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PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA. LAS BASES DEL RÉGIMEN ESTATUTARIO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS: MARCO JURÍDICO, EL REAL DECRETO LEGISLATIVO 5/2015, DE 30 DE OCTUBRE, QUE APRUEBA LA LEY DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO. LA LEY 10/2010, DE 9 DE JULIO, DE LA GENERALITAT, DE ORDENACIÓN Y GESTIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA VALENCIANA: OBJETO, PRINCIPIOS Y ÁMBITO DE APLICACIÓN. ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALITAT EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA. 1 .- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA. La Constitución Española de 1978, dedica algunos de sus artículos a la Función Pública, y al tiempo recoge los principios fundamentales en esta materia. El primero de estos principios es, a.- El principio de igualdad. El artículo 23.2 de la Constitución reconoce a todos los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. De este modo el derecho a acceder a puestos de funcionario se erige como un modo, una manera, de participar los ciudadanos en las instituciones públicas. Este derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos según a señalado el Tribunal Constitucional es una concreción del principio de igualdad y no se refiere únicamente a los cargos públicos representativos. En este sentido este artículo 23 ha de relacionarse con el artículo 103.3 CE, e incluye el derecho a a permanecer en el cargo. Ahora bien, el artículo 23 .2 CE reconoce expresamente en su último inciso que la Ley puede sujetar el acceso a las funciones públicas a determinados requisitos, por lo que el derecho
fundamental que se consagra en este articulo 23.2 no es un derecho indiscriminado sino de configuración legal, eso sí, siempre dentro de respeto a los principios constitucionales. De este modo el derecho no se lesiona si la exigencia de los requisitos establecidos con carácter general por las leyes, se aplica motivadamente con criterios razonables y en términos de generalidad, que excluyan toda idea de discriminación personal o supongan, por parte de la Administración restricciones innecesarias para el ejercicio de este derecho fundamental. Una cuestión relacionada con este principio de igualdad en el acceso de a la función pública lo constituyen las denominadas “Pruebas restringidas para el acceso a la función pública , que han de considerarse un procedimiento proscrito por este articulo 23 .2 CE, al suponer una limitación fundamental al derecho a la igualdad en el acceso a la función pública, si bien en determinados supuestos cabe justificar su utilización. Así, la STC. 27/1991, entiende la posibilidad de realizar estas pruebas restringidas para resolver una situación excepcional y derivada de un proceso único e irrepetible, como fue la creación de una nueva forma de organización de las Administraciones Publicas a nivel autonómico que dio lugar a adscribir de forma inmediata al personal de estas Administraciones, cuando no había plantillas de funcionarios ni había tiempo para acudir a las formas normales de ingreso en la función pública como funcionarios de carrera. En todo caso el Real Decreto Legislativo 5/2015, en adelante EBEP, parece descartar definitivamente el recurso a este sistema, al señalar en su artículo 61 que los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizaran la libre concurrencia sin perjuicio de los establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva previstas en el Estatuto.
otros. Sin embargo, este mismo Tribunal admite que la valoración de los servicios prestados como méritos en los concursos para el acceso a la función pública, aunque no puede admitirse como regla general, no es de por si discriminatorio, siempre que se prevea de forma razonable y proporcionada (STC. 67/1989)^1. En definitiva, los principios que regulan el acceso a la función pública traen causa de los artículos 23.2 y 103.3 de la CE, referentes a los principios de igualdad, mérito y capacidad. Ambos artículos no son o no constituyen compartimentos estancos que hayan de interpretarse y aplicarse por separado, sino que una lectura e interpretación correcta de estos preceptos, supone reconocer la interrelación existente entre ambos y no solo en lo relativo al acceso a la función pública, sino también en lo relativo a la permanencia y pertenencia en la función pública. Ahora bien, junto a estos tres principios, igualdad, mérito y capacidad derivados expresamente del texto constitucional, el EBEP recoge otra serie de principios aplicables a los procedimientos de selección que sí bien no aparecen expresamente recogidos en la CE, sin embargo su aplicación es igualmente una exigencia básica para la efectividad de los principios de igualdad, mérito y capacidad. Así el artículo 55 EBEP hace referencia a los siguientes principios: a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases, b) La transparencia, c) La imparcialidad y la profesionalidad de los miembros de los órganos de selección; d) La independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección, la adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a 1 Por lo que se refiere a la concreta valoración otorgada a los servicios prestados la STC 11/1986, señala que la valoración preferente de los servicios prestados otorgando a profesores interinos por previa experiencia docente una puntuación que representa 1/3 del total de puntos, puede considerarse incluida dentro de los límites de lo tolerable.
desarrollar, e) La agilidad, sin perjuicio de la objetividad en los procesos de selección. En cuanto a la competencia en materia de Función Pública, el principio constitucional de reparto de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas , el artículo 149.1.18 CE establece como competencias exclusivas del Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones Publicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. En base a este articulo o mejor dicho con fundamento en dicho artículo, el legislador estatal dicto la Ley 7/ 2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo objeto era establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, ley esta, que ha sido derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 3 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto básico del Empleado Público (TRLEBEP). Por su parte el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana en su artículo 50 establece que en el marco de la legislación básica del Estado y en su caso en los términos que la misma establezca, corresponde a la Administración de la Generalitat el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen estatutario de sus funcionarios. La Constitución lejos de diseñar un sistema acabado de distribución de competencias, ofrece un marco mínimo cuya concreción debe realizarse mediante operaciones posteriores y aunque en este artículo 149.1 atribuya expresamente al Estado competencias “exclusivas” en determinadas materias, la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha afirmado que a pesar de ello la mayor parte de las competencias enumeradas en dicho precepto, son competencias compartidas. Así, el sistema de empleo público no va a venir definido en su integridad por el EBEP sino que se trata de una competencia compartida con las CC AA ( es competencia estatal la regulación de los aspectos básicos de la relación de
dela aspirante a empleado público era el haber logrado el favor de quienes gobernaban en cada momento de manera que cada cambio político de gobierno, sucedía un sinnúmero de cesantes y una remoción completa de la Administración con lo que ello representaba (inseguridad, tragedias personales, ineficacia, corrupción…). Esto es lo que se denominaba en otros lugares el “spoyl system ” y que en algunos países no ha sido del todo erradicado y aún subsiste parcialmente. El Estatuto de Bravo Murillo lo que pretendió fue paliar esta situación por el procedimiento de exigir cuando menos alguna preparación a los funcionarios aspirantes, introduciendo por primera vez una cierta idea de mérito para acceder y ascender en la Administración Publica. Ha de transcurrir mucho tiempo hasta dar con otra reforma importante el llamado Estatuto de Maura de 1918 , que como mayor logro y gran novedad que va a introducir será el establecimiento de la inamovilidad funcionarial, además de pretender generalizar la oposición como único medio o forma de ingreso en la Administración. Habrá que esperar a la década de 1960, con el franquismo como régimen político, para una nueva regulación. En la década de finales de los 50 y principios de los 60 en el que se viene a dictar leyes importantísimas en el ámbito del derecho administrativo español, como la Ley de Expropiación forzosa (1954), Régimen Local (1955), Jurisdicción contenciosa administrativa (1957) o Procedimiento administrativo (1958) que venían a determinar e imponer una reforma de la Función Pública existente hasta entonces y el resultado de ello es la Ley de Bases de 1964, ley que tuvo como finalidad básica unificar y sistematizar el régimen funcionarial, estableciendo en la Administración los Cuerpos Generales al estilo de la Función Pública Francesa, pivotando la Ley sobre los Cuerpos de Funcionarios a los que se les asigna funciones específicas para cada Cuerpo sea general o especial. La ley de 1964 fue parcialmente derogada por la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
2.- LAS BASES DEL RÉGIMEN ESTATUTARIO DE LOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS: MARCO JURÍDICO, EL REAL
DECRETO LEGISLATIVO 5/2015, DE 30 DE OCTUBRE, QUE
APRUEBA LA LEY DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO
PÚBLICO.
Las relaciones de la Administración con los ciudadanos se realizan normalmente a través de personas que trabajan para la Administración y que realizan las tareas que el ordenamiento les encomienda. Personas que recaudan impuestos, ordenan el tráfico, prestan los más variados servicios públicos, (enseñan, investigan, atienden a pacientes…) tramitan solicitudes y procedimientos y dictan cada día innumerables actos y resoluciones administrativas. Son los empleados públicos, los funcionarios, el conjunto de personas que se conoce también con el nombre de burocracia. La palabra burocracia en principio evoca un concepto peyorativo que apela a lo inercial y rutinario, pero la burocracia es mucho más que esa visión, pues se refiere al conjunto de personas que trabajan para la Administración Pública. Los funcionarios representan el rostro, el escaparate, la cara del Estado, de ahí la importancia y la transcendencia de las normas que regulan la función pública. La Constitución en su artículo 103.3 dispone que la Ley regulará entre otras cuestiones el estatuto de los funcionarios, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a la sindicación y sistema de incompatibilidades. Pero no fue hasta la entrada en vigor de la Ley 7/2007, ( EBEP) que no existió un Estatuto de la Función Pública como tal norma y como un texto único. Es esta Ley, la que aprueba lo que se va a denominar como Estatuto del Empleado Público y esta Ley deroga buena parte de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
que tiene por objeto establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación, ámbito este que se determina en el artículo siguiente, en el artículo 2. En el EBEP se regula las clases de personal, los derechos y deberes de los empleados públicos, la adquisición y perdida de la condición de empleado público, la ordenación de la función pública, las situaciones administrativas y régimen retributivo…etc, todos estos aspectos deben ser completados o detallados en gran parte por la normativa de desarrollo de la ley, pues dado su carácter básico, resulta necesario las leyes de desarrollo (estatales o autonómicas ) para la completa regulación de la función pública. El EBEP en su artículo 1 (también la LOGFPV en su artículo 2 y con parecido contenido) recoge los principios y fundamentos de actuación que ordenan la función pública, y son los siguientes: 1 .- Servicio a los ciudadanos y a los intereses generales. Este es un principio constitucional del funcionamiento de la Administración que se incorpora a las distintas leyes. Se trata de un principio general que debe proyectarse sobre el conjunto de la actividad administrativa.
2. - Igualdad, mérito y capacidad en el acceso y en la promoción profesional. Este principio supone la superación del “spoils system” conforme al cual la permanencia del funcionario en su cargo estaba ligada a la continuidad de quien lo nombro. Garantizar la objetividad en el sistema de acceso a la función pública es un paso definitivo en la profesionalidad del servicio público. 3 .- Sometimiento pleno a la ley y al derecho. Este principio también deriva de la Constitución, y constituye una obligación
general de la Administración como persona jurídica y de quienes la conforman en representación de aquella. 4 .- Igualdad de trato entre hombres y mujeres. La Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, ha supuesto una actualización y concreción real del marco de igualdad en el artículo 14. La actuación de los empleados públicos debe estar presidida por el principio de igualdad y de no discriminación. 5 .- Objetividad, profesionalidad, imparcialidad en el servicio, garantizadas con la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera. Estos principios viene recogidos en el artículo 103.1 CE lo relevante de este apartado consiste en la inclusión del presupuesto en la relación de empleo de la inamovilidad de los funcionarios: este presupuesto de la inamovilidad no tiene un reconocimiento constitucional y es el EBEP el que consagra expresamente la inamovilidad de los funcionarios que tengan la consideración de funcionarios de carrera que se reconvierte así en un elemento central de la relación jurídica del funcionario público. 6 .- Eficacia en la planificación y gestión de lso recursos humanos. La determinación de los objetivos que debe cumplir la organización y los medios personales que se necesitan. 7 .- Desarrollo y cualificación profesional permanente de lso empleados públicos.- Este principio debe ponerse en relación con los derechos y obligaciones de los empleados públicos. 8 .- Transparencia. Principio característico de al Administración, que se ha visto extremadamente favorecido con la utilización de las nuevas tecnologías, páginas web, bases de datos…
9. - Evaluación y responsabilidad en la gestión. En el EBEP se distingue claramente entre la responsabilidad por la gestión y responsabilidad disciplinaria.
que es común al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas. Algunos autores, Linde entre otros, señalan que se ha perdido una gran oportunidad para poner fin a una anomalía que está siendo corregida en la mayoría de los estados de la Unión Europea, que están optando por la funcionarización o por la laborización de la función pública, esto es, por la unificación de los regímenes jurídicos de los empleados públicos, pues no resulta razonable, ni está justificado que convivan dos tipos diferentes de empleados públicos, funcionarios y laborales en las Administraciones Publicas, pese a que dicha convivencia haya sido declarada constitucional por el TC. 2ª El EBEP es una norma directamente aplicable sin necesidad de desarrollo legal por el Estado o las CCAA, como así sucede con: a) Las retribuciones básicas y pagas extraordinarias. B) Régimen de permisos y su duración, en defecto de legislación aplicable. c) Catálogo de derechos y deberes. D) Principios rectores en el acceso al empleo público. 3ª El EBEP es el vértice de un grupo normativo más amplio y complejo que corresponde definir al conjunto de las Administraciones. En desarrollo de este Estatuto básico, el legislador estatal y de las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias habrán de aprobar o modificar las leyes de función pública de sus Administraciones, así como las normas aplicables a la Administración Local. Así lo dice el artículo 6 del EBEP al señalar que en desarrollo de este Estatuto, las Cortes Generales y las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas aprobaran, en el ámbito de sus competencias, las Leyes reguladoras de la Función Pública de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas. El EBEP dedica todo un título (el octavo) a la cooperación en materia de empleo público y su finalidad no es otra que el de mejorar el ejercicio reciproco de las competencias en función pública en todas y cada una de las Administraciones Públicas. El principio de cooperación es un principio común para articular las relaciones entre las distintas Administraciones. El EBEP dispone que las Administraciones Publicas actuaran y se relacionaran entre sí de acuerdo con los principios de cooperación y colaboración y de acuerdo con ello se viene a crear la Conferencia Sectorial de Administración Pública como instrumento en el que formalizar la cooperación y la coordinación entre las Administraciones Publicas en materia de función pública. En esta Comisión está compuesta por la Administración del Estado, las CC.AA. y la Administración Local. Este órgano no pertenece a ninguna Administración y se trata de un órgano llamado a establecer las reglas de cooperación entre las distintas Administraciones. El otro órgano de coordinación es el llamado Comisión de Coordinación del Empleo Público que es un órgano técnico y de trabajo dependiente de la Conferencia sectorial de Administración Pública y está formado por los titulares de los órganos directivos dela política de recursos humanos de la Administración General del Estado, de las CC-AA y la Administración Local.
completa regulación de las situaciones administrativas y una mayor regulación de los deberes del funcionario. Esto es, y en resumen, la Función Pública Valenciana a grandes trazos ha conocido dos modelos de función pública, plasmados en dos leyes: Por un lado, la Ley 10/1985 que tras dos modificaciones en el año 1090 y 1994 dio lugar al Texto refundido aprobado por Decreto Legislativo de 1995 y la vigente ley 10/2010, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana (LOGFPV). El modelo de la Ley de 1985 se orientaba a la provisión de los empleos en base a las peculiaridades específicas de cada puesto de trabajo, que se reflejaban en las relaciones de puestos de trabajo (RPTs) en las que se fijaban los requisitos y méritos necesarios para su provisión. No obstante durante la vigencia de esta Ley se crearon Cuerpos Especiales, justificados por la elevada especialización de sus funciones, así por ejemplo el Cuerpo de Interventores y Auditoria, El Cuerpo de Abogados de la Generalitat y el Cuerpo de Inspectores y Subinspectores de Tributos. La LOGFPV aprobada ya bajo la vigencia del estatuto Básico del Empleado público constituyo el acta de defunción del modelo de puestos de trabajo ya que se opta por un modelo más tradicional, encuadrando a los funcionarios de la Generalitat en un elenco de Cuerpos y Escalas de diverso nivel y denominación (suman más de 200). Pero a la hora de señalar los aspectos más novedosos que contiene la LOGFPV estos se concretan en aquellas materias o aspectos donde el legislador valenciano tenia mayor capacidad normativa como son: 1) La estructuración y ordenación del empleo público valenciano. 2) La incorporación de un sistema de carrera profesional que se aparta del sistema de la Ley estatal de
Así en el derecho español el modelo tradicional de función pública era el de carrera, sistema o modelo que fue objeto de importantes modificaciones en la Ley de Medidas de Función Pública de 1984, propugnando el nuevo modelo o sistema de puesto de trabajo, sobre el sistema de carrera, modelo existente en Francia o Alemania. Las sucesivas reformas de la Ley de 1984 supusieron la vuelta al modelo de carrera funcionarial, lo cual vino confirmado por el EBEP, modelo que es el adoptado como propio, con matices, la Ley de Función Pública Valenciana. La Ley de Función Pública valenciana, LOGFPV, se centra en tres aspectos fundamentales : 1º .- Se desliga la promoción profesional de la movilidad, instaurándose un sistema de carrera horizontal, donde el funcionario puede progresar desempeñando el mismo puesto de trabajo, a semejanza del modelo francés o Comunitario Europeo. 2º Fomenta la promoción profesional a través de diferentes mecanismos de promoción (Horizontal, vertical o mixta) 3º. Se instaura la evaluación del desempeño como herramienta llamada a desempeñar un papel relevante en el sistema de carrera. 4º Se opta en la Ley por restringir los puestos que pueden ser ocupados por personal laboral a los de desempeño de un oficio concreto (artículo 3).
la Ley Valenciana debía seguir las prescripciones de la normativa básica que predefinía determinados ámbitos de aplicación. La no aplicación de la LOGFPV se produce en los siguientes supuestos:
1. - Al personal de las Cortes, el personal al servicio de Instituciones de la Generalitat y el personal al servicio de la Administración de Justicia. La LOGFPV solo es aplicable a estos colectivos cuando así lo determine su legislación específica y en los términos previstos en esta. 2. - Al personal laboral de las Empresas Publicas que adopten la forma de sociedad mercantil se regirán por sui normativa específica. 3. - En cuanto al personal laboral de la Generalitat Valenciana la, LOGFPV sigue el mismo esquema que el EBEP, en cuanto a la norma aplicable, de manera que la Ley de Función Pública Valenciana se aplica cuando así lo dispone, y podemos sintetizar las materias de aplicación directa a este personal, en los siguientes puntos: a) Los preceptos relativos a los procesos de selección del personal funcionario, la LOGFPV se aplica al personal laboral. b) En relación al contenido de la relación laboral , el EBEP y la LOGFPV se aplica con carácter prevalente a la legislación laboral en: i) Derechos y Deberes del Personal y en especial el denominado Código de Conducta de los Empleados públicos (artículos 86 a 91); ii) Las retribuciones, si bien se determinan conforme a la legislación laboral, los convenios aplicables y el contrato, están sujetas a la legislación en materia presupuestaria
sobre incrementos retributivos. Art. 81.; iii) Régimen de jornada, permisos, licencias y vacaciones (art. 72); iv) Provisión de puestos y movilidad, se realizará de acuerdo con lo que dispongan los convenios colectivos que sean de aplicación y en su defecto por lo relativo sistema de provisión de puestos y movilidad del funcionario. v) Promoción Profesional, es aplicable al personal laboral lo relativo a la evaluación del desempeño (art. 121). vi) Situaciones administrativas, art. 137 establece que en esta materia es aplicable la legislación laboral y no la funcionarial. vii) Incompatibilidades, el personal laboral está sujeto al régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984. viii) Régimen Disciplinario regulado en los artículos 138 a 148 es de aplicación al personal laboral como al funcionario. c.- Extinción. Conforme al art. 65 la extinción de la relación laboral se rige por la legislación laboral. 4.- ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALITAT EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA. La regulación de la organización de la Administración de la Generalitat en materia de función pública sigue la línea de la anterior legislación en cuanto a los órganos activos, distinguiendo los órganos ejecutivos y los órganos consultivos o de asesoramiento. Y así entre los primeros son órganos ejecutivos: 1) El Presidente del Consell, 2) El Consell. 3) El Conseller competente en materia de función pública. 4) El Consell Interdepartamental de Retribuciones (CIR), 4) El Consell Interdepartamental de
