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Tema 2. Responsabilidad patrimonial
En el derecho administrativo vigente el principio de legalidad: la Administración tiene que someterse a derecho, tiene que haber recursos, control judicial… Sin embargo el principio de legalidad de la Administración Pública va unido al principio de la responsabilidad de la Administración pública.
El derecho Administrativo ha sido desarrollado por la doctrina francesa y alemana. Un profesor francés llamado Maurice Hauriou, maestro de derecho público y profesor de la escuela de Burdeos. Reclama el instinto popular: que actúe pero que obedezca a la ley. Ahí se basa el principio de la ley. Que actúe pero que pague el perjuicio.
La Administración a veces tiene que actuar y produce daños. Esto es connatural a la Administración Pública. Ante una huelga o manifestación ilegal que altera el orden público (quemando coches por ejemplo) ¿Qué hace la Administración Pública? ¿Qué haría el Ministro de Interior? La Administración vela entre otras cosas por el mantenimiento del orden público y la seguridad ciudadana. El policía o antidisturbios actúa obedeciendo órdenes. El principio de responsabilidad está para esto. La Administración actúa de forma proporcional. Si como consecuencia de la actuación de la policía llevan a cabo daños personales a personas que no tienen culpa que estaban por ahí y sufrieron algún daño físico o económico por la carga policial son resarcibles por la responsabilidad patrimonial de la Administración por manifestaciones conforme a derecho.
La Ley de Procedimiento en su exposición de motivos dice que El título X, De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus Autoridades y demás personal a su servicio , incorpora la regulación de una materia estrechamente unida a la actuación administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de los grandes soportes del sistema. Se hace así realidad la previsión contenida en el artículo 149.1.18. de la Constitución sobre el establecimiento de un sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas_._. Se trata como un sistema. Hay una multiplicidad de normas reguladoras entre la ley de procedimiento y el reglamento.
El Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial; es el que regula la responsabilidad patrimonial.
La primera regulación se hizo en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Esa ley regula la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial. Explica las diferencias, características comunes y propias en el preámbulo de la exposición de motivos de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. La expropiación es privar al particular de la propiedad. Va a producir un daño que es indemnizable pagándose el justiprecio. En la responsabilidad patrimonial son daños patrimoniales. El término que utiliza es secuela incidental de daños accidentales. Tiene que cumplirse la orden con eficacia, no deliberadamente procurados es inevitable.
Esa es la ley de 54. Ahora tiene un fundamento constitucional: el ppo de legalidad del artículo 9.3, el artículo 33 habla de la propiedad privada y la expropiación forzosa, el artículo 106.2 y el 121 para el poder judicial. El artículo 106.2 dice que Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El término servicio público hace referencia a
cualquier tipo de actuación que sea imputable a una Administración pública; sea esa actuación conforme a derecho. Los daños han de ser resarcibles incluso si se ha declarado ilegal la actuación de la Administración por un sentencia, siempre que sean indemnizables.
LA REGULACION JURIDICA EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO El primer artículo es el 139 de la Ley de procedimiento. Dice que 1_. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos._ Es similar al de la Constitución. No se limita a cubrir los daños cuando esos daños obedecen a una actuación de la Administración conforme a derecho. Por ejemplo un reglamento u acto administrativo que es ilegal.
El 139.2 (MUY IMPORTANTE) recoge los requisitos del daño indemnizable. 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Es efectivo, no hipotético o potencial.
- También ha de ser evaluable económicamente.
- Es individualizable. No puede ser contra toda la sociedad. Es contra una persona o grupo de personas.
CARACTERISTICAS DEL DAÑO
La primera es que es antijurídico. El particular que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportarlo. El artículo 141.1 de la Ley de Procedimiento así lo dice: Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La reforma del año 99 añade el párrafo 2º al 141.1 párrafo 2º. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos. Hace referencia a los daños en materia sanitaria. Los médicos de los hospitales son Administración pública. Introduce el criterio estándar del conocimiento de la ciencia existente en el momento de la producción de los daños.
La segunda característica es que es una responsabilidad objetiva. La responsabilidad civil es objetiva. No es subjetiva. No se exige a la Administración una intención, no es que quiera causar el daño de forma consciente. Si es objetiva o subjetiva puede ser un debate, pero se articula como una responsabilidad objetiva. Para el derecho y para que sea resarcible no se exige una intención de hacer daño. Lo importante es el nexo causal por una actuación normal o anormal de la Administración.
Ha de ser una lesión resarcible. Es un concepto jurídico determinado. La Ley dice cuales son los requisitos y además la Administración ha de aplicarlo y los jueces también. En esta materia interviene la jurisprudencia. Sentencias como la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1968, de 7 de junio de 1967, etc. “al margen de cual sea el grado de voluntariedad e incluso de la previsión del agente”. Quedan así incluidos no sólo los daños ilegítimos causados por la administración sino también por sus agentes. Son también los daños producidos por una actividad lícita. Se excluyen los casos de fuerza mayor.
Los principios son de naturaleza pública y la ley exige que el sistema de responsabilidad se tiene que unificar el procedimiento. En la Exposición de motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dice que Los principios de su peculiar régimen jurídico, que tiene cobertura constitucional, son de naturaleza pública y hoy en día la Ley impone que en todo caso la responsabilidad se exija a través de un mismo tipo de procedimiento administrativo. Por eso parece muy conveniente unificar la competencia para conocer de este tipo de asuntos en la Jurisdicción Contencioso- administrativa, evitando la dispersión de acciones que actualmente existe y garantizando la uniformidad jurisprudencial, salvo, como es lógico, en aquellos casos en que la responsabilidad derive de la comisión de una infracción penal.
El artículo 9.4 de la LOPJ Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. Los jueces civiles solían aceptar todo este tipo de casos por eso se introdujo este artículo. Si hubo concurrencia de sujetos privados también se juzgará en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
DERECHO A RECLAMAR Dice la Ley en el artículo 142.5 de la Ley de Procedimiento que En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. El plazo es de prescripción una vez producido el hecho que puede ser cualquier tipo de actuación de hecho imputable a una Administración Pública: una intervención de un agente en el cumplimiento de sus funciones por ejemplo. Dice que prescribe un año de producido el acto. Son actos jurídicos, no sólo Administrativos, también sometidos al derecho privado.
NULIDAD O ANULACION DEL ACTO Se produce cuando el acto no es conforme y se puede realizar en vía administrativa o en el contencioso. En el artículo 142.4 dice que La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5. Toda anulación de un acto por el juez no implica por sí misma el derecho de los particulares a recibir una indemnización. Una Administración que dicta un reglamento y se anula los efectos es que el reglamento desaparece del ordenamiento jurídico y en eso consiste ¿La anulación de un reglamento o de un acto puede dar lugar a la responsabilidad patrimonial?
Para que haya responsabilidad tiene que haber un nexo de causalidad, efectivo, individualizable, etc. Cuando se den esos casos cabe la responsabilidad patrimonial. El precepto hay que interpretarlo de manera correcta. Dice que no presupone, que no quiere decir que se prohíba o que impida. Lo más importante es que el daño sea individualizable, y hay muchos casos en los que se reconoce la responsabilidad de la Administración por haber dictado un acto que luego se anula: un ayuntamiento da una licencia de obras para construir una casa, el juez posteriormente en una sentencia anula esa licencia porque es contraria al derecho y el particular no puede construir. Durante
ese tiempo ya ha construido y sufragado los costes de construcción. Una vez que se anule por sentencia firme por los recursos que sea tiene una año para acudir a la Administración Pública, al Ayuntamiento y a pedir una indemnización porque había actuado conforme a la licencia que le habían otorgado. Pasa también con los reglamentos. Pasó con las oficinas de farmacia que tienen un margen de beneficio. El Gobierno redujo mediante un Decreto el margen de beneficio (del 30% al 27, luego al 25…) Los farmacéuticos recurrieron ese reglamento y consiguieron la anulación y pidieron la responsabilidad patrimonial. Los requisitos que exige el Ordenamiento Jurídico para anular un acto son distintos a los requisitos para reconocer la responsabilidad patrimonial. No coincide. Puede dar lugar a la responsabilidad.
Incluso si el acto posteriormente anulado llegó a producir daños aunque luego fuera suspendido cautelarmente obliga al a Administración a indemnizarlos porque lo que importa es la realiación del daño que pueda darse si la medida fue tardía.
Cosculluela, p. 563. El artículo 4.2 del reglamento recoge lo mismo. PROCEDIMIENTO Y RESOLUCION La ley comienza diciendo que el procedimiento de responsabilidad patrimonial se puede iniciar a solicitud del interesado, que es lo normal, que el particular que ha sufrido los daños inicie el procedimiento con una solicitud según el artículo 142 de la Ley de Procedimieno. Eso es un procedimiento administrativo que se va a regir por los principios del procedimiento del Título IV de la Ley 30/1992 (del procedimiento administrativo común). Se rige de manera supletoria y de manera específica con el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial que se encuentra en el reglamento de la responsabilidad patrimonial.
Dice que se puede iniciar de oficio, eso es nuevo. El reglamento en los artículos 4 y siguientes va a desarrollar el procedimiento. En el artículo 3 hace referencia a los órganos para instruir o para resolver. Quiénes son competentes para iniciar e instruir y quienes para resolver.
El artículo 6 del reglamento recoge cuando se inicia por interesado. Dice que Cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, la reclamación se dirigirá al órgano competente y deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Tienes que acudir al órgano competente. Deberá ajustarse al artículo 70 en el que habla de los requisitos mínimos de la solicitud. Además se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre estas y el servicio público, la evaluación económica si fuera posible, el momento en el que la lesión se produjo (a partir del momento de la lesión se inicia le plazo de prescripción del daño, un año) e irá acompañada de cuantas alegaciones fuese oportuno y el medio de prueba (VER ARTICULO 70). En la reclamación se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.
Ese inicio da lugar al procedimiento.
2. Si se admite la reclamación por el órgano competente, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites y se podrá acordar la acumulación de la reclamación a otro procedimiento con el que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procede recurso alguno.
Otra cosa es si esa resolución pone fín a la vía administrativa o no. En el procedimiento sancionador es recurrible, que no todos los actos, las resoluciones de los procedimientos ponen fín a la vía administrativa. Muchas sanciones se pueden recurrir. Aquí sin embargo el legislador adopta una posición distinta. Dice que siempre cualquier acto que resuelve un procedimiento pone fín a la vía administrativa. No es recurrible en alzada y esto beneficia al interesado porque pueden acudir rápidamente antes al juez que el caso contrario. La resolución pone fín a la vía administrativa. Cosculluela dice que hay cuatro maneras de ejercitar la acción de responsabilidad. La primera es mediante un procedimiento administrativo, independiente de la petición o no de que se anule esa actuación administrativa. Son cosas distintas y se puede pedir a un tribunal la nulidad del acto o la nulidad y la responsabilidada al iniciar un proceso o la nulidad después de un proceso.
- La primera es independiente, como un proceso administrativo sin pretender la nulación de los actos.
- La acción de responsabilidad como acción sucesiva posterior a la resolución en vía administrativa o vía contencioso administrativa. Primero se anula un acto o reglamento y después se pide la responsabilidad.
- Al mismo tiempo puede ser el procedimiento acumulado. Se inicia al mismo tiempo que las pretensiones de nulidad y la pretensión indemnizatoria.
- Por último dice que con posterioridad a un proceso contencioso-administrativo.
ACCION DE REGRESO
La responsabilidad patrimonial es directa y es directa porque los particulares se dirigen directamente a la Administración Pública. No se dirigen al funcionario o al personal al servicio de la AP que ha ocasionado el daño. La personalidad jurídica es de la Administración y es un beneficio para los ciudadanos (art. 145.1 de la ley: para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título, los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio). Es objetiva, el particular no tiene que probar. No es un requisito el reconocimiento de la culpa o del dolo del funcionario.
Se inicia ese procedimiento y termina con que la Administración puede reconocer en vía administrativa la existencia de ese nexo causal y abonar esa indemnización.
Luego está la acción de regreso, regulada en el apartado 2 del 145. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca. La responsabilidad directa del particular ya está resuelta y pagada, en esos casos exigirá (no dice podrá exigir, sino que exigirá) de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieren incurrido por dolo o culpa o negligencia graves previa instrucción del procedimiento que responsabilidad que se establezca. Es acción de regreso porque es el funcionario el que tiene que pagar a la Administración Pública lo que la Administración ha pagado al particular. Este mandato del legislador que en la práctica se hace muy pocas veces. No es práctica habitual.
Para la exigencia de dicha responsabilidad dice que se ponderarán los siguientes criterios:
- Resultado dañoso producido.
- La existencia o no de intencionalidad.
- Responsabilidad patrimonial y relación con el resultado dañoso.
El 145.3 se refiere al procedimiento que también regula el reglamento en el artículo 19: Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. La ley dice “exigirá” y el reglamento dice “podrá exigir”.
El artículo 21 del reglamento dice que Para la exigencia de responsabilidad patrimonial a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas, el órgano competente acordará la iniciación del procedimiento, notificando dicho acuerdo a los interesados, con indicación de los motivos del mismo, y concediéndoles un plazo de quince días para que aporten cuantos documentos, informaciones y pruebas estimen convenientes.
RESPONSABILIDAD PENAL
Otra cosa es la existencia de responsabilidad penal. El artículo 146 de la Ley de Procedimiento dice que 1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente. 2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial. Se produce por la vulneración del Código penal.
RESPONSABILIDAD CONJUNTA
La ley y el reglamento se ocupan de la responsabilidad concurrente. El artículo 140 de la ley dice que es cuando el hecho imputable a la administración es imputable a más de una Administración Pública: la Administración del Estado y un Ayuntamiento, la Junta de Andalucía y un Ayuntamiento… Las Administraciones ejercen competencias compartidas. Hay entes públicos como los consorcios en los que actúan varios. El artículo 140 presenta dos casos distintos:
- El apartado 1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas. Este puede ser el caso de los consorcios. Dice que las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. Esto obliga a todas las Administraciones públicas.
- El apartado 2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria
