¡Descarga sobre derecho constitucional y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!
DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA (PEREZ HUALDE)
1) CRISIS DEL PRINCIPIO DE DIVISION DE PODERES.
- La incapacidad del Poder Legislativo de resolver las exigencias normativas del Estado, se produce muchas veces por dilaciones en los procesos de formacion de la ley, y otras por la ansiedad de las sociedades de encontrar soluciones a las demandas de un mundo cada vez mas complejo, y globalizado.
- Sin perjuicio de estas cuestiones, que son parte de un analisis mas propio de las ciencias como la sociologia o la politica, la realidad en las ciencias juridicas es que el dictado de Normas jurídicas generales por el Poder Ejecutivo, lleva mas de 2 siglos.
- Esta realidad no es solo en Latioamerica, sino que hay muchas Constituciones con fuertes convicciones republicanas que admitieron el dictado de Normas Judidicas generales por parte de los Poderes Ejecutivos. -No se trata de una cuestión de antinomias entres Republicas-Autocracia, por el solo hecho de que existan autorizaciones al PE de dictar NJ generales- esto ocurre en Europa -En Latinoamérica, Brasil, Colombia, Perú, Argentina, a partir del pacto Alfonsin_Menem, el tema de las facultades del PE. De dictar DNU, integraba el núcleo de coincidencias básicas. -Pero si pueden constituir un peligro adicional al sistema democrático y de división de poderes si no se controla y limita -Sin embargo los DNU y LD, pueden constituir un caballo de Troya para la Republica. -Hay que buscar la forma de someter el Poder a la Razón, la única manera que se encontró dentro del Constitucionalismo es la división del Poder y un sistema de Frenos y contrapesos. -en especial los DNU, representa una forma de violentacion de todas las divisiones racionales del Poder. -La relación del PL-PE, constituye el núcleo central de la complicada ingeniería Constitucional, para buscar asegurar las libertades individuales y el Estado de Derecho. -La ilusión del Constitucionalismo clásico, era la búsqueda de un sistema parlamentario equilibrado con frenos y contrapesos. Porque la alternativa era o 1- Gobierno fuerte a expensas del Parlamento, o 2- Gobierno débil, dependiendo del capricho de los partidos parlamentarios. El primer medio para realizar la decisión política dentro del Estado es la Ley. -en la mecánica del funcionamiento de la legislación delegada, el gobierno legisla porque aplica un programa previamente definido por el Congreso; y este, asume y debería ejercer el rol de control. DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA. (MIDON)
- SE ha dado una suerte de complicidad e la CSJN, para avalar esto decretos, (DNU) y ello dio vida al frondoso apartado de la legislación delegada, endosada por capitulación y comodidad el PL, para satisfacer la voracidad el PE.
- Reglamentos con nombre prestado y falsa identidad ( la CSJN los legitimaba como decretos reglamentarios).
- Harol Laski “protestar contra la delegación, es perder el tiempo, el problema radica en encontrar los medios constitucionales para impedir su abuso”.
- Los RD, se incorporan en el art 76 de la CN en la reforma del 94, en la cual se materializa una autorización del PL al PE para que haga la ley ”en materias determinadas de Administración y Emergencia pública, con plazo fijado y dentro de las bases de la delegación que el PL. establezca.” BIANCHI. A comienzos de la década de 1990 la delegación legislativa despertó luego de un prolongado letargo de casi sesenta años. No obstante su importancia como fuente del derecho, desde fines de la década de 1920 el reglamento delegado había vegetado confusamente, junto con el reglamento ejecutivo, bajo el entonces Artículo 86, inciso 2º de la Constitución (actualmente el Artículo 99, inciso 2º), sin que pronunciamiento judicial alguno lograra establecer con claridad las diferencias entre uno y otro. (DELEGACION PROPIA E MPROPIA) La Corte, rutinariamente, se había limitado a convalidar el obrar del Poder Ejecutivo en ambos reglamentos, apelando a dos reglas muy generales elaboradas –con diferencia de un año– en los casos “A.M. Delfino”2 y “Administración de Impuestos Internos c/ Chadwick, Weir y Cía. Ltda.”3, Esta inercia jurisprudencial tuvo un cimbronazo en 1993, cuando la Corte resolvió “Cocchia c/ Estado Nacional”, forzando la teoría de la delegación legislativa para declarar la constitucionalidad de un decreto que había derogado un convenio colectivo de trabajo. Aisladamente este caso no hubiera tenido mayor trascendencia, pero en aquel entonces la sensibilidad hacia la hiperactividad presidencial estaba agudizada desde que la Corte, en “Peralta c/ Estado Nacional”5, convalidara el llamado “Plan Bonex”, por medio del cual el Decreto Nº 36/1990 había ordenado la devolución de los depósitos bancarios en Bonos Externos con garantía dólar, títulos que todavía no habían sido emitidos. De “A. M. Delfino” a “Cocchia” Si bien es cierto que la doctrina de la delegación legislativa ya había sido aplicada por la Corte Suprema en los primeros años del siglo XX, con motivo de las leyes que habían delegado la facultad de demarcar el territorio expropiado para la construcción de vías férreas6, doctrina empleada luego en obras viales, lo cierto es que la exposición teórica de la cuestión empieza a desarrollarse en 1927, en el caso “A.M. Delfino” citado más arriba, en el cual se declaró constitucional la delegación en el Poder Ejecutivo para crear sanciones de policía portuaria que luego aplicaría la Prefectura del Puerto de Buenos Aires. Allí, sin parar mientes en que la delegación legislativa es una facultad del Congreso y, por ende, no podría tener origen constitucional en las potestades reglamentarias propias del Presidente, la Corte, a falta de una disposición constitucional expresa, enmarcó la cuestión en
COLAUTTI.
Tenemos que partir de la base que la delegación de facultades legislativas, que es una institución atípica del sistema presidencialista de división de poderes, ha nacido como consecuencia de la creciente complejidad que adquirieron las funciones del Estado en el siglo XX. b) Una vez que la Constitución acepta la posibilidad que el Congreso delegue facultades que le son propias los límites constitucionales se tornan cada vez más indelebles. Es así como la distinción entre delegación propia e impropia que nutrió durante cinco décadas a nuestra jurisprudencia y doctrina ha perdido consistencia después de la Reforma de 1994. c) En el sistema argentino, la Reforma de 1994 previó un órgano específico de control: la Comisión Bicameral Permanente. d) La institucionalización de la delegación legislativa, los decretos de necesidad y urgencia y la promulgación parcial de las leyes han traído como consecuencia un marcado debilitamiento del principio de división de poderes y una formidable ampliación de las facultades legislativas del Poder Ejecutivo. De esta forma se ha desvirtuado el sistema presidencialista. Atribución excepcional de delegación legislativa: luego de la prohibición general del inicio del artículo 76 CN, separada por una coma, se regula la excepción habilitante. A partir del término “salvo” se establecen, siempre dentro del párrafo I° de la norma, los ámbitos permitidos: material, temporal y programático. Todo esto constituye el presupuesto constitucional que habilita el ulterior dictado de los decretos delegados por parte del Ejecutivo. Ambito material, el Congreso únicamente puede habilitar (delegar) al Ejecutivo sobre “materias determinadas”. Ello excluye la autorización (delegación) genérica y sin precisión temática. El artículo 76, párrafo Io CN establece dos casos de excepción: uno, por el objeto; el otro, por las circunstancias: 1er caso (“materias determinadas de administración”): este supuesto ofrece cierta dificultad para demarcar su alcance en abstracto; obviamente se refiere a atribuciones “de administración” del propio Congreso. Así, quedan excluidas las que hemos denominado funciones pre y semiconstituyente, legislativa propiamente dicha y, por supuesto, de contralor y de investigación. A título ejemplificativo señalamos la competencia de “crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones” (art. 75, inc. 20, CN). 2o caso (“materias determinadas [...] de emergencia pública”): aquí la Constitución se refiere a circunstancias fácticas extraordinarias sin individualizar tema alguno. No obstante, no se
trata de una habilitación ilimitada, pues aun en estos casos subsiste tanto la esfera indelegable como la necesidad de determinar la materia. Esta delegación legislativa por emergencia pública también supone la intervención previa del Congreso mediante ley formal, empero sólo para establecer las bases y el tiempo de actuación del Ejecutivo, quien resulta entonces habilitado para dictar la norma concreta (decreto delegado) que haga frente a la situación extraordinaria. Es indispensable distinguir este supuesto constitucional tanto del poder de policía de emergencia como de los decretos de necesidad y urgencia a fin de delimitar mejor al primero y visualizar que conforman tres niveles diferentes de intervención de los poderes políticos: a) el poder de policía de emergencia implica que el Congreso, mediante ley formal, reglamenta en forma más intensa y agravada los derechos ante una situación excepcional que reclama un remedio de esa Indole; b) el decreto de necesidad y urgencia se aparta plenamente de los anteriores, puesto que allí es el propio Ejecutivo quien unilateralmente determina que existe una situación extraordinaria que exige la adopción de una medida súbita que él mismo toma a pesar de que en situaciones normales le correspondería al Congreso; recién luego de su nacimiento impostergable toma intervención el Congreso para su control posterior. Ámbito temporal, la ley de delegación debe fijar un plazo para que el Ejecutivo dicte el decreto delegado y como límite de vigencia temporal del mismo. Esto último surge expresamente del comienzo del 2o párrafo del artículo 76 CN cuando se refiere a la “caducidad resultante del transcurso del plazo previsto”. A su tumo, pensamos que el Congreso como órgano delegante puede prorrogar el plazo fijado originariamente e incluso acortarlo ante tempus, puesto que siempre puede retomar y reasumir lo delegado. El vencimiento del plazo “no importará revisión de las relaciones legislativa” (art. 76, párr. 2o, CN). Esto último, claro está, siempre que el Ejecutivo haya respetado el ámbito material y programático fijado por la ley de delegación. 2.3.4.2.I. Como este recaudo es de la esencia de la delegación, la C. T. 8a CN señala que la “legislación delegada [tanto las leyes de delegación como los decretos delegados] preexistente [anterior a la reforma de 1994] que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley”. Ello significa un “blanqueo” de los ya dictados (Sagüés, 2). A punto de vencer ese plazo quinquenal (agosto de 1999) y no habiéndose efectuado el examen particularizado de la “legislación delegada” como ordena la Constitución, se dicta la genérica Ley 25.148 que pretende cumplimentar la citada disposición transitoria, de manera precaria: aprueba “la totalidad de la legislación delegada, dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994” (art. 3o), y para el futuro, ahora en cumplimiento del artículo 76 CN, ratifica en el Ejecutivo “por el plazo de tres años y con arreglo a las bases oportunamente fijadas por el P. L., la totalidad de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública, emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento” (art. Io).
I. Concepto de delegación legislativa La delegación legislativa es la habilitación excepcional y limitada que el Congreso puede conferir al Poder Ejecutivo para que éste ejerza temporalmente algunas de las facultades legislativas que la Constitución otorga al Poder Legislativo. El Congreso conserva la titularidad de la facultad legislativa delegada, puede ejercerla mientras transcurre el plazo de la delegación e incluso puede reasumirla anticipadamente derogando la ley mediante la cual se otorga. El procedimiento de la delegación legislativa comienza con la sanción de una ley delegante que establece la materia, las bases y el plazo de delegación (art. 76 de la CN). Continúa luego con la sanción de los reglamentos delegados por parte del Poder Ejecutivo que, a diferencia de los reglamentos ejecutivos, tienen jerarquía normativa de ley, ya que mediante ellos el Presidente ejerce facultades propias del Congreso. La delegación legislativa constituye una excepción al principio de división de los poderes y al subprincipio de “corrección funcional”, que establece que las facultades que la constitución nacional otorga a cada uno de los órganos de gobierno solamente pueden ser ejercidas por ellos y no por los restantes. A través de la delegación legislativa se habilita la posibilidad de reemplazar el complejo procedimiento ordinario para la sanción de las leyes por el Congreso, previsto en los arts. 77-84, por uno mucho más sencillo, que sólo requiere la decisión concurrente del Presidente y del Jefe de Gabinete de Ministros. El fundamento que se ha esgrimido para permitir constitucionalmente la delegación legislativa es que la demanda normativa que requiere el adecuado funcionamiento de los sistema políticos contemporáneos, no puede ser adecuadamente atendido por el procedimiento ordinario de sanción de las leyes, dada la cantidad y complejidad técnica, y la rapidez de respuesta normativa que es necesaria para el eficaz desenvolvimiento de la vida política en nuestros días ([2]). II. La delegación legislativa antes y después de la reforma constitucional de 1994 Antes de la reforma constitucional de 1994, la delegación legislativa no tenía expreso reconocimiento en el texto constitucional y las disposiciones de los art. 1 y, especialmente, 29 de la C.N. parecían prohibirla.
Sin embargo, se dictaron numerosas leyes, especialmente a partir de las primeras décadas del siglo xix, en las que el Congreso habilitaba al Poder Ejecutivo a ejercer facultades que le eran propias. La jurisprudencia de la Corte Suprema a partir del caso Delfino ([3]) de 1927 legitimó la constitucionalidad de esta práctica, considerando a los reglamentos delegados como una manera más intensa de ejercer la potestad reglamentaria que el entonces art. 86, inc. 2º (hoy 99 inc. 2º), otorgaba al Presidente de la Nación. Esta doctrina de origen jurisprudencial llevó el nombre de la delegación impropia. Ante esta situación, el Poder Constituyente de 1994 tenía tres alternativas fundamentales: a) guardar silencio y no introducir ninguna reforma sobre este punto , como lo habían hecho, en su momento, las Convenciones Constituyentes de 1949 y de 1957, y dejar que sea la jurisprudencia de los tribunales la que continuara fijando el régimen en materia de delegación legislativa ([4]); b) prohibir expresa y totalmente esta práctica, viéndola como una patología del sistema constitucional que debía ser corregida a través de una firme decisión del Poder Constituyente. Esta era la postura de buena parte de la doctrina iuspublicista y de la mayoría de los proyectos alternativos presentados en la Convención Constituyente, (1994) que iban en esta dirección ([5]); c) receptar y reglar constitucionalmente la delegación legislativa , considerándola un instrumento necesario y conveniente del Gobierno moderno. Así lo habían hecho las constituciones europeas de posguerra (art. 76 de la constitución italiana de 1947; art. 75 de la constitución alemana de 1949; arts. 16, 34, 37 y 38 de la constitución francesa de 1958; arts. 81-84 de la constitución española de 1978), también algunas de América Latina (art. 188 de la constitución de Perú, art. 61 de la constitución de Chile; arts. 59.4 y 68.3 de la constitución de Brasil, Colombia) y varias de las mismas constituciones provinciales argentinas. El Constituyente optó finalmente por establecer un régimen algo ambiguo que prohíbe la delegación como principio general y la habilita ampliamente por vía de excepción bajo determinadas condiciones. El nuevo régimen de la delegación legislativa está regulado en tres disposiciones constitucionales :
- Art. 76: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa”.
c) En materia penal, no es posible la delegación por el principio de legalidad consagrado en el art. 18 de la C.N. Sin embargo, siguen siendo válidas las excepciones relativas a la ley penal en blanco que ha elaborado la jurisprudenci a ([9]). d) En materia tributaria hay que partir del principio de la prohibición de la posibilidad de la delegación por estar también aquí en juego el principio de legalidad en materia tributaria ([10]). Sin embargo, nos parece que aquí también pueden mantenerse algunas de las excepciones admitidas por la práctica y la jurisprudencia constitucional : posibilidad de delegar la determinación final de la alícuota del tributo entre un máximo y un mínimo fijado en la ley delegante ([11]); determinar el momento para aplicar total o parcialmente un tributo; precisiones finales sobre el hecho imponible definido por la ley dictada por el Congreso; posibilidad de crear y suprimir exenciones tributarias de acuerdo con los lineamientos fijados en la ley base ; permitir limitadamente por medio de una ley delegante la creación de tasas que puedan cobrar por sus servicios determinados organismos administrativos; determinadas precisiones del procedimiento tributario ([12]). e) En materia expropiatoria, partiendo del principio general de la prohibición , corresponde mantener la distinción entre la declaración general de la utilidad pública y la identificación concreta de cada uno de los bienes sujetos a expropiación, siendo esto último delegable en el poder administrador. f) Reglamentación de derechos constitucionales: sólo podría delegarse la reglamentación de algunos de estos derechos de modo transitorio en situaciones de emergencia ([13]). En cambio, no sería delegable su reglamentación ordinaria y permanente ([14]), salvo en aspectos menores que guarden relación directa con la actividad administrativa del Estado ([15]). g) Materia contravencional: el Congreso puede delegar en esta materia estableciendo los mínimos y máximos de las sanciones, y fijando, aunque sólo sea de modo genérico, los fines y bienes que se deben proteger a través del dictado de contravenciones administrativas y regímenes disciplinarios administrativos ([16]). Nos parece muy poco funcional y realista que sea únicamente el Congreso quien deba elaborarlos, teniendo en cuenta la cantidad y diversidad de las distintas situaciones por atender. Daría la impresión de que contar con la posibilidad de poder fijar e imponer este tipo de sanciones es un componente integrante de la función administrativa a cargo de diversos órganos y organismos administrativos. Se excluye de esta posibilidad de delegación la creación de toda sanción que importe privación de la libertad personal. h) Son delegables la reforma de algunas disposiciones concretas de los códigos de fondo, con excepción del Código Penal, en la medida que guarden relación con algunas materias determinadas de administración o con las razones de emergencia que motivaron la delegación ([17]). Durante la Convención Constituyente se consideraron y se rechazaron algunos proyectos que pretendían prohibir expresamente la delegación en algunas de las materias regidas por el derecho común, en particular por el derecho laboral. Algunos de los reglamentos delegados dictados con ocasión de la ley 25.414, modificaron normas de los códigos de fondo. E n cambio, nos parece que no sería razonable admitir que el Congreso pueda
delegar en el Poder Ejecutivo la íntegra sanción de cada uno de los Códigos, aun cuando fije las bases para ello. i) Por sí mismas no quedan excluidas de la posibilidad de delegación, las leyes que tengan previsto un procedimiento especial de sanción legislativa (Cámara de origen determinada constitucionalmente, mayorías especiales para su sanción, etc.). Sin embargo, las leyes delegantes sobre estas materias deberían ser sancionadas con las mayorías especiales requeridas constitucionalmente. j) En toda delegación por emergencia pública debe existir un claro y manifiesto nexo de razonabilidad entre la causa que lo provoca y las facultades y materias sobre las que recae la delegación. Si no existe dicho nexo, la delegación deviene inconstitucional. k) Por el principio de reserva legal en materia electoral (art. 77 y 99, inc. 3º), habría que partir de la presunción de inconstitucionalidad de toda delegación que haga al funcionamiento de las instituciones políticas: ley de partidos políticos, sistemas electorales, iniciativa y consulta popular, etc. En estas materias, el control legislativo y judicial debe ser especialmente riguroso y exigente en estos asuntos de alta sensibilidad constitucional. l) Podría aplicarse a nuestro régimen constitucional de la delegación legislativa, la prohibición expresa que contiene el art. 83 de la constitución española: “Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases”. m) La delegación legislativa establecida mediante un decreto de necesidad y urgencia no es válida ni entra en vigencia hasta que dicha norma sea expresamente ratificada por ambas Cámaras del Congreso. Tampoco es delegable la facultad de ratificar reglamentos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo. Todas estas prácticas lesionan la esencia misma del principio de división de poderes. II Las bases de la delegación El Constituyente de 1994 ha tomado el término de bases de la delegación, que es propio del derecho constitucional español, para hacer referencia a la noción de política legislativa que, en cambio, es originaria del derecho constitucional americano. El primero corresponde a una delegación legislativa de tipo técnico, fijación de las bases para la elaboración de un determinado cuerpo legal; mientras que el segundo es de tipo político, determinación de objetivos que debe ejecutar el poder administrador. La ley delegante deberá consignar siempre las bases, criterios, objetivos, fines, sentido o metas que debe seguir el Poder Ejecutivo. Éste deberá siempre hacer referencia en el reglamento delegado a la ley delegante concreta, sobre la base de cuyas habilitaciones dicta esa norma. Sin lugar a dudas, desde el punto de vista de técnica legislativa, una ley delegante que señale con precisión las bases de la delegación que deben guiar al Poder Ejecutivo en el
formación legislativa establecido en esta Constitución. 3) Técnicas o reglamentarias, son aquellas dirigidas a regular en detalle el ejercicio de los derechos, la labor de gobierno o la legislación prevista en el apartado anterior. Esta legislación puede ser dictada por el Poder Ejecutivo quedando sujeta al trámite de aprobación ficta por parte de la Cámara de Diputados según las disposiciones de esta Constitución. 4) Medidas, son aquellas dirigidas a resolver o disponer sobre situaciones no recurrentes de carácter administrativo, las cuales son aprobadas por el trámite abreviado en el seno de las comisiones internas de la Cámara. Cuando este tipo de leyes implican un acto de control, no pueden ser objeto de veto por el Poder Ejecutivo. III. El plazo de la delegación El Constituyente de 1994 ha querido que toda delegación legislativa sea transitoria y esté sujeta a plazos establecidos en la ley delegante bajo pena de nulidad. En relación con este requisito constitucional de la delegación legislativa cabe formular las siguientes precisiones:
- El Congreso debe fijar siempre un plazo preciso y determinado para la delegación legislativa ([19] ). No serían válidas para la determinación del plazo fórmulas tales como “mientras dure la emergencia”, “hasta tanto se regularice la situación” ([20]), etc. En todo caso, el Congreso puede decidir la prórroga del plazo fijado inicialmente, a través del dictado de una nueva ley. También puede delegar en el Poder Ejecutivo la decisión de prorrogar el plazo inicial de la delegación, siempre y cuando esta prórroga esté limitada de antemano.
- Dentro del genérico parámetro que nos provee el concepto indeterminado de la razonabilidad como pauta que debe guiar todos y cada uno de los actos estatales, el Congreso puede fijar el plazo que estime más conveniente, contando para ello con una amplia discrecionalidad. Nos parece que el plazo de cinco años que figura en la cláusula transitoria 8º podría tomarse como pauta para examinar la razonabilidad de la delegación , pero no constituye un plazo máximo que no es posible superar. Una buena técnica legislativa debería prever una cierta fundamentación por parte del Congreso del plazo elegido, aunque ello no es un requisito necesario para su validez. Nos parece que los plazos fijados por el Congreso en las delegaciones legislativas posteriores a 1994 son claramente razonables.
- Mediante una ley, el Congreso podría también fijar, con carácter supletorio, un plazo general para todas las delegaciones legislativas. Podría ser un modo de evitar la invalidez de alguna delegación legislativa por omisión de la fijación del plazo en una delegación concreta, efectuada en el marco de cualquier ley delegante. Así lo hizo el Congreso para todas las delegaciones anteriores a 1994 al dictar la ley 25.148. - Si el Congreso omite la fijación del plazo, deviene inconstitucional la delegación legislativa y la legislación delegada dictada en su consecuencia. Ello es así porque la determinación del plazo es un requisito formal indispensable, previsto por la Constitución para habilitar excepcionalmente la delegación legislativa, prohibida de modo general por el art. 76.
- A diferencia del régimen español ([21]), la posibilidad de ejercer la facultad no se agota con el primer acto de ejercicio de ella, sino que subsiste durante todo el plazo previsto. Durante ese período, el Poder Ejecutivo puede modificar, completar o derogar los reglamentos delegados ya dictados. - El Congreso puede reasumir las potestades legislativas delegadas en el Poder Ejecutivo, antes del vencimiento del plazo, derogando mediante una nueva ley la norma en la que se las concedió. Esta ley podría ser vetada por el Poder Ejecutivo. Este supuesto se dio en diciembre de 2001, cuando el Congreso derogó por medio de la ley Nº 25.556 (BO del 28/12/02) la ley 25.414 de competitividad.
- El Congreso conserva en todo momento la titularidad y la posibilidad de ejercer la potestad legislativa que delega. Sin embargo, esto último es muy poco adecuado para la funcionalidad del sistema político ([22]).
- El vencimiento del plazo sólo produce la caducidad de las delegaciones legislativas otorgadas, pero no la derogación de los reglamentos delegados dictados en su consecuencia. La solución contraria sería sumamente antifuncional y podría producir una situación de vacatio legis, incompatible con la seguridad jurídica y el buen funcionamiento del sistema jurídico. En ese sentido, nos parece muy acertado lo dispuesto por el art. 6º de la ley 25.414. IX. El reglamento delegado: sus condiciones de validez y su jerarquía normativa El reglamento delegado, para ser válido, necesita respetar los límites materiales, temporales y de política legislativa establecidos en la ley delegante. A la vez, el reglamento delegado dictado por el Poder Ejecutivo debe ser refrendado por el Jefe de Gabinete y remitido a la Comisión Bicameral Permanente. El rango normativo de un reglamento delegado es el propio de una ley. Puede, por tanto, modificar y derogar a otra ley. La única a la que no puede modificar es a la ley delegante. Cabe distinguir —especialmente a partir de la reforma constitucional de 1994— los reglamentos delegados de los ejecutivos. Se pueden establecer al menos las siguientes diferencias sustantivas, formales y procedimentales entre delegación y reglamentación legislativa:
99, inc. 2º, de la Constitución Nacional, no se encuentran alcanzadas por las disposiciones de la presente ley”. Es decir, el Congreso mediante las leyes antes citadas sólo renovó delegaciones legislativas y ratificó las normas delegadas dictadas en su consecuencia, pero no se pronunció sobre una clase distinta de normas que son los reglamentos ejecutivos, sobre los que nada tenía que decidir. X. El control del reglamento delegado por la Comisión Bicameral Permanente y por el Congreso En el art. 100, inc. 12º se establece que los reglamentos delegados “estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente”. Nada aclara el texto constitucional acerca del contenido y alcance de este control y si el titular último de esta facultad es la Comisión Bicameral Permanente o el propio Congreso. La ley 26.122 viene a aclarar y solucionar estos y otros interrogantes que planteaba la interpretación del escueto texto constitucional. Establece con toda claridad que son las Cámaras del Congreso, las que titularizan el control legislativo de los decretos delegados. Ese control no se agota, pues, con la actuación de la Comisión Bicameral Permanente. La ley 26.122 ha regulado el procedimiento de control legislativo de los reglamentos delegados, especialmente en el cap. 2 del Título III de esa ley. Su artículo 12 dispone que el Poder Ejecutivo deberá someter los decretos delegados a consideración de la Comisión Bicameral Permanente , dentro de los diez días de su dictado. La ley ha subsanado así una omisión del texto constitucional. En cuanto al dictamen de la Comisión Bicameral sobre los decretos delegados, el artículo 13 de la ley prevé que ésta deberá expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. También se faculta a la Comisión para consultar a las comisiones permanentes que tengan competencia en función de la materia regulada por el decreto. El dictamen, establece la norma, debe pronunciarse expresamente sobre “la procedencia formal y la adecuación del decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio”. Según el art. 13, el examen de la Comisión también abarcará la verificación de si el decreto delegado: (i) Regula una materia que fue objeto de delegación; (ii) Se adecua a las “bases” de la delegación, y (iii) Fue emitido dentro del plazo fijado para la delegación. El control de la compatibilidad del decreto delegado con las “bases” de la delegación será, muy probablemente, el aspecto más complejo del cometido de la Comisión y, posteriormente, de las Cámaras, en relación con estos instrumentos.
Corresponderá determinar si el decreto delegado se ajusta al marco en el cual debía ser ejercida la delegación, es decir, a los límites fijados por el Poder Legislativo en la ley de delegación. Las bases establecidas en la ley delegante son los criterios, objetivos, fines, sentidos o metas que debe seguir el órgano delegad o, que podrán ser más o menos determinados según lo haya dispuesto el propio Congreso, en la respectiva ley de delegación, aunque obviamente no podrán habilitar una total discrecionalidad ([23]). Una situación particular que podría plantearse es el supuesto en el cual la Comisión considere que la ley delegante carece de bases adecuadas. En otras palabras, que entienda que la delegación ha sido efectuada en términos demasiado amplios, y que ello implica un incumplimiento del art. 76 de la Constitución. Esta situación podría presentarse en los supuestos mencionados anteriormente y, en especial, con motivo del ejercicio de atribuciones delegadas con anterioridad a 1994. Muchas de las leyes de delegación preexistentes a la última reforma constitucional, que han sido sucesivamente prorrogadas “con arreglo a las bases oportunamente fijadas” ([24]), pueden, en los hechos, carecer de tales bases ([25]). En estos casos el vicio se alojará en la ley de delegación, y se trasladará, por lógica implicancia, al decreto delegado. Creemos que la Comisión podría advertir esa circunstancia, conjuntamente con su eventual despacho desfavorable a la aprobación o ratificación del decreto delegado, e impulsar —por el trámite parlamentario correspondiente— la derogación o adecuación de la respectiva ley de delegación. Por último, aparece la cuestión del plazo, que no debería presentar mayores dificultades: sólo deberá verificarse si el decreto fue dictado dentro del plazo establecido en su delegación. Sin embargo, es posible imaginar alguna dificultad, sin embargo, en el supuesto en el cual el decreto haya sido dictado con anterioridad al vencimiento del plazo de la delegación, pero publicado con posterioridad. Nos inclinamos por considerar que, en esa situación, el decreto delegado resulta válido; aunque debe advertirse acerca del riesgo que la admisión de esa práctica podría presentar, en caso de que se falsee la fecha de dictado del decreto delegado al solo efecto de ejercer una delegación que ya habría expirado (por el vencimiento del plazo fijado por el Congreso, o bien por su derogación) ([26]). Un punto de suma trascendencia que la nueva ley no prevé es qué ocurrirá con los reglamentos delegados que no sean emitidos por el Presidente. Sólo se contempla la elevación a la Comisión Bicameral Permanente y el subsecuente control respecto de los “decretos” delegados; no así de otros instrumentos normativos dictados en consecuencia de una delegación legislativa. Esta última variante puede presentarse como consecuencia de una “ subdelegación” dispuesta por el Presidente, o bien en virtud de una “delegación de segundo grado”, que se presenta cuando el Congreso, en lugar de delegar facultades legislativas en el Presidente, directamente transfiere atribuciones legislativas a un organismo centralizado o descentralizado que actúe en el ámbito del propio Poder Ejecutivo, como por ejemplo, el Jefe de Gabinete, los ministros o las entidades autárquicas.
La escasa utilidad del Artículo 76 de la Constitución Viene ahora la pregunta que nadie querría formular, pero que es importante hacer: ¿era necesario el Artículo 76 de la Constitución para producir la jurisprudencia antes analizada? Dicho de otro modo, los principios que la Corte Suprema aplica actualmente en materia de delegación legislativa, ¿nacen del Artículo 76 o ya existían con anterioridad? Por mucho entusiasmo que el Artículo 76 pueda producir, la respuesta es muy clara: todos los principios que la Corte Suprema aplica actualmente en materia de delegación legislativa ya existían. Habían sido elaborados, con las imperfecciones antes señaladas, en la jurisprudencia anterior a 1994. Es cierto que los fallos analizados mencionan reiteradamente el Artículo 76, pues es la norma aplicable al caso, pero ello no quiere decir que la decisión hubiera sido diferente si este artículo no existiera. Aunque resulte antipático reconocerlo, los fallos que ha dictado la Corte en esta materia desde 1994 en adelante podrían decir lo mismo que dicen, aun cuando no existiera el Artículo 76 de la Constitución. ¿Quiere decir, entonces, que la tarea de la Convención de 1994 ha sido estéril en esta materia? Obvio es decir que la delegación legislativa podría sobrevivir perfectamente sin el Artículo 76. Sin embargo, su presencia en la Constitución ofrece a los jueces un valladar en el cual apoyarse, más allá de su propia jurisprudencia, para controlar el desborde de la legislación delegante. CONCLUSIONES Todas las sofisticaciones jurídicas que quieran introducirse en relación con la delegación legislativa no pueden evitar que su centro neurálgico radique en que (a) la “política legislativa” esté concretamente enunciada en la ley delegante y (b) el órgano delegado no sobrepase esos límites. Estos principios nacen de la separación de poderes, ya habían sido elaborados antes de 1994 y son los jueces a quienes les corresponde decidir, en cada caso, si han sido respetados o no lo han sido. Todo lo demás es secundario. En “Camaronera Patagónica”, la Corte Suprema los ha vuelto a poner de relieve en un fallo que, además, exigirá de aquí en adelante mucha atención en el manejo de las retenciones a la exportación, pues tal vez no siempre el Poder Ejecutivo y la Administración cuenten con el auxilio que en este caso les ha provisto el Tribunal para evitar un terremoto. Tengamos en cuenta, a propósito de ello, que la legislación delegada dictada a partir del 24 de agosto de 2009, no ha sido ratificada todavía, salvo por las leyes particulares que puedan haberse dictado al efecto. Tampoco se ha aprobado, hasta ahora, la delegación delegante, tarea ésta que en su momento se autoimpuso el Congreso al sancionar la Ley Nº 25.148. Lo preocupante a este respecto es que la última prórroga para ello venció el 24 de agosto de 2010.
Seguramente muchos descuentan que, antes de producirse una catástrofe, el Congreso dictará, in extremis, una ley sanadora, que la Corte, para evitar el caos, finalmente aprobará, aun cuando lo haga a regañadientes. La historia antigua y reciente permite anticipar este resultado. Lo que deberíamos preguntarnos es si vale la pena forzar ese desenlace. «Todo estará perdido si un mismo hombre o un mismo grupo de prohombres, o de nobles o de pueblos ejerciesen estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los crímenes o los conflictos entre particulares» (MONTESQUIEU) Juan B. Alberdi estaba abrumado por el desierto y la anarquía. El desierto -decía-es el “enemigo de América” y propuso combatirlo con la idea de progreso, a la cual le dedicó una cláusula específica de su proyecto constitucional que fue volcada luego en la Constitución. “ La nueva política debe tender a glorificar los triunfos industriales, a ennoblecer el trabajo, a rodear de honor las empresas de colonización, de navegación y de industria, a reemplazar en las costumbres del pueblo, como estímulo moral, la vanagloria militar por el honor del trabajo, el entusiasmo guerrero por el entusiasmo industrial ... que cambian la faz estéril de nuestros desiertos en lugares poblados y animado” Para no caer en la anarquía propuso dar “al poder ejecutivo todo el poder posible, pero ...por medio de una constitución
Si bien creía en la necesidad de un Ejecutivo fuerte, “revestido de la fuerza capaz
de hacer efectivos el orden constitucional y la paz”,en modo alguno lo imaginó
dictatorial o autoritario.
“La dictadura -decía-es una provocación perpetua a la pelea; es un
sarcasmo, un insulto sangriento a los que obedecen sin reserva...es la
anarquía constituida y convertida en institución permanente ”
Alberdi, Bases, Capítulo XXXII. Decía también en el Capítulo XXXI “
Qué nombre daréis, qué nombre merece un país compuesto de doscientas
mil leguas de territorio y de una población de ochocientos mil habitantes?
Un desierto. ¿Qué nombre daréis a la Constitución de ese país?
La Constitución de un desierto.
Pues bien, ese país es la República Argentina; y cualquiera
que sea su Constitución no será otra cosa por muchos años que la
Constitución para un desierto
Desde John Locke y Montesquieu en adelante,
la Ciencia Política ha sostenido que la mejor manera de controlar el poder
del Estado es separarlo en diversas ramas o poderes, que corresponden a
las funciones naturales y básicas de todo Estado: la legislativa, la ejecutiva y la
judicial.
