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TEMA 7: PODER JUDICIAL.
Principios constitucionales y organización del poder judicial. La institucionalización de su independencia: El Consejo General del Poder Judicial.
1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y ORGANIZACIÓN DEL
PODER JUDICIAL.
Es un poder atípico. Esta dimensión atípica ya la presentaba Montesquieu, decía que el poder judicial era un poder en cierta manera nulo. No es que Montesquieu pensaba que fuera nulo sino que en cierta manera debería de serlo. La pregunta es ¿por qué?, primero porque el juez suele ser siempre el que dice la última palabra y tener la última palabra puede ser equivalente a tener un poder soberano. Segundo el poder judicial no es un poder concentrado, no tiene su sede en un órgano, sino que es un poder disperso. Es el poder de cada juez en el momento de emitir sus sentencias. Esto significa que es un poder de muchos, esta disperso pero está en muchas manos. Y finalmente ese poder disperso está actuando en todo el territorio del estado, todos los días del año, mientras el parlamento tiene sus programas de sesiones, el gobierno tiene su agenda, etc, en cambio los jueces están actuando todos los días. Esta idea inicial de que el poder judicial debería de ser en alguna medida nulo, es la idea que preside en algunas constituciones el diseño originario escrito del poder judicial.
Y ¿cómo hacer que este poder fuera efectivamente nulo, es decir, que no se pudiera enfrentar a los otros?. En la primera constitución francesa se establece un sistema para asegurar el control dócil, llamado “referé legislatif”, el poder dominante sería el legislativo. La labor del juez es aplicar las leyes, es una labor subordinada, de la misma forma que también la ejecutiva lo era. La duda era si el papel de el juez al aplicar la ley es la última voz, es decir, el que toma la decisión, que sucede si el juez tiene dudas respecto de la norma que tiene que aplicar, dudas interpretativas. La propuesta de la primera constitución escrita es que si el juez tenía alguna duda debía consultar al legislador, en consecuencia el juez no tendría autonomía, tendría una posición subordinada. Este sistema fracasó estrepitosamente. En consecuencia los códigos establecen un sistema de fuentes donde aparecen los jueces, el juez tiene la obligación de dictar sentencias utilizando los instrumentos que el ordenamiento le ofrece. A partir de entonces se configura el poder judicial que durante el estado liberal se supone que el juez debe tener pena independencia a la hora de redactar sus sentencias, no está subordinado, sino que es un poder independencia. Esa independencia
es de todos y cada uno de los jueces. Es una independencia que se proyecta sobre todo en el momento de redactar la sentencia.
A cambio de esa independencia la esfera judicial tiene unos limites. Fundamentalmente dos: el juez no puede actuar de oficio, lo que quiere decir que el poder judicial no puede por ejemplo censurar al ejecutivo o al legislativo. Segundo el juez no puede dirigirse directamente a la ciudadanía, en consecuencia no desempeña una función política, sino una función que se precisa en el ámbito en el que actúa. A partir de estos límites el juez es independiente.
En consecuencia se deduce que la independencia del juez es una independencia funcional pero que los jueces no deben formar un cuerpo político. En consecuencia la estructura burocrática judicial dependerá del Ministerio de Justicia. En consecuencia no se visualizaba de forma intensa la contradicción existente entre el principio de independencia de los jueces y el de autonomía.
En el SXX, dos niveles, cuantitativo y cualitativo. Dimensión cuantitativa , el estado social es un estado intervencionista. Los poderes públicos se ven obligados a intervenir en la esfera de la sociedad en consecuencia si el estado interviene los circuitos de control de la actividad del estado tendrán también que crecer. Estos mecanismos de control en principio son judiciales, con el tiempo aparecerán otros tipos de mecanismos. Lo que hace que a nivel cuantitativo la tarea de los jueces empiece a incrementarse. Aparece la jurisdicción contencioso administrativa. Segundo los jueces se van a ir convirtiendo en defensores de los derechos fundamentales. Empiezan a intervenir en el control del contencioso electoral. Aumenta el intervencionismo publico aumenta la presencia del ejecutivo y la labor de control de los jueces. Esto implica un cambio sustancial con respecto al periodo histórico anterior. Ahora si los jueces están diariamente interfiriendo en el ejercicio del poder del gobierno. Esto sería una primera dimensión que es la cuantitativa.
Hay una segunda dimensión cualitativa que algunos autores la expresan como una cambio en la posición del juez respecto de su entorno. En el poder liberal se suponía que la labor de los jueces era la aplicación de las leyes que eran la fuente suprema. El concepto de ley liberal era un concepto ideal, una categoría perfecta. La ley se suponía que era una norma positiva porque expresaba la voluntad de los ciudadanos por vía representativa. La ley era justa, permanente, de carácter general. En el SXX, esta concepción se ha degradado. Esas leyes no son generales o permanentes, pueden ser coyunturales, sectoriales o circunstanciales. La ley se está precarizando, es cada vez menos estable. En el SXX se ha comprobado que algunas leyes pueden llegar a ser intrínsecamente lesivas de los intereses de los
restringida por alguna circunstancia procesal o penal. La potestad sancionadora puede implicar una cierta modificación o rectificación del tipo de castigo que establece el código penal e implica una cierta ponderación del principio de exclusividad.
Por ultimo en relación con el principio de exclusividad hay una tercera linea de quiebra. Ya hemos dicho que en el SXX hay un incremento cuantitativo de la actividad de los jueces en paralelo a la actividad intervencionista. Cuando los jueces empiezan a aumentar sus competencias la primera preguntas es ¿no se van a sobrecargar de trabajo?, ¿no se van a retardar los asuntos judiciales?, ¿sería entonces una administración de justicia?. Esto genera una tendencia de salida que es la de crear medidas alternativas. Se buscan mecanismos que no requiera la entrada en la esfera jurisdiccional para resolver conflictos.
La tensión entre la esfera de la autonomía del poder judicial e independencia, en España se buscan respuestas distintas. Una respuesta es la creación de un órgano nuevo, encargado de tutelar la autonomía. Esta opción en principio aparece en Italia, Francia, España, Portugal. Parecía que esta iba a ser la solución, se iba a generalizar a todos los países. En cualquier caso al doctrina dijo que la creación de este órgano era la culminación del principio de división de poderes de Montesquieu. Esto va a significar una complejidad en el diseño del sistema porque la aparición de este órgano “Consejo General del Poder Judicial”, no implica que el ministerio de justicia desaparezca, este va a seguir existiendo y por supuesto los jueces con su autonomía e independencia. Porque se entiende que este órgano lo que controla es la autonomía de los jueces no la administración burocrática.
Este órgano no es poder judicial puesto que no emite sentencias, no es un tribunal, se limita a tareas de gobierno, en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. Estos cuatro elementos serian el núcleo esencial del ámbito de autonomía de los jueces que si se ve afectado podría incidir en su independencia. Para tutelar esa esfera se crea el consejo general del poder judicial.
El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años (el hecho de que sea 5 años y no 4 muestra que este órgano es independiente del gobierno). De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros
juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión.
El modelo legal no se han conseguido estabilizar por lo que tenemos un problema de inestabilidad en el gobierno. Cuando se aprueba la constitución hay un doble problema: hay que regular la composición del consejo general del poder judicial y por otro constituir al tribunal constitucional. En el año 1980 se aprueba una ley orgánica que no es en rigor una ley orgánica del poder judicial sino del CGPJ. Actualmente el CGPJ esta regulado en la ley orgánica del poder judicial. En consecuencia aparece un primer modelo del CGPJ donde se decida que los jueces y magistrados serán elegidos por jueces y magistrados. Con lo cual en el año 1980 se pone en marcha un modelo del CGPJ que no genero protestas , era un modelo predominantemente profesional donde los jueces y magistrados eran elegidos por jueces y magistrados. En principio el problema ya estaba resuelto. Los problemas empezaron porque en el año 82 es el acceso del partido socialista al poder, suponía una modificación en el programa político que había existido hasta entonces. Se pensaba que la judicatura española en aquella fecha era un poco antigua porque la mayoría de los jueces se habían hecho jueces durante el franquismo. Se suponía que la renovación histórica era un poco mas lenta, si el paso del sistema franquista a democrático se constata de forma contundente en el poder legislativo, en el poder judicial es un proceso más lento. Quizás el CGPJ en estos momentos fue presidido por un presidente del tribunal supremo que era una persona un poco echada para adelante y provocó una especie de mal rollito.
En este momento se pone en marcha la elaboración de la ley orgánica del poder judicial que se aprueba en el 85. se contenía la regulación de la anterior ley orgánica del CGPJ del año 80. se introduce la misma regulación. Cuando se estaba terminando de debatir esta ley, ya la ley en el senado, un activo senador vasco presenta de ultima hora una enmienda donde dice que los 12 miembros sean elegidos por las cortes. Por sorpresa en el año 85 esta enmienda recibe el apoyo generalizado y el CGPJ pasa tener una composición política. De ser un órgano profesional a un órgano de composición política. Como es lógico este asunto se entendió que era muy grave y hubo una serie de recursos por el anterior consejo, por algunas minorías, el caso es que el asunto llega al tribunal constitucional. Este tiene que decidir si esta opción del año 85 es o no contraria a la constitución. Es el momento en el que el tribunal constitucional tiene que remitirse al tenor literal de la ley. En consecuencia el tribunal constitucional inevitablemente tiene que decir que este modelo no es inconstitucional. Si la sentencia del constitucional se lee completa se entiende que el considera que el anterior modelo era el correcto, pero como su misión es decir si es o no contrario a la constitución, el constitucional tiene que decir que no es inconstitucional. Conclusión
- Se dice que el CGPJ también ha tenido un déficit de política en el sentido de capacidad para formular una política general de la justicia en España. Ha faltado un liderazgo consensuado para regular algunas cuestiones y quizás el propio consejo debería haber sido el promotor de cierta lineas de actuación de judicatura que podría haber arrastrado a los jueces y quizás a la ciudadanía.
- Finalmente se dice que el CGPJ no ha sido capaz de asumir una responsabilidad constitucional en nombre de los jueces. Una responsabilidad capaz de proyectarse al conjunto de la ciudadanía. Los casos han sido numerosos donde se han comprobado negligencias graves de algún juez y los ciudadanos no hemos visto que nadie desde el CGPJ se haya hecho responsable.
Para terminar esto es lo que esta en la constitución española la constitución al recoger este órgano se incorporaba a una oleada del constitucionalismo occidental de la segunda post-guerra que se suponía que recogía la última tendencia del derecho constitucional en este campo.
A nivel comparado hay 3 modelos.
- Uno de ellos es este, modelo sur de Europa, integrado principalmente por jueces con competencias centradas en nombramientos, ascensos, inspecciones y sanciones.
- Una alternativa sería el mismo sistema anterior más o menos mejorado o perfeccionado. Existe un MJ que en principio respeta los ámbitos de autonomía de los jueces. En la práctica se le suele denominar sistema de “Court Service”. Los propios jueces ponen en marcha mecanismos para organizar su propio ámbito de actividad y tutelar su propia esfera de autonomía.
- Finalmente un tercer modelo del norte de Europa, nace el Suecia en el año 75. Se llama “Dolmstolsverket”. Este sistema es un sistema llamado de agencia, en lugar de crear un órgano institucional y rígido como el CGPJ es un sistema flexible que asume competencias de gestión de la esfera judicial en materia presupuestaria, del personal, de tecnologías, etc. El MJ se hace responsable del nombramiento el resto son decisiones autónomas de la agencia. Empieza ha expandirse a Noruega, Dinamarca, Finlandia, República Checa, etc, por lo tanto un modelo alternativo al del sur de Europa.
- En España hay propuestas sobre todo en la esfera de la secretaria judicial, de que se cree un órgano operativo que responda al espíritu de esta agencia. Introduciendo mecanismos de gestión más operativos.
