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TEMA 2 y 3. SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL.
La subjetividad internacional
Cuestiones generales sobre la subjetividad internacional
No debemos confundir las situaciones de sujeto de las relaciones internacionales y sujeto del DI. La situación de sujeto de relaciones internacionales conlleva la calidad de actor o protagonista de las relaciones internacionales en el plano sociológico, en tanto que la situación de sujeto de DI significa ser titular de derechos y obligaciones según las reglas del orden jurídico internacional.
Esta distinción entre los dos planos, sociológico y jurídico, sirve para poner en evidencia el hecho de que algunas entidades que actúan en la escena internacional, como las empresas transnacionales o las organizaciones internacionales no gubernamentales, cualquiera que pueda ser su relevancia como actores internacionales, carecen por lo general de subjetividad internacional al no depender en cuanto a su estatuto jurídico del DI, sino del Derecho de uno o varios Estados.
Un análisis de la evolución del DI nos muestra una progresiva tendencia al ensanchamiento del círculo de sus sujetos. Desde una concepción dinámica del DI, es preciso admitir que éste no conoce límites en cuanto a sus sujetos, pues las propias necesidades de la comunidad jurídica internacional en un momento dado pueden aconsejar o incluso exigir el investir de personalidad internacional a determinadas entidades.
Actualmente se puede hablar de una pluralidad de sujetos de DI. Debido al propio acontecer social internacional, se ha producido una diversificación de los sujetos del DI, conservando los Estados su carácter de sujetos originarios de este orden jurídico, puesto que el DI, tal como lo entendemos hoy, surge en la Edad Moderna como un orden interestatal, con los Estados como creadores y como componentes necesarios del mismo. Ahora bien, la existencia en la actualidad de entidades no estatales aceptadas como sujetos de DI, nos obliga a preguntarnos cuáles son los requisitos que deben concurrir para ser considerado sujeto de este ordenamiento y cuáles son las formas de atribuirse la subjetividad internacional.
La condición de sujeto del Derecho internacional
Sujeto del DI es el titular de derechos y obligaciones conferidos por las normas jurídicas internacionales. Ahora bien, no basta con ser beneficiario de un derecho o estar afectado por una obligación, sino que se requiere una aptitud para hacer valer el derecho o para ser responsable en caso de violación de una obligación ante las instancias internacionales: doble exigencia, situada en el plano procesal de la legitimación (activa o pasiva) que hace controvertida la inclusión del individuo entre los sujetos del DI.
Los Estados son los sujetos necesarios y plenos del DI, pero junto a ellos coexisten otros sujetos que cabe calificar de secundarios o derivados, poseedores de alguno o algunos de los rasgos que integran la capacidad internacional. En conclusión, el DI contemporáneo se caracteriza por la pluralidad y la heterogeneidad de sus sujetos. Junto a los Estados, sujetos
soberanos de base territorial, y a las organizaciones internacionales integradas por Estados, parecen haber adquirido carta de naturaleza en el plano de la subjetividad internacional otras entidades como la Santa Sede y la Ciudad del Vaticano, los beligerantes y, todavía controvertidamente, los individuos.
La cuestión de la atribución de la subjetividad internacional
Díez de Velasco advirtió que el otorgamiento de la subjetividad internacional lleva aparejadas una serie de consecuencias, en la medida en que quien esté en posesión del estatuto de sujeto del DI se convierte en destinatario de sus normas y queda sujeto a las obligaciones que éstas le impongan, a la vez que queda revestido de una amplia esfera de libertad que, no obstante, encuentra sus limitaciones en esas propias normas, dirigidas a respetar la existencia y la libertad de los demás sujetos.
El Estado como sujeto del Derecho Internacional
El Estado en el sentido del Derecho internacional
Caracterizamos al Estado como el sujeto originario del DI. Este orden jurídico surge históricamente como un orden interestatal, esto es, regulador de las relaciones entre las sociedades políticas independientes que van creándose en el occidente de Europa en la baja Edad Media y consolidándose a lo largo de los siglos XV, XVI y XVII.
La naturaleza del poder estatal consiste:
- Por un lado, en un poder autónomo supremo o summa potestas en la conducción de sus relaciones con sus propios sujetos (aspecto interno).
- Por otro, en un poder de determinar libremente su conducta con respecto a los otros Estados (aspecto externo).
Podemos adherirnos a la caracterización del Estado basada en una descripción de sus tres elementos: la población, el territorio y la organización política (gobierno lato sensu). Estos elementos están abrigados bajo la idea global y básica de la soberanía, lo que permite calificar al Estado como una organización de poder independiente sobre una base territorial.
La población. La población es el conjunto de personas que de modo permanente habitan en el territorio del Estado y están en general unidas a éste por el vínculo de la nacionalidad.
Al caracterizar a la población como permanente se está haciendo referencia a su estabilidad relativa sobre el territorio del Estado, la cual no parece que tenga que verse afectada por la práctica del nomadismo de ciertas comunidades humanas que, no obstante, moran habitualmente dentro del espacio físico estatal.
El hecho de que la población se identifique en principio con el conjunto de personas que ostentan la nacionalidad del Estado, esto es, con los nacionales, no es óbice para que el propio Estado ejerza algunas de sus competencias sobre los no nacionales (extranjeros, apátridas) que residan en él de modo ocasional o continuado.
El hecho de que las competencias personales del Estado se ejerzan normalmente sobre una base territorial, esto es, dentro del territorio propio, no impide que a veces tengan un alcance extraterritorial, persiguiendo, por ejemplo, a los nacionales allende las fronteras estatales para regular algunos
puede ser considerada como un aspecto básico de la proyección exterior de la soberanía.
Según Carrillo Salcedo la soberanía tiene, junto a unas dimensiones históricas y políticas, una irreductible dimensión jurídica y, en este sentido, se presenta en DI como un conjunto de derechos y deberes del Estado.
El ejercicio de las competencias del Estado respecto de todas aquellas personas que se encuentren bajo su jurisdicción debe respetar las reglas del DI relativas a los derechos humanos y a la especial protección debida a determinadas categorías de personas, aun perteneciendo en principio al ámbito reservado de actividad estatal.
Principio de igualdad de los Estados. Una expresión concreta de la soberanía es la igualdad soberana de los Estados, como uno de los principios rectores de la Organización Mundial. Aparece recogido en la Resolución 2625 de la AG de las NU, en la cual se indica que todos los Estados “tienen iguales derechos e iguales deberes y son por igual miembros de la comunidad internacional, pese a las diferencias de orden económico, social, político o de otra índole”.
Se trata de una igualdad jurídica, de una igualdad ante el DI que garantiza el respeto de la integridad territorial y la independencia política de cada Estado y, en particular, de su derecho a elegir y a llevar adelante en plena libertad su sistema político y socioeconómico.
Principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados. Otro principio derivado de la noción de soberanía es el principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados. Este principio aparece recogido en la Resolución 2625 de la AG de las NU, en la cual se indica que “ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho a intervenir directa o indirectamente y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro”.
Son violaciones del derecho internacional la intervención armada y cualesquiera otras formas de injerencia o de amenaza atentatoria de la personalidad del Estado o de los elementos políticos, económicos y culturales que los constituyen, quedando prohibidos el recurso a medidas económicas, políticas o de cualquier otra índole para coaccionar a otro Estado y el uso de la fuerza para privar a los pueblos de su identidad nacional.
La prohibición de la intervención no opera sólo frente a los Estados, sino también frente a las organizaciones internacionales.
Teoría general de la independencia de Rousseau. Rousseau ha desarrollado una teoría general de la independencia, descubriendo en ésta, desde una perspectiva jurídico-internacional, los elementos de la exclusividad, la autonomía y la plenitud de la competencia estatal:
- Exclusividad de la competencia. Significa que, en principio, en un territorio determinado sólo se ejerce una competencia estatal, para lo cual la autoridad que gobierna en dicho territorio excluye la intervención de cualquier otra autoridad, monopolizando todos los poderes en el medio jurídico que dicha autoridad tiene asignado.
- Autonomía de la competencia. Supone la libertad de decisión en la esfera de competencia propia, lo que expresa que el Estado actúa según su propio criterio, sin necesidad de seguir las directrices o indicaciones que pretenda imponerle otro Estado.
- Plenitud de la competencia. Sirve para distinguir la competencia del Estado de las competencias de otras colectividades públicas que están necesariamente limitadas en cuanto a su objeto, sin perjuicio de que las extensiones de la competencia estatal puedan dar lugar a la responsabilidad internacional del Estado en el caso de que, en violación del DI, se causen perjuicios a los terceros Estados o a los particulares.
El reconocimiento del Estado
Rasgos conceptuales
La aparición de un Estado en la escena internacional puede producirse por diferentes vías:
- Ex novo, sin que otros Estados se vean afectados
- Caso de la creación de un Estado sobre un territorio no ocupado.
- A partir de Estados preexistentes, ya sea:
- A resultas de su modificación ■ Caso de la secesión de una parte del conjunto estatal o de la integración de varios Estados en uno solo.
- A resulta de su extinción ■ Caso de la desintegración del Estado originario y la consiguiente creación a sus expensas de varios Estados nuevos.
Una vez que un Estado, creado por cualquiera de estas vías, reúne los elementos que lo caracterizan como tal, existe como sujeto pleno del DI. Desde ese momento los otros Estados están en condiciones de verificar su existencia real, prestándole su reconocimiento. Por el reconocimiento se constata la realidad del nuevo Estado, iniciándose con él el trato en cuanto su existencia pueda darse por asegurada.
Parece más cierta la caracterización del reconocimiento como acto declarativo que como acto constitutivo o atributivo de la subjetividad.
- Como acto declarativo,
- el Estado existe de iure desde que concurren en él los elementos básicos de la estatalidad, limitándose el reconocimiento a verificar tal circunstancia. En 1936 el Instituto de Derecho Internacional asigna al reconocimiento de Estado un valor declarativo, definiéndolo como “el acto libre por el cual uno o varios Estatos constatan la existencia sobre un territorio determinado de una sociedad humana políticamente organizada, independiente de cualquier otro Estado existente, capaz de observar las prescripciones del Derecho internacional”.
- Como acto constitutivo,
- es posible distinguir en la práctica un cierto aspecto constitutivo, en la medida en que, si bien el nuevo Estado es sujeto de DI desde que nace, no puede ejercitar plenamente ciertos derechos hasta que haya sido reconocido, por lo que se ha dicho que el acuerdo de iniciar relaciones oficiales con el nuevo Estado tiene
Desde el punto de vista del modus operandi, se ha distinguido entre un reconocimiento de facto o provisional y un reconocimiento de iure o definitivo, procediendo aquél a éste cuando el nuevo Estado no pueda considerarse aún como plenamente consolidado y ello de acuerdo con la visión del reconocimiento como un proceso que viene a culminar en un acto final o definitivo.
Las modificaciones políticas de los Estados: el
reconocimiento de gobiernos
Las modificaciones políticas internas y el principio de la
continuidad del Estado
Las alteraciones que puedan producirse en la organización política interna de un Estado no afectan, en principio, a la condición internacional de éste, salvo en el caso de la desaparición de todo gobierno, que conllevaría la extinción del Estado a falta de uno de sus elementos básicos. El DI es, en principio, neutro frente a los eventos políticos internos.
Sin embargo, la afirmación anterior no significa que los cambios internos en un Estado carezcan de toda relevancia en el plano jurídico internacional. Esos cambios internos pueden influir en el caso de un nuevo gobierno surgido en un Estado por vías de hecho (golpe de Estado, revolución, etc.), en contradicción con el orden constitucional establecido, cuando no existe un posterior reconocimiento por parte de otros Estados. Ese Estado podría verse en dificultades para ejercer en plenitud sus funciones en el plano internacional si no se ve respaldado por el reconocimiento de los gobiernos de otros Estados (reconocimiento que le permitirá desarrollar relaciones diplomáticas plenas, litigar en nombre del Estado que pretende representar ante los tribunales de otros Estados, etc.).
Rasgos conceptuales del reconocimiento de gobiernos
Mediante el reconocimiento de gobiernos se declara la voluntad de mantener relaciones con un gobierno que ha venido a sustituir a otro de forma irregular, esto es, contrariando la legalidad constitucional vigente (gobierno de facto en contraposición al gobierno legal o de iure).
Se ha conceptuado el reconocimiento de gobiernos, frente al de Estados, como un acto por el cual se da la conformidad para continuar las relaciones habituales de intercambio con el nuevo régimen, cuando este nuevo régimen ha surgido de manera diferente a la sucesión pacífica y normal de autoridades de un país, de modo diverso a la sucesión de gobiernos constitucionalmente establecida. Sin el reconocimiento de un gobierno así surgido podrán darse ciertos tipos de relaciones entre dos Estados, pero en ningún caso plenas.
El Instituto de Derecho Internacional en su resolución de Bruselas de 1936 sobre el reconocimiento de Estados y de nuevos gobiernos, ha señalado que el reconocimiento del nuevo gobierno de un Estado ya reconocido es el acto libre por el que uno o varios Estados verifican que una persona o un grupo de personas están en condiciones de obligar al Estado que pretenden representar y expresan su voluntad de mantener relaciones con ellas.
De esta caracterización del reconocimiento de gobiernos como acto libre o voluntario se desprende que se procederá o no a reconocer en función del tipo de relaciones que se desee mantener con el equipo que pretende representar
al Estado, tratándose en este sentido de un acto de elección política y, como tal, discrecional. Ningún sujeto de DI puede obligar a otro a entablar relaciones con él y menos aún aquellas que exijan reconocimiento y no existe norma alguna de DI que así lo establezca. En definitiva, son criterios de política exterior y no normas jurídico- internacionales los que influyen en la decisión de reconocer o no.
Todo gobierno efectivo y estable, esto es, capaz de ejercer con carácter continuo las funciones políticas del Estado, es un gobierno en el sentido del DI, siendo irrelevante desde este punto de vista su origen irregular en la perspectiva del Derecho interno. En otras palabras, del simple hecho de que haya nacido por vías no constitucionales no se derivan límites jurídicos a su competencia internacional para actuar en nombre del Estado. Por este motivo se ha considerado la doctrina de la efectividad, defendida por Lauterpacht, como la más adecuada desde el punto de vista del DI. Según la doctrina de la efectividad habría obligación de reconocer a los gobiernos que ejercen un control efectivo sobre un territorio y la población que en él se asienta.
Las doctrinas sobre el reconocimiento de gobiernos y su
aplicación en la práctica
Aparte de la doctrina de la efectividad, se han elaborado, sobre todo en el continente americano, sendas doctrinas inspiradas, respectivamente, en los criterios de la legalidad (doctrina Tobar) y de la efectividad (doctrina Estrada).
Doctrina Tobar. Criterio de la legalidad. Fue formulada en 1907 por el entonces Ministro de Asuntos Exteriores ecuatoriano Carlos Tobar (doctrina Tobar), según la cual “la manera más eficaz de poner término a los cambios violentos de gobierno inspirados en la ambición consiste en que los Estados se nieguen a reconocer a los gobiernos transitorios, nacidos de las revoluciones, hasta que demuestren que gozan del apoyo de sus países”. Este apoyo debería reflejarse en el asentimiento de una Asamblea representativa.
Doctrina Estrada. Criterio de la efectividad. Entre las doctrinas que se inspiran en el criterio de la efectividad, destaca la doctrina Estrada, contenida en una declaración hecha el 27 de septiembre de 1930 por el entonces Secretario de Relaciones Exteriores de México, Gerano Estrada. Esta doctrina, más que inclinarse hacia la configuración de un deber de reconocimiento de los gobiernos surgidos por vía de hecho que se caractericen por su efectividad, se orienta a sustituir, en su caso, el reconocimiento expreso por el tácito, al referirse a la posibilidad de mantener (o retirar) los agentes diplomáticos acreditados, lo que no deja de ser un signo externo de la intención de reconocer (o no reconocer) al nuevo gobierno.
La personalidad internacional de otros sujetos
Los pueblos
Los pueblos en el Derecho internacional actual
Tras la Segunda Guerra Mundial, la Carta de las Naciones Unidas vino a incorporar entre los propósitos de la nueva Organización el de fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respecto al principio de la libre determinación de los pueblos. Sin embargo, este propósito no aparece desarrollado en la propia Carta debido a razones políticas, entre ellas la resistencia de algunas potencias vencedoras de la guerra como Reino Unido y
colectividades integrantes de Estados consolidados a separarse de ellos y erigirse en entidades políticas independientes. No obstante, los Estados se han cuidado en el plano internacional de ponerle límites a dicho principio a través de cláusulas de salvaguardia, como la que en la Resolución 1514 (XV) declara contrario a la Carta de las NU todo intento dirigido a quebrantar la unidad nacional y la integridad territorial de un país.
Otros derechos de los pueblos
Además del principio de libre determinación, podemos citar los siguientes derechos:
- Derecho a solicitar y recibir apoyo.
- Los pueblos coloniales y, por extensión, los que luchan contra la ocupación extranjera y contra los regímenes racistas, tienen derecho a solicitar y recibir apoyo, en su acción de resistencia, de terceros Estados y de organizaciones internacionales y a beneficiarse, en su caso, de la aplicación de las reglas del ius in bello en los conflictos en que estén involucrados.
- Derecho a participar en elecciones libres y periódicas y derecho a su propia supervivencia. - En el terreno de los derechos humanos se reconoce que la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público, lo que se traduce en el derecho a participar en elecciones libres y periódicas. En ese mismo terreno, el DI reconoce a los pueblos el derecho a su propia supervivencia, bien condenando los actos que se perpetren con la intención de destruir a grupos nacionales, étnicos, raciales o religiosos, bien disponiendo la protección de ciertas minorías dentro de los Estados.
- Derecho de los pueblos a la soberanía permanente sobre sus riquezas y recursos naturales. - Este derecho es una consecuencia lógica del derecho de libre disposición y se aplica a todos los pueblos, incluidos los pueblos coloniales aun antes de su acceso a la independencia.
Los movimientos de liberación nacional
Con la denominación de movimientos de liberación nacional nos referimos a aquellos movimientos empeñados en conflictos armados en el que los pueblos luchan contra la dominación colonial y la ocupación extranjera y contra los regímenes racistas, en el ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación. A través de los movimientos de liberación nacional los pueblos luchan por su liberación a través del esfuerzo bélico al verse privados por la fuerza de su derecho a la libertad y a la independencia. Estos movimientos pueden responder a diversas finalidades, como la independencia de su territorio, la resistencia frente a la ocupación extranjera, la secesión de una parte del territorio de un Estado, el cambio de régimen político, etc.
A estos movimientos les son de aplicación las normas convencionales de ius in bello, es decir, del Derecho de Guerra.
Diversos movimientos de liberación nacional han concluido con éxito su lucha ante la potencia colonial u ocupante, poniendo fin al conflicto mediante
acuerdos entre ambos y regulando, con carácter transitorio o definitivo, el nuevo status político del pueblo al que representan.
Es destacable la participación de estos movimientos en tareas de colaboración con algunas organizaciones internacionales, llegando hasta reconocer su personalidad jurídica internacional algunas organizaciones regionales o universales.
Los beligerantes
En el contexto de los conflictos armados internos, a veces los terceros Estados han reconocido como beligerantes a los grupos o facciones organizados que, en el seno de un Estado, se alzan contra el poder constituido a través de actos de hostilidad.
El grupo rebelde que goza del estatuto de beligerancia es titular de unos ciertos derechos y obligaciones derivados del OJ internacional y, en este sentido, posee un cierto grado de subjetividad internacional, si bien ésta está destinada a desaparecer, bien una vez que la sublevación es sofocada, bien cuando la suerte final de la contienda bélica le es favorable a dicho grupo, que al establecer su autoridad sobre todo el territorio estatal pasaría a convertirse en gobierno general de facto.
La Santa Sede y la Ciudad del Vaticano
En el Tratado de Letrán de 1929, Italia reconoce la soberanía de la Santa Sede en el orden internacional y su plena propiedad, poder exclusivo y soberana jurisdicción sobre el Vaticano. En lo que se refiere a España, en virtud del Concordato de 1953 el Estado español, a la vez que garantizaba a la Iglesia Católica el libre y pleno ejercicio de su poder espiritual y de su jurisdicción, reconocía a la Santa Sede y al Estado de la Ciudad del Vaticano la personalidad jurídica internacional.
El individuo y su controvertida subjetividad
internacional
La cuestión de la subjetividad internacional del individuo en el
terreno doctrinal
Se sigue discutiendo en la doctrina iusinternacionalista si las personas privadas uti singuli, esto es, los individuos, son o no sujetos del DI.
Para ser considerado sujeto del orden jurídico internacional no basta con ser beneficiario de un derecho o estar afectado por una obligación, sino que se requiere una aptitud para hacer valer el derecho ante instancias internacionales o para ser responsable en el plano internacional en caso de violación de la obligación. Desde esta perspectiva, que se refiere a la capacidad de actuar en el plano internacional, el individuo no puede ser reconocido como un sujeto del DI general, si bien en el DI particular de determinadas organizaciones internacionales es posible encontrar algunos asideros para sostener la posibilidad de llegar a una subjetividad internacional del individuo en sentido amplio. En ese contexto restringido del DI particular de algunas organizaciones internacionales, al individuo ya se le reconoce la titularidad de ciertos derechos y obligaciones de carácter internacional y, excepcionalmente, una cierta capacidad para hacer valer esos derechos ante órganos internacionales o para incurrir en responsabilidad internacional por la violación de esas obligaciones.
- La práctica internacional es mucho más amplia y menos tímida y refleja la configuración de un poder procesal de los individuos para poner en marcha la actuación de órganos específicos de ciertas organizaciones internacionales con vistas a que valoren el comportamiento de los Estados respecto de normas internacionales que conceden a los individuos determinados beneficios.
La vertiente pasiva de la subjetividad: la capacidad del individuo
para verse atribuida responsabilidad en el plano internacional
Es la otra cara de la moneda. En principio, no existe obstáculo para considerar al individuo como sujeto de una conducta que constituya en sí misma un acto internacionalmente ilícito, esto es, una violación de una obligación derivada de una norma de DI. Tampoco nada se opone a la posibilidad de una incriminación internacional de individuo por la comisión de ciertos actos delictivos que son contrarios a ciertas exigencias básicas de la convivencia internacional.
Ahora bien, el DI suele limitarse a establecer en estos casos, por vía de tratado internacional, los tipos penales aparejados a tales transgresiones, resignando en los Estados la tarea de su punición. Dejando aparte los supuestos excepcionales de la creación de órganos y procedimientos internacionales ante los cuales se puede hacer exigible la responsabilidad directa del individuo en el plano del DI, o de ciertas previsiones convencionales posibilitando en abstracto su creación, lo habitual es que sea el Derecho interno, a través de órganos y procedimientos estatales, el que se encargue de dilucidar las consecuencias penales de la comisión por el individuo de estos delitos internacionales.
En este aspecto de la vertiente pasiva de la subjetividad, la conclusión sería que en supuestos todavía excepcionales, susceptibles de expansión al hilo de los progresos que se logren en el proceso de humanización del DI, que en el individuo pueda verse exigida una responsabilidad internacional directa por actos que por su gravedad atenten contra ciertos intereses básicos de la comunidad internacional. En este orden representa un importante paso adelante la creación de una Corte Penal Internacional de carácter permanente, cuyo Estatuto entró en vigor en 2002.
La inmunidad del Estado
Ideas generales
En la vida de relación internacional los Estados admiten que otros Estados extranjeros mantengan relaciones jurídicas de muy diverso tipo en el ámbito de su propia soberanía. Así, los Estados extranjeros realizan en otros Estados funciones de carácter administrativo, judicial o notarial a través de sus representantes diplomáticos y funcionarios consulares, pero también los Estados extranjeros pueden comprar o alquilar inmuebles, contratar servicios, emitir empréstitos, recibir herencias o legados, etc. Como consecuencia de estas actividades pueden surgir litigios en los que los Estados pueden acudir a los tribunales de otro Estado como demandantes o demandados y, finalmente, ganar o perder pleitos. Sin embargo, como tanto el Estado extranjero como el Estado territorial (es decir, aquel ante cuyos tribunales se juzga a otro Estado) son dos entes dotados de independencia y de soberanía, se produce una situación en la que se enfrentan una entidad soberana, que es el Estado
territorial, con otra entidad que también goza de soberanía, que es el Estado extranjero.
El principio de la soberanía territorial y de la independencia protege el interés del Estado territorial de legislar, juzgar y decidir las relaciones que se desarrollan en el ámbito de su competencia.
Por otro lado, el principio de la soberanía e igualdad del Estado extranjero protege el interés de dicho Estado de que, en todo caso, o al menos en determinados supuestos, no deba someterse a los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial. Para armonizar estos intereses contrapuestos se ha desarrollado en el ordenamiento jurídico internacional el principio conocido con el nombre de inmunidad del Estado o inmunidad soberana, en virtud del cual los Estados, en determinadas circunstancias, no están sometidos a los tribunales u órganos administrativos de otro Estado.
La inmunidad significa la falta de poder, o la necesidad de no ejercerlo o suspenderlo, en determinados casos. La inmunidad es un derecho que tiene alguien (persona o Estado) frente a otro (autoridad o Estado) que “no puede” ejercer su poder. En el orden internacional y en relación con los Estados extranjeros, la inmunidad presenta dos modalidades:
- La inmunidad de jurisdicción, en virtud de la cual el Estado extranjero no puede ser demandado ni sometido a juicio ante los tribunales de otros Estados.
- La inmunidad de ejecución, en virtud de la cual el Estado extranjero y sus bienes no pueden ser objeto de medidas coercitivas o de aplicación de las decisiones judiciales y administrativas por los órganos del Estado territorial.
La inmunidad del Estado no es absoluta, dado que, como todo derecho, puede ser objeto de renuncia y tiene límites según la naturaleza del asunto:
- Los Estados extranjeros están obligados a observar las leyes del Estado en el que desarrollan sus actividades. La inmunidad existe únicamente respecto a la jurisdicción de los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial.
- Los Estados extranjeros están obligados a observar sus obligaciones internacionales y, en el orden jurídico internacional, no gozan de ninguna inmunidad.
Por tanto, la inmunidad de jurisdicción del Estado se refiere sólo a los procedimientos judiciales ante los tribunales de otros países y no afecta, en absoluto, a la responsabilidad internacional del Estado en el caso de incumplimiento de sus obligaciones conforme al Derecho internacional y a las controversias en que los Estados sean parte ante tribunales internacionales.
Las normas internacionales sobre la inmunidad del Estado son esencialmente consuetudinarias. En el ámbito regional existe la Convención europea sobre la inmunidad de los Estados, hecha en Basilea, el 16 de mayo de 1972.
Fundamento de la inmunidad del Estado
Históricamente el principio de la inmunidad de los Estados extranjeros se desarrolló a partir del reconocimiento de las inmunidades y privilegios de los soberanos extranjeros y de sus representantes diplomáticos. Reconocida la de
Alcance de la inmunidad de jurisdicción
La práctica de los Estados ha sufrido una evolución en la que, partiendo de una concepción amplia de la inmunidad de los Estados extranjeros (doctrina de la inmunidad absoluta), se ha ido configurando progresivamente como circunscrita a los actos propios de las funciones oficiales (doctrina de la inmunidad restringida).
Doctrina de la inmunidad absoluta
Según la concepción amplia de la inmunidad del Estado, los Estados extranjeros no pueden ser demandados ni sometidos a la jurisdicción de los tribunales de un determinado país, incluso si se trata de asuntos civiles o mercantiles. Esta concepción ha sido mantenida durante muchos años por los tribunales británicos y americanos.
Doctrina de la inmunidad restringida
El criterio seguido consiste en reconocer la inmunidad a las actuaciones públicas de los Estados extranjeros y en negarla en los casos en que actúen como podría hacer un particular.
Esta concepción restringida fue iniciada a principios del siglo XX por los tribunales belgas e italianos y después fue seguida por Francia, Suiza, Austria, la República Federal de Alemania y otros Estados. En los países anglosajones, firmes mantenedores de la doctrina de la inmunidad absoluta durante mucho tiempo, se produjo un cambio de orientación y, actualmente, la doctrina de la inmunidad restringida también se sigue en Estados Unidos y en el Reino Unido.
La distinción entre actos jure imperii y actos jure gestionis
La doctrina de la inmunidad restringida se ha desarrollado partiendo de la consideración de que las actividades del Estado pueden dividirse en un esquema dualista. Los componentes de esta dualidad se expresan de diverso modo, aunque la distinción más generalizada consiste en la siguiente consideración:
- Gozan de inmunidad los actos realizados por el Estado en el ejercicio de su soberanía, llamados acta jure imperii.
- No pueden ampararse en la inmunidad los actos propios de las actividades de gestión o administración de bienes privados, llamados acta jure gestionis.
El problema más difícil que se plantea en la aplicación de la doctrina de la inmunidad restringida radica en que no existe un criterio universalmente válido para determinar si cierto acto o actividad de un Estado es un acto jure imperii o un acto jure gestionis. Para unos el criterio decisivo consiste en saber si el acto o la actividad tienen una finalidad pública, mientras que para otros el criterio decisivo viene dado por la naturaleza del acto o actividad.
El problema de la distinción entre actos jure imperii y actos jure gestionis se hace patente cuando los tribunales de los distintos países no se guían por el mismo criterio de calificación. Lo que para unos es un acto jure gestionis, atendiendo a la naturaleza del acto, para otros puede ser un acto jure imperii porque consideran decisiva su finalidad. Así, se ha dado el caso paradójico de que un mismo acto, la compra de calzado para el ejército de un Estado, haya sido calificado como un acto jure gestionis por los tribunales italianos y como
acto jure imperii por los tribunales franceses. El problema adquiere una gravedad extrema cuando los tribunales de un mismo país llegan a distintas conclusiones respecto a la inmunidad en las diversas instancias que recorre un mismo asunto.
La Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades de los Estados de 2004 adopta una fórmula transaccional que combina el criterio de la naturaleza del acto con el de su finalidad.
Referencia a la práctica española
En el plano legislativo España no ha elaborado una ley específica sobre la inmunidad de los Estados extranjeros. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 sólo hace una referencia de carácter genérico en su art. 21.2.
Art. 21 LOPJ
- Los Juzgados y Tribunales españoles conocerán de los juicios que se susciten en territorio español entre españoles, entre extranjeros y entre españoles y entre extranjeros con arreglo a lo establecido en la presente Ley y en los Tratados y Convenios Internacionales en los que España sea parte.
- Se exceptúan los supuestos de inmunidad de jurisdicción y de ejecución establecidos por las normas de Derecho Internacional Público.
Cuando el Estado español, o algún organismo dependiente de él, ha sido demandado ante tribunales extranjeros, ha pretendido ampararse en una concepción absoluta de la inmunidad de jurisdicción.
Cuando ciudadanos españoles han presentado reclamaciones contra Estados extranjeros, los tribunales españoles se han inspirado en una concepción restringida de la inmunidad de jurisdicción.
La jurisprudencia de los tribunales españoles es de difícil valoración, porque en unos casos se apoya en regímenes convencionales particulares; en otros la cuestión se plantea defectuosamente ante los tribunales o las sentencias se expresan con poca claridad. Algunas sentencias parecen adoptar claramente la doctrina de la inmunidad restringida, apoyándose en la naturaleza de los asuntos sometidos a juicio. Otras decisiones judiciales han sido más proclives al reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción.
Se ha planteado la cuestión de si los particulares pueden presentar un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional basado en el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos (art. 24.1 CE). Sin embargo, estos recursos no pueden prosperar porque en virtud del principio de inmunidad del Estado, el propio Tribunal Constitucional carece de jurisdicción para conocer estos asuntos. El TC ha tenido que pronunciarse recientemente en varios recursos de amparo de ciudadanos españoles que han visto cómo sus reclamaciones ante los tribunales españoles no podían prosperar por la alegación de la inmunidad de jurisdicción o de ejecución por el Estado demandado.
Órganos a los que se extiende la inmunidad
La inmunidad del Estado se extiende a los siguientes órganos:
- Al propio Estado en cuanto tal, como persona jurídica.
- Al Gobierno.
(procedimientos de apremio, aprehensión o embargo de bienes, realización de cosas y derechos).
La práctica internacional distingue como conceptos distintos la inmunidad de jurisdicción, en el sentido de potestad de juzgar de los tribunales, de la inmunidad de ejecución, como ejercicio del poder de coerción del Estado.
Tanto la Convención europea de 1972 como la Convención de las Naciones Unidas de 2004 regulan separadamente la inmunidad de jurisdicción y la inmunidad de ejecución. De hecho, la distinción es importante porque supone que la sumisión voluntaria o la renuncia a la inmunidad de jurisdicción no implican la sumisión o renuncia a la inmunidad de ejecución. El Estado puede alegar dicha inmunidad en el momento de la ejecución aunque hubiera aceptado la jurisdicción de los tribunales del Estado territorial.
En el ámbito de la inmunidad de ejecución hay que distinguir entre:
- Medidas coercitivas anteriores al fallo. Son el embargo preventivo de bienes o las medidas cautelares, que podrán adoptarse cuando el Estado haya consentido expresamente o haya asignado o destinado bienes a la satisfacción de la demanda objeto del proceso (art. 18 de la Convención de las Naciones Unidas).
- (^) Medidas coercitivas posteriores al fallo. Sólo podrán adoptarse en los casos que se acaban de mencionar de medidas anteriores al fallo y en el supuesto de bienes que se utilizan específicamente o se destinan a su utilización para fines distintos de los fines oficiales no comerciales y que se encuentran en el territorio del Estado del foro (art. 19 de la Convención de las Naciones Unidas de 2004).
Aunque en principio la inmunidad de ejecución tendría que ser más rigurosa que la inmunidad de jurisdicción, porque tiene más repercusión en las relaciones entre los Estados que un Estado desposea a otro de sus bienes que el hecho de dictar una sentencia, en la práctica internacional la inmunidad de ejecución tampoco está reconocida en términos absolutos. Generalmente se considera que la inmunidad de ejecución depende de si los bienes que se pretende ejecutar se destinan al ejercicio de funciones públicas.
Se ha dicho que la ejecución debería descartarse en todos los casos en que se enfrenta con la soberanía de un Estado extranjero, esto es, cuando se trata de bienes indispensables para el adecuado funcionamiento de los servicios públicos, tales como los fondos públicos. En consecuencia, es evidente que los bienes de las representaciones diplomáticas y las oficinas consulares están excluidos de cualquier tipo de medida de ejecución.
Respecto a los buques de propiedad pública, los convenios internacionales distinguen, por un lado, entre los buques de guerra y los buques de Estado destinados a fines no comerciales y, por otro, los buques mercantes y los buques de Estado destinados a fines comerciales. Mientras los primeros gozan de inmunidad de jurisdicción y de ejecución, los segundos están sometidos a las medidas de ejecución en materia civil cuando se encuentran en el mar territorial de un Estado extranjero.
Según la Convención de Chicago sobre la aviación civil internacional de 1944 hay que distinguir entre las aeronaves de Estado, utilizadas en servicios militares, de aduanas y de policía, que gozan de inmunidad de jurisdicción y de
ejecución y las demás aeronaves de propiedad estatal que se asimilarán a las aeronaves civiles y no gozarán de dichas inmunidades.
Recientemente la cuestión más delicada que se ha presentado ante los tribunales en relación con la inmunidad de ejecución es si se puede proceder contra las cuentas corrientes bancarias de Estados extranjeros cuando dichas cuentas sean utilizadas tanto para sus operaciones comerciales como para sus funciones públicas (mantenimiento de las embajadas, sueldos para los representantes diplomáticos y funcionarios consulares, etc.). El Tribunal Constitucional federal alemán estimó que la inmunidad de ejecución se extendía a dichas cuentas corrientes indistintas. Sin embargo, la Convención de las Naciones Unidas de 2004 parte de la inmunidad de ejecución de dichas cuentas mixtas, debido a que generalmente se destinan a fines oficiales y no comerciales.
La jurisprudencia española referente a la ejecución de sentencias españolas sobre bienes de Estados extranjeros reitera que la inmunidad de ejecución se asienta en una doble distinción:
- Son absolutamente inmunes a la ejecución los bienes de las misiones diplomáticas y consulares.
- (^) Son inmunes a la ejecución los demás bienes de los Estados extranjeros que estén destinados a actividades iure imperii, pero no los destinados a actividades iure gestionis.
La STC 107/1992 considera que las cuentas corrientes de las embajadas y oficinas consulares, aunque puedan ser utilizadas para fines comerciales, son inembargables.
La sucesión de Estados
Las modificaciones territoriales y la sucesión de
Estados
La Historia y el devenir mismo de la actualidad nos muestra que el territorio de los Estados no es inmutable y que el nacimiento y extinción de los Estados es una constante histórica. Por ello, la práctica internacional es enormemente abundante en supuestos de sucesión de Estados. Cuando nace un Estado o un Estado adquiere o pierde territorio se plantea qué sucede con los bienes, derechos y obligaciones que le afectan.
La Comisión de Derecho Internacional (CDI) inició en los años setenta la tarea de la codificación y desarrollo progresivo del régimen de la sucesión de Estados. La lentitud de sus trabajos muestra la enorme complejidad de esta institución y la dificultad de encontrar hoy soluciones aceptables para una Comunidad Internacional universal y heterogénea. Los resultados normativos de ese proceso han sido dos Convenios:
- El Convenio de Viena de 1978 sobre sucesión de Estados en materia de tratados. El Convenio de Viena de 1983 sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado.
En los dos Convenios anteriores se acordó definir la sucesión de Estados como “la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio”.
