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1. P LANTEAMIENTO
Como es sabido, una de las principales novedades que, en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se introdujo por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Juris- dicción Contencioso-Administrativa (LRJCA) y por la Ley Orgánica 6/1998, de la misma fecha, fue la atribución a la Jurisdicción Contencioso-Adminis- trativa de la competencia para conocer de cuales- quiera pretensiones deducidas en relación con la res- ponsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, incluidos los supuestos en que a la produc- ción del daño hubieran concurrido sujetos privados.
La reforma tenía por objeto acabar con la indefi- nición que sobre la materia existía hasta la fecha y con los problemas que esa indefinición generaba. Por un lado, la tendencia de los órganos jurisdiccio- nales civiles a atraer hacia su Jurisdicción los asun- tos de responsabilidad concurrente de la Adminis- tración pública y de sujetos privados, determinaba que un buen número de estos supuestos fueran conocidos por la Jurisdicción Civil, no habituada a aplicar los parámetros propios de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Por otro, la falta de unidad jurisdiccional generaba el riesgo de reso- luciones contradictorias en aquellos casos en que la responsabilidad patrimonial de la Administración pública se ventilaba ante los órganos de la Jurisdic-
ción Contencioso-Administrativa, al mismo tiempo que la responsabilidad de los sujetos privados con- currentes en la causación del mismo hecho dañoso era conocida por los órganos de la Jurisdicción Civil. Finalmente, no eran extraños los supuestos de «pere- grinaje de jurisdicciones» a medida que se iban des- pejando las responsabilidades de la Administración pública y de sujetos privados sobre un mismo hecho. El mayor número de casos conflictivos se presentaba en los supuestos de responsabilidad por negligencia médica. Para tratar de eliminar o al menos reducir estas perturbaciones en el sistema, el legislador optó por atribuir, siempre y en todo caso, a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa todos los supuestos en que se ventila la posible responsabilidad patrimonial de una Administración Pública, incluso en concu- rrencia con sujetos privados. Sin embargo, al mismo tiempo que se imponía la unidad jurisdiccional, la reforma ha provocado un buen número de dificulta- des prácticas a los operadores jurídicos. Fundamen- talmente, esas dificultades derivan del no siempre claro encaje de la articulación de una reclamación pecuniaria contra sujetos estrictamente privados en el procedimiento jurisdiccional contencioso-admi- nistrativo, generalmente concebido como revisor de actos o disposiciones administrativas y subsiguiente a un previo procedimiento administrativo. Normas procesales del procedimiento contencioso-adminis-
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- Del Departamento de Derecho Público y Procesal de Uría & Menéndez.
A R T Í C U L O S
EN TORNO A LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL CONCURRENTE DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE SUJETOS PRIVADOS
✍ JAVIER GARCÍA SANZ
Abogado (*)
a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos pri- vados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional ». Este precepto ha sido objeto de reciente reforma por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, para dar tratamiento específico a los supuestos de reclamación contra la aseguradora de la Adminis- tración. La nueva redacción reza de la siguiente forma: « Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patri- monial de las Administraciones públicas y del perso- nal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de respon- sabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva» y añadiéndose al pre- cepto un párrafo tercero conforme al cual «Tam- bién será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas ». Por su parte, el artículo 2. e) de la LRJCA, señala- ba inicialmente en la misma línea lo siguiente: « El orden jurisdiccional contencioso-administrativo cono- cerá de las cuestiones que se susciten en relación con: [..] e) La responsabilidad patrimonial de las Administra- ciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órganos jurisdiccionales civil o social ». Y, a raíz de la reforma introducida por la Disposi- ción Adicional 14.1 de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, su texto es el siguiente: « [...] El orden jurisdiccional contencioso-administrativo cono- cerá de las cuestiones que se susciten en relación con: [...] e) La responsabilidad patrimonial de las Adminis- traciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad ».
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trativo, como las que regulan la competencia, inter- posición del recurso, emplazamiento, prueba y eje- cución de sentencia— por citar tan sólo algunos ejemplos —están diseñadas pensando en el supuesto general de un recurso frente a un previo acto, dispo- sición, inactividad o vía de hecho de una Adminis- tración pública, sin que incluyan las adaptaciones precisas para un supuesto como el contemplado, en el que la pretensión se dirige también de forma prin- cipal frente a uno o varios sujetos privados, cuya relación con el recurrente se rige estrictamente por las normas de Derecho Privado. A poner de manifiesto y realizar algunas reflexio- nes sobre esas dificultades prácticas se dedica este trabajo. En cuanto a su alcance, debe desde ahora ponerse de manifiesto que el análisis se ciñe a los supuestos de concurrencia en el hecho dañoso extracontractual de una Administración pública y de sujetos «puramente privados», quedando, pues, fuera de este análisis los supuestos en que la Admi- nistración pública concurre a la causación del daño con un concesionario o contratista. La ya tradicio- nal atribución del conocimiento de estos supuestos a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el hecho de que se admita sin dificultad en tales supuestos el previo pronunciamiento de la Admi- nistración sobre la atribución de responsabilidad a esos sujetos privados, elimina la mayor parte de las complicaciones prácticas que surgen cuando no existe vinculación jurídica previa entre la Adminis- tración y los sujetos privados que concurren a la causación de daño la vinculación jurídica previa propia de la concesión o contrato administrativo.
2. REGULACIÓN LEGAL
Como punto de partida debe tomarse la regulación legal que, a partir de 1998, determina el tratamiento procesal de los supuestos de concurrencia de una Administración pública y de uno o varios sujetos pri- vados en la producción de un daño extracontractual. Por una parte, el artículo 9.4, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, según la redac- ción dada por la Ley 6/1998, establecía que los Juz- gados y Tribunales del orden Contencioso-Adminis- trativo « Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patri- monial de las Administraciones Públicas y del personal
las posturas apuntadas— que la Administra- ción sólo puede pronunciarse sobre su propia responsabilidad y no sobre la de los sujetos pri- vados, ¿podrán en todo caso esos sujetos priva- dos intervenir como interesados en el procedi- miento administrativo de responsabilidad patrimonial, con los derechos que a tal efecto reconoce el artículo 35 de la LRJAP-PAC. Sobre este punto, no existen obstáculos proce- dimentales para permitir la intervención de esos sujetos privados como interesados en el procedimiento administrativo de responsabili- dad patrimonial, tanto en el caso de que la Administración procediera a notificarles la existencia del procedimiento administrativo, como si los sujetos privados solicitaran su intervención voluntaria en el procedimiento por haber tenido conocimiento del mismo por cualquier otro medio. En la medida en que esos sujetos privados pueden gozar de un inte- rés, siquiera sea indirecto o reflejo, en la reso- lución que se dicte sobre la responsabilidad de la Administración pública en relación con un hecho en que ellos también han intervenido, debería permitírseles su intervención con la cualidad de interesados. Ello no obstante, no parece, en principio y sin perjuicio de lo que pueda resultar de las parti- cularidades de cada caso concreto, que esa intervención sea preceptiva o que su omisión pueda determinar la anulación de la resolución administrativa que ponga fin al procedimien- to. Todo ello, claro es, en la medida que se concluya que la Administración no puede pro- nunciarse en vía administrativa sobre la res- ponsabilidad de esos sujetos privados, que en todo caso podrán intervenir —ejercitando su derecho de defensa— en el posterior procedi- miento judicial en el que sí se abordará (direc- tamente) su posible responsabilidad. (iii) Cabe también suscitar, por otro lado, la cues- tión de los efectos que la interposición del pro- cedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial frente a la Administración pública puede tener en relación con la prescripción de la reclamación frente a los sujetos privados que también hayan intervenido en la causación del hecho dañoso. De nuevo, la cuestión se plan-
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revisora de un previo acto o disposición admi- nistrativa ha quedado en buena medida supe- rada a raíz de la entrada en vigor de la LRJCA de 1998. Por otro lado, no existe una expresa atribución legal de potestad a la Administra- ción para pronunciarse en estos casos sobre la responsabilidad patrimonial derivada de la actuación de un sujeto privado, cuestión en principio sometida en su enjuiciamiento a la decisión de Jueces y Tribunales (sin perjuicio de que esos Jueces y Tribunales sean, por razón de unificación jurisdiccional de los supuestos de responsabilidad patrimonial, los del orden jurisdiccional contencioso-administrativo). De seguirse esta segunda postura, los supuestos de reclamación indemnizatoria de los daños y perjuicios derivados de un hecho del que son corresponsables una Administración pública y uno o más sujetos privados deberán iniciarse con el planteamiento de un procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial frente a la Administración pública presunta- mente responsable, en el que sin embargo no cabría pronunciamiento sobre la eventual res- ponsabilidad de los sujetos privados copartíci- pes en el hecho dañoso (sin perjuicio de sus efectos indirectos o reflejos sobre el enjuicia- miento de la conducta de los esos sujetos). Una vez resuelto (de forma expresa o presunta) el procedimiento administrativo y caso de ser desestimado, podrá procederse a interponer la reclamación conjunta frente a Administración y sujetos privados ante la Jurisdicción Conten- cioso-Administrativa. (ii) Iniciado el procedimiento administrativo pre- vio de responsabilidad patrimonial, puede plantearse si es preceptiva la llamada al proce- dimiento de los sujetos privados que puedan aparecer como posibles corresponsables del hecho en el que se fundamenta la reclamación. Naturalmente, esa llamada al procedimiento será ineludible si se considera, siguiendo la pri- mera de las dos posturas arriba mencionadas, que la Administración puede pronunciarse en el procedimiento administrativo de responsa- bilidad patrimonial sobre la responsabilidad de los sujetos privados intervinientes. Sin embar- go, si se considera —siguiendo la segunda de
tea especialmente en el caso de que se conside- re que la resolución que se dicte el procedi- miento administrativo de responsabilidad patrimonial no puede pronunciarse sobre la responsabilidad de los sujetos privados, sino sólo sobre la de la Administración pública interviniente. La cuestión puede tener una indudable tras- cendencia práctica, a la vista de la brevedad del plazo de prescripción de la acción civil de res- ponsabilidad extracontractual frente a los suje- tos privados (un año, ex artículo 1968.2 del Código Civil). En caso de que no se considera- ra que el procedimiento administrativo inte- rrumpe la prescripción en relación con la recla- mación frente a los sujetos privados, se correría el riesgo de que, una vez resuelto el procedi- miento administrativo de responsabilidad patrimonial y al plantearse la reclamación en sede Contencioso-Administrativa conjunta- mente frente a la Administración y frente a los sujetos privados, la acción frente a los sujetos privados hubiera ya prescrito. Debe comenzar por señalarse que, de acuerdo con la más reciente jurisprudencia (véase sen- tencias del Tribunal Supremo —Sala de lo Civil— de 14 de marzo y de 5 de junio de 2003), no cabría traer aquí la regla dispuesta en el artículo 1974 del Código Civil, según la cual la interrupción de la prescripción de acciones en las obligaciones solidarias aprove- cha o perjudica por igual a todos los acreedores y deudores. Una regla que significaría en este caso que el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial frente a la Admi- nistración interrumpiría la precripción tam- bién frente a los posibles sujetos privados res- ponsables. Y ello por cuanto el Tribunal Supremo tiene declarado que esta regla no es aplicable a los supuestos de varios responsables extracontractuales de un mismo hecho dañoso (que habitualmente genera lo que se ha venido en denominar «solidaridad impropia»), en los que es preciso interrumpir la prescripción de forma individualizada para cada uno de ellos. Ante esta situación, podría pensarse que, no obstante lo anterior, el procedimiento admi- nistrativo de responsabilidad patrimonial inte-
rrumpiría la prescripción de la acción frente a los sujetos privados corresponsables en virtud de lo dispuesto en el artículo 1969 del Código Civil. De acuerdo con ese precepto, el plazo de prescripción comienza desde el día en que las correspondientes acciones pudieran ejercitarse. Y en la medida que para iniciar la reclamación judicial conjunta en la que se incluya a la Administración y a los sujetos privados corres- ponsables parece preciso esperar a la resolución del procedimiento administrativo de responsa- bilidad patrimonial frente a la Administración pública, sólo la finalización de éste por resolu- ción expresa o presunta podría dar lugar al comienzo del plazo de prescripción respecto de los sujetos privados. Sin perjuicio de lo anterior, hasta la consolida- ción de un criterio jurisprudencial sobre este punto y desde un punto de vista práctico, será prudente, en el caso de que se aproxime la finalización del plazo de un año desde la pro- ducción del hecho dañoso y no obstante el previo planteamiento del procedimiento admi- nistrativo de responsabilidad patrimonial, pro- ceder a la reclamación extrajudicial frente a los sujetos privados en tanto se resuelve aquel pro- cedimiento, a fin de evitar cualquier posible duda sobre si la acción frente a éstos ha pres- crito. (iv) Por último, se ha hecho mención también al supuesto —inhabitual pero no descartable— en que la reclamación de responsabilidad patri- monial frente a la Administración fuese esti- mada, declarando la Administración pública su propia responsabilidad. Aunque la solvencia de la Administración determinará que en la mayor parte de los casos no sea necesario, ¿cabría en tal caso iniciar un procedimiento judicial frente a los sujetos privados correspon- sables? Y, si es así, ¿cuál sería la Jurisdicción competente en estos casos? Aunque en éste como en otros muchos supues- tos no hay regulación legal expresa, la solución que a priori se ofrece más coherente con el sis- tema establecido es la que conduciría al plante- amiento de esa reclamación judicial frente a los sujetos privados ante la Jurisdicción Civil. En tales casos, habiendo quedado ya definitiva-
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competente sería la Civil, al no existir en este caso una Administración pública demandada. Sucede, sin embargo, que en este supuesto pueden surgir casos en que, en función de sus circunstancias, la admisibilidad de limitar la reclamación exclusivamente a los sujetos priva- dos sea altamente cuestionable y de difícil aco- modo con el principio de unidad jurisdiccio- nal. Se está haciendo referencia, en particular, a los casos en que, desde un momento inicial, se advierte la posible responsabilidad en los hechos de una Administración pública. En estos casos, si se plantea la reclamación sólo frente los sujetos privados y ante la Jurisdicción Civil, esta Jurisdicción se estaría pronuncian- do, siquiera fuera de forma indirecta o refleja, sobre la eventual responsabilidad de la Admi- nistración pública, propiciando la producción de eventuales resoluciones judiciales contradic- torias que la unificación legal de Jurisdicciones en materia de responsabilidad patrimonial vie- ne, precisamente, a tratar de paliar. Por otro lado, y en todo caso, si se hubiera demandado exclusivamente a los sujetos priva- dos ante la Jurisdicción Civil, en el momento que se tomara conocimiento de la existencia de un simultáneo procedimiento contencioso- administrativo de responsabilidad patrimonial contra una Administración Pública por los mismos hechos, procedería declarar la incom- petencia de la Jurisdicción Civil. En este supuesto y en virtud del principio de unidad jurisdiccional, debería conocer de todas las pretensiones la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, lo cual puede generar proble- mas prácticos por la heterogeneidad de los pro- cedimientos si, por ejemplo, al declararse esa falta de Jurisdicción el pleito civil estuviese ya en una fase avanzada del procedimiento.
(iv) Supuesto en que la Administración pública cuenta con un seguro de responsabilidad civil. El supuesto se contempla de forma expresa en la nueva redacción de los artículos 9.4 de la LOPJ y 2. e) de la LRJCA. Si la reclamación se interpone conjuntamente contra la Adminis- tración y su aseguradora, se sigue la regla gene- ral de tramitación conjunta ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa —artículo 2. e) de
la LRJCA: «[...] aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad »—. Si se inter- pone la acción directa exclusivamente contra la aseguradora, la actual redacción del artículo 9.4 de la LOPJ dispone que la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se extiende a los supuestos de « reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Admi- nistración, junto a la Administración respectiva », de lo cual parece deducirse que en los supues- tos de ejercicio de la acción directa sólo contra la aseguradora conocería la Jurisdicción Civil.
3.3. Interposición del recurso contencioso- administrativo. Emplazamiento de los sujetos privados demandados En la interposición del recurso contencioso-adminis- trativo y en las fases iniciales del proceso, se mani- fiestan ya algunas de las dificultades de adaptación de las normas del procedimiento contencioso-adminis- trativo a un supuesto como el analizado, en el que la pretensión se dirige también contra uno o varios sujetos privados situados a un mismo nivel de res- ponsabilidad que la Administración pública deman- dada. Se está haciendo referencia, singularmente, a la determinación del órgano jurisdiccional competente y a la citación y emplazamiento de los sujetos priva- dos contra los que también se dirige la reclamación. En cuanto al órgano jurisdiccional competente y a falta de regla especial, del recurso contencioso- administrativo está llamado a conocer el órgano que resulte competente en función del acto que resuelva de forma expresa o presunta el previo procedimien- to administrativo de responsabilidad patrimonial. La determinación de ese órgano jurisdiccional competente se realizará, por tanto, en función úni- camente de la Administración pública demandada y sin atender a cuál sea el domicilio de los sujetos pri- vados también demandados, obligándoles en nume- rosas ocasiones a plantear su defensa en un fuero distinto del que les sería «natural» en función de su propio domicilio. La segunda de las dificultades advertidas se refiere a la forma y momento de introducción de los sujetos privados en el recurso y a la forma y momento en que se ha de efectuar su emplazamiento.
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del recurrente podría verse afectado, singularmente si su domicilio no coincide con la sede del órgano judicial: el plazo de contestación a la demanda comenzaría a contar sin tener a la vista el expedien- te administrativo y debiendo esperar a la persona- ción y retirada o toma de vista del expediente en una localidad distinta a la de su domicilio. En todo caso y para las cuestiones atinentes al emplazamiento del demandado por el propio órgano judicial, deberían aplicarse de forma supletoria los preceptos que al efecto se contienen en la Ley de Enjuiciamiento Civil. A efectos prácticos y para evitar cualquier riesgo de indefensión en el sujeto demandado, parece con- veniente (previniendo así a posibles ulteriores denuncias de nulidad de actuaciones) que en el escrito de interposición el recurrente haga constar que la pretensión indemnizatoria se dirigirá también en la demanda contra sujetos privados, concretán- dolos, indicando su domicilio y solicitando su emplazamiento. En el caso de que el órgano juris- diccional no haya optado por el emplazamiento del sujeto privado demandado tras la presentación del escrito de interposición, el recurrente deberá indicar en la demanda el domicilio del sujeto privado deman- dado, a efectos de su emplazamiento para contestar, de acuerdo con las reglas establecidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil.
3.4. Posibilidad de adoptar medidas cautelares frente a los sujetos privados codemandados Otra de las distorsiones que ha producido la obliga- ción de plantear la reclamación indemnizatoria con- tra sujetos puramente privados ante un orden juris- diccional cuyas reglas procesales están pensadas para supuestos distintos, se vincula con la posibilidad de instar medidas cautelares contra los sujetos privados que figuren como demandados en el proceso. Los artículos 129 y siguientes de la LRJCA están diseñados contemplando la posibilidad de adoptar medidas cautelares contra una Administración pública, tanto en lo que se refiere a los criterios determinantes de la adopción de la medida, como en la tramitación del incidente cautelar (donde por ejemplo y en principio, no hay cauce para practicar otras pruebas distintas de la documental; no se con- templa el emplazamiento a los sujetos privados demandados; o, en fin, se atribuye la obligación de
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El problema se plantea a la vista de que la forma de emplazamiento de los posibles interesados propia del procedimiento contencioso-administrativo no está diseñada para supuestos como el analizado. Como regla general, una vez interpuesto el recurso contencioso-administrativo, es la Administración pública demandada la que, una vez requerida al efecto por el órgano judicial de forma simultánea a la reclamación del expediente, deberá emplazar a los posibles interesados para su posible personación en el recurso en el plazo de nueve días desde la recep- ción de la notificación administrativa (artículo 49. de la LRJCA). La aplicación de este sistema al supuesto analizado puede generar, sin embargo, equívocos en el sujeto emplazado, que al recibir la notificación administrativa sobre la existencia del recurso no siempre conocerá que el mismo tiene también por objeto una pretensión indemnizatoria en el que el sujeto privado es demandado de forma solidaria con la Administración. Puede ocurrir tam- bién que si el sujeto no ha intervenido como intere- sado en el previo procedimiento administrativo, la Administración no lleve a cabo su emplazamiento. Por tal motivo, parece más aconsejable desde un punto de vista práctico que sea el propio órgano jurisdiccional el que proceda directamente al empla- zamiento de los sujetos privados demandados: bien tras la interposición del recurso, con indicación expresa de que la pretensión indemnizatoria se diri- ge también frente a los sujetos privados emplazados (para lo cual será preciso que el recurrente lo hubie- ra hecho así constar en el escrito de interposición); o bien (como es práctica común en varios órganos jurisdiccionales), tras la formulación de la demanda en la que la pretensión se dirija contra ellos y de for- ma simultánea a la concesión de un plazo de veinte días para contestar. En este último caso y para evitar que pudiera resultar afectado el derecho a la defensa del recurrente, parece conveniente que el órgano jurisdiccional adopte una de las siguientes dos opciones: o bien remitir junto con el emplazamien- to copia del expediente administrativo; o bien indi- car su puesta a disposición en la sede del órgano judicial, pero en tal caso confiriendo un plazo de personación y comenzando a computar el plazo para contestar sólo a partir de la personación del sujeto privado demandado y la retirada del expediente. En otro caso, como se ha dicho, el derecho de defensa
pública demandada no es responsable de la repara- ción del daño presenta también determinadas parti- cularidades. En ese supuesto, desaparece de forma sobrevenida el presupuesto que había dado lugar al conocimien- to del procedimiento por la Jurisdicción Contencio- so-Administrativa, que era la existencia de una Administración pública responsable del daño. Y ello puede dar lugar a dos posibles soluciones, sobre las que tampoco existe regulación legal expresa. La primera solución pasaría por estimar que, una vez asumida la jurisdicción al inicio del proceso por los órganos de lo Contencioso-Administrativo, éstos deben pronunciarse en todo caso sobre la posible responsabilidad de todos los sujetos demandados, incluso si al final se concluye que la Administración pública demandada no era responsable. Es la solu- ción que más se acomoda al principio de «perpetua- ción» de la determinación de la jurisdicción y com- petencia del inicio del proceso. Es también la solución más protectora con el interés del reclaman- te, al no tener que acudir a un nuevo procedimiento para exigir la responsabilidad de los sujetos privados. Pero cabría también una segunda posibilidad interpretativa, no del todo disacorde con la regula- ción legal y que es de nuevo buen ejemplo de las dis- torsiones que pueden afectar al sistema. Según esta segunda posibilidad interpretativa, una vez declara- do que la Administración pública no es responsable los órganos de lo Contencioso-Administrativo care- cerían de jurisdicción para pronunciarse sobre una responsabilidad que, en su caso, sólo afectaría a suje- tos privados. Siendo ello así, el órgano judicial debe- ría desestimar la reclamación frente a la Administra- ción pública y declarar en sentencia su falta de Jurisdicción para pronunciarse sobre la eventual res- ponsabilidad de los sujetos privados, sin que pudie- ra adoptar ningún pronunciamiento respecto de estos últimos. Esta situación —paralela a la que se presenta en los supuestos de falta de apreciación de existencia de delito en los supuestos en que no se ha efectuado reserva de acciones civiles en el procedi- miento penal— obligaría a que el reclamante, des- pués de haber tenido que iniciar y esperar a la reso- lución tanto de un procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial como de un —presu- miblemente largo en sus distintas instancias— pro- cedimiento contencioso-administrativo, hubiera de
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juzgada respecto de éstos, mientras que la ejecución de la sentencia respecto de la Administración públi- ca condenada seguirá el procedimiento establecido con carácter general para la ejecución frente a la Administración de las sentencias dictadas en el orden contencioso-administrativo. Mayores dudas pueden surgir en el supuesto en que la sentencia declare la responsabilidad de la Administración pública y de los sujetos privados corresponsables, singularmente en lo que se refiere a la ejecución de la sentencia frente a esos sujetos pri- vados. Y ello por cuanto, una vez más, las normas que sobre ejecución de sentencias contiene la LRJ- CA (artículos 103 y siguientes) están pensadas para la ejecución de sentencias en cuanto a pronuncia- mientos referidos a obligaciones de Derecho Públi- co. Por tal razón, en el esquema legal la ejecución corresponderá materialmente a la Administración (bajo el control judicial), bien porque sea ella la directamente obligada, bien porque sea la Adminis- tración la encargada de hacer cumplir por el parti- cular una determinada obligación por los medios coercitivos que se recogen en los artículos 93 y siguientes de la LRJAP-PAC o en las normas espe- ciales sectoriales. Pero estos trámites no se acomodan a la ejecución de obligaciones entre sujetos privados y derivadas de relaciones de Derecho Privado, como ocurre con la obligación de indemnizar por responsabilidad civil extracontractual. En tales casos, la Administración pública no ostenta competencia expresa para proce- der a la exacción por vía de apremio de las cantida- des adeudadas entre dos sujetos privados. Por tal razón, la solución más razonable pasaría, una vez más, por la aplicación supletoria de las normas sobre ejecución de sentencias contenidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, que en este caso serían aplica- das por el órgano jurisdiccional de lo Contencioso- Administrativo a que le correspondiera la compe- tencia funcional de ejecución.
3.7. Supuesto en que tras la tramitación del procedimiento judicial se concluye que la Administración pública responsable no ha incurrido en responsabilidad El supuesto en que, tras la tramitación del oportuno procedimiento contencioso-administrativo, se con- cluye por el órgano judicial que la Administración
iniciar un nuevo procedimiento contra los sujetos privados presuntamente responsables, esta vez ante la Jurisdicción Civil.
3.8. Los supuestos de responsabilidad patrimonial derivada del delito
Cabe también plantear si el sistema de «unificación de jurisdicciones» legalmente establecido respecto de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas se extiende también a los supuestos de «responsabilidad patrimonial deri- vada del delito», esto es, a los casos en que la Admi- nistración pública es responsable subsidiaria de la reparación del daño causado por un hecho constitu- tivo de delito. Se trata de una cuestión que, si bien trasciende al supuesto en que haya otros sujetos pri- vados responsables (según el concepto de «sujeto privado» que aquí se viene manejando), puede con- currir también en estos casos.
Sobre este punto, el artículo 12.1 del Código Penal dispone la responsabilidad civil subsidiaria de los Administraciones Públicas por los daños causa- dos por los penalmente responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados por la Administración o fun- cionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o fun- ciones y la lesión patrimonial sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieran confiados. A su vez, el artículo
- e) de la LRJCA sólo excluye de forma expresa que las Administraciones públicas puedan ser demanda- das en reclamación de su responsabilidad patrimo-
nial ante los órdenes jurisdiccionales civil y social, sin mencionar el orden jurisdiccional penal. De todo ello parece resultar que los Juzgados y Tribunales del orden penal puedan pronunciarse sobre la responsabilidad civil subsidiaria de la Admi- nistración en los casos a que se refiere el artículo 12.1 del Código Penal y ello también en los casos en que en el hecho supuestamente delictivo hayan intervenido sujetos «estrictamente privados» además de las autoridades, agentes, trabajadores o funciona- rios públicos. Todo ello salvo que se haga la oportu- na reserva de acciones. Concluido el proceso penal, si no se aprecia la existencia de delito, la reclamación de la indemniza- ción de los daños y perjuicios causados se deberá plantear ante el orden contencioso-administrativo (si hay una Administración pública responsable) o ante el orden civil (si no la hay), según los casos.
4. CONSIDERACIÓN FINAL
Lo expuesto hasta ahora sirve para poner de mani- fiesto que la unidad jurisdiccional implantada a raíz de la reforma de 1998, al mismo tiempo que ha solucionado los problemas derivados de la disper- sión de Jurisdicciones, ha generado también algunas dificultades en su aplicación. En relación con algu- nas de ellas, la práctica administrativa y judicial no es siempre uniforme. Será preciso, pues, observar la evolución jurisprudencial en los próximos años para encontrar criterios que puedan servir de referencia a los operadores jurídicos en su aplicación.
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