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TEMA 1: EL DERECHO FINANCIERO
Descripciones iniciales: ● Operaciones de tipo privado: se regula por otra rama del ordenamiento jurídico, que es el Derecho Mercantil, incluso a veces por Administrativo. No estudiaremos esto. ● Operaciones de tipo público: la actividad que lleva a cabo la Hacienda pública. El derecho financiero, por tanto, regula la actividad financiera de los entes públicos. Ahora, ¿qué se entiende por actividad financiera? Aquella actividad llevada a cabo por el Estado o cualquier ente público con el objeto de realizar una serie de gastos inherentes a la labor encomendada por esos entes públicos y, por otro lado, la obtención de los ingresos necesarios para hacer frente a esos gastos.
1. HACIENDA PÚBLICA Y ACTIVIDAD FINANCIERA El derecho financiero es aquella actividad pública que regula la actividad financiera y constituye el ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública. La actividad financiera es aquella que desarrolla el estado o cualquier ente público para la realización de los gastos inherentes a sus funciones, y por otro lado a la obtención de los ingresos necesarios para hacer frente a esos gastos. La actividad financiera es, por tanto, pública , tanto por el fin que persigue - satisfacer necesidades colectivas- , como por el titular que ejerce esa actividad financiera, que siempre es un ente público. Se dice que es una actividad instrumental / medial en segundo grado , esto significa:
- Actividad final o instrumental: las finales satisfacen DIRECTAMENTE una necesidad colectiva. Las instrumentales funcionan como vínculo para que otras actividades puedan funcionar. Que sea segundo grado significa que es instrumental respecto a las actividades instrumentales. La actividad financiera también es jurídica , es decir, está sujeta a normas y principios jurídicos. La norma en la que se contienen los principios que regulan o marcan la actividad financiera es la Constitución Española, art. 31, este recoge la justicia material en temas de imposición: “ Imposición - relacionado con los impuestos. Sistema impositivo - sistema fiscal.” Al hablar de la juridicidad de la actividad financiera se habla sobre todo de la obligatoriedad de que tanto la creación como la aplicación de ese atributo se lleve a cabo de manera legal. Art. 31 CE: “ De acuerdo con su capacidad económica ”, para tener la obligacion de contribuir a los gastos públicos mediante impuestos es necesario tener capacidad económica, una vez esto se determina, se debe ver cuánta, y en base a esto, se cubre el impuesto, los que más tienen más pagan. Cada impuesto tiene un hecho imponible que es lo que lo configura, hechos cuya realización pone de manifiesto la existencia de la capacidad económica. Por ejemplo, se pone de manifiesto mediante hecho imponible de capacidad económica cuando se adquiere un inmueble. Contribuyente : el que realiza el hecho imponible y por lo tanto nace la obligación de pagar para él, sólo puede haber uno. ● Prestación personal : por ejemplo, el servicio militar en algunos países, es coercitivo (obligatorio). ● Prestación tributaria : monetaria. El derecho financiero tiene dos ramas:
- Los ingresos públicos.
- Los gastos públicos. (gastos que cubren unas necesidades colectivas, sanidad, educación, investigación). La finalidad siempre es pública, tanto por el sujeto que desarrolla la actividad así como el objeto de la actividad, que se relaciona con la financiación de necesidades colectivas.
Esta actividad financiera también es final o instrumental en segundo grado, es decir, se puede clasificar en finales e instrumentales. La diferencia entre ellas es que satisfacen o no satisfacen una necesidad pública. Por ejemplo, la actividad de la enseñanza sería una actividad pública final porque satisface directamente una necesidad. Cuando hablamos de que es una actividad en segundo grado, hemos de hacer referencia a que no satisface nada directamente, sinó que es un instrumento de ambas, tanto de las finales como las instrumentales. Diríamos que es una actividad medial, porque no tiene un fin en sí misma. La actividad financiera es de tipo jurídico, ya que está recogida en normas y ordenamientos jurídicos. Hay dos normas principales para el derecho financiero:
- La ley general Tributaria , LGT.
- La ley general presupuestaria, LGP. La Hacienda Pública, desde el punto de vista subjetivo , es el sujeto titular de las funciones públicas encaminadas a la actuación de esos derechos y obligaciones, es decir, actúa como titular de esa actividad financiera. En cambio, desde el punto de vista objetivo coincide en el objeto real del estado, que es la actividad financiera, pero se analiza desde puntos de vista completamente diferentes. CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO Tenemos los ingresos públicos y los gastos públicos. Los ingresos públicos sirven para financiar al Estado, y se dividen en: ● Ingresos tributarios (ingresos públicos de derecho público)
- Impuestos : IVA, el cual es un impuesto que agrava el pago de lo que consumimos. Por lo tanto, es un derecho imponible. Los impuestos se pagan sin contraprestación de quien lo tiene que pagar. Tienen una función recaudadora.
- Tasas : sirve para financiar un servicio. Se paga porque nosotros le ordenamos a las administraciones que nos hagan cualquier préstamo. EJ: la tasa para renovar el DNI.
- Contribuciones especiales : es el tributo que tiene como determinante el hecho generador de beneficios directos para el contribuyente, derivados de la realización de obras públicas o de servicios estatales. Se pagan una sola vez por cada obra: sea una avenida, una carretera, un sistema de riego, etc. ● Multas y sanciones : Por el retraso en el pago de esa actividad, infracción del ordenamiento jurídico. Las multas y sanciones generales son ingresos públicos para el estado, pero no tienen naturaleza tributaria. — Ejecución coativa ( embargamiento ): Hacemos referencia al Principio de Autotutela de la Administración, art. 103 CE. EJ: si tenemos que pagar una deuda y no lo hacemos, la administración tributaria cobrará esa deuda mediante el embargamiento. ● Ingresos patrimoniales : Normas de derecho privado donde la administración, si hay un impago del alquiler, ya no podrá embargar, sinó que tendrá que demandar. ● Ingresos crediticios : Se da la posibilidad de que el Estado recurra a un crédito. Tendremos un ingreso que necesariamente va a tener emparejado un gasto, ya que el crédito se tendrá que devolver. ● Empresas o sociedades públicas , reguladas por el derecho privado o mercantil. Tienen naturaleza contractual. Cuando el estado actúa como empresario o socio de una sociedad, también puede obtener ingresos. ● Ingresos monopolísticos : Cuando el Estado tiene una actividad de monopolio, como el tabaco. Todos los ingresos van a servir para financiar de forma indistinta el gasto público.
La propia LOPJ dice que la CE es la norma suprema del ordenamiento y vincula a todos los jueces y tribunales.
- La CE es directamente aplicable por los jueces y tribunales, por lo tanto los ciudadanos pueden exigir su aplicación.
- La CE tiene eficacia derogatoria, de forma que si una norma es contraria, los jueces tienen que dejar de aplicarla. O sino esa norma se tiene que reformar para que se adecue a los principios de la CE. La CE alcanza los principios del derecho financiero y tributario. Art. 31 de la CE : todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad, que en ningún caso tendrá alcance confiscatorio. PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA (principio formal) Se configura como la fundamental, junto con la capacidad económica, fuente normativa del derecho tributario. Es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos. Su fundamento se ha identificado con la exigencia de autoimposición o consentimiento impuesto a través de la representación de los constituyentes. Tiene que ser entendido como una institución de interés colectivo : el de asegurar la democracia en el procedimiento de imposición o establecimiento de vías de reparto de la carga tributaria. Se puede relacionar con el principio de seguridad jurídica o certeza en el derecho ( que el ciudadano pueda conocer las obligaciones y sus cargas fiscales ). Es necesario responder a dos cuestiones: ● ¿ Cuáles son las prestaciones amparadas por este principio? ● ¿ Qué elementos de la prestación quedan sujetos o deben ser regulados? ¿Qué prestaciones quedan amparadas? En lugar del término tributo, se ha utilizado el término de prestación personal o patrimonial. ➢ Prestación personal: un servicio. ➢ Prestación patrimonial: es aquella que tiene un contenido y naturaleza económica, ej: servicio militar. Estas prestaciones patrimoniales de carácter público coinciden con el término de tributo. El TC en la ST 85/1985 delimita el alcance material cubierto por el principio de reserva de ley o principio de legalidad. Dice también que el concepto de prestación patrimonial de carácter público es más amplio que el concepto de tributo. ¿ Qué elementos de la prestación quedan sujetos o deben ser regulados? El principio de legalidad cubre el establecimiento de la prestación, es decir, no solamente la creación de la prestación sinó también la regulación de los elementos esenciales de los tributos que se regulan por normas de rango de ley. Estos elementos esenciales deben de ser los elementos determinantes de la identidad de la prestación, así como los relativos a la cuantificación de la prestación (patrimonial). La ley debe regular:
- Supuestos que originan el deber de pagar un tributo ( hecho imponible ).
- Quién está obligado a pagar ( sujetos pasivos y elemento especificador ).
- Cuánto hay que pagar. Hay una serie de conceptos que sirven para cuantificar el tributo, como la base imponible, tipo de gravamen y la cuota tributaria, que es la cantidad final.
- Todos aquellos puntos de la regulación del tributo que afectan al estatuto del contribuyente, es decir, los derechos y garantías del contribuyente frente a la Hacienda Pública.
- Todo lo relativo a los beneficios fiscales en la cuota tributaria por distintos motivos a determinados colectivos , también es una materia amparada por el principio de legalidad.
Los elementos formales o procedimentales del tributo no quedan amparados por el principio de legalidad, como por ejemplo los plazos o donde se tiene que pagar, ya que son más propios de la ejecución de la ley. La doctrina divide: a) Reserva de ley absoluta : la ley tiene que llevar a cabo de manera completa toda la materia reservada a esa reserva de ley, sin dejar ningún tipo de desarrollo reglamentario. b) Reserva de ley relativa : la ley se puede limitar a establecer los aspectos básicos que regulan esta materia, y puede existir una fuente secundaria que desarrolle algunos aspectos concretos de la ley. Este principio de legalidad afecta tanto a tributos estatales como atributos propios de las CCAA. La ley general tributaria 58/2003 de 17 de diciembre, como ley fundamental básica y compiladora de la normativa de los tributos, regula los elementos comunes de los tributos. Hace un listado de aspectos que a su juicio tendrían que estar regulados por una norma de rango legal.
3. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES MATERIALES, art 31 ➢ Principio de igualdad ➢ Principio de progresividad ➢ Principio de capacidad económica ➢ Principio de no confiscatoriedad ➢ Principio de generalidad ➢ Principio de legalidad Cualquier violación de estos principios podra motivar la inteprosición de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad frente a los tribunales. Las sentencias de los TC han adquirido una importancia muy decisiva en el sistema de fuentes del derecho. Es independiente de los demás órganos y únicamente está sometido a la CE y a su propia ley orgánica, de manera que los pronunciamientos del TC van a tenerse en cuenta por el legislador. La eficacia de estos principios no queda limitada a su apreciación por el TC, sino que también los jueces ordinarios deberán declarar la inconstitucionalidad con normas de rango inferior a la ley. Estos principios hacen referencia al reparto justo de la parte tributaria. Son principios que interactúan entre sí. A) Principio de igualdad Art. 1 junto con la libertad justicia y pluralismo político + art. 14 CE + hacemos referencia al artículo 31 visto anteriormente. Este principio se traduce en forma de capacidad económica, de forma que la igualdad exige que situaciones económicamente iguales sean tratadas de la misma manera atendiendo que la capacidad económica que se pone de manifiesto es la misma. ● El TC señala que el principio de igualdad no prohíbe cualquier desigualdad, sino aquella que no sea razonable y carezca de fundamentación. ● Por otro lado, el TC también ha puesto de relieve que el derecho a la igualdad incluye, no solamente la igualdad ante la ley, sino en la aplicación de la ley. ● Las resoluciones han de ser las mismas en casos sustancialmente iguales. Mismo supuesto de hecho, misma consecuencia jurídica. ● La infracción del art. 14 se produce cuando aquella desigualdad introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y carecen de justificación objetiva (un trabajador y un trabajador con discapacidad tienen un sueldo distinto). Cualquier beneficio fiscal se puede entender como una vulneración del art 14. Cuando el elemento de diferenciación tenga una justificación objetiva, no se estaría vulnerando el principio de legalidad. Para que la diferenciación resulte lícita, no basta con que lo sea el fin que persigue esa diferenciación, sino que es indispensable que las consecuencias jurídicas de esta diferenciación sean objetivas.
La realización de un hecho revela la misma capacidad económica y hace pagar como tributo la misma cantidad cada vez que lo realiza. En la mayor parte de los supuestos, el legislador determina la capacidad económica relativa en función de ciertas magnitudes, como el valor de los bienes poseídos o el importe del consumo realizado. EJ: Obtener una renta igual o superior 15.000 al año, pueden pagar tributos, ya que tienen capacidad absoluta. A partir de ahí, su capacidad económica relativa viene determinada por el volumen de rendimiento, es decir, cuanto más elevada sea esa cantidad, mayor será su capacidad económica. Cuanto mayor sea esta, más dinero deberá pagar como tributo D) Principio de progresividad Todos tributan de acuerdo con su capacidad económica a través de un sistema tributario justo. Se entiende por progresividad aquella característica del ordenamiento jurídico tributario en la que a medida que aumenta la riqueza de un sujeto, aumenta la contribución, en una proporción superior al aumento de la riqueza. ➢ Sujeto A: 15.000 eu/años —pagar 25% en renta— 3750 eu — se queda con: 11.250 —PRESIÓN FISCAL SUPERIOR ANTE EL SUJETO B. ➢ Sujeto B : 3.000.000 eu/años —pagar 25% en renta —70.050 eu —se queda con: 2.250.00 —PRESIÓN FISCAL INFERIOR. A partir de aquí, se crea este principio que determina que a medida que aumenta el hecho imponible aumenta el tipo de gravante (%) aumenta. No obstante, hemos de tener en cuenta, que no todos los tributos son progresivos. Por ejemplo, el IVA es proporcional, y por tanto es un impuesto común e igual para todos. En cambio, el IRPF es progresivo, por tanto, cuanto más ganes más pagas. Esta progresividad busca la igualdad entre los contribuyentes. Esto implica que los tributos que se paguen se rijan a partir de la capacidad económica de cada individuo y que su esfuerzo (entre unos y otros) sea lo más parecido posible. Por lo tanto se busca que la presión fiscal sea igualitaria. E) Principio de no confiscatoriedad El sistema tributario no puede tener carácter confiscatorio, según el art.31. Implica que en aquellos supuestos en que una ley pueda llegar a determinar o configurar al tributo de manera que pueda producir un efecto confiscatorio, podría ser declarado como inconstitucional. Consiste en que la recaudación impositiva llevada a cabo por el Estado nunca podrá ser tal que conlleve la privación completa de bienes del sujeto, es decir, el 100%. El problema que se plantea aquí, es cuando empieza a ser confiscatorio. Este principio dice no acabar con la riqueza imponible sobre el texto de deber de contribuir. F) Principios de autonomía, suficiencia y autorización En el ejercicio del poder tributario, el Estado español se divide en dos principios: ➢ División horizontal del poder, que es el poder legislativo, ejecutivo y judicial. ➢ Fraccionamiento horizontal, según el cual se divide el poder entre distintos entes territoriales y locales. La autonomía financiera, recogida en el art.156 CE, las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Las CCAA y los entes local además de tener capacidad política, es necesario que tengan también autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con los principios de solidaridad y de
coordinación con las distintas haciendas (prohibición de la doble imposición, se paga en un lugar o en otro, pero no en dos lugares a la vez). La solidaridad, a nivel personal, se acepta de forma más fácil que a nivel territorial. El principio de suficiencia, las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.
4. LOS PRINCIPIOS DE SEG. JURÍDICA Y DE TUTELA JUDICIAL EFECTIVA El principio de seguridad jurídica está ligado al principio de legalidad. Como las principales normas tributarias se aprueban como una norma de rango legal, el impuesto que cada individuo tiene que pagar, tiene que estar regulado en una norma. Esto, al contribuyente, le da una seguridad en el sentido de conocer con suficiente antelación cuál es el alcance de sus obligaciones fiscales. ➢ La liquidación es un acto administrativo que nosotros como contribuyentes declaramos ante la agencia tributaria y es cuando el impuesto se declara. ➢ La autoliquidación es ella misma que realiza la cuantificación del tributo. Cuando finaliza la declaración tributaria, esta se notifica al contribuyente: notificación para realizar el pago. Los contribuyentes tenemos la obligación de realizar la liquidación. Es importante señalar, en relación al principio de seguridad jurídica, que las leyes tributarias sean suficientemente claras e inteligibles para el contribuyente, para poder así entender lo que la ley dice. La tutela judicial efectiva , art. 24 CE: en el ámbito tributario y administrativo dice que tenemos derecho al acceso a la justicia. Existe un recurso administrativo previo, no jurisdiccional, es decir, de carácter administrativo, y hasta que la vía administrativa no sea firme, no se puede acceder a la vía jurisdiccional. Una vez que se agoten la primera y segunda instancia, y ese acto sea firme, no se puede interponer recurso contencioso-administrativo.
TEMA 3:
TEMA 4: EL ORDENAMIENTO FINANCIERO. SISTEMA DE FUENTES MATERIALES
➢ Decreto ley: acto normativo, con fuerza de ley, emanado por el Gobierno. Únicamente se pueden dictar en casos extraordinarios y de urgente necesidad. Es una norma provisional, con 30 días de duración, donde el parlamento deberá pronunciarse (convalidación o derogación). El estudio de la operatividad del decreto ley en materia tributaria serían dos cuestiones: en primer lugar, determina en qué supuestos se produce esta extraordinaria necesidad, segundo lugar aspectos tributarios excluidos de una posible regulación mediante un decreto ley. La extraordinaria necesidad no puede ser interpretada de forma restrictiva, sino que el Gobierno tiene, en cada momento y con flexibilidad, la posibilidad de determinar cuándo concurre o cuando no concurre esta situación extraordinaria. Existen decretos leyes en el ámbito tributario donde ha habido una evolución del TC en los criterios de regulación y admisibilidad. Hay 2 sentencias importantes:
- ST 6/1983: TC entiende que el decreto ley tiene cabido dentro de la materia tributaria pero solo en esos aspectos que no están cubiertos en materia de ley. Esta materia es la creación o establecimiento
de Financiación de las CCAA (LOFCA), el art.11 dice que solo pueden ser cedidos a las CCAA los siguientes tributos: ➢ Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento. ➢ Impuesto sobre el Patrimonio. ➢ Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. ➢ Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. ➢ Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento. (entre otros).
- Cesión sin competencias normativas , se cede un importe de la recaudación, pero la CCAA no puede regular ningún aspecto de esa cesión, es decir, no podrá tomar ninguna decisión sobre ese tributo. La prohibición de doble imposición significa pagar impuestos dos veces por un mismo hecho imponible, dentro de un mismo período impositivo. Régimen actual de financiación de las CCAA: las CCAA gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias que la CE les atribuyan. La solidaridad implica el sacrificio de los menos favorecidos hacia los más favorecidos. Una de las formas más importantes, a través del cual se materializaba el principio de solidaridad, se denomina fondo de compensación interterritorial : gastos de inversión en los territorios menos favorecidos o menos desarrollados. Art. 156, implica la consecución del interés general y la realización de valores constitucionales que afectan tanto al estado como a las diferentes CCAA. La CE contempla el principio de solidaridad con el de coordinación como un límite al que se tiene que someter el principio de autonomía. Principio de igualdad: teniendo en cuenta el principio de autonomía, las normas jurídicas no serán iguales en todas las CCAA, pero esto no puede someter la existencia de privilegios fiscales en función del territorio. Por tanto, esa autonomía política no impide que las normas sean diferentes, pero no se permite que haya privilegios según el territorio. Esta autonomía a la hora de legislar implica que puedan explicar diferencias en cuanto a la presión fiscal entre las distintas CCAA. Esta diferente presión fiscal es constitucional porque también pueden existir diferencias en la intensidad del gasto público. PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO Art. 133.1: la potestad para recoger tributos corresponde exclusivamente al estado mediante ley. Sin embargo, el problema fundamental se plantea en el término de establecer. Este establecer se puede interpretar de dos maneras: de una forma estricta, como sinónimo de crear y de crear de cero ( ex novo ) y en un sentido amplio , como un significado de establecer la vigencia de poner en vigor. Para poder establecerlo de esta manera, es necesario que exista una ley previa que cree este tributo para que se pueda poner en vigor. El establecimiento de tributos en el ámbito local recibe una denominación especial: ordenanzas fiscales , que tienen rango reglamentario, pero de alguna manera se ha entendido que son unos reglamentos específicos. En el ámbito local, los reglamentos se aprueban en el pleno del ayuntamiento. Los límites del poder tributario del estado: ➢ Limitación material: el legislador estatal, a la hora de crear una norma tributaria, tiene que respetar los límites que establece la CE en el art.31. ➢ Limitación formal: respetar el principio de legalidad ya que el poder tributario del estado debe ser ejercido a través del parlamento.
PODER TRIBUTARIO DE LAS CCAA
- Art. 133.2 y art 157, el cual habla de la capacidad para establecer tributos propios. Enumera los recursos de las CCAA y la posibilidad de establecer recargos sobre los recursos estatales.
- Art. 133.2: Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes
- Art. 157: Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a. Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c. Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d. Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e. El producto de las operaciones de crédito. En la Ley 22/2009 se regula el sistema de financiación de las CCAA de régimen común. La cuestión es porque exigen las CCAA mayores competencias. La CE no ha dedicado muchos artículos en el tema de la financiación de las comunidades. Al cambiarse el modelo centralista al modelo del estado con autonomías, no se pudo prever el futuro desarrollo de las CCAA. Nos encontraremos con una CE con unos entes con unas competencias asignadas y deberemos crear un sistema de financiación desde cero. La CE obta para que las CCAA tengan tributos propios y que se puedan financiar con la cesión de tributos del estado. También, las comunidades podrán participar en algunos ámbitos de financiación del estado. Los dos factores que han afectado en el clima de tensión e inseguridad en el ámbito de financiación de las CCAA: ➢ Progresiva de absolución de competencias por parte de las comunidades, ya que estas cada vez reclaman más. Pero cuantas más competencias quieres tener, más dinero se necesitará. ➢ Definición de la CE. Como la CE tiene un listado de recursos de las competencias de la CCAA; deja en manos del legislador como manejarlo, y lo que ha hecho es conformar un sistema de ingresos que ha ido variando a lo largo de los años de forma significativa. Podríamos decir que el sistema de financiación de las comunidades está en constante evolución. 1. Tributos propios Las CCAA no han gozado en gran medida de un elevado grado de autonomía financiera en relación con sus ingresos, porque estos entes no han hecho uso de crear sus propios tributos. Tributos propios de las CCAA: impuestos, tasas, recargas sobre tributos del estado… Las CCAA no han creado tributos propios por varias razones. Una de ellas es que la creación de un tributo nuevo supone aumentar la presión fiscal en ese territorio, lo cual a la comunidad no le interesa. Tributo propio: para entender el concepto de tributo propio, tenemos que analizar tres aspectos:
- Competencia normativa, posibilidad de poder crear el tributo y dictar la ley reguladora del tributo. Las CCAA tienen esta competencia.
- Competencia administrativa , para administrar, revisar y recaudar los tributos. Las CCAA tienen esta capacidad en relación a sus tributos.
- Competencia sobre los rendimientos , capacidad para quedarse todo aquello que ha recaudado con sus propios tributos.
f. Los Impuestos Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre la Electricidad, con carácter parcial con el límite máximo del 40 por ciento de cada uno de ellos. g. El Impuesto sobre la Electricidad. h. El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. i. Los Tributos sobre el Juego. j. El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos.
- Puede estar prevista la cesión de competencias a las CCAA para que regulen ciertos aspectos de ese tributo. No siempre se ceden competencias ni siempre que se ceden son las mismas.
- Posibilidad de regular los elementos de cuantificación del tributo, de modo que cada CCAA podrá decidir qué nivel de incidencia tendrá el tributo decido en su territorio. Debe existir la previsión de la cesión del tributo en el estatuto de cada comunidad autónoma. Hay 3 conceptos en la cesión:
- Cesión de la recaudación del tributo.
- Cesión de las competencias normativas de las CCAA.
- Cesión de competencia en la gestión del tributo. Puntos de conexión : permiten determinar a qué CCAA se tiene que atribuir el rendimiento que origina la realización del hecho imponible en los tributos cedidos. Estos puntos de conexión consisten en reglas fijas que en abstracto resolverían de antemano los conflictos que se podrían plantear entre CCAA. Para determinar los puntos de conexión, se va a seguir el criterio de territorialidad , es decir, la eficacia espacial del tributo: ➢ Cuando el tributo sea de naturaleza personal, el criterio que se va a seguir es el del domicilio fiscal. ➢ Lugar en el que se realiza la operación cuando el consumo sea la riqueza gravada por el tributo. Ej: IVA —tiene un mecanismo llamado “la repercusión” y por eso, los ciudadanos (sujetos pasivos) pagan un importe de la operación en la que se le aplica un tipo de gravamen. ➢ Cuando lo que se está gravando son operaciones inmobiliarias, el punto de conexión es el lugar donde radica ese bien mueble. 4. Fondos Además de los tributos cedidos, otra de las principales fuentes de financiación son los fondos. Estos fondos son una participación en los ingresos del estado. Las CCAA reciben un dinero del estado, el cual éste obtiene de sus tributos propios, y van a tener un porcentaje de particiapción. Lo hacen a través de varios mecanismos: ● Fondo de garantía de servicios públicos fundamentales: los recursos con los que se financia este fondo provienen de las aportaciones de las CCAA y del Estado. El objetivo de este fondo es garantizar que en todo el territorio español se dan unos servicios mínimos fundamentales, entendiendo como tales la sanidad, la educación y los servicios sociales esenciales. La distribución se realiza atendiendo a diversos parámetros: población, superficie,dispersión… ● Fondo de suficiencia global (art. 13 LOFCA) : la finalidad es garantizar que las CCAA podrán financiar todas las competencias que hayan asumido. ● Fondo de compensación interterritorial: tiene una regulación específica en la ley 22/2001, de 27 de diciembre y pretende dar respuesta al principio constitucional de solidaridad. El objetivo de este fondo es financiar los gastos de inversión en los territorios menos desarrollados y promover la creación de renta y riqueza en el territorio beneficiado.
El problema que plantea este fondo es la distribución que se realiza de los recursos de este fondo porque también se utilizan unos criterios objetivos (población, saldo migratorio, superûcie territorial, dispersión...), esto conlleva que las CCAA que aportan mucho dinero al fondo reciben poco. Al final lo que sucede es que las CCAA que han aportado menos tienen un nivel de infraestructura muy superior al que existe en esos territorios que han aportado más. PODER TRIBUTARIO DE LOS ENTES LOCALES Es preciso hacer referencia a varios artículos de la CE que sirven de base: ➢ Arts. 140 y 141 sobre la autonomía municipal para gestionar sus respectivos intereses. ➢ Art. 142 establece que las haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para desarrollar las funciones que la ley les atribuye nutriéndose básicamente de los tributos propios y de las participaciones en los tributos del estado y las CCAA. Es fundamental hacer referencia al art. 133.2 que establece que las corporaciones locales podrán establecer y exigir sus tributos de acuerdo con la CE y las leyes, este artículo es el que da base a la explicación el sistema de ûnanciación de las entidades locales, consideraciones: ● Las entidades locales en general tienen un poder tributario derivado, de forma que al ejercer este poder se encuentra limitado por la CE y las leyes. ● El hecho de que las entidades locales no tienen poder legislativo y, por lo tanto, si atendemos al contenido del principio de legalidad en materia tributaria no pueden crear tributos. El establecimiento del sistema tributario local es una competencia que recae sobre el estado. Es este quien lo establece a través de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. En esta ley el legislador estatal define cuáles son los distintos tributos que podrán exigirse por las entidades locales y con ello da cumplimiento al principio de legalidad en materia tributaria. Debemos interpretar, por tanto, que los términos “establecer” y “exigir” del art.133.2 CE hacen referencia a la facultad de las entidades locales de poder en vigor y dotar de aplicabilidad efectiva sus propios tributos que han sido definidos, regulados, creados y establecidos por la Ley Reguladora de Haciendas Locales. Es fundamental entender que en este ámbito jamás hablamos de tributos cedidos, ya que los tributos que se establecen en la Ley Reguladora de Haciendas Locales son tributos de los entes locales, NO tributos que se ceden a los entes locales. Recursos de los entes locales: ➢ Ingresos procedentes de su patrimonio y demás ingresos de derecho privado. ➢ Tributos propios: ● Impuestos locales:
- Impuestos obligatorios: existen en todos los ayuntamientos:
- Impuesto de muebles (IBI).
- Impuesto de actividades económicas (IAE).
- Impuesto sobre Vehículos de Tracción mecánica (circulación).
- Impuestos potestativos: el ayuntamiento puede establecerlos o no:
- Incremento sobre instalaciones y obras.
- Incremento de valor de terrenos urbanos. ● Tasas locales. ● Contribuciones especiales locales. ➢ Participaciones en los tributos del estado en las CCAA. ➢ Precios públicos. ➢ Multas y sanciones. ➢ Operaciones de crédito (endeudamiento).
Es importante tener en cuenta que a pesar de que una norma tributaria pueda ser retroactiva porque se cumplen los requisitos para serlo, podríamos encontrarnos que fuese una ley inconstitucional por vulnerar principios constitucionales. Concretamente se plantea el conflicto con el principio de seguridad jurídica y el principio de capacidad económica.
- Principio de capacidad económica imposibilita que una norma tributaria grave manifestaciones de riqueza que aunque existieron en un momento determinado, actualmente ya no existan.
- Principio de seguridad jurídica comporta la confianza de los contribuyentes en la legislación vigente en un momento determinado (momento en que realizan un acto o negocio jurídico), y por tanto no es legítimo que con posterioridad una norma con efectos retroactivos pueda incidir en la tributación de un determinado acto o negocio jurídico. VIGENCIA ESPACIAL Art. 11 LGT. Hay que tener en cuenta 2 aspectos, partiendo de las base de que las leyes tributarias tienen eficacia en todo el territorio nacional: ➢ Eficacia de la ley en el espacio : donde se va a aplicar dicha ley. ➢ Extensión de la ley en el espacio: la determinación de los hechos que, por ley, un estado puede regular cuando esos hechos se produzcan parcial o totalmente en otro territorio o ciudadanos de otro estado. Las leyes reguladoras de cada tributo podrán escoger entre el criterio de territorialidad o el de residencia. Esta regulación ha sido doctrinalmente criticada porque el criterio de territorialidad y el de residencia no se contraponen, sino que el de residencia es una especificidad del de territorialidad. ● Criterio de territorialidad, determina la sujeción al ordenamiento tributario español de todos aquellos sujetos que tengan alguna relación económica con el territorio español ( ejemplo: que obtengan rentas en España, que obtengan bien inmueble situado en España... ), por tanto se atiende al lugar en el que se realiza el hecho imponible del tributo. ● Criterio de residencia, supone una condición o una calidad de la propia persona, en el sentido de que puede ser una residencia efectiva o un simple ánimo de residir. En nuestro OJ en aquellos impuestos en los que se utiliza el criterio de residencia, este comporta la tributación por el patrimonio mundial ( se atiende a la condición subjetiva de residir en España ). INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS INTERPRETACIÓN : debemos partir para la interpretación del art. 12.1 LGT, de acuerdo con este artículo las normas tributarias se interpretan de acuerdo con lo establecido en el art. 3.1 CC. “ Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Criterios : ➢ Literal (interpretación siguiendo el texto). ➢ Histórico (contextos anteriores que puedan influir). ➢ Teleológico (interpretación finalista). ➢ Sistemático (interpretación por sistema jurídico del que forma parte). Pautas o instrumentos de interpretación: ➢ In claris non fit interpretatio : solo es válida la interpretación literal. ➢ Interpretación finalista: voluntad de la ley tal y como se ha regulado. ➢ Interpretación sistemática: se ha de interpretar de manera extensiva. ➢ Especialis deroga el general : Se aplicará antes la ley especial.
También es importante el art. 12.2 LGT. De la lectura conjunta podemos extraer las siguientes observaciones por lo que se refiere a la interpretación de las normas tributarias: ● Deben interpretarse atendiendo a la realidad social del tiempo en el que las mismas deben aplicarse. ● Cuando no lo establezca la propia norma tributaria, esta se interpretará atendiendo a su sentido jurídico, técnico o usual. No se establece un orden prioritario de un sentido respecto a los otros, sino que se puede utilizar aquella que en cada momento se estime más adecuada. ANALOGÍA Distinción entre interpretación y analogía: —La interpretación es un proceso lógico por el cual se determina cual es la voluntad del legislador expresada a partir de una norma concreta. Por el contrario, la integración es un proceso lógico por el cual se trata de determinar cuál hubiese sido la voluntad del legislador si hubiese regulado esta materia concreta. En este contexto, la analogía es un supuesto de integración de normas tributarias. Sobre la analogía en el ámbito tributario debemos acudir al art. 14 LGT se establece que la analogía no es admisible para extender más allá de sus estrictos términos el ámbito del hecho imponible, las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales. Este artículo ha sido interpretado por la doctrina en el sentido de entender que la analogía no es admisible en relación con los aspectos o elementos del tributo sujetos al principio de ley. 3 fenómenos jurídicamente distintos y con consecuencias jurídicas distintas:
- Economía o opción: hacemos referencia a la opción que tiene todos los contribuyentes por el negocio apto que sea económicamente válida y lícita y que le resulte más favorable fiscalmente. Ej: ahorro fiscal.
- Simulación : es aquella alteración aparente de la causa, o negocio jurídico o el objeto verdadero de un acto o contraste, en que se crea una ficción jurídica para encubrir una realidad que no existe ( inexistencia absoluta ) o pone de relieve la existencia de un supuesto en que se finge un supuesto inexistente ( existencia parcial en que no existe la contraprestación ). Las consecuencias tributarias serán que se prescindirá del negocio simulado o inexistente y además, se tendrá que probar que está suprimido.
- Conflicto de ley en la norma tributaria o en la aplicación de la norma: según el art.15 LGT, se entenderá que existe conflicto en la aplicación de la norma tributaria cuando se evite total o parcialmente la realización del hecho imponible o se minore la base o la deuda tributaria mediante actos o negocios en los que concurran las siguientes circunstancias: ➢ Qué, individualmente considerados o en su conjunto, sean notoriamente artificiosos o impropios para la consecución del resultado obtenido. ➢ Que dé su utilización no resulten efectos jurídicos o económicos relevantes , distintos del ahorro fiscal y de los efectos que se hubieran obtenido con los actos o negocios usuales o propios.
TEMA 6: EL DERECHO DEL GASTO PÚBLICO. EL PRESUPUESTO
1. EL DERECHO DEL GASTO PÚBLICO
El Derecho Financiero es la rama del ordenamiento jurídico que regula la actividad financiera de los entes públicos. Su actividad está encaminada a la obtención de ingresos públicos para financiar los gastos públicos a que deben hacer frente tales entes. En este contexto, el conjunto de normas jurídicas que autorizan a los entes públicos a gastar , limitando la cuantía del gasto así como el destino del mismo se conoce con el nombre de Derecho del gasto público o Derecho Presupuestario. Dentro de este conjunto de normas encontramos disposiciones de distinto contenido y naturaleza entre las que cabe distinguir las siguientes:
La relevancia política de la Ley de Presupuestos como instrumento de planificación y orientación de la actividad financiera de los entes públicos ha derivado en la inclusión en su articulado de otros aspectos que no son previsiones o autorizaciones de ingresos y gastos, respectivamente, aunque sí guarden una relación con los mismos. En este sentido, es habitual encontrar en la Ley de Presupuestos disposiciones en las que se efectúan modificaciones tributarias, se introducen políticas que afectan a los sueldos y salarios de los funcionarios y trabajadores públicos, se actualiza el importe de las pensiones públicas y, en general, se regulan aspectos relacionados con la actuación económica del sector público. La constitucionalidad del contenido eventual de la Ley de Presupuestos viene condicionada, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, por dos requisitos: ● Es necesario que el contenido eventual tenga una relación directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto o bien con los criterios de política económica que instrumenta la Ley de Presupuestos. ● Resulta imprescindible que la incorporación de dicho contenido eventual esté debidamente justificada en cuanto suponga un complemento necesario para la mayor inteligencia y la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y las políticas públicas. Para finalizar este apartado, debemos hacer una breve referencia a las denominadas leyes de acompañamiento : las limitaciones materiales de la Ley de Presupuestos impuestas por el TC llevaron al legislador a utilizar las leyes de acompañamiento para dar cabida a todas aquellas disposiciones cuya constitucionalidad podía ser cuestionada en el marco de toda ley de presupuestos por no tener una directa relación con la previsión de ingresos. 2.3 ESTRUCTURA De acuerdo con el art. 39 LGP, es competencia del Ministerio de Hacienda la determinación de la estructura de los Presupuestos Generales del Estado, atendiendo a la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y los gastos y las finalidades y objetivos. Esta tarea es llevada a cabo mediante la aprobación anual de una Orden Ministerial. Podemos observar dos partes en la estructura de la Ley de Presupuestos: por un lado, los estados numéricos de ingresos y gastos públicos y, por otro, la parte dispositiva. A) Estructura de los estados de gasto Los criterios de estructuración del gasto público son, de acuerdo con el art. 40 LGP, los siguientes: ● Criterio orgánico o administrativo: los distintos gastos se clasifican mediante el centro gestor al que se atribuyen los mismos, agrupando los créditos por secciones y, dentro de éstas, por servicios concretos. Nos permite identificar quién es el encargado de gestionar ese gasto. ● Clasificación económica : los gastos se ordenan en función de la naturaleza económica del gasto correspondiente, distinguiendo entre operaciones corrientes, operaciones de capital. ● Clasificación por programas: los gastos se clasificarán atendiendo a los objetivos o fines que se pretenden alcanzar con su efectiva realización. Permite visualizar cuáles son los medios asignados para la ejecución de un gasto concreto, a quién resulta imputable y un control claro. ● Clasificación funcional : con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se identificarán funcionalmente, de acuerdo con su finalidad, para disponer de una clasificación funcional del gasto. ● Clasificación territorial: permite conocer el importe del gasto en inversión distribuido territorialmente por comunidades autónomas, ciudades autónomas y provincias. B) Estructura de los gastos de ingresos De acuerdo con el art. 41 LGP, son dos los criterios de estructuración presupuestaria de los ingresos públicos:
● Clasificación orgánica: conlleva la ordenación de los ingresos públicos según correspondan a la Administración General del Estado, a sus organismos autónomos, a la Seguridad Social o bien a cualquiera otros entes del sector público estatal. ● Clasificación económica : los ingresos se agruparán atendiendo a su naturaleza económica, según sean ingresos corrientes o bien ingresos derivados de operaciones financieras.
3. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Llamamos principios presupuestarios a una serie de reglas que resumen la disciplina de la institución presupuestaria y seguirlas asegura el cumplimiento de la finalidad de la institución: A) Principio de legalidad Establece que la elaboración de presupuestos corresponde al Gobierno y que su aprobación a las Cortes, tomando la forma de Ley. Dicho principio se encuentra recogido en la Constitución. El principio de competencia determina la potestad al Gobierno y a las Cortes. B) Principio de anualidad La aprobación del presupuesto debe seguir un ritmo temporal determinado, que suele ser anual, por lo tanto, su vigencia será anual. En relación con esto, se ha planteado la cuestión de si dicha vigencia anual se aplica al conjunto de la Ley, o por el contrario, en éste pueden incluirse preceptos que se integran en el ordenamiento de manera permanente. En este sentido hemos de señalar que lo que se denomina núcleo esencial o contenido indisponible de la Ley de Presupuestos, la vigencia se reduce únicamente al ejercicio presupuestario. Por el contrario, las restantes materias pueden ser reguladas con la misma limitada vigencia o bien pueden quedar incorporadas permanentemente al ordenamiento. - Prórroga del presupuesto Para evitar la paralización de la actividad del Estado, nuestro Derecho dispone que, si la ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados ( prórroga automática ) los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. No requiere ningún procedimiento específico para su adopción ni una manifestación de voluntad expresa en tal sentido. Respecto a la anualidad en la ejecución del presupuesto , el art. 34 LGP establece la regla general de imputación de ingresos y gastos al ejercicio presupuestario al que correspondan. De este modo, los derechos liquidados y las obligaciones contraídas antes del 31 de diciembre de cada año son imputadas al ejercicio que en dicha fecha se cierra, con independencia de su cobro o pago efectivo en dicho ejercicio. También hemos de hacer referencia a los denominados gastos plurianuales, esto es, obligaciones contraídas por el ente público cuya ejecución afecta a más de un ejercicio presupuestario. Para terminar, hemos de señalar que, en principio, los créditos no utilizados el 31 de diciembre de cada año deben ser anulados. Sin embargo se prevén determinadas excepciones: ● Los créditos extraordinarios y suplementos de créditos, así como las transferencias de créditos que hayan sido concedidas o autorizadas en el último mes del ejercicio presupuestario y que por razones justificadas no hayan podido realizarse durante el mismo. ● Los créditos que amparen compromisos de gasto por operaciones corrientes contraídas antes del último mes del ejercicio. ● Los créditos para operaciones de capital. ● Los créditos autorizados en función de la efectiva recaudación de derechos afectados. C) Principio de unidad Todos los ingresos del Estado han de figurar en un Presupuesto único y han de destinarse indistintamente a la financiación de todos los gastos públicos: manifestación de un principio básico en el campo presupuestario.
