Bloque 2: La organización administrativa.
Tema 5 Derecho Administrativo: La potestad organizatoria.
I. Introducción
La Administración subjetivamente considerada es una gran organización, o, si se quiere, un conjunto de
organizaciones estructurada en distintos niveles. El nivel básico o primario lo ocupan los municipios.
Sobre ellos y al margen de la existencia de niveles intermedios como son las islas o las comarcas están
las provincias. A su vez, la CE ha creado otros nuevos entes territoriales: las 17 CCAA, dotadas de su
propia administración. Por encima de todas las anteriores tenemos a la AGE, que extiende su
competencia a todo el territorio nacional.
Por otro lado, cada una de estas organizaciones crea a su vez sus propias organizaciones
especializadas, dotadas de personalidad jurídica, de carácter instrumental y que actúan de acuerdo con
el Dcho. público (organismos autónomos o entidades públicas empresariales), o de acuerdo con el
Derecho Privado, con fundaciones y asociaciones, para atender a la realización de necesidades o
servicios específicos dentro de sus competencias.
El campo de las Administraciones Públicas se cierra con los entes corporativos (Colegios Profesionales,
Cámaras Oficiales...). Se tratan de organizaciones de base asociativa que cumplen, a la vez, fines
privados de sus miembros y determinados fines públicos, lo que a su vez se traduce en un régimen
mixto de Derecho Público y Derecho Privado.
El primer problema que plantea el estudio jurídico-administrativo de este conjunto de organizaciones
que denominamos Administraciones Públicas es el valor normativo de las normas de organización.
Tradicionalmente se entendía que las normas de organización carecían de carácter normativo, se
pensaban que no tenían carácter jurídico. En este sentido, Guicciardi distinguía entre normas de acción
y normas de relación. Las primeras son normas internas que regulan la organización administrativa,
mientras que las segundas son normas externas que ponen en contacto a la Administración Pública con
los particulares. Esta distinción permitía a los defensores de la tesis tradicional sostener el carácter no
jurídico de las normas de organización, pues al tener efectos meramente internos carecían de
alteridad, o sea, no afectaban a los particulares. En contra de esta tesis, Santi Romano argumentó que
las normas de organización al igual que las que regulan las relaciones intersubjetivas producen
indudables efectos jurídicos. Y ello por 4 razones:
-Son presupuesto de la existencia misma de las personas jurídicas y, por ello son un prius lógico
al nacimiento de la relación intersubjetiva.
-Por medio de esas normas organizativas se forma y exterioriza la voluntad de la Administración,
lo cual engendra la relación intersubjetiva.
-La infracción de las normas de organización proyecta sobre los actos administrativos análogos
efectos de invalidez que la infracción de otras normas que regulan relaciones intersubjetivas.
Así, por ejemplo, la LPAC en sus arts. 47.1 b) y e) declara la nulidad de pleno derecho de los
actos administrativos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio, o los que se dicten prescindiendo de las normas que contienen las
reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. O, el art. 48 de la
misma ley, cuando declara que son "anulables los actos de la Administración que incurran en
cualquier infracción del OJ".
-Las normas de organización han de dictarse con los mismos requisitos que las restantes normas
jurídicas: procedimiento legislativo si se trata de leyes o procedimiento de elaboración de
disposiciones administrativas si se trata de reglamentos.
Sentado el carácter jurídico de las normas de organización pasamos a ver las potestades organizatoria
de la Administración o potestad de autoorganización.
II. Potestad organizatoria de la Administración.
Por potestad organizatoria se entiende el conjunto de facultades que cada Administración ostenta para
configurar su estructura, o sea, es la posibilidad de autoorganizarse. Profundizando más el concepto,
podríamos decir que la potestad organizatoria sería la facultad de la Administración. Para configurar,
dentro de los límites de la ley, su propia estructura. En este sentido, la jurisprudencia del TS ha
admitido reiteradamente esta potestad de la Administración Pública, diciendo que es una potestad
discrecional, pues cada Administración es libre para organizarse internamente como más le convenga,
pero con respeto a la ley y al derecho.
