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Tema 10. LAS FORMAS DE ACCIÓN ADMINISTRATIVA. CUADO
TIPOLÓGICO. LA ACCIÓN DE DELIMITACIÓN O DE POLICÍCIA
1.- ¿Qué son las formas de acción administrativa y su cuadro tipológico?
Por formas de acción administrativa se entiende o se refiere al conjunto de potestades que ostenta la Administración Pública para realizar sus funciones e intervenir en la actividad de los particulares y se refiere también a las garantías que tienen los particulares frente a esa intervención administrativa. Por lo tanto, las formas de acción son aquellas potestades de que se sirve la Administración pública para atender su función.
Las formas de acción administrativa tienen que respetar varios principios :
- Principio de legalidad
La Administración Pública no puede actuar al margen de la legalidad. Toda la actuación de la Administración Pública tiene que estar previamente prevista en una Ley (previa habilitación legal), es decir, la Administración publica no puede expropiar, no puede sancionar, no puede sujetar una actividad a la necesidad de que obtengamos una concesión demanial si no hay una ley que diga que se necesita concesión.. (a todo esto hace falta una previa habilitación legal).
- Principio de igualdad y de proporcionalidad
El principio de igualdad implica que no puede haber discriminación cuando la Administración ejerce sus potestades administrativas, pero además la actuación de la Administración ha de ser proporcional que significa que la Administración tiene que utilizar el medio menos restrictivo de los derechos, libertades de los ciudadanos (este principio se deduce del art. 103 CE y el de igualdad en el art. 14 CE).
- Principio de participación ciudadana
Se deduce del carácter democrático que tiene nuestro Estado y que consiste en que los particulares, los ciudadanos debemos poder participar en las actuaciones que realizan las Administraciones Públicas en el ejercicio de las potestades que realizan las Administraciones Públicas. Este derecho de participación normalmente se ve muy claro en los temas de procedimiento (ejemplo: la Administración nos puede sancionar pero el particular tiene derecho a personarse en el procedimiento, presentar alegaciones....de ahí decimos que tiene participación ciudadana).
Tradicionalmente las formas de acción de la Administración Pública se clasifican en tres tipos:
- La actividad de delimitación o policía. No es exclusivamente el control al que nos podemos ver sometidos por los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, es un concepto más amplio que esto. La actividad administrativa nos limita.
- La actividad de fomento.
- La actividad de servicio púbico. La Administración intervine prestando servicios públicos (prestación de servicios de abastecimiento de aguas, de sanidad, de recogida de basuras... en este caso la Administración interviene en la actividad de los ciudadanos prestando un servicio).
No obstante, en la actualidad esta clasificación tripartita hay que matizarla con la aparición de determinadas actividades administrativas o de determinadas formas de acción administrativa que pueden no encajar no exactamente en alguna de esas clasificaciones.
2.- LA ACTIVIDAD DE DELIMITACIÓN O DE POLICÍA
El concepto de policía es un concepto cambiante a lo largo de la historia.
El concepto de policía surge en el antiguo régimen y hacía referencia a los poderes que ostentaba el Rey (poderes reales) para intervenir en la vida social (todos los poderes que tenía el rey que le permitían intervenir en las actividades sociales).
En el Estado liberal se tiende a limitar la intervención del Estado en la actividad económica y el concepto de policía se ciñe al mantenimiento del orden público/de la seguridad pública.
En el siglo XIX, la intervención del Estado en todos los aspectos (economicos, sociales...) aumenta y lo hace a través de la prestación de los servicios públicos que presta la Administración Pública, con lo cual, en el siglo XIX nuevamente aumenta la intervención del Estado y lo hace a través del aumento de la prestación de servicios públicos.
A finales del siglo XX, sobre todo en la década de los 80 se impone una restricción en la intervención del Estado en la actividad de los particulares. Esa restricción viene sobre todo auspiciada por la UE y por el fenómeno de la liberalización de determinados servicios. Por lo tanto, a finales del siglo XX se impone lo que se conoce como la llamada desregulación que consiste en la necesidad de eliminar normas jurídicas que coarten/ limiten la actividad de los particulares.
Ese proceso de desregulación se ha visto matizado por varios hechos, por varios fenómenos:
2.) Los planes. La Administración Pública a través de la planificación (aprobación de planes) se marca unos objetivos a conseguir y puede incidir en la actividad de los particulares (en la actividad privada).
La Administración Pública suele aprobar los siguientes planes:
- En primer lugar, podemos citar los planes de acción administrativa que sirven para orientar la actuación de la propia Administración Pública y pueden tener una incidencia colateral y puede tener una incidencia indirecta en los ciudadanos (ejemplo: plan de I + D).
- Otro tipo de planes son los planes de intervención en la actividad privada y pretenden orientar la iniciativa privada y les afectan directamente a los ciudadanos (ejemplo: la Administración aprueba el Plan Energético Nacional).
A veces esos planes tienen carácter de normas reglamentarias e incluso rango legal. En estos casos, estos planes son absolutamente vinculantes para la Administración Pública y para los ciudadanos. (Ejemplo: Planes urbanísticos es absolutamente vinculante, se aprueba normalmente por Decreto, también los planes hidrológicos, los planes de ordenación del territorio; son, como ya digo, absolutamente vinculantes).
3.) La autorregulación técnica. Consiste en la aprobación de normas técnicas elaboradas por organizaciones privadas. Esas normas técnicas pueden ser sobre seguridad industrial, sobre edificación (características que tiene que tener un edificio para que no se caiga son normas técnicas). Estas normas, por tanto, son de cumplimiento voluntario por los particulares y las empresas, salvo cuando que se incluyan en una norma o una norma se remita a las mismas (ejemplo: el Código Técnico de la Edificación del año 2006, es un reglamento completamente técnico que es de obligado cumplimiento en cuanto a la construcción de una edificación). Cuando las normas técnicas no están recogidas en un reglamento o en una ley, las empresas las pueden cumplir pero con carácter voluntario, no están obligadas (también son normas de autorregulación técnica las normas ISO).
- Las técnicas de control son:
La más importante son las autorizaciones. Las autorizaciones son actos administrativos cualquiera que sea su denominación (algunas de las denominaciones que se utiliza al hablar de autorizaciones son: licencias, acreditaciones, permisos, etc.) en virtud de los cuales se habilita o se autoriza a un particular para el ejercicio de una actividad previa valoración de los intereses públicos afectados y de la normativa aplicable.
¿QUÉ CLASES DE AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA HAY?
Las autorizaciones se clasifican por ejemplo en autorizaciones personales (que son autorizaciones que se dan en función de circunstancias personales; Por ejemplo , el permiso de conducir se da en función de reunir unas determinadas habilidades, el otorgamiento del Grado en Derecho eso es una habilitación para ejercer una profesión y te la dan por haber demostrado que tienes unas habilidades unas competencias para poder ejercer la profesión) y las autorizaciones reales son aquellas que se conceden en función de la actividad que se va a realizar; Por ejemplo : una licencia de obras no se te da porque tú seas un médico sino que se da porque la obra que se pretende realizar se ajusta a la legislación urbanística.
Otra clasificación de las autorizaciones es la que distingue entre las autorizaciones regladas , que se conceden cuando se cumplen con unos requisitos establecidos en una normativa; Por ejemplo : licencia de obras es un ejemplo de autorización reglada aunque es discutible) y las autorizaciones discrecionales que son aquellas en las que la Administración se reserva un margen de apreciación subjetiva por razones de oportunidad, por razones técnicas para otorgarla o no otorgarla la autorización ( Ejemplo : prácticamente la mayoría de las autorizaciones ambientales, tú puedes cumplir con todos los requisitos para poder construir una industria X pero posteriormente la Administración por diversos motivos puede no concederte esa autorización).
La otra clasificación son autorizaciones simples o por actividad (son aquellas que se otorgan para realizar una única actividad y que se agota con su realización, una vez que se realiza esta actividad se agota la autorización ( Ejemplo : una autorización del ayto. para realizar un espectáculo de música en la playa de la malagueta por ejemplo) y las autorizaciones por funcionamiento que son aquellas que habilitan para el ejercicio de una actividad de forma continuada ( Ejemplo : autorización para implantar una industria X).
Otra clasificación es la que habla de las autorizaciones concurrentes que se dan cuando para realizar una actividad se requiere de una pluralidad de autorizaciones. Estas se dan mucho. ( Ejemplo : una empresa que quiere establecer una industria de celulosa, esa empresa requiere una autorización de funcionamiento, requiere una licencia de obras y requerirá autorizaciones ambientales. por lo tanto, para poder realizar esa actividad se requieren todas las autorizaciones anteriores, como mínimo; por ello, se dice que son autorizaciones concurrentes).
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AUTORIZACIONES
No existe una regulación básica, es decir, un régimen jurídico unitario que regule las autorizaciones, esto quiere decir que las autorizaciones están reguladas en la legislación sectorial específica.
No obstante, del Reglamento que regula el procedimiento de otorgamiento de las autorizaciones, Real Decreto de 5 de Agosto de 1994, hemos de saber que no es básico, sino que se aplica también supletoriamente en defecto de normativa sectorial específica.
Pues bien, en estos procedimientos para resolver una autorización administrativa se insiste mucho en la regla de su simplificación y para ello se prevé el uso de medios electrónicos y también el uso de las ventanillas únicas (España para nada cumple con estas reglas de simplificación). La normativa europea lo que impone es que para simplificar hay que eliminar los procedimientos que no sean necesarios y además si podemos sustituir la solicitud presencial por la electrónica mejor que mejor. También es muy importante saber que las autorizaciones se otorgan sin perjuicio del derecho de tercero, es decir, el ayto. me puede dar una licencia para construir pero eso no quiere decir que el hecho de que me de la licencia yo sea el propietario de esos terrenos sobre los que tengo la licencia para construir sino que los que sean propietarios de dichos terrenos lo seguirán siendo.
¿Se pueden o no transmitir las autorizaciones? El régimen de transmisibilidad y de duración de las administraciones depende de lo que se establezca en la legislación sectorial (aquí no hay reglas generales).
¿Cómo se extinguen? Las autorizaciones se pueden extinguir mediante la revocación o por la anulación del acto administrativo.
- La revocación (me dan una autorización por 5 años y me la quitan a los 2 eso es revocación). Procede cuando cambian los criterios que se tuvieron en cuenta para otorgarla.
- La anulación de una autorización normalmente se produce cuando se ha otorgado por error, es decir, que se ha otorgado de forma ilegal ( Ejemplo : en el caso de las licencias urbanísticas cuando me dan una autorización que resulta ilegal por no ser conforme a lo que se establece en el planeamiento urbanístico, en este caso el Tribunal que pudiere conocer de este procedimiento declarará la anulación de la autorización ahora bien si yo la solicité con buena fe y sin yo conocerlo posteriormente resulta que la licencia que me otorgaron era ilegal por no ser conforme con el planeamiento urbanístico, puedo pedir indemnización a la Administración).
2.) La segunda técnica de control que tiene la Administración frente a los particulares es las potestades de vigilancia y de inspección.
La Administración Pública utiliza estas potestades de vigilancia y de inspección en muy variadas áreas.
¿Qué áreas? En materia de consumo, en materia urbanística, en materia de protección de medioambiente.
Pues bien, podemos diferenciar la inspección de la vigilancia, ¿en qué se diferencian?
- la vigilancia es una actividad material que consiste en observar y controlar la actividad de los particulares. La actividad de vigilancia puede ser contratada con empresas privadas que son las que prestan ese servicio de vigilancia.
- Por el contrario, la actividad de inspección es una actividad formalizada que realiza el personal de la Administración Pública que tiene condición de autoridad pública (esto es una diferencia respecto a la vigilancia). La actividad de inspección suele concluir en un acta de inspección (por eso es una actividad formalizada porque al finalizar queda formalizada en un acta de inspección que además hemos de saber que tienen valor probatorio y se presume válido ahora bien el particular puede perfectamente probar que eso no es cierto, es decir, tiene derecho a recurrir. Muy importante en el procedimiento de inspección respetar el principio de contradicción (el inspeccionado pueda participar en el procedimiento) y defensa (que a través de dicha participación el inspeccionado pueda defenderse) y también el principio de proporcionalidad (que la Administración utilice el medio menos restrictivo para el inspeccionado).
3.) La tercera técnica que usa la Administración para controlar la actividad de los particulares es la imposición de obligaciones mediante órdenes
Las órdenes son actos administrativos con los que se obliga a los particulares a hacer o no hacer una determinada actividad. Tanto la doctrina como la jurisprudencia exigen una previa habilitación legal, es decir, para que la Administración nos pueda imponer una obligación de hacer o de no hacer una determinada actividad, tanto la doctrina como la jurisprudencia entiende que tiene que estar previsto en una ley esa orden para que se nos pueda exigir cumplir esa obligación.
4.) Otra forma de control son los requerimientos
Los requerimientos consisten en que la Administración se dirige a los ciudadanos para recordarles (no imponer obligación) que tiene que cumplir una obligación que viene impuesta por la normativa o por un acto administrativo.
5.) Otras nuevas formas de control administrativo (aquí vamos a hablar de varios tipos, es como un cajón de sastre): en estas otras formas se incluyen técnicas de control de la actividad de los particulares en las que se busca la colaboración del ciudadano, del particular para llevarla a cabo (esa técnica de control). Esas nuevas formas de control que utiliza la Administración son:
- La obligación de facilitar información periódica a la Administración de las actividades que se realizan (es muy frecuente).
además el TC establece que esta potestad para que sea precisamente constitucional tiene que respetar los siguientes límites :
1.) El respeto del principio de legalidad que significa que la administración no nos puede sancionar si no hay una ley previa que determine la infracción y la multa o sanción que nos corresponde por ese hecho que hemos cometido infractor;
2.) otro límite es que la potestad sancionadora no puede derivar en que la Administración pública pueda imponer penas privativas de libertad (esto queda limitado a los tribunales penales), salvo un caso en el que la Administración sí puede imponer una pena privativa de libertad y es en el ámbito disciplinario militar en el que sí están permitidas las penas privativas de libertad por la Administración;
3.) otro límite es que el procedimiento para imponer una sanción tiene que respetar los derechos de defensa del infractor o del sancionado (se deduce del art. 24 CE) y además las sanciones administrativas son recurribles ante la jurisdicción contencioso- administrativa.
¿QUÉ PRINCIPIOS SE TIENEN QUE RESPETAR EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR?
El Derecho administrativo sancionador se rige por los mismos principios que el Derecho penal aunque con algunas matizaciones o particularidades, así lo ha establecido la jurisprudencia del TS.
Estos principios son:
1) Principio de legalidad : este principio supone la exigencia de una ley previa que tipifique la conducta que se considere infracción y la sanción que le corresponde. Ese principio de legalidad se deduce del art. 25.1 CE. En Derecho administrativo este principio se ve matizado por varias razones: en primer lugar está matizado porque no se aplica respecto de las normas preconstitucionales (así lo ha establecido el TS de forma reiterada). En segundo lugar también está matizada porque en la Administración Local al carecer de potestad legislativa existe una interpretación más flexible del principio de legalidad, es decir, en el ámbito local el régimen sancionador está establecido en ordenanzas municipales porque es lo único que los aytos pueden aprobar. Estas ordenanzas han de tener cobertura aunque es muy pequeña en una ley porque si no es así no cumple con el principio de legalidad. Por último, la última matización es que el Reglamento si bien no puede imponer infracciones y sanciones sí que puede ser complemento indispensable de la ley.
2) Principio de tipicidad : el principio de tipicidad supone que se exige una "lex certa" (ley cierta) que concrete/tipifique la conducta que se considere infracción y que determine para
esa conducta concreta la sanción que le corresponda. Si no encontramos esa tipificación de la sanción se podrá recurrir por vulnerar el principio de tipicidad.
3) Principio de culpabilidad : igual que ocurre en derecho penal, para que una conducta sea sancionable en vía administrativa, se exige dolo o culpa al cometerla. En derecho administrativo pueden ser culpables tanto las personas físicas como las jurídicas. Cuando existan obligaciones legales impuestas a un conjunto de personas se responderá solidariamente. Una de las peculiaridades en derecho administrativo sancionador es que se puede ser culpable por “culpa in vigilando” , es decir, sin haber cometido la infracción se puede ser culpable por no haberla evitado/ prevenido.
4) Principio de proporcionalidad. En virtud del cual no se pueden imponer penas privativas de libertad y las sanciones deben graduarse de tal manera que no sea más favorable para el infractor cometer la infracción y pagar la sanción/multa, que cumplir la normativa. También se tiene que tener en cuenta, a la hora de graduar la sanción, distintos criterios como por ejemplo la reincidencia, la gravedad del daño producido.
5) Principio/ derecho a la presunción de inocencia. Se deduce del art.24 CE. Este derecho no se ve desvirtuado por el hecho de que las actas y las denuncias de las autoridades administrativas tengan valor probatorio y se presuman válidas. Así la jurisprudencia del TS ha establecido que el valor probatorio de esas denuncias o actas no es pleno; por lo tanto, admiten prueba en contrario (que va a presentar el infractor).
6) Principio/ derecho de la prescripción. Art.132 de la Ley 30/92 (LRJAPAC). En esta Ley se habla de la prescripción tanto de las infracciones como de las sanciones. Este régimen general del art.132 solo es aplicado en defecto de legislación especial.
Las infracciones prescriben si son muy graves a los 3 años; si son graves a los 2 años; y si son leves a los 6 meses. Empieza a prescribir la infracción a partir del momento en que se comete la infracción, salvo en el caso de las infracciones continuadas que comienza la prescripción cuando cesa la infracción. ¿Cuándo se interrumpe el plazo de prescripción? Cuando se inicia el procedimiento sancionador.
Plazo de prescripción de la sanción: Si se trata de una sanción muy grave, prescribe a los 3 años. Si es grave, a los 2 años. Si es leve 1 año. La prescripción de las sanciones empieza a contarse desde la firmeza del acto administrativo sancionador. El plazo de prescripción se interrumpe al iniciarse el procedimiento de apremio.
7) Principio del “non bis inidem”. Según el cual, nadie puede ser penado por los mismos hechos en vía penal y en vía administrativa. Este principio se deduce del art.4 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa de 1998, que regula la prejudicialidad penal. Esta
que según este principio la Administración nunca puede resolver el recurso dejando al particular en una situación peor de la que estaba antes de recurrir.
ACLARACION: la Ley 30/92 en los arts. 42, 43, 44... en los procedimientos iniciados de oficio la Ley distinguía dos supuestos:
- Si la Adm. lo inicia de oficio pero de él puede favorecer a los interesados (ejemplo una beca) el silencio hemos de entenderlo negativo es decir como desestimado
- (^) Si la Adm. lo inicia de oficio y de ellos pueden deducirse factores desfavorables para los interesados (ejemplo una sanción) en este caso se entiende que el silencio es positivo, es decir, lo entendemos como estimado y no tendríamos que pagar dicha sanción.
En lo referente al dominio público o al servicio público la Ley 30/92 habla de silencio negativo, es decir, se entiende desestimado para los interesados.
