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10) Lo elementos constitutivos del Estado: población, territorio y soberania.
- Los elementos basicos de la arquitectura estatal La politica aparece como una estructura dotada de cierta fijeza y continuidad, porque cada comunidad esta interesada en ordenar de modo relativamente estable sus actuaciones politicas. Cuando atendemos a la estructura toman cuerpo determinados componentes fijos y una serie de pautas. En el caso de la politica estatal, esta arquitectura integra una serie de elementos constitutivos y un conjunto de reglas e instituciones. Los tres componentes basicos del estado son: una comunidad humana, un territorio delimitado y la soberania, entendida como la capacidad exclusiva de imponer decisiones coactivas a toda la comunidad.
Una población identificada No ha habido ni hay organización politica sin comunidad humana. La población es tambien sujeto activo y pasivo de la politica estatal. En las formas politicas prestatales, el linaje o el vinculo de sangre podia señalar la pertenencia a ua misma entidad politica. Mas adelante fue un contrato personal de proteccion-vasallaje el que identificaba a determinados individuos como sujetos de un misma autoridad politica.
. Los ciudadanos del estado no son todos los que viven en su territorio: estan excluidos de esta condicion los extranjeros. Tambien ciudadanos que no son habitantes, porque residen habitualmente fuera el territorio estatal. El Estado es el que establece lo que hace a un individuo miembro de la comunidad: el nacimiento en el territorio que el estado controla, tambien puede derivar de la condicion de sus padres. . Los miembros de la comunidad estatal se distinguen por gozar de ciertos derechos y estar sujetos a determinadas obligaciones. Les corresponde el derecho exclusivo a ostentar cargos publicos y deben en muchos casos prestar servicio militar. Frente a estos, los extranjeros estan sometidos a obligaciones del estado en que residen (en materia fiscal, penal, laboral) pero no gozan de todos los derechos que estan reservados a los ciudadanos. La pertenencia a un estado equivale a disfrutar de un estatuto o posición – la ciudadania- que comparten todos los miembros de la comunidad politica. Este estatuto es calificado a menudo como ‘nacionalidad’. Esta relacion entre ciudadania y nacionalidad se explica por el hecho que estado y nacion aparecen historicamente como conceptos vinculados.
Construyendo naciones y fabricando estados Desde finales del siglo XVIII, el termino nacion empezo a ser utilizado para desginar a la comunidad que forma el sustrato humano a la que el estado pretende organizar. Este uso politico del termino es posterior a la aparicion del mismo estado. Dos son los contenidos que han contribuido al concepto de nacion:
. Tradición francesa: la nacion esta constituida por todos quellos que manifiestan la voluntad de convivir en una misma comunidad politica, al margen y por encima de diferencias religiosas, culturales, etc. Existe nacion cuando exste vountad compartida de ejercer colectivamente el poder politico. Se afirma sobre todo contra el poder absoluto. . Tradición germanica: la nacion tiene un fundamento sustantivo. Incluso sin tener concencia de ello, quienes participan de determinados rasgos – lengua, etnia, cultura, etc – constituirian una nacion, porque estos elementos objetivos son la expresión de un espiritu o alma colectiva. La delimitacion de unas señas de identidad colectiva permite a unas comunidades afirmarse frente a otras. Se afirma sobre todo frente a otras naciones.
Nacionalismos y teorias sobre la nacion Los nacionalismos son ideologías politicas que movilizan a las comunidades en busca de objetivos colectivos. Las teorias sobre la nacion pretenden expliar la formación y la eficacia de esta categoría. Se identifican explicaciones diferentes:
. La nacion como extensión de la relacion de parentesco, incorporando elementos biologicos que agrupan a unos individuos y los distinguen de otros. En esta vision hay continuidad entre grupos tribales y naciones modernas. El nacionalismo es la expresión necesaria de una tension darviniana por la selección mejora de la propia especie. . La nacion como resultado historico de la modernizacion social, debida al cambio experimentado en las comunicaciones culturales y en las relaciones economicas. Cada nacion es un hecho historico y perecedero. El nacionalismo puede ser el instrumento para consolidar
el dominio de los grupos culturales y economicos beneficiados por la modernizacion, pero tambien para movilizar a los que se sienten marginados del proceso.
Se distinguen dos procesos diferentes de influencia del uso del termino ‘nacion’: en el primero, el estado precede a la conciencia de nacion, mientras que en el segundo es la nacion que conduce hacia el Estado.
. Alli donde el estado se constituyo antes de que la politica echara mano al concepto de nacion, fueron los poderes estatales los que impulsaron la construccion de la nacion como una ‘comunidad imaginaria’ a la que se adjudicaban determinados atributos diferenciadores. En la practica, ha sido obra del grupo dominante en cada estado decidir estas señas de identidad. Asi ocurrio en los casos de Francia y España. Se ha intentado en muchos paises decolonizados donde el estado como organización politica precedio a la conciencia popular de una identidad nacional. . En otras situaciones, la comunidad nacional ha precedido a la existencia de estado: ‘comunidad de sentimientos’. La movilizacion de un colectivo en torno a determinadas señas compartidas de identidad se convierte en algun momento en reivindicación de personalidad politica. Este es el sentido de los movimientos y partidos nacionalistas que en su mayoria aspiran a la construccion de su propio estado. Esta aspiracion se expresa en dos aformaciones de carácter politico juridico: el principio de las nacionalidades y el derecho a la autodeterminación. De este proceso nacieron como unidades estatales Italia y Alemania surgidos de la desintegración del Imperio austro-hungaro. En el primer caso, predomina por tanto, el esfuerzo por construir la nacion a partir de los instrumentos estatales con que cuentan el grupo o los grupos hegemonicos. En el segundo caso, se persigue la constitución de un estado propio y de sus instituciones a partir de la capacidad de movilización que poseen los grupos dinmizadores del sentimiento de identidad nacional. Tanto la nacion como el estado son entidades ‘artificiales’, construidas por la accion humana a lo largo de la historia. En politica, todo es creación humana y nada corresponde a la naturaleza fisica. ‘Como la religión o la familia, la nacion es un lazo intimo, personal, sobre el que no se razona’.
Estado, nacion, religión y lengua: India, Pakistan y Bangladesh Un ejemplo de la equivocidad de las relaciones entre la estructura estatal y las identidadesnacionales nos lo presenta la historia moderna. Gran Bretaña acepto conceder la independencia a la India en 1947. Esta India colonial se dividio en dos estados según un criterio de identidad religiosa: hindues (India) y musulmanes (Pakistan). Por su parte, Pakistan comprenia dos grandes regiones separadas por el estado indio: oriental y occidental. Por cuestiones lingüísticas, reivindicaciones economicas y discrepancias politicas estas dos regiones se enfrentaron en una corta guerra civil. Pakistan oriental obtuvo la independencia con el nombre de Bangladesh. Esta configuración estatal, se ha ido forjando a partir de la movilización de recursos diferentes – religión, idioma, intereses estrategicos y economicos regionales – mas que por una identificación nacional preexistente.
El difícil ajuste entre estados y naciones El mapa mundial nos muestra la existencia de situaciones diversas, cada una de ellas generada por una dinamica historica particular:
. En muy pocas ocasiones se da una correspondencia exacta entre una entidad estatal unica y una sola identidad nacional asumida por toda la población: Portugal, Islandia. . En la mayoria de los casos, la población de un mismo estado expres adhesión a identidades colectivas diferentes. Ello ha permitido hablar de estados plurinacionales: Reino Unido y España. En ocasiones, esta pluralidad es asumida sin demasiada tension, en otras puede conducir a situaciones de conflicto incluso armado. . Puede darse la situación de identidades nacionales que son asumidas por toda la población de mas de un estado. Las dos Coreas.
El ajuste entre organizaciones estatales e identidades nacionales es fuente de conflictos politicos. Se desencadena cuando se extrema el proceso de homogeneizacion de la identidad nacional, ignorando la diversidad existente. Tambien, cuando el sentimiento de
Un espacio delimitado Mientras que ninguna forma politica ha podido prescindir de la población, son numerosa las que durante siglos pudieron prescindir del elemento territorial: las agrupaciones nomadas, en cierto sentido, las formas feudales. No es de extrañar el carácter secundario del espacio, i tenemos en cuenta la imposibilidad tecnica de trazar mapas precisos. El estado se ha caracterizado por delimitar claramente el espacio de su actuación: marca un ambito fisico – tierra, agua, espacio aereo, mediante el trazado de fronteras. Pretende actuar con exclusividad. Actualmente, no hay territorio que no este reivindicado por un estado, con la sola excepcion del espacio de la Antartida.
. Este dominio estatal afecta tanto a la superficie como al subsuelo. Comprende tambien las aguas interiores, los mares limítrofes y as lamadas plataformas marinas. Se extiende tambien al epacio aereo. Solo escapan de este control la aguas internacionales y el espacio estratosferico. . La delimitacion del espacio estatal ha sido un asunto conflictivo. Se han justificado a menudo las fronteras en funcion de los llamdos accidentes naturales o en base a medidas geograficas. Esta justificación de los limites estatales oculta razone spoliticas. Todas las delimitaciones territoriales son convencionales, nacidas de estrategias politicas, basadas en factores economicos, militares o de otro tipo. . La importancia del factor espacio ha ido decisiva en la consolidación del sistema de estados. El Estado hace del territorio un elemento constitutivo e inalienabl. Desde el estado, se entiende que la seguridad militar y la capacidad economica de la comunidad depende de un control efectivo sobre un territorio delimitado. . Las guerras entre estados han ido el agente principal de las modificaciones territoriales.
Guerras de fronteras Existe una guerra intermitente entre India, Pakistan y China en torno a la division de Cachemira, o la guerra entre Etiopia y Erritrea. En Europa, solamente los tratados de paz que siguieron a la Segunda Guerra Mundial pusieron termino a las largas disputas fronterizas historicas: Francia-Alemania, Italia-Austria, etc.
En un mundo globalizado como el actual se ha modificado la importancia del territorio. Es cierto que la ubiacion de determinados recursos naturales confiere todavía al control estatal sobre el espacio fisico un valor politico que no puede ser ignorado. Tambien subsisten disputas territoriales fundada en motivos estrategicos. Otras, en cambio, responden a las reivindicaciones de un grupo nacional que reclama la ocupación de un espacio perdido. Sin embargo, ni la seguridad militar ni la capacidad economica quedan aseguradas por una base territorial de contornos bien establecidos. Las armas estrategicas de hoy tienen alcance para uperar cualquier limite y distancia. La internacionalizacion de la actividad financiera y economica ignor a menudo las fronteras territoriales. Los procesos de integración politica, comercial y economica difuminan efectivamente los marcos territoriales estatales y lo hacen mucho mas permeable. Se percibe tambien el transito a la sociedad red como forma de organización politica. En ella adquieren importancia el control de algunos nudos de comunicación e intercambio socia: ciudades, empresas, transnacionales, etc.
Armas, recuros econoicos y limites maritimos Los estados han ido ampliando su reivindicación sobre las llamadas aguas territoriales, etendiendo por tales zonas marinas contiguas a su territorio al aumentar la potencia el armamento disponible. En estos momentos, la capacidad ilitar es secundaria con respecto a la capacidad de explotar recursos submarinos de gran valor: pesca, mineria, petroleo, gas.
Fronteras en desaparición: las eurorregiones Europa vio el nacimiento de los estados con fronteras territoriales bien delimitadas, aunque no exentas de discusión. En la actualidad, Europa esta asistiendo a la debilitación de estas fronteras estatales, debido a la colaboración creciente entre regiones o comunidades territoriales colindantes. Este proceso – impulsado por las necesidades inmediatas de los ciudadanos y gestionado de modo eficaz por las autoridades mas cercanas a los mismos es un paso mas en la erosion del modelo tradicional del estado, de su delimitacion territorial y de su pretendida soberania absoluta.
La capacidad de coaccion: el principio de soberania El tercer elemento constitutivo es la capacidad exclusiva de tomar decisiones vinculantes para esta población y en el marco de aquel territorio. La soberania es la cualidad que dota a la entidad estatal de un poder originario, no dependiente ni interna ni externamente de otra autoridad, confiriendole un derecho indiscutido a usar, si es necesario, la violencia. En su vertiente interna, se entiende que el estado es soberano – es superior – porque, en principio, pude y debe imponerse a cualquier otra fuente de autoridad. Se traduce en el monopolio del derecho y de la violencia. En su vertiente externa, el estado en cuanto soberano no admite el dominio de otra autoridad ajena. La soberania iguala sobre el papel a todos los etados: en sus relaciones reciprocas y en el control de sus respectivo territorios.
. En su dimension exterior, es facil comprobar la existencia de restricciones que se imponen desde fuera a la accion del estado. Se corrige la idea original de la soberania como un poder insuperable e ilimitado. Tales limites pueden atribuirse a una aceptación voluntaria del propio estado, cuando se sujeta a tratado internacionales o se incorpora a organizaciones internacionales. . La redaccion de la soberania se produce tambien de facto cuando otros poderes externos son capaces de modificar las politicas de un estado pretendidamente soberano, ya sea mediante la violencia armada o su amenaza, mediante la presion economica o mediatica.
Una contradicción: la soberania limitada Ejemplos se encuentran en ocasiones cuando es un estado el que se aroga esta intervención: URSS en la antigua Checosovaquia, los Estados Unidos en Vietnam. En otros, la intervención corresponde a una coalición de estados o a un organismo internacional como en Irak 2003. La accion del FMI o de las grandes empresas transnacionales financieras o industriales tambien afectan a la capacidad de decisión de las comunidades estatales.
En los ultimos años, estos limites a la soberania estatal han ido justificados con la elaboración del derecho a la injerencia humanitaria con objeto de asegurar el respeto a derechos fundamenales y condicione de vida amenazados o vulnerado por su propio gobierno. Asi ha ocurrido cuando tribunales internacionales se ocupan de actos realizados en el territorio de un etado por ciudadanos del mismo, si dichos actos se consideran constitutivos de delitos contra la humanidad. Esta injerencia humanitaria ha tomado tambien la forma militar. La pregunta es a quien corresponde valorar la situación de riesgo que se pretende resolver mediante la llamada injerencia humanitaria. Importa subrayar que los limites efectivos que siempre han pesado sobre la presunta soberania de muchos estados cuentan ahora con argumentos que van mas alla del interes directo de otro estado.
. Una segunda revision de la idea originaria de soberania se produce en su dimension interna. La soberania es un concepto prelibera y predemocratico, que sirvio para consolidar el estado absoluto. Cuando se reconocio la existencia de derechos individuales frente al estado y se sostuvo que el poder debia sujetrse a determinada reglas, la idea de soberania como poder ilimitado qudo alterada. Dicha autoridad no puee ampararse en la soberania estatal para esquivar la responsabilidad y obligación de acatar los procedimientos establecidos y los actos realizado en uso de sus funciones. Solo sera aceptable hoy una version reducida del concepto originario de soberania que altera la version original. . El concepto de soberania tambien plantea problemas cuando se examina la aplicación del poder politico en el propio territorio estatal. En un mismo territorio, es cada vez mas frecuente la coincidencia entre autoridades con diferentes ambitos de competencias: locales, regionales, estatales, etc. Cuando el poder politico se distribuye en los estados federales se hace difícil señalar dondereside o a quien debe atribuirse la soberania como poder originario, ilimitado y concentrado. En este contexto, se han elaborado nuevas nocioenes como la ‘soberania compartida’. Con ella se quiere señalar la existencia de una distribución de este poder originario unico entre varias entidades politicas. Experimentan periódicamente un debate sobre las relaciones de poder que dichas comunidades mantienen entre si. En otros paises, persisten conflictos armado entre comunidades que pretenden la revision de sus estructuras estatales. Una vision tradicional de la politica sigue considerando la soberania como componente esencial del estado. Un examen realista de las manifestaciones del poder politico en el mundo actual nos descubre la interdependencia que se da hoy entre entidades politicas: cada vez
La elaboración de ste acuerdo sobre normas fundamentales suele producirse en una situcion de cambio radical del escenario politico. Un cambio de este tipo equivale a una redistribucion de recursos entre los diferentes actores. De ahí la necesidad de redefinir las reglas del juego politico que va a desarrollarse entre ellos. Se confia en una asamblea representativa la tarea de discutir un proyecto, enmendarlo y finalmente aprobarlo. Generalmente se somete en ultimo termino a referéndum popular. El proceso constituyente es un momento de negociación politica sobre temas fundamentales de la convivencia social. Seran los actores que dispongan de mas recursos los que podran incluir un mayor numero de sus posiciones y aspiraciones en aquel acuerdo. No deberan condicionarlo demasiado porque correrian el riesgo de provocar el rechazo de los demas.
Constituciones no escritas Se habla de constituciones no escritas para describir la situación de sistemas politicos cuyas reglas basicas no configuran un documento unico, sino que se deducen de una serie de disposiciones e incluso de convenciones o practicas tradicionales sin expresión documental. Los ejemplos incluyen a Gran Bretaña, Nueva Zelanda e Israel.
La dinamica politica y las reglas constitucionales La Constitución, una vez aprobada, no queda al margen de la dinamica politica propia de la comunidad. Forma parte de los recursos que se manejan en el dia a dia de la politica. Su continuidad, su interpretación y su misma vigencia depnden de factores extraconstitucionales que se presentan a lo largo de la historia de cada comunidad. El éxito depende en gran medida de la adhesión que es capaz de recoger de la ciudadania. No depende unicamente de la calidad tecnica o de la precision juridica de su redactado. La coherencia entre los valores que protege y los valores que un determinada sociedad considera como fundamentales. Tendra una mayor garantia de supervivencia cuanto mas favorable sea el eco que despierta en las actitudes y los principios compartidos por la mayoria ciudadana. Un ejemplo de esta situación no sla da la historia constitucional española. En ella abundan lo textos constitucionales partidistas que se promulgaron sin contar con una aceptación suficientemente amplia. Era frágil y seguia formalemente en vigor. Como contraste, la constitución de 1978 ha obtenido el mas amplio consenso entre sectores sociales y grupos politicos. Cuando el consenso sobre los valores constitucionales ha arraigado durante genraciones en una comunidad politica, la constitución puede convertirse en un símbolo que inspira respeto e incluso cierta veneracion.
. Por su misma naturaleza de acuerdo politico, las constituciones no son inmutables. En un sistema politico estable no se produciran cambios frecuentes de sus reglas basicas. Tambien hay que señalar que las transformaciones sociales, economicas y culturales afectan a los pactos politicos fundamentales y modifican las reglas de juego expresada en una reinterpretación de una norma o en su aplicación o de un modo diferente al inicialmente previsto. En otras ocasiones, la modificacion se traduce en un cambio formal de su redactado.
Reformas y mutaciones constitucionales Los acuerdos constitucionales pueden ser modificados en su totalidad o en algunas partes. Estas revisiones siguen procesos de reforma o procesos de mutación. Una constitución se reforma cuando se pone en marcha un procedimiento previamente establecido para ello en el mismo texto constitucional. Cuando este procedimiento previsto facilita la reforma suele hablarse de una constitución flexible. En cambio, cuando dichas diposiciones son complejas y rigurosas suele habarse de una constitución rigida. Una constitución muta cuando alguna de us disposiciones es reinterpretada en la practica de tal manera que modifica sustancialmente su contenido.
Al comparar las situaciones de diferentes paises nos encontramos con un grado diverso de cumplimiento. En ciertos casos, quien detenta el poder politico modifica, interpreta y aplica la norma constitucional a su arbitrio y en beneficio propio. En este supuesto, la constitución ya no tiene la misma funcion que en los casos anteriores: se trata de un simple instrumento al servicio del grupo o de la persona que ejercen un poder basado en la fuerza. En otros paises, el respeto a las reglas constitucionales es incompleto e intermitente. Tambien se
dan casos en los que los actores suelen respetar las reglas constitucionales y el juego politico se ajusta, salvo excepciones controladas y sancionadas, a lo que la constitución determina.
Las constituciones en la practica La exitencia de una constitución no garantiza su efiacia. En las poliarquías de tradición liberal-democratica, una actuación sospechosa de vulnerar la constitución es denunciada y examinada por una instancia independiente que generalemente icta una resolucion de cumplimiento obligado. En España seria el Tribunal Constitucional. Otros paies ofrecen situaciones en las que alguno de los actores politicos mas poderosos ignoran las normsa constitucionales y otras leyes sin que puede sancionarse dicha conducta. Mexico. La constitución puede servir de instrumento al servicio de poder que lo manipula, modifica o ignora según le convenga. Marruecos. Junto a ellos pueden situarse otros sistemas politicos de catacter dictatorial donde ni siquiera ha llegado a promulgarse un texto constitucional como Arabia Saudi. Otros, donde aun teniendolo, queda sin efecto, Somalia.
La constitución no es un elemento aislado del sistema politico. Esta influida, en su nacimiento y en su aplicación, por la dinamica propia del sistema en que se inserta. Esta limitada a menudo por las contradiccione en que la practica politica se desarrolla; pero sin duda puede repercutir a su vez sobre aquella dinamica.
12) La distribución territorial del poder: estados unitarios y estados compuestos
Los estados unitarios En estados de extensión muy reducida, el poder estatal actua en exclusiva sobre la totalidad del territorio. Pero en la mayoría de los casos, la acción del poder tiene en cuenta la existencia de ámbitos territoriales subestatales: ciudades, comercas, regiones, etc. En cada uno de estos territorios se dan instituciones políticas propias cuyas competencias se limitan a una determinada area territorial dentro del mismo estatal. Coexisten con el poder estatal y mantienen con el vinculaciones de distinto carácter. La configuración de diferentes modelos de estado se clasifican según el grado de dispersión o concentración que presenta el ejercicio del poder. Existen dos tipos ideales: estados unitarios y estados compuestos.
. En el estado unitario, el poder político reside en un único centro, desde el cual se proyecta sobre todo el territorio. Delega sus competencias y distribuye recursos entre instituciones que se ocupan de gobernar demarcaciones subestatales. El dato importante es que estas competencias pueden ser revocadas por el centro mediante decisión unilateral. Existe una clara jerarquía vertical que caracteriza la relación entre instituciones centrales e instituciones territoriales. . Los estados liberales tendieron inicialmente a adoptar este modelo unitario, uniforme y centralizado para asegurar la igualdad de trato de todos los ciudadanos y con el fin de no discriminar por razón de su lugar de residencia. Cuando se habla de modelo jacobino se esta aludiendo a una versión extrema de esta centralización. . Los estados unitarios han albergado desde siempre entidades políticas locales. En estas entidades políticas subestatales existe un órgano elegido encargado de desarrollar las funciones políticas que la ley estatal les tiene atribuidas. Estas funciones pueden ser maso menos extensas, según la tradición política de cada sociedes. Sin embargo, siempre estarán definidas por el estado, tuteladas por las autoridades del estado y financiadas con recursos de subvencion estatal. El poder central del estado puede modificar, variar o someter la actuación. . La emergencia de necesidades sociales mas compleja y la dificultad de satisfacerla siguiendo un patrón uniforme para todo el territorio ha llevado a muchos estados unitarios contemporáneos a moderar el centralismo de sus orígenes y a buscar formulas de cooperación interterritorial y de descentralización. Con ello se persigue una mejor satisfacción de las demandas de los ciudadanos. Este nuevo equilibrio no quita que la titularidad ultima del poder político corresponda de modo pleno a las instituciones centrales del estado.
Los estados compuestos: federación y autonomía Lo que distingue a los estados compuestos es que el poder político se reparte originariamente entre instituciones que controlan ámbitos territoriales diferentes. Hay un acuerdo político de partida para compartir el poder, y no solo delegarlo, entre niveles de
Cataluña, el Pais Vasco y Galicia. De acuerdo con la Constitucion, competencias políticas y recursos se reparten en los órganos de gobierno territorial. La distribución de competencias se fija en la propia Constitucion y en el estatuto de autonomía de cada comunidad. La reforma de esta distribución no puede hacerse unilateralmente.
Distribucion territorial del poder y gasto publico Una buena medida de la concentraciono dispersión del poder político la constituye el volumen de recursos públicos que son administrados por cada uno de los niveles territoriales de gobierno para financiar su actividad y los servicios que presta. Cuanto mayor es la cuota del gasto publico que controla el estado, mayor centralización. La posición Española supera a un estado federal, Austria, en decentralizacion del gasto publico. No siempre las definiciones constitucionales respecto de la distribución de competencias políticas se ajustan en la practica a una efectiva difusión del poder.
Desconcentracion, descentralización, autonomía
. Desconcentración: las instituciones estatales transladan parte de sus atribuciones ejecutivas a los órganos que ellas mismas mantienen en ámbitos territoriales subestatales. . Descentralización tiene lugar, en cambio, cuando las instituciones estatales transfieren parte de sus atribuciones ejecutivas a autoridades territoriales subestatales. En ambos casos, la titularidad de la competencia sigue en manos del poder estatal o central, que puede recuperarlas cuando asi lo juzgue oportuno. . Autonomia: dota a las entidades subestatales de un titulo propio para legislar e intervenir en la materia correspondiente, sin que esta facultad les pueda ser retirada por una decisión unilateral del poder estatal central. Solo podrá ser rectificada por acuerdo entre las partes.
Las confederaciones Hay también dispersión de poder político en las confederaciones. Constituyen agrupaciones de estados previamente existentes que deciden actuar de manera mancomunada en materias políticas determinadas. Cualquier decisión confederal debe contar siempre con la conformidad unánime de todos los estados miembros. Equivale a un reconocimiento del derecho de veto. El órgano máximo de gobierno de la confederación reúne a representantes de cada estado. Las decisiones comunes requiren a menudo negociaciones laboriosas, en las que los estados defienden sus propios intereses. No suelen disponer de mecanismos capaces de obligar a un estado miembro que se niega a respetar una decisión adoptada: la única reacción posible es la expulsión del miembro desobediente.
. Las confederaciones historicas han sido poco estables históricamente. Se han disgregado cuando la conciliación entre intereses estatales y confederales no ha sido posible. En otros casos, las confederaciones se han convertido únicamente en una etapa de paso para avanzar hacia un mayor grado de integración, adoptando generalmente el modelo federal. . En el caso de la Union Europea, los estados que la integran han cedido competencias sobre la definición de políticas importantes en materia de moneda, comercio interior y exterior, agricultura, cooperación judicial y policial. Los acuerdos obligan a los estados miembros y su tribunal de justicia dicta sentencias que deben ser acatadas por ellos. La UE se situa entre el modelo confederal y el modelo federal, puesto que el derecho de veto existe para algunas materias pero no para todas.
Hacia una distribución multinivel del poder
. La adopción de uno u otro de los modelos y su evolucion suele justificarse en base a dos tipos de argumentos: funcionales y simbolicos. -Funcional: aduciendo las ventajas practicas que una comunidad politica obtiene según se estructure de acuerdo con un model unitario mas o menos centralizado. Según se ajuste a la pauta de un estado compuesto el beneficio puede ser el tratamiento igual y equitativo o una cierta rduccion de costos en la gestion de determinados servicios o prestaciones. -Simbolico: se afirma que la identidad colectiva de un grupo humano es uno de los factores que mayor solidez aportan cuando se trata de dar estabilidad a la comunidad politica. Puede extraerse una mayor adhesion emocional de la comunidad a las decisiones que emanan de aquel mismo. . Corresponde a los debates constitucionales definir la distribucion territorial del poder en un determinado estado. Los diferentes actores proponen la alternativa que les permita ejercer mayor influencia. Utilizaran los argumentos y recursos de que dispone: capacidad economica, organización politica, capital simbolico, etc. El resultado final depende de la
relacion de fuerzas que se haya establecido entre dichos actores. Es esta misma dinamica la que influira sobre la evolucion practica del diseno institucional.
. Como tendencia general y en la fase actual de la llamada globalizacion de la politica, los sistemas politicos tienden a diversificar sus niveles de intervencion. En algunas politicas, el ambito territorial de intervencion alcanza la totalidad del planeta o grandes regiones (recursos naturales, delincuencia internacional). En otros campos, las comunidades locales estan en mejores condiciones para definir y ofrecer determinadas prestaciones. El llamado principio ide proximidad o de subsidiariedad presupone que una comunidad local es capaz de resolver por si misma las cuestiones dde interes colectivo que se plantean. Solo cuando se demuestre su incapacidad debera recurirse a la intervencion en el ambito superior. . En esta nueva configuracion de la distribucion territorial del poder se esta combinando elementos de ambos modelos: se intenta equilibrar la integracion del modelo unitario y el luralismo del modelo compuesto o federal a traves de redes de interdependencia e intercambio. No siempre mantienen entre si una clara organización jerarquica. Esta pluralidad de intervenciones plantea problemas para hacer efectiva la responsabilidad democratica.
La union europea: un modelo en evolucion Sus normas, decisiones y politicas se aplican a cada uno de los estados miembros, de acuerdo con una serie de tratados que confieren poderes supraestatales a las instituciones de la Union. Desde sus inicios paso de ser una comunidad economica y fue ampliando su espacio territorial y sus competencias. En la actualidad, las politicas europeas se conectan con las politicas de los estados y de las regiones y cuidades que la integran. En este contexto, es dificil distinguir competencias exclusivas de una u otra autoridad, porque a menudo son compartidas en las llamadas politicas multinivel. Esta claro que el innovador modelo politico de la UE no esta cerrado: ha evolucionado y seguira evolucionando.
13) La distribucion funcional del poder (1) Ejecutivos y administraciones
Funciones e instituciones El poder del estado ha experimentado tambien una diferenciacion funcional: el desempeno de una ovarias funciones especializadas se ha ido adjudicando gradualmente a instituciones diversas. A medida que las relaciones sociales y economicas se hacen mas complejas, el tratamiento de las demandas y apoyos que parten del entorno social y su conversion en decisiones vinculantes para toda la comunidad necesitan recursos y habilidades particilares que se reparten según un conjunto de reglas especificas. La vision liberal del estado establecio una primera distincion entre las principales funciones politicas y determino a que instituciones debian atribuirse de manera preferente o exclusiva:
. La decision obligatoria que fuerza a un ciudadano o a un grupo de cuidadanos a adoptar una conducta o a evitar otra corresponde generalmente a instituciones que ejercen la funcion ejecutiva: recaudacion de impuestos, nombramientos de funcionarios. . Esta decision ha de responder a reglas preestablecidas que senalan quien interviene en cada decision, en respuesta a que demandas, con arreglo a que condiciones, etc. Hay pus, una funcion de definincion de objetivos y procedimientos de cada decision, que se refleja en normas legales de diferente rango. Equivale a elaborar y aprobar leyes. Esta es la funcion legislativa, se asigna formalmente a asambleas u organos colegiados. . Finalmente, hay ocasiones en que una decision del ejecutivo, presuntamente amparada en una norma legal, es objeto de controversia. Dirimir la controversia planteada y decantarse por una solucion es propio de la funcion jurisdiccional atribuida a los magistrados y tribunales, constituidos en arbitros entre las partes en disputa. Sin embargo, el analisis del reparto de funciones se corrige por la practica historica: . El ejecutivo ya no es el mejor ejecutor de acuerdos adoptados por el parlamento. Se ha convertido en impulso principal de las grandes decisiones politicas. . La aprobacion de leyes y de otras normas de cumplimiento general que corresponde al parlamento se ha convertido muy a menudo en un acto solemnte de confirmacion de lo que el ejecutivo ha preparado con anterioridad. . Una tercera funcion, el control de la accion del ejecutivo y la disputa sobre sus decisiones, se confia tanto al parlamento como a los tribunales.
El ejecutivo: centro impulsor de la politica estatal
. En los modelos semipresidenciales, el jefe del estado o presidente de la republica dispone de facultades de mayor entidad y su influenca politica es efectiva. Se le adjudican dos facultades importantes: el derecho a disolver el parlamento y la facultad de nombar y cesar al primer ministro o presidente del gobierno. En ambos casos debe someterse a determinados requisitos.
Los ejecutivos monistas El ejecutivo monista es propio de la mayoria de los sistemas presidenciales, inspirados en Estados Unidos.
. Consta de un solo organo: la presidencia de la republica. Acumula tanto las atribuciones efectivas como las simbolicas o ceremoniales. Su eleccion se hace generalmente mediante sufragio universal directo para un mandato temporal fijado por la constitucion. Suele disponer de la facultad de vetar temporalmente las leyes aprobadas por el parlamento. Como apoyo para su labor ejecutiva, el presidente nombra libremente a secretarios o ministros. Estos no constituyen un organo colegiado, su relacion con el presidente esta basada en la delegacion de funciones que este ultimo ha hecho en el primero. . Este papel dominante de la presidencia le confiere gran visibilidad ante la opinion publica. Ejerce mayor capacidad de movilizacion en apoyo de sus decisiones. Pero tambien se expone mas abiertamente a las criticas. El equilibrio entre sus dos papeles – representativo de toda la comunidad y lider de una opcion partidista concreta – se hace muy dificil. La inestabilidad coyuntural se traslada a menudo al conjunto del sistema politico.
El peso creciente del ejecutivos Esta concentracion de poder se expresa actualmente en las cinco grandes funciones que acumulan y que podemos describir del siguiente modo:
. tomar la iniciativa politica principal y aplicando y ejecutando dichas politicas. . ejercer la direccion, coordinacion y supervision de todos los servicios y agencias vinculados a las administraciones publicas. . ostentar la representacion simbolica de la continuidad de una comunidad politica . gestionar las crisis de cualquier tipo que dificilmente son asumibles por organos colegiados mas amplios. . desempenar el ejercicio de un cierto liderazgo social, ocuparse de la selección de asuntos de interes general y movilizando desde el poder el apoyo popular.
En casi todos los sistemas democraticos esta acumulacion de funciones ha desplazado hacia el ejecutivo el centro de gravedad de la intervencion politica, en detrimento de la posicion que sobre el papel corresponde a los parlamento o asambles. Los factores que han contribuido son:
. la complejidad de las tareas asumidas desde la estructura estatal . la rapidez exigida en la toma de decisiones . el control sobre los recursos de conocimiento y experiencia que acumulan las administtraciones publicas y su personal tecnico . el funcionamiento de los partidos como organizaciones disciplinadas . la personalizacion extremada del liderazgo politico, ocasionada por las exigencias audiovisuales de los medios de comunicación En la historia de las formas politicas, los ejecutivos siempre ocuparon una posicion dominante. Este retorno del ejecutivo al centro del escenario ha sido y es objeto de un amplio debate academico y politico sobre sus ventajas e inconvenientes. Se plantea ante la mayor efectividad que se atribuye al ejecutivo en comparacion con el parlamento. Se presenta la creciente dificultad que presenta el control de un ejecutivo fuerte.
El primer ministro: investidura parlamentaria o eleccion directa En los ejecutivos duales, la figura del primer ministro ha adquirido una posicion preponderante. Esta se debe al hecho de que unamism apersona suele acumular la direccion del partido mayoritario y la direccion del gobierno. La accion de los medios de comunicación le situa en primer plano permanente. Cuando un partido consigue mayoria parlamentaria, el voto de investidura que recibe su candidato a jefe de gobierno no es mas que la ratificacion de la eleccion popular.
Ejecutivo y gobierno: una precision terminologica El empleo del termino 'gobierno' se usa al menos en tres sentidos:
-como sinonimo de consejo de ministros o gabinete. -como sinonimo de ejecutivo, distinguiendolo del legislativo o del judicial. -como sinonimo de sistema politico
Las administraciones publicas: la crisis del ideal burocratico Para la inmensa mayoria de los ciudadanos, su relacin ordinaria y mas frecuente con el estado se desarrolla generalmente por medio de las administraciones. El ciudadano visitara edificios publicos, entrara en contacto con personal al servicio del estado y recibira de el recursos, prestaciones o autorizaciones. Seran las administraciones y su personal las que mantengan una relacion directa con la ciudadania.
. Podemos definir a la administracion publica como una organización integrada por personal profesionalizado, dotada con medios materiales y economicos de titularidad publica para llevar a la practica las deciesiones del ejecitivo. Se necesitan para que las politicas adoptadas se traduzcan en intervenciones directas: cuando se trata de prestar servicios, recaudar impuestos, aplicar la coaccion. . Este personal, con los medios que maneja, existio ya en las formas preestatales de la politica: eclesiasticos, nobles y mas adelante juristas que asesoraban a la autoridad politica. De manera gradual, este personal fue ocupando posiciones estables al servicio del poder en funcion de su competencia. . La forma moderna de la administracion es llamada la administracion burocratica, descrita por Max Weber. Se distingue de otras formas de organización administrativa porque se basa en la racionalidad instrumental: intenta siempre el ajuste entre los fines que persigue y los medios que emplea. -recultamiento del personal en funcion de sus meritos y capacidad, mediante un procedimiento transparente y preestablecido. Este personal goza de estabilidad vitalicia para evitar presiones partidistas. -definicion clara de las tareas confiadas a cada miembro de la organización. -propiedad publica de los medios materiales y economicos utilizados. -actuacion conforme a normas escritas y publicadas y previamente conocidas, aplicadas con criterios de igualdad, imparcialidad y neutralidad. -organizacion jerarquicao piramidal, en la que cada miembro de la misma recibe instrucciones de un superior claramente determinado y responde ante el por sus actuaciones. . Son conocidas las diferencias entre el modelo ideal y la aplicación practica, hasta el punto de que los terminos tienen hoy un sentido peyorativo para calificar los comportamientos administrativos ineficientes, rigidos y poco responsables. La razon de esta vision negativa estriba en la falta de adecuacion entre este modelo y las nuevas funciones asumidas por la administracion, debido a la gran expansion y diversificacion puesta en marcha del estado social o de bienestar. En la actualidad las administraciones incorporan todo tipo de profesionales. Esta diversidad hace que una pauta burocratica ideal no sea ahora la adecuada para la gran diversidad de relaciones que se establece entre ciudadano y administracion.
Las funciones actuales de la administracion publica Las administraciones se orientan a preparar, aplicar y controlar el resultado de las politicas publicas que gestionan los conflictos de la comunidad. Entre estas funciones se encuentran: -Aplicacion de reglas generales a situaciones singulares de individuos, colectivos o corporaciones. Debe ejercer funciones de inspeccion, asesoramiento, denuncia, sancion y ejecucion de la sancion. -Prestacion de bienes y servicios. Las administraciones aplican a casos concretos la redistribucion de recursos que forma parte de la actividad politica: otortan subsidios, subvensiones, pensiones. -Captacion y gestion de recursos. Liquidan y recaudan impuestos previstos en las leyes, gestionan los recursos con tecnicas de gestion y control.
En algunos paises desarrollados se han puesto en marcha procesos de reforma que han combinado el abandono, por privatizacion, y la introduccion de los principios del a nueva gestion publica. Cualquier empeno por mejorar el rendimiento sigue siendo una tarea politicamente dificil por mantener el equilibrio entre dos exigencias: satisfacer las demandas especificas de determinados grupos e individuos y atender al objetivo general de mantener cohesionada a toda la comunidad.
El Ombudsman o Defensor del Pueblo La expansion de la administracion en todos los paises avanzados ha aumentado el riesgo de actuaciones abusivas o irregulares de la misma. El ombudsman es elegido por el parlamento, como autoridad independiente encargada de investigar actuaciones administrativas que ofrecen alguna sospecha de irregularidad, abuso o ineficiencia. Lo hace por iniciativa propia o peticion ciudadana. No impone sanciones pero publica resultados y formula recomendaciones. Un nuevo actor institucional: las administraciones independientes Se trata de organismos publicos, a los que se encomiendan la supervision, regulacion y ejecucion de determinadas politicas en diferentes ambitos. Se trata por ejemplo de la politica monetaria y de supervision bancaria, la tutela del mercado de valores, etc. Entre estos organismos se cuentan los bancos centrales, las oficinas reguladoras de las empresas privadas de energia. Suelen recibir el nombre de agencias independientes para subrayar su autonomia relativa frente al ejecutivo y al parlamento. Esta autonomia se asegura confinando su direccion a personas expertas, no vinculadas a partidos politicos y designadas para mandatos mas prolongados. Sus dirigentes pueden ser nombrados por el ejecutivo o parlamento pero no se sujeten al control jerarquico. Su naturaleza es imprecisa. La importancia de los sectores de que se ocupan les confiere gran poder, no siempre compensado por un mecanismo suficiente para pedirles cuenta de sus actos.
Las administraciones armadas: ejercitos y policia Se les confia una de las funciones politicas mas relevantes: la aplicación directa de la coaccion sobre los ciudadanos. Se convierten en administradores de la violencia legitimia y de la empenaza de emplearla sobre personas y patrimonios. Constituyen en principio el paradigma de la administracion buroctatica: especializacion, organización jerarquica, funcionamiento regulado por normas preestablecidas. Ha ocurrido en paises de historia colonial que la potencia no dejo mas que la herencia administrativa de algunos cuerpos armados y descuido la formacion de administradores civiles. Esta situacion encierra riesgos evidentes. Las administraciones armadas no solo pueden resistir el cumplimiento de algun mandato de la autoridad politica, sino que en la practica pueden imponerse sobre ella. Ello explica que la cuestion del control y la responsabilidad de las administraciones tenga todavia mayor importancia en el caso de las administraciones armadas.
. En los estados liberal-democraticos, el empleo de la coaccion por parte de las administraciones armadas esta sujeto a dos criterios: su finalidad y su carácter dependiente. Su finalidad es la proteccion de las liberatades publicas frente a amenazas internas y externas. Su actuacion debe hacerse bajo la direccion de las autoridades politicas elegidas: la politica de seguridad y de defensa debe ser elaborada por los organos civiles competentes y solo su ejecucion corresponde a los cuerpos armados. Por otra parte, la actuacion de policia y ejercito debe realizarse con arreglo a normas y procedimientos preestablecidos en las normas constitucionales y por el derecho internacional vigente. Ello exige una particular vigilancia por parte de las autoridades politicas. No puede ignorarse que los responsables politicos prestaran particular atencion a las demandas de las administraciones armadas. Esta intervencion en la definicion de politicas esta reforzada por la presion conjunta que pueden ejercer los cuerpos armados y las empresas proveedoras de material. Esta coalicion de intereses puede llegar a constituir lo que se denomina como complejo militar industrial. En un ambito simbolico se produce tambien un intercambio entre esta autoridad politica y las administraciones armadas. El gobierno puede exigir a los cuerpos armados una inhibicion
en las discusiones politicas cotidianas. La relacion entre autoridaes civiles y cuerpos armados se envuelve a menudo en una retorica que resultaria sorprendente si se refiriera a otras administraciones.
. En sistemas sin tradicion liberal-democratica, los cuerpos armados pueden desempenar papeles muy diferentes. En algunos casos se transforman en instrumentos de una opcion politica determinada. En otros casos, llegan incluso a arrogarse la exclusiva de la accion politica. En estados de corte dictatorial, el ejercito y la policia son herramientas de control y represion de una determinada faccion poliitica para asegurar su posicion en el poder. La jerarquia militar es reclutada por su fidelidad politica a la opcion dominante. Alli donde impera una elite bajo la forma de partido publico, las administraciones aramadas ocupan una posicion subordinada pero clave para el mantenimiento de estos en el poder. En otros casos, es el propio ejercito el que ocupa los centros de decision politica, estableciendo una dictadura militar. El golpe de estado es su via de acceso al poder. Justificando su intervencion en razones de orden publico, de seguridad nacional o de modernizacion del pais. Situaciones de este tipo han sido frecuentes en paises excoloniales donde las fuerzas armadas suelen constituir la organización publica mejor estructurada y con mayor presencia territorial.
Diversidad de modelos policiales
Mientras que la posicion del ejercito es similar en todos los sistemas liberales-democtraticos, la posicion de la policia puede seguir modelos distintos, según sea su implantacion territorial y según las autoridades politicas que la controlan. En algunos casos, esta fuertemente centralizado y bajo la dependencia del gobierno estatal a traves de su ministerio del interior. En otros casos coexisten diferentes cuerpos policiales en diferentes niveles territoriales. La diferencia mas relevante es la que se da entre la policia dirigida y controlada directamente por el gobierno y la policia controlada por organos colecitovs, de los que forman parte no solo autoridades del gobierno, sino otros representantes ciudadanos Cuando la gran delincuencia se organiza a escala planetaria, la accion policial de los estados exige mayores grados de coordinacion.
Privatizacion de policia y ejercito Los cuerpos armados de la administracion son expresion del monopolio de la coaccion que los estados se atribuyen. Se ha hecho mas frecuente la aceptacion de actividades de seguridad confinadas a companias privadas. Han aparecido tambien empresas dedicadas a formar unidades militares para intervenir en operaciones internacionales. Tales iniciativas, de dudosa legalidad, ponen en peligro la capacidad de las instituciones democraticas para controlar actividades que pueden limitar la libertad y la integridad de los ciudadanos.
14) La distribucion funcional del poder: (2) Parlamentos
Un gran escenario politico En los sistemas democraticos contemporaneos, las asambleas o parlamentos constituyen el espacio publico donde se enfrentan las pretensiones de cada uno de los grupos de la comunidad y donde debe llegarse a decisiones que sean aceptables para el mayor numero. Deben ser discutidas y, en ultimo termino, aprobadas en el parlamento bajo la forma de leyes de obligado cumplimiento para todos los miembros de la comunidad. Para los sistemas de raiz liberal-democratica, el parlamento o asamblea ha ocupado un lugar de mayor relevancia simbolica respecto del que ostentan el ejecutivo o los tribunales. Estas politicas ya vienen en buena medida condicionada por acuerdos en los que el ejecutivo y las administraciones juevan un papel decisivo. Pese a este desgaste, la importancia simbolica d elosd parlamentos estal que practicamente todos los sistemas politicos, incluidos los dictatoriales, incorporan algun tipo de asamblea.
Un organo colegiado y representativo El parlamento es un organo colegiado que en los sistemas liberal-democraticos es siempre designado por eleccion popular.
-Las reticiencias conservadoras al sufragio popular. Una segunda camara se concibio como un freno a un radicalismo excesivo de la camara baja. Los miembros de las segundas camaras son designados a menudo con arreglo a procedimientos mas selectivos. -La distribucion territorial del poder. La razon es la estructura federal o descentralizada del estado. Para asegurar una cierta igualdad de condiciones entre entidades se establece una segunda camara. No tiene en consideracion su poblacion, su extension u otras caracteristicas. Asi los estados mas potentes tendran que pactar con las comunidades de menor entidad. En los sistemas bicamerales, las atribuciones de cada una de las camaras estan fijadas por la constitucion. Si disponen de las mismas atribuciones se habla de bicameralismo simetrico. De lo contrario estariamos hablando de bicameralismo asimetrico en el que la opinion de una camara, generalmente la camara baja, acaba prevaleciendo.
Monocameralismos y bicameralismos recientes Algunos paises – Dinamarca, Suecia, Nueva Zelanda – han suprimido sus camaras altas en el ultimo tercio del siglo XX. Por su parte y en el mismo periodo, Portugal y Espana organizaron sus nuevos parlamentos democraticos sobre modelos diferentes despues de prolongadas dictaduras. Resulta importante entender que factores pudieron llevar en cada caso a decisiones de signo contrario.
Bicameralismo federal y bicameralismo conservador A diferencia de otros sistemas bicamerales, los Estados Unidos se caracterizan por el hecho de que la camara alta, el senado, tiene mayor peso politico que la baja, o camara de representantes. Por su parte, el modelo historico de bicameralismo de inspiracion conservadora lo constituye el Reino Unido. La Camara de los Lores ha subsitido hasta hoy como una camara alta, constituida por miembros hereditarios por lores-obispos de la Iglesia anglicana y por lores designados por el monarca a propuesta de su gobierno. Las reformas introducidos en 1999 anuncian su desaparicion como camara de composicion no electiva.
. La camara baja es, por tanto, la que cuenta con mayor peso politico. Se trata de un organo colegiado, integrado por un numero relativamente amplio de miembros. El tamano de la institucion ha de encontrar el equilibrio entre una suficiente representatividad y una eficiencia
razonable en sus labores. Su amplia composicion le obliga a organizarse de tal manera que su trabajo sea lo mas agil posible. -La presidencia del parlamento - asistida por una mesa constituida por vicepresidentes, secretarios y otros - es responsable de la ordenacion de los debates parlamentarios y de la administracion de la institucion. Aunque cuenta con el apoyo de la mayoria parlamentaria, el presidente debe defender los derechos de todos los diputados y adoptar una posicion neutral en el curso de los debates. -Los miembros de cada camara se agrupan según afinidades politicas, generalmente según el partido o formacion bajo cuyo amparo han concurrido a las elecciones. Cada grupo elige un lider o portavoz, que dirige su tactica parlamentaria. En todas las democracias contemporaneas los grupos parlamentarios suelen actuar de manera disciplinada y dejan a cada diputado un escaso margen de iniciativa individual. -El parlamento desarrolla sus trabajos en comisiones y en el plenario. Las comisiones reunen a un grupo de diputados que se expecializan en asuntos de un mismo ambito. Se constituyen respetando la proporcion entre las diferentes orientaciones politicas representadas en el parlamento. Estos acuerdos son luego transladados al plenario de la camara, donde se celebran los debates finales y se ratifican ordinariamente y de manera formal. -Para auxiliar a los diputados en sus labores, el parlamento se dota de personal especializado. Este personal esta constituido por funcionarios que permanecen al servicio de la institucion, con independencia de la renovacion periodica.
Grandes funciones: influencia decreciente? Los parlamentos tienen atribuidas funciones politicas de la mayor importancia: representacion y expresion de damas sociales, legitimacion de las grandes decisiones, control sobre el ejecutivo y designacion de altos cargos institucionales. Se habla desde hace decadas del declive del parlamento y de su influencia decreciente.
. Lo que justifica su existencia es, en primer termino, la necesidad de representacion politica. Los diputados deben convertirse en portavoces de los ciudadanos. Se dan diferentes interpretaciones sobre la representacion de los delegados: -La parlamentaria es representante de los ciudadanos del territorio en que ha sido elegida. -La parlamentaria es representante e interprete de los intereses generales de la sociedad. -La parlamentaria es representante de las posiciones de un partido o formacion politica con cuyo programa se ha comprometido. Aunque la situacion varia según los paises, en la mayoria de los sistemas contemporaneos de tradicion liberal-democratica la representacion parlamentaria esta ligada por lo general al pertido al que el diputado pertenece. Son los partidos los que intentan asumir parte de estas reivindicaciones en sus propios proyectos politicos. Y es, por tanto, a traves de su relacion con un partido que el parlamentario ha de responder a las aspiraciones de un sector determinado del electorado. Si no atiende a dichas aspiraciones, su partido se vera debilitado y la diputada perdera posibilidades de ser reelegida.
Prohibicion del mandato imperativo, disciplina parlamentaria y transfuguismo Se afirma en la mayoria de los textos constitucionales que ningun parlamentario puede ser elegido bajo la condicion de seguir instrucciones determinadas. Esta contradiccion explica la aparente paradoja de los representantes transfugas: cuando un diputado se rebela contra las instrucciones de su partido y es expulsado del mismo pero no pierde su condicion de parlamentario. Por otra parte, los problemas que plantea una aparente independencia individual de cada diputada no son menores. En el caso de Estados Unidos es poca o casi inexistente la disciplina del partido, existe el riesgo de que cada parlamentaria se convierta en rehen de los intereses del grupo economico o social cuyo apoyo financiero y electoral ha obtenido su escano. La libertad respecto del partido se convierte en dependencia respecto de grupos de presion economica o ideologica.
. Al parlamento le corresponde tambien la importante funcion de legitimar las grandes decisiones politicas mediante su conversion en textos legales. Cuando el parlamento aprueba una ley esta dando forma legal a un conjunto de acuerdos que pretenden resolver diferencias de posicion entre actores sociales para convertirlos en vinculantes para todos. El parlamento ejerce en exclusiva la funcion legislativa y de este modo legitima las decisiones politicas del texto legal. Con esta funcion se distingue de las demas instituciones del estado y se situa formalmente por encima de ellas. La iniciativa legislativa puede arrancar d ellos miembros del propio parlamento, del gobierno o de un grupo de ciudadanos que ejercen la llamada iniciativa legislativa popular. Esta
es sometida a la consideracion de una comision parlamentaria para ser discutida y enmendada por sus miembros. Se somete finalmente a la deliberacion del plenario de la camara para su aprobacion definitiva. En la actualidad, la inmensa mayoria d ellos textos legales aprobados – en torno al 90% del total – tienen su origen en una iniciativa del ejecutivo. La posicion del parlamento es mas reactiva frenando, obstaculizando o modificando. Dos factores explican este fenomeno: El gobierno cuenta con mas apoyo tecnico y mas informacion para preparar textos legales de creciente complejidad. La mayoria parlamentaria que da apoyo al gobierno acepta la propuestas casi automaticamente. Desde esta perspectiva, la discusion parlamentaria puede ser considerada como un ritual. Se manifiesta publicamente que las grandes decisiones politicas se toman despues de una deliberacion racion que conlleva un intercambia argumentos. Asi se supone que sera mas facil obtener el consentimiento de la ciudadania.
. Entre las grandes competencias parlamentarias se cuentan tambien el control de la accion del ejecutivo. Un examen de las reglas constitucionales nos permite senalar cinco vias que permiten la influencia del parlamento sobre el ejecutivo: -enmienda o rechaza y con ello legitima las grandes politicas publicas iniciades por el ejecutivo. -controla la accion ordinaria del ejecutivo y le pide cuentas de manera permantente, recurriendo a interpelaciones, preguntas o comisiones de investigacion. -interviene de forma directa o indirecta en la designacion de altos cargos de otros organos politicos, judiciales y administrativos.
