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TEMA 2- EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO
- (^) Planteamiento
El derecho no es solo un conjunto de normas. Es ante todo institución, sociedad organizada y ordenada mediante reglas jurídicas. La CE se refiere a los valores superiores del ordenamiento jurídico español y prescribe que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la propia constitución y al resto del OJ. El título preliminar del CC comienza por enumerar “las fuentes del ordenamiento jurídico español.
El concepto de OJ es muy útil para explicar la realidad del dº adm, inclusive como mero sistema de normas jurídicas.
El OJ en su conjunto cuenta con unos soportes estructurales, los principios generales del derecho, que organizan e informan el sistema jurídico general y sus diferentes partes o subsistemas, dotando de sentido funcional a cada norma y supliendo, en última instancia, las lagunas o vacíos normativos.
El OJ es una unidad dinámica y en continua evolución. Por eso el art 1.3 CC ordena interpretar las normas jurídicas de acuerdo con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas.
- (^) La estructura del ordenamiento jurídico administrativo. Las fuentes del ordenamiento: las normas jurídicas y los principios generales del derecho. La costumbre y el llamado precedente administrativo.
- Predominio y proliferación de las normas escritas. Problemas y principios de calidad de la regulación.
En el dº adm la norma jurídica tiene absoluta primacía en sentido cuantitativo.
No solo hay que hablar de predominio sino también de proliferación de normas escritas. Las normas que contienen derecho adm se promulgan y publican todos los días en los distintos boletines o diarios oficiales y se suceden unas a otras, a veces con escasas diferencias de tiempo.
En el dº adm pueden distinguirse algunas leyes generales que suelen gozar de mayor permanencia. Pero incluso las reformas parciales de estas leyes son frecuentes. Una codificación es imposible dada la multiplicidad, variedad y mutabilidad de sus normas.
Esas características menoscaban la certeza y previsibilidad del dº adm, ocasionando problemas sustantivos, pues una simple modificación normativa puede echar por tierra expectativas, inversiones, proyectos más o menos avanzados, afectando a derechos consolidados o a legítimos intereses de los ciudadanos.
En otros casos es la propia adm la que resulta perjudicada por el exceso normativo, ya que se ve privada de la flexibilidad que requiere para acometer de manera eficaz sus tareas y para satisfacer las demandas sociales.
En otras ocasiones el jurista se enfrenta a problemas de búsqueda y localización de la norma aplicable al caso. A la cantidad de las normas se suma un problema de calidad que tiene que ver con el aumento normativo y la rapidez con que se aprueban. Por eso tiene cada vez mayor importancia práctica la técnica legislativa y de elaboración de reglamentos.
La preocupación por el exceso de normas jurídicas y la calidad de las mismas ha llevado a enunciar ciertos principios de buena regulación, aplicables a las iniciativas normativas de las adm públicas. Son estos principios:
- Principio de necesidad y eficacia. La iniciativa debe justificarse en una razón de interés general, identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
- (^) Principio de proporcionalidad. La nueva regulación debe ser imprescindible.
- Seguridad jurídica. Debe ser coherente con el resto del OJ
- Transparencia. Definir claramente los objetivos y justificación de cada regulación.
- Eficiencia. Evitar cargas adm innecesarias.
la efectividad de todos estos principios y reglas es aun limitada en la práctica y dependerá del cambio que puedan generar en nuestra cultura política y burocrática.
- La importancia de los principios generales del derecho.
a. Trascendencia en función de los principios generales
El aluvión de normas escritas de diferente origen, rango y estructura tiene como consecuencia práctica un incremento de la utilización de principios generales del derecho para la resolución, en particular judicial de los conflictos. Es una reacción frente a la hiperproducción normativa, ya que la respuesta jurídica más sencilla al caso concreto suele hallarse en la aplicación de principios generales y no tanto en la búsqueda de preceptos que muchas veces son de ínfimo rango y de finalidad coyuntural.
La función de los principios generales del derecho es múltiple y trascendente, pero no es la de sustituir o desplazar la aplicación de las normas escritas. Los principios generales permiten dotar de cohesión al sistema normativo en su conjunto. Tienen una función informadora de todo el OJ y desempaña una labor de guía para la elaboración del derecho escrito. Función interpretativa de las demás normas. Además, suplen los defectos o lagunas de las leyes ( función supletoria ), y solo entonces pueden aplicarse con carácter exclusivo. Por último, constituyen parámetros de validez de las normas escritas.
Los principios generales del derecho son, en última instancia, demandas sociales fundamentales, valores centrales que se introducen en el ordenamiento superando la concepción del derecho como simple agregado de normas que son producto de la decisión de los poderes constituidos.
No resulta admisible inventar o aplicar ningún principio jurídico que esté en contradicción con la Constitución o con la ley, solo tienen validez los recogidos en las leyes o en las normas escritas y los complementarios de estos, pues no hay que olvidar que los jueces y tribunales están sometidos únicamente al imperio de la ley, es decir, no pueden tener vinculaciones jurídicas más fuertes que la sujeción al derecho escrito. Los principios generales no sustituyen ni excusan la aplicación de las normas escritas, sino que deben integrarse con ellas.
- El papel limitado de la costumbre y el valor del precedente administrativo
El papel de la costumbre en el derecho adm es muy limitado porque solo tiene valor supletorio de la ley o norma escrita. Su espacio queda muy reducido en una rama del derecho caracterizada por la abundancia de normas escritas.
Con todo, algunas leyes del estado y de las CC se remiten expresamente a normas consuetudinarias reguladoras de relaciones administrativas.
- Las leyes del estado y de las CCAA: sistema de relaciones
Clases de leyes estatales
A. Leyes ordinarias y otras normas parlamentarias con rango de ley
Ley ordinaria: norma aprobada por las CG por el procedimiento común regulado en los arts 87 a 91 de la CE, que puede versar sobre cualquier materia de competencia del Estado no reservada por la CE a otro tipo de ley.
Por razón del procedimiento de aprobación cabe diferenciar las leyes de pleno , aprobadas por el pleno de las cámaras, y las leyes de comisión , aprobadas por las comisiones del congreso o del senado por delegación del pleno de la cámara respectiva. Las leyes aprobadas por el procedimiento de urgencia , leyes aprobadas en lectura única.
Por su finalidad podemos distinguir las leyes de delegación de la potestad legislativa en el gobierno, que tienen la peculiaridad de que, mientras la delegación este en vigor, el gobierno puede oponerse a la tramitación de una proposición de ley o de una enmienda que fuera contraria a la delegación aprobada. También algunas de las leyes del estado relacionadas con la competencia legislativa de las CCAA, como son las que contienen legislación básica , las leyes marco, leyes de armonización (que requieren un pronunciamiento previo de ambas cámaras por mayoría absoluta sobre la necesidad de armonizar disposiciones normativas de las CCAA). Las leyes de delegación o transferencia de facultades a las CCAA son leyes orgánicas.
Igualmente presentan peculiaridades por su finalidad las leyes de presupuestos. Su función es la de autorizar con carácter anual la totalidad de los fastos e ingresos del sector público estatal.
Las leyes de presupuestos generales del Estado deben tener carácter anual, y se prorroga automáticamente su vigencia si los nuevos presupuestos no están aprobados antes del 1 de enero del ejercicio siguiente, hasta que éstos se aprueben. El proyecto ha de presentarse en el congreso de los diputados al menos con tres meses de antelación al final del ejercicio. Además, toda proposición de ley o enmienda legislativa que suponga aumento de gastos o disminución de ingresos requiere la conformidad del gobierno para su tramitación. Todo ello, unido a la voluminosidad de las previsiones presupuestarias y de la documentación que acompaña al proyecto, reduce las posibilidades de participación de las minorías en el trámite parlamentario. De ahí que no sea constitucionalmente aceptable incluir en las leyes de presupuestos materias que no son propias de estas.
La práctica política desarrolló el expediente de tramitar y aprobar también anualmente una ley de medidas de orden tributario, económico, social y administrativo, también conocida como ley de acompañamiento de los Presupuestos, en la que solían incluirse disposiciones legales a través de las cuales se solían modificar numerosas leyes generales o especiales. Todo ello a través de un procedimiento de urgencia. Esta práctica legislativa limita la posibilidad de una tramitación transparente de las reformas legislativas porque las leyes de acompañamiento menoscaban la seguridad jurídica al dificultar el conocimiento cabal del derecho administrativo. Se decidió no continuar esta práctica en el ámbito del estado, solo algunas CCAA siguen aprobando sus leyes de acompañamiento de los presupuestos.
Equiparables por su rango y fuerza normativa a las leyes ordinarias, hay que mencionar también los Reglamentos de las Cámaras Legislativas , que cada una de ellas aprueba por mayoría absoluta, y el Estatuto de Personal de las Cortes Generales , que aprueban ambas cámaras de común acuerdo.
B. Leyes orgánicas
Se distinguen de las ordinarias por las materias que regulan y por el procedimiento, ya que requieren para su aprobación, modificación y derogación la mayoría absoluta en el congreso de
los diputados. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los dº fundamentales y libertades públicas stricto sensu, las que aprueban los Estatutos de Autonomía, las de régimen electoral general y otras previstas en la constitución. El significado de este tipo de leyes es que a ciertos asuntos se les atribuye mayor importancia política y jurídica.
La relación entre ley orgánica y ordinaria se funda en un criterio de competencia material. Una ley ordinaria que regule materia propia de ley orgánica es inconstitucional, pero tampoco es conforme a la CE aprobar mediante ley orgánica materias propias de ley ordinaria.
Solo es orgánica la ley que regule directamente los derechos y libertados reconocidos en los arts. 15 a 29 CE, o por régimen electoral general.
El texto de una ley orgánica puede contener también la regulación de materias conexas a las propias de este tipo de ley cuando convenga regular unas y otras en el mismo texto por razones de buena política legislativa.
La reserva de ley organiza exige que este tipo de norma regule el núcleo característico de la materia reservada y, tratándose de dº fundamentales, los elementos esenciales del derecho. Sin embargo, es lícito que se remita al reglamento, a ley ordinaria o a ley autonómica, la regulación de aspectos complementarios o de detalle.
C. (^) El decreto ley
A pesar de estar atribuida la potestad legislativa del Estado a las Cortes Generales, el texto constitucional prevé algunos supuestos en los que el gobierno puede dictar normas con rango de ley.
Son de carácter excepcional y provisional, pues se justifican por la necesidad de regular con rapidez o urgencia situaciones que no pueden esperar a la tramitación parlamentaria de un proyecto de ley. Permite al gobierno, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, dictar normas con rango de ley, que pueden derogar, modificar o suspender otras leyes ordinarias aprobadas por el Parlamento. Una vez aprobado y en vigor, se somete a un posterior control parlamentario y de ahí su provisionalidad. Se establece límites a la aprobación de decretos leyes para garantizar la maduración y transparencia propias del procedimiento legislativo ordinario.
La finalidad esencial ha de ser la de responder a coyunturas económicas problemáticas u otras similares. El recurso al decreto ley se acentúa en los periodos de crisis económica.
Un segundo limite es el que veda al decreto ley regular y afectar a determinadas materias, en concreto al ordenamiento de las instituciones básicas del estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las CCAA y al dº lectoral general.
Una vez aprobado, el decreto ley entra en vigor inmediatamente, pero debe ser convalidado o derogado en el plazo de 30 días desde su promulgación por el Congreso de los Diputados. La convalidación es necesaria para que el decreto ley pierda su provisionalidad y se convierta en norma de vigencia indefinida. Pero esa convalidación no convierte al decreto ley en ley ordinaria de las Cortes.
D. Los decretos legislativos
Es el otro tipo de norma con fuerza de ley que el gobierno tiene facultad de aprobar. Es el resultado de una previa delegación legislativa del Parlamento. Sirve para ahorrar a las cámaras la tarea de elaborar o refundir textos legales extensos y de mayor complejidad técnica.
Nuestra constitución solo admite dos variedades de delegación legislativa: aquella que se otorga por las cortes mediante una ley de bases para la formación de un texto articulado, y la que tiene por finalidad autorizar la refundición de varios textos legales dispersos sobre la misma materia.
La jerarquía es la relación o el vínculo que liga por razón del rango a distintos órganos de un mismo ente administrativo ordenados verticalmente de forma que unos órganos estén subordinados a otros superiores, que tienen una misma competencia material.
Este principio se caracteriza por cuatro notas principales:
- Supervisión
- Dirección
- (^) Inspección
- Resolución de conflictos
Que dan lugar a las facultades que posee el superior jerárquico sobre el subordinado:
- Dictar órdenes. • Inspeccionar su actividad. • Resolver conflictos. • Anular o reformar actos del interior. • Avocar atribuciones. • Ejercer la potestad disciplinaria. • Delegar, cuando la ley lo indique o no lo prohíba. • Resolver los recursos de alzada interpuestos contra las resoluciones y actos de los órganos inferiores
En nuestro ordenamiento el principio de jerarquía normativa se traduce en:
- Superioridad de la Constitución sobre cualquier otra norma jurídica. Esta superioridad de la Constitución se basa en un criterio material, pues la misma contiene los principios fundamentales de la convivencia (superlegalidad material) y por ello está dotada de mecanismos formales de defensa (superlegalidad formal).
- Superioridad de la norma escrita sobre la costumbre y los principios generales de Derecho, sin perjuicio del carácter informador del ordenamiento jurídico de estos últimos.
- Superioridad de la ley y de las normas con rango de ley sobre las normas administrativas. La doctrina discute si las relaciones entre la ley orgánica y la ley ordinaria se rigen por el principio de jerarquía según el cual la ley orgánica sería superior, o por el de competencia, lo que supondría que ambas tienen el mismo rango.
-A su vez las disposiciones administrativas se encuentran jerarquizadas según el siguiente orden: decretos, órdenes de las comisiones delegadas del Gobierno, órdenes ministeriales y disposiciones de las demás autoridades y órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía.
- La aplicación de las normas en Derecho Administrativo
6.1. la aplicación en el espacio
Las normas de derecho adm obligan a todos los que se hallen en territorio español. Tienen vigencia territorial, aunque se destinen a un colectivo concreto dentro del territorio.
Es una regla que admite excepciones. Hay normas estatales y autonómicas que se dirigen a personas de nacionalidad española o de determinada vecindad autonómica que residen fuera del territorio nacional o de la CCAA. Hay otras normas aplicables solo a determinados colectivos por razón de un status determinado.
Por otra parte, una norma dictada por una CCAA puede tener ciertos efectos o consecuencias fuera de su territorio. Corresponde al estado determinar el criterio o punto de conexión para resolver los conflictos entre normas que se puedan producir por esta causa.
6.2. la aplicación en el tiempo: los problemas de la retroactividad.
Mayor problema plantea la eficacia temporal de las normas, en especial por lo que se refiere a su posible eficacia retroactiva. Las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario. Cabe la posibilidad de que las leyes dispongan la retroactividad de sus efectos. Esta posibilidad está limitada por principios constitucionales. La retroactividad está prohibida cuando se trata de leyes penales o reguladoras de sanciones administrativas que sean desfavorables. Tampoco los decretos legislativos que articulen las leyes de bases. Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de dº individuales.
Conviene distinguir dos supuestos que se califican como de aplicación retroactiva de las leyes.
- Aquel en que una nueva norma se aplica a hechos o actos que han consumado sus efectos o a situaciones jurídicas agotadas cuando la norma entra en vigor. Normas ex post facto respecto de las que cabría hablar de retroactividad autentica. Tipo de retroactividad prohibida cuando se trata de normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
- Supuesto en que una norma dictada pro futuro regula de manera diferente a la legislación anterior situaciones jurídicas nacidas al amparo de esta, pero no agotadas o extinguidas. En estos casos la retroactividad es impropia o de grado mínimo y en principio no está prohibida por la CE, aunque la nueva ley comporte consecuencias desfavorables, por la sencilla razón de que nadie tiene derecho a que la regulación de las relaciones jurídicas de tracto sucesivo se mantenga indefinidamente
