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Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 77
Suplemento
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
3885 Pleno. Sentencia 42/2014, de 25 de marzo de 2014. Impugnación de
disposiciones autonómicas 1389-2013. Formulada por el Gobierno de la Nación respecto de la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Titularidad de la soberanía, principio de unidad de la Nación española y primacía de la Constitución: carácter jurídico de la Resolución impugnada, nulidad de la atribución del carácter de sujeto político y jurídico soberano al pueblo de Cataluña e interpretación conforme de las referencias que en la Resolución se hacen al «derecho a decidir». El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Enrique López y López y don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En la impugnación de disposiciones autonómicas (título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) núm. 1389-2013, promovida por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, contra la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Han comparecido y formulado alegaciones los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes
- Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 8 de marzo de 2013, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, impugnó, al amparo de los arts. 161.2 CE y 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña [«Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya» («BOPC») núm. 13, de 24 de enero de 2013]. En el escrito se hizo expresa invocación del art. 161.2 CE y del segundo inciso del art. 77 LOTC, a los efectos de que se acordase la suspensión de la Resolución impugnada.
- La impugnación se funda en los motivos que a continuación sucintamente se resumen. a) El Abogado del Estado reproduce el contenido de la Resolución recurrida, que resulta del siguiente tenor: «Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña.
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 78 Pleno del Parlamento. El Pleno del Parlamento, en la sesión celebrada el 23 de enero de 2013, ha debatido el texto de la Propuesta de resolución de declaración de soberanía del pueblo catalán (tram. 250-00058/10), presentada por el Grupo Mixto (reg. 856), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010); de la Propuesta de resolución de declaración sobre la soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña (tram. 250-00059/10), presentada por el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa (reg. 857), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010) y por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió, el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya y el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds–Esquerra Unida i Alternativa (reg. 1011); de la Propuesta de resolución de aprobación de la declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña (tram. 250-00060/10), presentada por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió y por el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya (reg. 858), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010), por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió, el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya y el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa (reg. 1011) y por el Grupo Parlamentario Socialista (reg.1012), y de la Propuesta de resolución sobre el derecho a decidir y la reforma de la Constitución (tram. 250-00062/10), presentada por el Grupo Parlamentario Socialista (reg. 861), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010). Finalmente, de acuerdo con el artículo 146 del Reglamento, ha adoptado la siguiente Resolución Preámbulo El pueblo de Cataluña, a lo largo de su historia, ha manifestado democráticamente su voluntad de autogobernarse, con el objetivo de mejorar el progreso, el bienestar y la igualdad de oportunidades de toda la ciudadanía, y reforzar la cultura propia y la identidad colectiva. El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana. El parlamentarismo catalán tiene sus fundamentos en la edad media, con las asambleas de Pau i Treva y la Corte Condal. En el siglo XIV se creó la Diputación del General o Generalidad, que fue adquiriendo más autonomía hasta llegar a actuar, durante los siglos XVI y XVII, como gobierno del Principado de Cataluña. La caída de Barcelona en 1714, como consecuencia de la Guerra de Sucesión, supuso la abolición por parte de Felipe V con el Decreto de Nueva Planta del derecho público catalán y de las instituciones de autogobierno. Este itinerario histórico ha sido compartido con otros territorios, lo que ha configurado un espacio común lingüístico, cultural, social y económico, con vocación de reforzarse y promoverse desde el reconocimiento mutuo. Durante todo el siglo XX la voluntad de autogobernarse de las catalanas y los catalanes ha sido una constante. La creación de la Mancomunidad de Cataluña en 1914 fue un primer paso en la recuperación del autogobierno, abolido por la dictadura de Primo de Rivera. Con la proclamación de la Segunda República Española, en 1931, se constituyó un gobierno catalán, con el nombre de Generalidad de Cataluña , que se dotó de un estatuto de autonomía. cve: BOE-A-2014-
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 80 Tercero. Transparencia. Se facilitarán todas las herramientas necesarias para que el conjunto de la población y la sociedad civil catalana tenga toda la información y el conocimiento adecuado para ejercer el derecho a decidir y para que se promueva su participación en el proceso. Cuarto. Diálogo. Se dialogará y se negociará con el Estado español, con las instituciones europeas y con el conjunto de la comunidad internacional. Quinto. Cohesión social. Se garantizará la cohesión social y territorial del país y la voluntad expresada en múltiples ocasiones por la sociedad catalana de mantener Cataluña como un solo pueblo. Sexto. Europeísmo. Se defenderán y se promoverán los principios fundacionales de la Unión Europea, particularmente los derechos fundamentales de los ciudadanos, la democracia, el compromiso con el estado del bienestar, la solidaridad entre los diferentes pueblos de Europa y la apuesta por el progreso económico, social y cultural. Séptimo. Legalidad. Se utilizarán todos los marcos legales existentes para hacer efectivo el fortalecimiento democrático y el ejercicio del derecho a decidir. Octavo. Papel principal del Parlamento. El Parlamento, como institución que representa al pueblo de Cataluña, tiene un papel principal en este proceso y, por lo tanto, deben acordarse y concretarse los mecanismos y las dinámicas de trabajo que garanticen este principio. Noveno. Participación. El Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalidad deben hacer partícipes activos de todo este proceso al mundo local y al máximo de fuerzas políticas, de agentes económicos y sociales y de entidades culturales y cívicas de Cataluña, y deben concretar los mecanismos que garanticen este principio. El Parlamento de Cataluña anima a todos los ciudadanos y ciudadanas a ser protagonistas activos en el proceso democrático de ejercicio del derecho a decidir del pueblo de Cataluña.» b) El Abogado del Estado se refiere a continuación a los requisitos de admisibilidad del proceso constitucional. Considera que no parece discutible que se cumplan en este caso los requisitos de jurisdicción y competencia [arts. 161.2 CE y 2.1 f) LOTC], legitimación (arts. 161.2 CE y 76 LOTC), postulación (art. 82.1 LOTC), plazo (art. 76 LOTC) y forma (art. 85.1 LOTC), aunque admite que sí requiere una especial argumentación la idoneidad de la Resolución 5/X como posible objeto de este proceso constitucional a la luz de la doctrina del ATC 135/2004, de 20 de abril. La Resolución procede de una Asamblea Legislativa y pone fin, a diferencia del supuesto del ATC 135/2004, a un procedimiento parlamentario de naturaleza bien distinta al legislativo. En efecto, las resoluciones del tipo de la recurrida están reguladas en los arts. 145, 146 y 147 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, preceptos que forman parte de la sección sexta dedicada a «[l]as propuestas de resolución», del capítulo III,
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 81 intitulado «[e]l impulso y el control de la acción política y de gobierno», del título IV, que lleva por rúbrica «[d]el funcionamiento del Parlamento». Con arreglo al art. 145 del Reglamento del Parlamento de Cataluña las propuestas parlamentarias como la impugnada tienen por finalidad «impulsar la acción política y de gobierno» y pueden dirigirse «al Gobierno de la Generalitat o a la ciudadanía». En cuanto dirigidas al órgano máximo del Ejecutivo estas resoluciones sirven para ejercer la función de impulso y orientación de la acción de gobierno y su cumplimiento se somete al mismo control que el establecido para las mociones (art. 146.4, que remite al art. 140, ambos del mencionado Reglamento parlamentario). En cuanto emitidas para la ciudadanía pretenden favorecer e intensificar el debate político sobre alguna cuestión e impulsar la acción de los ciudadanos, como revela el último párrafo de la Resolución impugnada. Así pues, mediante dicha Resolución el Parlamento de Cataluña incita, estimula, empuja o impele –que son los significados de impulsar– a todos los ciudadanos de Cataluña a que participen activamente en una acción política que se caracteriza por constituir un desafío abierto a la Constitución y en especial a su art. 1.2. Y otro tanto prescribe como orientación política al Gobierno de la Generalitat, que queda obligado al cumplimiento de la Resolución aprobada por el Pleno de la Cámara. Es, asimismo, inequívoco que la Resolución es manifestación de la voluntad de la Comunidad Autónoma, procediendo de un órgano capaz de expresar su voluntad (ATC 135/2004), pues ha sido adoptada por el Parlamento de Cataluña, que representa políticamente a los ciudadanos (art. 55.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC) y una de cuyas funciones es la de «controlar e impulsar la acción política y de gobierno» (art. 55.2 EAC). No puede dudarse, por lo tanto, que es manifestación de la «voluntad de la Comunidad Autónoma» expresada por el «órgano supremo» de la representación popular catalana. También satisface la exigencia de desplegar «efectos jurídicos ad extra concretos y reales» (ATC 135/2004, FFJJ 4, 7 y 8). En este sentido, el Abogado del Estado entiende que el concepto de «efectos jurídicos» no ha de ser interpretado restrictivamente, resaltando que la integración en el ordenamiento o su innovación son características más genuinas de las normas, lo que no significa que los actos parlamentarios no normativos carezcan de efectos jurídicos, atendiendo al tipo de resolución parlamentaria de que se trate. En este caso, la Resolución tiene evidentes efectos ad extra como se desprende de la concisa descripción que se acaba de efectuar de su régimen jurídico. No se trata de un acto interno de la Cámara legislativa, ceñido al «ámbito de lo puramente doméstico» que resulta expresión ad intra de su autonomía, sino que «goza de relevancia jurídica externa» por afectar a «situaciones que exceden del ámbito de lo estrictamente propio del funcionamiento interno de la Cámara» (SSTC 90/1985, de 22 de julio, FJ 2; y 23/1990, de 15 de febrero, FJ 2; y ATC 706/1986, de 17 de septiembre, FJ 2). El texto de la propia Declaración indica que sus destinatarios son todos los «ciudadanos y ciudadanas de Cataluña», amén de orientar la acción del Gobierno de la Generalitat. Por lo que se refiere al primer tipo de efectos ad extra , que el Abogado del Estado califica de «generales» en cuanto miran a todos «los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña», la Declaración pretende abrir un «proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir su futuro político colectivo» (párrafo introductorio) «mediante la deliberación y el diálogo en el seno de la sociedad catalana» a fin de que «el pronunciamiento que se derive sea la expresión mayoritaria de la voluntad popular, que será el garante fundamental del derecho a decidir» (principio de «Legitimidad democrática»). El Parlamento fija como principios que «el conjunto de la población y de la sociedad civil catalana» tenga «toda la información y el conocimiento adecuado para ejercer el derecho a decidir» y que «se promueva su participación en el proceso» («Transparencia»). Respecto a la participación, el principio noveno –así denominado– persigue «hacer partícipes activos de todo el proceso al mundo local y al máximo de fuerzas políticas, de agentes económicos y sociales y de entidades culturales y cívicas de Cataluña».
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 83 sólo y exclusivamente los catalanes tienen «derecho a decidir su futuro político colectivo». La Resolución tiene, pues, claro efecto jurídico sobre el Gobierno autonómico en la medida en que le insta a la consecución de una cierta finalidad prescrita y controla que esa finalidad se cumpla. Y tiene igual efecto jurídico sobre la ciudadanía en cuanto pretende activar y promover el ejercicio de libre opinión [art. 20.1 a) CE] y participación en los asuntos públicos (art. 23.1 CE). Finalmente, en relación con la idoneidad de la Resolución para ser objeto del proceso constitucional regulado en los arts. 76 y 77 LOTC, el Abogado del Estado señala, con base en uno de los Votos particulares al ATC 135/2004 sobre la razón de ser del referido proceso constitucional, que no podrá dudarse que aquella resolución representa una «iniciativa parcial» tendente a «alterar unilateralmente el equilibrio» del Estado español global, por lo que estaría justificado el uso del procedimiento impugnatorio del art. 161. CE y el título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en la función de garantía que señala el citado Voto particular. A tal efecto no puede constituir obstáculo la falta de impugnación de las anteriores resoluciones parlamentarias declaratorias del derecho de autodeterminación, del «derecho a decidir» o de la soberanía nacional de Cataluña, pues tal circunstancia no crea una suerte de acto propio del Gobierno –acto negativo u omisivo– que impida impugnar la Resolución 5/X. En otras palabras, la inexistencia de anteriores impugnaciones no purga la inconstitucionalidad que, por razón de su contenido, exhibe la Resolución ahora recurrida. c) Las alegaciones del Abogado del Estado se centran seguidamente en lo que califica como «manifiesta inconstitucionalidad» de la Resolución impugnada por violar los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE y los arts. 1 y 2.4 EAC en la interpretación que recibieron en la STC 31/2010, 28 de junio. La cláusula capital de la Declaración incorporada a aquella Resolución es el principio primero («Soberanía»), que se incluye además en el título que se le ha dado y que dota de sentido político y jurídico al resto del acto parlamentario, así en su preámbulo como en la posterior Declaración. El significado esencial de la Declaración estriba en que el Parlamento de Cataluña, que «representa al pueblo de Cataluña» (art. 55.1 EAC), declara soberano al pueblo catalán («Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña») y, consecuentemente, el pueblo catalán, por sí solo, tiene derecho –todo en presente indicativo: «en términos de efectividad actual e incondicionada» y «como una realidad actual y efectiva» dice el Consejo de Estado– a «decidir su futuro político» justamente porque es soberano como «sujeto político y jurídico». Esta afirmación de soberanía del pueblo catalán –como un quid existente «de manera actual y efectiva»– es, ni más ni menos, que un acto de poder constituyente. Planteada en estos términos, el contenido de la declaración viola con total evidencia los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE y los arts. 1 y 2.4 EAC. Con arreglo al art. 1.2 CE «[l]a soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». La Constitución misma es un acto constituyente del pueblo español como se refleja en su preámbulo. En el art. 1.2 CE el término «Estado» debe tomarse en su acepción global, en la que emplea el art. 137 CE, como ha declarado la jurisprudencia constitucional (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3; 12/1985, de 30 de enero, FJ 3; y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4), del que forman parte las Comunidades Autónomas. El propio art. 3.1 EAC proclama el principio general de que «la Generalitat es Estado» y la STC 31/2010 la ha considerado como «afirmación indiscutible por cuanto, en efecto, el Estado, en su acepción más amplia, esto es, como Estado español erigido por la Constitución Española, comprende a todas las Comunidades Autónomas en las que aquél territorialmente se organiza … y no al que con mayor propiedad ha de denominarse ‟Estado centralˮ, con el que el Estado español no se confunde en absoluto, sino que lo incluye para formar, en unión de las Comunidades Autónomas, el Estado en su conjunto» (FJ 13). Tras reproducir seguidamente la doctrina recogida en la STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4, y en la STC 31/2010, FF JJ 8, 9 y 11, en relación esta última con los arts. 1, 2.4 y 7 EAC, el Abogado del Estado sostiene que desde la perspectiva de la Constitución no hay más que un soberano, el pueblo español (art. 1.2 CE), y que declarar
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 84 soberano al pueblo catalán como «sujeto político y jurídico» constituye una infracción constitucional evidente del art. 1.2 CE. d) La Resolución impugnada es también inconciliable con el art. 2 CE en la medida en que viola frontalmente el propio fundamento de la Constitución, la indisolubilidad de la Nación y la indivisibilidad de la patria de todos los españoles. La soberanía del pueblo catalán, como «sujeto político y jurídico», supone atribuirle el derecho de secesión que podrá ejercitar si esa es su voluntad; esto es, supone atribuirle el poder de disolver, por su sola y exclusiva voluntad, lo que la Constitución proclama indisoluble y dividir lo que declara indivisible. En apoyo de este motivo impugnatorio, el Abogado del Estado reproduce la doctrina de las SSTC 103/2008, FJ 4, y 31/2010, FJ 12. e) Igualmente viola el art. 168 CE, precepto que disciplina el procedimiento de reforma constitucional necesario si se pretende el reconocimiento de la soberanía del pueblo catalán, es decir, el reconocimiento del derecho de una fracción o parte del pueblo español a iniciar, por exclusiva voluntad, una etapa constituyente. Tras reproducir la doctrina sobre el llamado «derecho a decidir» de las SSTC 103/2008, FJ 4, y 31/2010, FJ 12, y frente al posible argumento de oponer a la enunciada infracción del art. 168 CE el principio de «Legalidad» proclamado en la Resolución impugnada, el Abogado del Estado entiende, con base en aquella doctrina constitucional, que la soberanía del pueblo de Cataluña no puede ser la estación de partida para una hipotética reforma constitucional del art. 168 CE, sino, en todo caso, la estación de llegada en virtud de una decisión soberana del pueblo español tomada a través del procedimiento constitucionalmente prescrito, pues la reforma constitucional por la vía del art. 168 CE ha de ser previa a la declaración de la soberanía del pueblo catalán o de cualquier otra fracción o parte del que la Constitución denomina pueblo español. Por ello mismo carece de importancia que el Parlamento asevere que se limita a «iniciar el proceso para hacer efectivo el derecho a decidir». El «derecho a decidir» del pueblo catalán sólo podría existir cuando, culminada la reforma constitucional por la vía del art. 168 CE, el pueblo español soberano lo reconociera de acuerdo con el procedimiento constitucionalmente prescrito para ello. No puede, pues, aceptarse que, en el presente momento, la titularidad del «derecho a decidir» esté ya atribuida al pueblo de Cataluña, aunque deba encauzarse su ejercicio en un «proceso». f) La Resolución recurrida quebranta de igual modo el art. 9.1 CE, puesto que, como se ha razonado, constituye un acto visible de insumisión a la Constitución y, por consiguiente, infractor de su art. 9.1 CE. La libertad de un parlamento o de un gobierno autonómico para elegir políticas está jurídicamente limitada por la Constitución y el Estatuto de Autonomía y este es uno de los significados evidentes del principio de sumisión a la Constitución que contiene su art. 9.1. Ninguna Asamblea Legislativa autonómica puede tomar una resolución para impulsar políticas en absoluta contradicción con la Constitución. Uno de los efectos jurídicos de la Resolución 5/X, como ya se ha apuntado, es el de imponer al Gobierno de la Generalitat una orientación política que supone, más que un quebrantamiento peculiar de un precepto constitucional, la negación de las cláusulas esenciales de la Constitución española, la instauración de un principio de legitimidad en contradicción absoluta con ella. El otro efecto jurídico –el impulso de la acción política de los ciudadanos de Cataluña– tampoco es compatible con el art. 9.1 CE. Nuestra Constitución reconoce a cualquier ciudadano la libertad de opinar que su nacionalidad o región debe independizarse de España [art. 20. a) CE] y permite ejercitar el derecho de asociación para crear partidos políticos que incluyan la separación de España en su ideario o programa (arts. 6 y 22.1 CE). Ahora bien, ello debe encauzarse necesariamente mediante el procedimiento constitucional adecuado y en este aspecto los ciudadanos quedan también sujetos a la Constitución (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7). g) Por último, el Abogado del Estado sostiene que la Resolución impugnada viola los arts. 1 y 2.4 EAC, en los términos en los que han sido interpretados por la STC 31/2010 (FFJJ 8 y 9).
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 86 aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes; tener por invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 77 LOTC, produce la suspensión de la Resolución impugnada desde el día 8 de marzo de 2013, fecha de interposición de la impugnación, que será comunicado a la Presidenta del Parlamento de Cataluña; y, por último, publicar la incoación de la impugnación en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
- Por escrito registrado en este Tribunal el día 7 de junio de 2013, los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara, evacuaron el trámite de alegaciones conferido, que, en lo sustancial, a continuación se resume. a) Los Letrados del Parlamento de Cataluña realizan una serie de consideraciones previas sobre el procedimiento constitucional regulado en los arts. 161.2 CE y 76 y 77 LOTC destacando que para que pueda prosperar esta vía impugnatoria las resoluciones recurridas deben tener, por razón de su naturaleza y contenido, la capacidad necesaria para producir una real y efectiva infracción del orden constitucional, es decir, es preciso que las disposiciones o resoluciones impugnadas tengan efectos normativos o efectos jurídicos derivados de su naturaleza, ya que sin ellos no puede existir, técnicamente hablando, contravención, infracción o vicio de inconstitucionalidad que dé contenido y sentido a la impugnación. La Resolución impugnada es el resultado de una propuesta de resolución aprobada de acuerdo con el art. 145 del Reglamento del Parlamento de Cataluña. Se trata, por tanto, como este precepto indica, de un instrumento propio de la función de impulso de la acción política y de gobierno y que, en consecuencia, se sitúa dentro de esa específica función parlamentaria, totalmente diferente de la función legislativa, que, por su naturaleza, tiene la capacidad de crear derecho y producir efectos jurídicos. Las resoluciones, proposiciones no de ley o las mociones parlamentarias aprobadas en ejercicio de la función de impulso y dirección de la acción política y de gobierno son actos de naturaleza política que, aducen, independientemente de su clase o denominación, poseen la naturaleza común de expresar una voluntad, una aspiración o un deseo de la Cámara, que se puede dirigir al Gobierno o al conjunto de los ciudadanos. La doctrina parlamentaria coincide, indican, en afirmar que los actos en los que se concreta dicha función no tienen la fuerza de obligar propia de las leyes, careciendo de poder o capacidad de vincular jurídicamente a los ciudadanos o a los poderes públicos, de originar relaciones jurídicas o de crear derechos o imponer deberes. El traslado de las precedentes consideraciones a la Resolución impugnada conduce a una conclusión obvia: la Resolución 5/X no altera ni modifica ninguna situación legal existente en el momento de su aprobación, ni genera efectos jurídicos reales y concretos porque su eficacia, derivada del procedimiento parlamentario en el que se origina, se limita a expresar una declaración de voluntad y un propósito político. De este modo, una eventual discrepancia o contradicción entre una voluntad expresada mediante una resolución de la naturaleza de la impugnada con la Constitución no puede situarse más allá del plano político, sin que esa discrepancia o contradicción, por el mero hecho de existir, pueda considerarse como una vulneración constitucional, ya que lo determinante a los efectos de la impugnación y del control jurisdiccional es que esa discrepancia y contradicción se produzcan mediante una disposición o acto que por sus características despliegue efectos normativos o jurídicos reales y concretos (ATC 135/2004, de 20 de abril). Si no se da este presupuesto, la impugnación no tiene objeto procesal adecuado, como ocurre en este caso por razón de la naturaleza de la Resolución recurrida. b) Los Letrados del Parlamento de Cataluña señalan que la Resolución impugnada ha de ser considerada dentro del contexto histórico de las aspiraciones de Cataluña a ser reconocida como «comunidad nacional», reivindicación que desde la reinstauración de la democracia ha tenido también un amplio apoyo en la sociedad catalana y en su representación política en el Parlamento de Cataluña. Dicho Parlamento ha aprobado en la actual etapa autonómica diversas declaraciones y resoluciones sobre esta cuestión,
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 87 que se remontan al año 1989 y que han tenido continuidad ininterrumpida en el tiempo, no habiendo sido objeto de impugnación. En relación con su alcance y efectos, los Letrados del Parlamento de Cataluña ponen de relieve los siguientes extremos: en primer lugar, que la Resolución no pretende alterar ni modificar por sí misma el marco constitucional vigente, sino expresar una voluntad política de iniciar un proceso que, según cual sea su resultado, puede afectarlo; en segundo lugar, que la Resolución se aprueba por el Parlamento después de un proceso electoral en el cual el debate político sobre el «derecho a decidir» ha sido uno de sus ejes centrales, por lo que no hay duda de que la expresión democrática realizada en las urnas legitima la toma de posición que en ella se manifiesta; por último, que la Resolución se origina en sede parlamentaria, es decir, en el ámbito más representativo e importante del ejercicio de la democracia (art. 52.5 EAC). De lo anterior los Letrados autonómicos concluyen que el Parlamento de Cataluña podía aprobar una declaración como la que contiene la Resolución impugnada porque expresa una voluntad política amparada en el principio democrático, totalmente coherente con el apoyo electoral recibido de los ciudadanos y porque la expresión de una voluntad política no tiene que coincidir con el marco constitucional vigente, si se realiza mediante un instrumento que no tiene poder ni efectos de producir una vulneración constitucional en términos estrictamente jurídicos. Según la representación procesal del Parlamento de Cataluña, la Resolución no puede plantearse como una declaración de soberanía con efectividad real y concreta en el plano jurídico que produce una ruptura del marco constitucional: su lectura, realizada en conjunto y de forma integrada, lleva necesariamente a la conclusión de que la voluntad que expresa no es otra que la de iniciar un proceso para que el pueblo de Cataluña pueda manifestarse sobre su futuro colectivo. La Declaración se presenta, por tanto, como el enunciado de un proyecto político que establece las bases o la hoja de ruta mediante la cual el proceso quiere desarrollarse. Para su entendimiento resulta determinante, según los Letrados autonómicos, el enunciado inicial que expresa la voluntad del Parlamento de iniciar un proceso para hacer efectivo el «derecho a decidir» para conocer la expresión mayoritaria de la voluntad del pueblo de Cataluña sobre su futuro político, debiendo entenderse el resto de la Declaración subordinada a este enunciado inicial, de modo que no se presenta como un acto definitivo o final, sino como un proyecto político pendiente de desarrollar de acuerdo con unos principios, con un resultado incierto en cuanto a su concreción efectiva. Para los Letrados del Parlamento de Cataluña, el principio primero de la Resolución –soberanía– no significa otra cosa que la expresión de una convicción, un deseo o una voluntad de entendimiento político que el Parlamento quiere manifestar en el inicio de este proceso. Se puede objetar que este principio, tal y como se refleja en la Resolución, no tiene encaje en la Constitución y en el Estatuto vigentes, pero no se puede convertir, como se hace en el escrito de impugnación, en «realidad jurídica». Si la declaración de soberanía fuera actual, incondicionada, efectiva y supusiera atribuirle ya al pueblo catalán el derecho de secesión, el derecho a «decidir» se habría ejercido y consumado por el mismo Parlamento. El escrito de impugnación también olvida o minimiza otros principios que deben enmarcar el proceso y que son indispensables para la correcta comprensión del alcance y sentido de la Resolución recurrida. En este sentido, la representación del Parlamento de Cataluña confiere especial relieve al principio de legitimidad democrática, pues el proceso para el ejercicio del «derecho a decidir» por medio de una consulta a los ciudadanos es una opción perfectamente defendible y habitual desde el punto de vista democrático, máxime cuando se asume el compromiso de ser escrupulosamente garantista con el pluralismo y con el respeto a todas las opiniones; y al principio de legalidad, que da cobertura a la utilización de procedimientos de consulta que el ordenamiento permite (art. 122 EAC) y no excluye la posibilidad misma de una reforma constitucional si fuera necesario para poder encajar el resultado de la consulta en el marco constitucional y que puede instar el Parlamento de Cataluña (art. 87.2 CE). Asimismo, otros principios van en la línea de reforzar los fundamentos democráticos del
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 89 Para la representación procesal del Parlamento de Cataluña, la eficacia de la Resolución impugnada no va más allá de proclamar una voluntad y un propósito políticos, y fija una hoja de ruta con un objetivo cuyo resultado final y efectos no determina la propia Resolución, incluyendo el principio primero, porque, cualquiera que sea el valor y juicio político que se dé a esa manifestación, su inclusión en una resolución de impulso como la recurrida no tiene capacidad, por sí misma, para vulnerar los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE. En definitiva, su alcance meramente político y su contenido, considerado en su conjunto, excluyen la posibilidad de cualquier infracción constitucional, por lo que la impugnación lleva –siempre según la representación procesal del Parlamento de Cataluña– al terreno resbaladizo y peligroso de traspasar la línea divisoria entre lo político y lo jurídico, esto es, entre el principio democrático, el pluralismo político y los derechos de libertad de expresión y de participación versus la función de control jurisdiccional. e) Los Letrados del Parlamento de Cataluña refutan, a continuación, los argumentos utilizados por el Abogado del Estado a favor de la admisibilidad de la impugnación, reiterando las precedentes consideraciones que efectúan en su escrito de alegaciones. A su juicio, aquellos argumentos son inconsistentes y se basan en una utilización parcial y sesgada de la jurisprudencia constitucional, en concreto, del ATC 135/2004. Del citado Auto no puede concluirse, como sostiene el Abogado del Estado, que el Tribunal Constitucional admita expresamente que «todos» los actos, acuerdos o resoluciones parlamentarias, de la naturaleza y clase que sean, puedan ser objeto de la impugnación que regulan el art. 161.2 CE y el título V LOTC, sin que guarden relación alguna con el presente supuesto los precedentes invocados (STC 16/1984 y ATC 265/1999). Asimismo, el hecho de ser una resolución ajena al procedimiento legislativo, una resolución final o una declaración o manifestación de voluntad no es suficiente para que un acto parlamentario pueda ser objeto de impugnación a través de dicho proceso constitucional, si por su naturaleza y contenido no puede dar lugar a la infracción jurídica que exige la jurisprudencia constitucional. De otra parte, no se trata sólo de que la resolución o acto tenga trascendencia o efectos ad extra , sino también de que produzca efectos jurídicos concretos y reales, en el sentido de que lleguen a suponer una alteración o modificación del ordenamiento jurídico, a partir de la cual se pueda realizar el contraste con la Constitución. Los efectos ad extra que se mencionan en la demanda no pueden considerarse en ningún caso como efectos con fuerza jurídica como para producir una infracción, en sentido estricto de la Constitución. Estos efectos, tanto los que se dirigen al Gobierno de la Generalitat como los que se dirigen a la ciudadanía en general, sólo pueden ser considerados como resultado de una voluntad vinculada a un proyecto político (el «derecho a decidir»), con el fin de que la ciudadanía pueda participar en el mismo y el Gobierno adopte las medidas oportunas para su realización, pero sin estar obligado jurídicamente a hacerlo. No es admisible como ejemplo de los efectos de la Resolución la invocación del Decreto 113/2013, de 12 de febrero, por el que se crea el Consejo Asesor para la Transición Nacional, ya que, en primer lugar, la Resolución impugnada no hace referencia a la creación de este organismo; en segundo lugar, porque su creación para asesorar en la puesta en práctica de un proceso, de acuerdo con los principios de la Resolución 5/X, no puede ser considerada como una decisión normativa contraria a la Constitución; y, en tercer lugar, porque una nueva Resolución del art. 145 del Reglamento del Parlamento de Cataluña que hipotéticamente estableciera la supresión de ese Consejo no obligaría jurídicamente al Gobierno a suprimirlo. Los Letrados del Parlamento de Cataluña aluden a las resoluciones sobre el derecho a la autodeterminación, el «derecho a decidir» o sobre la soberanía nacional de Cataluña aprobadas por el Parlamento, tanto anteriores como posteriores a la Resolución impugnada. Aunque admiten que, ciertamente, la falta de impugnación de dichas resoluciones no puede constituir un obstáculo para la impugnación de la Resolución 5/X, sostienen que esa falta de impugnación por el Gobierno denota un entendimiento del significado y valor de ese tipo de resoluciones, que comparten la misma naturaleza, en el sentido que aquí se defiende, esto es, como resoluciones de naturaleza y alcance
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 90 políticos, no susceptibles de producir efectos jurídicos que permitan un control jurisdiccional. f) Para los Letrados del Parlamento de Cataluña, las posibles infracciones constitucionales que el Abogado del Estado imputa a la Resolución 5/X no pueden existir porque dicha Resolución carece del presupuesto necesario para poder hablar en términos técnico-jurídicos de cualquier tipo de infracción legal o constitucional. Por ello, la contestación a los argumentos efectuados al respecto en la demanda se formula a mayor abundamiento, sin que ello implique aceptar en ningún momento la premisa de la que parte la impugnación, esto es, la atribución a aquella Resolución de unos efectos que por su naturaleza no puede generar. La representación procesal del Parlamento de Cataluña rechaza por dos razones el relato que en relación con el principio primero (soberanía) de la Declaración y su pretendido resultado se formulan en la demanda. Por un lado, por la naturaleza del acto que lo contiene, que no va más allá de lo que permite una resolución de impulso de la acción política y de gobierno, es decir, expresar una voluntad o un propósito en clave «política», sin que pueda alcanzar efectos o constituir una realidad actual y efectiva en términos jurídicos. El instrumento utilizado para la declaración acota y limita los efectos de la misma y resulta claramente excesivo querer extraer de ella unos efectos que la asimilan, ni más ni menos, a un acto de poder constituyente. Por otro lado, por la clara descontextualización que se hace en la impugnación de esa parte de la Resolución, que debe ser interpretada de forma sistemática y en su contexto. Se trata de un principio que debe inspirar un proceso junto con todos los demás que se mencionan, cuyo eje central es el inicio de un proceso para hacer posible el ejercicio del «derecho a decidir». En definitiva, según los Letrados del Parlamento de Cataluña, el marco y el contexto en que se contiene el principio primero no permite ir más allá de constatar la voluntad política de expresar que el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano y que el proceso que se inicia puede culminar con su pleno reconocimiento, como una aspiración perfectamente legítima desde el punto de vista democrático y también posible jurídicamente si se dan las condiciones necesarias para ello (reforma constitucional). Si la verdadera intención de la declaración fuera la de proclamar la soberanía del pueblo catalán como hecho real, actual y efectivo, no se hubiera elegido una propuesta de resolución, sino que se hubiera optado por una fórmula ad hoc y mucho más solemne para dejar clara y evidente la voluntad de ruptura con el marco constitucional y de configurar un poder constituyente propio. En relación con la argumentación del Abogado del Estado referida a la supuesta infracción del art. 2 CE por la Resolución impugnada, la representación procesal del Parlamento de Cataluña señala que las Sentencias que invoca (SSTC 103/2008, FJ 4, y 31/2010, FFJJ 9 y 11) se refieren a actos de naturaleza legislativa (ley autonómica y Estatuto de Autonomía), que en cuanto tal producen efectos jurídicos evidentes y de posible contraste con la Constitución. En cambio, el presente caso sería muy distinto porque la declaración de soberanía no se formula en una ley, sino en una resolución de alcance y naturaleza únicamente políticos. Esta diferencia podría de relieve que en este caso falta el presupuesto jurídico imprescindible para que pueda existir contravención constitucional. Respecto a la denunciada vulneración del art. 168 CE, se señala que en el escrito de impugnación se parte del error de considerar la Resolución 5/X como un acto jurídico y no como lo que realmente es, la expresión de una voluntad de iniciar un proceso político sobre el «derecho a decidir» contenida en una resolución de impulso de la acción política y de gobierno que no tiene nada que ver con la expresión de esa voluntad mediante un instrumento normativo capaz de producir efectos jurídicos. Si se tiene en cuenta la naturaleza de la Resolución impugnada, dicen, parece evidente que su contenido se ajusta a la doctrina de la STC 31/2010 ya que, primero, se trata de un acto parlamentario que expresa sólo una voluntad política; segundo, expresa la voluntad de iniciar un proceso de acuerdo con unos principios que se anuncian, entre ellos, el «entendimiento» o la «pretensión» de que el pueblo de Cataluña tiene por razones de legitimidad democrática
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 92 Cataluña, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña.
- Mediante escrito registrado en fecha 2 de agosto de 2013, el Letrado del Parlamento de Cataluña, dando cumplimiento al acuerdo adoptado el 31 de julio de 2013 por la Mesa de la Cámara, formuló la recusación del Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Constitucional, entre otros, en el presente proceso constitucional. El Pleno del Tribunal, por ATC 180/2013, de 17 de septiembre, inadmitió a trámite la recusación formulada.
- Por providencia de 25 de marzo de 2014, se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el mismo día, mes y año. II. Fundamentos jurídicos
- El Abogado del Estado ha impugnado, en representación del Gobierno, la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña, por la que se aprueba la «Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña». Se realiza esta impugnación por el cauce procesal instituido en el art. 161.2 CE y regulado en los arts. 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), normas que habilitan al Gobierno para impugnar ante este Tribunal «disposiciones normativas sin fuerza de Ley», así como «resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas». La demanda, en contra del criterio de la representación del Parlamento que la aprobó, tacha de inconstitucional esta Resolución parlamentaria –transcrita en su integridad en los antecedentes de la presente Sentencia– por estimarla contraria a los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE y a los arts. 1 y 2.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). La Resolución 5/X se adopta «de acuerdo» con el art. 146 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, que regula la tramitación de las propuestas de resolución presentadas a la Cámara por grupos parlamentarios o diputados, así como el control parlamentario de las que resulten aprobadas. El preámbulo y el elenco de principios que la conforman pueden entenderse dirigidos, en atención a su tenor, tanto al Gobierno de la Generalitat como a la ciudadanía de Cataluña, según prevé de modo expreso, para las propuestas de resolución, el art. 145 del Reglamento parlamentario, lo que admiten sin controversia las representaciones procesales del Gobierno de la Nación y del Parlamento de Cataluña. La Resolución está integrada por un preámbulo y por la Declaración propiamente dicha, que le da título. El preámbulo se refiere a la Resolución 742/IX, de 27 de septiembre de 2012, en la que el Parlamento constató «la necesidad de que el pueblo de Cataluña pudiese determinar libre y democráticamente su futuro colectivo por medio de una consulta»; y a las últimas elecciones al propio Parlamento, de 25 de noviembre de 2012, que «expresaron y confirmaron esa voluntad de forma clara e inequívoca». La Declaración, aprobada, según su preámbulo, para «llevar a cabo este proceso … en representación de la voluntad de la ciudadanía de Cataluña expresada democráticamente en las últimas elecciones», tiene por título, al igual que la Resolución por la que fue aprobada, «Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña». En ella, el Parlamento «acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir para que los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña puedan decidir su futuro político colectivo», de acuerdo con los principios que a continuación se recogen. El primero de dichos principios lleva por rúbrica «soberanía» y en él se dice que «[e]l pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano». Los demás principios, cuyos contenidos aparecen recogidos en los antecedentes de esta Sentencia, son los de «legitimidad democrática», «transparencia», «diálogo», «cohesión social», «europeísmo», «legalidad», «papel principal del Parlamento» y «participación». En el párrafo con el que concluye la Declaración, «[e]l Parlamento de Cataluña anima a todos los ciudadanos y ciudadanas a
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 93 ser protagonistas activos en el proceso democrático de ejercicio del derecho a decidir del pueblo de Cataluña».
- El enjuiciamiento que se nos demanda debe iniciarse examinando la cuestión previa que ambas representaciones suscitan acerca de la idoneidad de la Resolución 5/X para ser objeto de este proceso constitucional. La discusión a este respecto entre las partes versa, como se ha expuesto en los antecedentes, sobre si la Resolución impugnada constituye una «resolución» en el sentido de los arts. 76 y 77 LOTC, lo que afirma el Abogado del Estado y niega, de contrario, la representación del Parlamento de Cataluña. Este es el óbice procesal que hemos de resolver de forma preliminar, pues la admisibilidad de la impugnación constituye presupuesto indispensable para entrar a examinar si procede estimar o desestimar la impugnación de la Resolución del Parlamento de Cataluña. En el ATC 135/2004, de 20 de abril, citado con profusión por las partes, se declaró la inadmisibilidad de la impugnación de la decisión del Parlamento Vasco de admitir a trámite el «Proyecto de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi» presentado por el Gobierno autonómico. En dicho Auto se declara que el proceso ordenado en el título V LOTC se inserta en el ámbito de las relaciones y de los mecanismos de control entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de modo tal que las disposiciones de rango inferior a la ley y –por lo que aquí interesa– las resoluciones objeto del mismo han de ser manifestación de la voluntad de la propia Comunidad Autónoma, esto es, proceder de órganos capaces de expresar la voluntad de esta (FJ 4 y, en términos análogos, FJ 7). La Constitución (art. 161.2) apodera así al Gobierno para solicitar el control constitucional –por razones, en principio, no competenciales– de actos imputables a las Comunidades Autónomas, en consonancia con la posición atribuida al Estado respecto de aquellas (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 13). Para que una resolución sea, a los efectos de este proceso constitucional, imputable a una Comunidad Autónoma es condición necesaria que se trate de un acto jurídico y que constituya además –como se dice en el citado ATC 135/2004– expresión de la voluntad institucional de aquella, esto es, dicho en términos negativos, que no se presente como un acto de trámite en el procedimiento de que se trate (FFJJ 6, 7 y 8). En el citado Auto no se cuestiona que puedan ser objeto de impugnación actos de carácter parlamentario, pero en definitiva se rechaza que puedan serlo actos que formen parte de un procedimiento legislativo (FJ 4). Esta última condición no concurre en la Resolución 5/X, objeto de la presente impugnación. La Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña es un acto perfecto o definitivo, pues constituye una manifestación acabada de la voluntad de la Cámara. A estos efectos es indiferente que en él se afirme el propósito de «iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir», pues un acto solo puede ser identificado como de trámite –con el sentido y efectos procesales a que se refiere el ATC 135/2004–, cuando se inserta como tracto o secuencia en un procedimiento jurídico reglado; y este no es el caso de la Resolución 5/X, que se dicta para impulsar o dar inicio a un determinado proceso político que no tiene carácter reglado. El acto impugnado es un acto político, adoptado por un poder público, el Parlamento de Cataluña, en ejercicio de una de las atribuciones que confiere a este órgano el ordenamiento de la Comunidad Autónoma (art. 55.2 EAC y arts. 145 y siguientes del Reglamento parlamentario) y mediante el procedimiento establecido al efecto, pero con naturaleza jurídica. Sin embargo, la impugnación que examinamos solo será admisible si, además de ello, pueden apreciarse en el acto impugnado, siquiera indiciariamente, capacidad para producir efectos jurídicos. El simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución, en efecto, no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal (ATC 135/2004, FJ 2; en iguales términos, ATC 85/2006, de 15 de marzo, FJ 3, en recurso de amparo). Es preciso un razonamiento detenido para dirimir si esta Resolución es apta para producir efectos jurídicos propios y no meramente políticos. Pudiera entenderse que la cve: BOE-A-2014-
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 95 STC 4/1981, FJ 3]. En otras palabras, la identificación de un sujeto dotado de la condición de sujeto soberano resultaría contraria a las previsiones de los arts. 1.2 y 2 CE. El art. 1.2 CE proclama que «[l]a soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». El precepto, «base de todo nuestro ordenamiento jurídico» (STC 6/1981, FJ 3), atribuye, por tanto, con carácter exclusivo la titularidad de la soberanía nacional al pueblo español, unidad ideal de imputación del poder constituyente y, como tal, fundamento de la Constitución y del Ordenamiento jurídico y origen de cualquier poder político (SSTC 12/2008, FJ 4; 13/2009, FJ 16; 31/2010, FJ 12). Si en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano. Un acto de este poder que afirme la condición de «sujeto jurídico» de soberanía como atributo del pueblo de una Comunidad Autónoma no puede dejar de suponer la simultánea negación de la soberanía nacional que, conforme a la Constitución, reside únicamente en el conjunto del pueblo español. Por ello, no cabe atribuir su titularidad a ninguna fracción o parte del mismo. El reconocimiento al pueblo de Cataluña de la cualidad de soberano, no contemplada en nuestra Constitución para las nacionalidades y regiones que integran el Estado, resulta incompatible con el art. 2 CE, pues supone conferir al sujeto parcial del que se predica dicha cualidad el poder de quebrar, por su sola voluntad, lo que la Constitución declara como su propio fundamento en el citado precepto constitucional: «la indisoluble unidad de la Nación española». En este sentido, este Tribunal tiene declarado que «la Constitución (arts. 1 y 2) parte de la unidad de la Nación española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce en una organización –el Estado– para todo el territorio nacional» [STC 4/1981, FJ 3; reiterado en la STC 247/2007, FJ 4 a)]. A ello se contrapone, infringiendo el referido precepto constitucional, el reconocimiento a una parte del pueblo español del carácter de sujeto soberano. La atribución de la soberanía nacional al pueblo español en virtud del art. 1.2 CE y la unidad de la Nación española como fundamento de la Constitución en virtud del art. 2 CE se contemplan junto a el reconocimiento y la garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, como se plasma en el segundo de los citados preceptos constitucionales. Pero este Tribunal ha declarado que «el Estado autonómico se asienta en el principio fundamental de que nuestra Constitución hace residir la soberanía nacional en el pueblo español (art. 1.2 CE), de manera que aquella … ‟no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones históricas anterioresˮ.» [STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 3; reiterado en STC 247/2007, FJ 4 a)]. Igualmente este Tribunal ha declarado que autonomía no es soberanía [STC 247/2007, FJ 4 a)]. De esto se infiere que en el marco de la Constitución una Comunidad Autónoma no puede unilateralmente convocar un referéndum de autodeterminación para decidir sobre su integración en España. Esta conclusión es del mismo tenor que la que formuló el Tribunal Supremo del Canadá en el pronunciamiento de 20 de agosto de 1998, en el que rechazó la adecuación de un proyecto unilateral de secesión por parte de una de sus provincias tanto a su Constitución como a los postulados del Derecho internacional. Obvio es que, en tanto que realidad socio-histórica, Cataluña (y España toda) es anterior a la Constitución de 1978. Desde el punto de vista jurídico-constitucional, el «pueblo de Cataluña» invocado por la Declaración integra, sin embargo, un sujeto que se constituye en el mundo jurídico en virtud del reconocimiento constitucional (al igual que sucede con el conjunto del «pueblo español» del que, conforme al art. 1.2 CE, «emanan todos los poderes del Estado»). Por tanto, en la Declaración impugnada la cualidad de «sujeto político y jurídico soberano» se reconoce a un sujeto creado jurídicamente en el marco de la Constitución en ejercicio del derecho a la autonomía reconocido y garantizado
Núm. 87 Jueves 10 de abril de 2014 Sec. TC. Pág. 96 en el art. 2 CE; esto es, al pueblo de una de las Comunidades Autónomas en las que se organiza territorialmente el Estado en virtud del art. 137 CE. En efecto, el art. 1 EAC dispone que «Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica». En la STC 31/2010 este Tribunal desestimó la impugnación que los recurrentes habían efectuado del citado precepto estatutario, al entender que la declaración recogida en el mismo resulta constitucionalmente aceptable, dado que «predica de Cataluña cuantos atributos la constituyen en parte integrante del Estado fundado en la Constitución: una nacionalidad constituida como Comunidad Autónoma y cuya norma institucional básica es su propio Estatuto de Autonomía». Se razona a continuación que la constitución de Cataluña como sujeto de derecho en los términos señalados en el art. 1 EAC «implica naturalmente la asunción del entero universo jurídico creado por la Constitución, único en el que la Comunidad Autónoma de Cataluña encuentra, en Derecho, su sentido. En particular, supone la obviedad de que su Estatuto de Autonomía, fundamentado en la Constitución Española, hace suyo, por lógica derivación, el fundamento propio que la Constitución proclama para sí, esto es, ‟la indisoluble unidad de la Nación españolaˮ (art. 2 CE), al tiempo que reconoce al pueblo español como titular de la soberanía nacional (art. 1.2 CE), cuya voluntad se formaliza en los preceptos positivos emanados del poder constituyente». En fin, de conformidad con el art. 1 EAC, «la Comunidad Autónoma de Cataluña –concluye– trae causa en Derecho de la Constitución Española y, con ella, de la soberanía nacional proclamada en el art. 1.2 CE, en cuyo ejercicio, su titular, el pueblo español, se ha dado una Constitución que se dice y quiere fundada en la unidad de la Nación española» (FFJJ 8 y 9). En definitiva, como este Tribunal declara en la citada Sentencia enjuiciando la impugnación del art. 7 EAC, «los ciudadanos de Cataluña no pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como ‘la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fundamento de la Constitución y del Ordenamiento’ (STC 12/2008, FJ 10)» (FJ 11). Este Tribunal ha declarado reiteradamente que la validez de la Ley «ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación adecuada a la Constitución» (STC 108/1986, de 29 de julio, FJ 13), de manera que será preciso explorar las posibilidades interpretativas del precepto cuestionado, ya que si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía de la Constitución «resultaría procedente un pronunciamiento interpretativo de acuerdo con las exigencias del principio de conservación de la Ley» (SSTC 76/1996, de 30 de abril, FJ 5, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18). El principio de conservación es igualmente aplicable a los actos que, como la Resolución impugnada en este proceso constitucional, aun no teniendo rango de ley, proceden de un órgano parlamentario y han sido dictados en el ejercicio de sus funciones, pues la presunción iuris tantum [salvo prueba en contrario] de legitimidad constitucional ampara no solo las normas, sino también los actos que emanan, como aquí es el caso, de poderes legítimos (STC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 3). El Tribunal acepta que, como alega la representación procesal del Parlamento de Cataluña, la Resolución impugnada debe ser interpretada de forma sistemática. La Resolución contiene más principios que el relativo a la soberanía, contra el que el Abogado del Estado dirige su tacha de inconstitucionalidad. A todos los principios incluidos en la Declaración se les asigna conjuntamente en el propio texto la función de inspirar el proceso que se inicia para hacer posible el ejercicio del «derecho a decidir». Pues bien, del tenor de los demás principios contenidos en la Resolución se desprende que la Declaración no excluye seguir los cauces constitucionalmente establecidos para traducir la voluntad política expresada en la Resolución en una realidad jurídica. La Resolución impugnada dice que «el Parlamento de Cataluña acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir para que los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña puedan decidir su futuro político y colectivo». Este proceso se rige por un total de nueve principios, entre los cuales cabe destacar los de «diálogo» y de «legalidad»,
