia de las Constitución, el Gobierno aprovechaba la ley presupuestaria para modificar muchas leyes sustantivas; prácticas que fue recurrida ante el Tribunal Constitucional y se prohibió usar la ley presupuestaria como vehículo para modificar otras leyes.
- La función de creación y control del Gobierno.
El sistema de gobierno de la Monarquía parlamentaria se basa en una relación de confianza entre el Parlamento y el Gobierno que se expresa tanto en la elección de este por aquel, mediante la investidura, como en la posibilidad de destituirlo por medio de una moción de censura o rechazando una cuestión de confianza. Además, la Constitución establece una serie de técnicas parlamentarias que permiten a las Cortes controlar de forma habitual la actividad del Ejecutivo. Estos instrumentos de control son los siguientes:
2 7 A 21) Las preguntas. Se presentan por diputados y senadores a título individual y versan sobre cuestiones concretas.
2 7 A 22) Las interpelaciones. Son preguntas cualificadas que pueden dar lugar a una moción. Su diferencia con las preguntas radica en que su contenido es más amplio, debiendo tratar sobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de algún departamento ministerial. A diferencia de las preguntas, las interpelaciones, que pueden presentar tanto diputados o senadores como los grupos parlamentarios, se efectúan siempre ante el Pleno de la Cámara respectiva y dan lugar a un debate en el que intervienen todos los grupos parlamentarios.
2 7 A 23) Las solicitudes de información y de presencia de los miembros del Gobierno son instrumentos de control en cuanto proporcionan información a los parlamentarios y a la opinión pública.
2 7 A 24) Las comisiones de investigación. Se crean para investigar sobre cualquier asunto de interés. Público. Tanto el Reglamento del Congreso como el del Senado exigen que estas comisiones se aprueben por mayoría. El resultado de la investigación se plasma en un dictamen que el Pleno de cada Cámara debe aprobar, sin que sea vinculante para los Tribunales.
2 7 A 25) Las mociones y las proposiciones no de ley se conciben en los Reglamentos como instrumentos para impulsar la acción del Gobierno, que en buena medida podemos considerar también instrumentos de control, en cuanto suponen indicaciones para que el Gobierno realice una determinada actividad.
- Otras funciones
Se atribuyen a las Cortes otras funciones que se pueden agrupar en dos apartados:
La elección de miembros de otros órganos constitucionales, tales como miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas…, que diversas leyes han ido ampliando.
La autorización previa para que los poderes públicos puedan realizar un determinado acto como la autorización de ciertos tratados y acuerdos internacionales y la autorización para que las Comunidades Autónomas celebren convenios de colaboración.
Lección IV. El funcionamiento de las Cortes Generales
I. La organización interna de las Cámaras
Los órganos de gobierno
El art. 72 de la CE establece como órganos de gobierno de la Cámara:
-Presidente
decida el Presidente del Gobierno, no pueda elegirse un nuevo Presidente o lo exija el procedimiento agravado de reforma constitucional.
- Los períodos de sesiones son los períodos de trabajo de una Cámara dentro de cada legislatura, que según el art. 73.1 son dos periodos anuales, el primero de septiembre a diciembre y el segundo de febrero a junio; si bien fuera de estos períodos las Cámaras podrán celebrar sesiones extraordinarias.
B. Las normas sobre deliberaciones y votaciones
Para que las decisiones de las Cámaras puedan ser válidas, es necesario que estén reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros (art.79. CE). Como regla general de funcionamiento, al art. 79.2 de la Constitución exige la mayoría de los miembros presentes para que un acuerdo pueda ser válido, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezca la Constitución, las leyes orgánicas y los reglamentos de las Cámaras.Por eso se pueden distinguir tres clases de mayorías exigidas para la validez de los acuerdos parlamentarios:
- Mayoría simple u ordinaria: cuando votan en un sentido más parlamentario que en el contrario, teniendo en cuenta que para que el acuerdo sea válido los asistentes deben superar la mitad más uno de los miembros del órgano que adopta el acuerdo.
- Mayoría absoluta: la mitad más uno del total de parlamentarios que compongan un órgano; por tanto, las abstenciones, votos. Los y ausencias se contabilizan en contra.
- Mayorías cualificadas, como la de tres unimos de cada Cámara para la elección de los miembros del Tribunal Constitucional o la reforma ordinaria de la Constitución y los dos tercios para la reforma agravada; donde otra vez las abstenciones y ausencias se equiparan al voto en contra.
