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L’amministrazione centrale dello Stato: la struttura del Governo

Il Governo si articola in organi necessari, costituzionalmente previsti, indispensabili per la sua esistenza, e

organi non necessari, che supportano le funzioni dei primi senza essere fondamentali. Gli organi necessari

includono il Presidente del Consiglio e i Ministri, i quali insieme costituiscono il Consiglio dei Ministri. Gli

organi non necessari, invece, comprendono i Ministri senza portafoglio, i Sottosegretari di Stato, il Consiglio

di Gabinetto e i Comitati interministeriali, i quali, pur svolgendo un ruolo di supporto, non sono essenziali

per il funzionamento del Governo.

Il Presidente del Consiglio dei ministri

La riforma ministeriale della fine degli anni ’90 ha portato a una revisione completa del modello

organizzativo dei Ministeri in Italia. I principi chiave di questa riforma includono la flessibilità

dell’organizzazione e la separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa.

Al vertice della struttura amministrativa dello Stato si trova il Presidente del Consiglio dei Ministri che dirige

la politica generale del Governo e ne è responsabile; mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo

promuovendo e ordinando l’attività dei Ministri.

Il Presidente ha il potere di impartire direttive ai Ministri per l’attuazione delle delibere del Consiglio, di

sospendere i provvedimenti ministeriali che contrastino con l’indirizzo politico, di richiedere relazioni e

verifiche amministrative al Ministro competente e di istituire Comitati di Ministri o di gruppi di studio e

lavoro.

La Presidenza del Consiglio si articola in vari uffici che coadiuvano il Presidente nei rapporti con il

Parlamento, le istituzioni europee, le autonomie e le confessioni religiose; inoltre, coordinano l’attività

normativa del Governo e promuovono la politica delle pari opportunità.

Al vertice della Presidenza è posto il Segretario generale, che ha un rapporto fiduciario con il Presidente e

sovrintende al funzionamento del Segretariato generale e alla gestione delle risorse umane e strumentali

della Presidenza.

I ministri

I Ministri possono essere suddivisi in due categorie: con portafoglio e senza portafoglio.

I primi, hanno un apparato amministrativo alle loro dipendenze, mentre i secondi non dirigono un dicastero

ma hanno compiti specifici.

I Ministri con portafoglio si collocano al vertice dei Ministeri e sono sia organi di governo che organi

amministrativi.

Per lo svolgimento delle loro funzioni si avvalgono di speciali uffici di diretta collaborazione di carattere

consultivo, talora a base rappresentativa di ambiti sociali e professionali.

Principale collaboratore del Ministro è il Sottosegretario di Stato che lo coadiuva ma non agisce in sua vece;

è un organo ausiliario del Ministro nell’esercizio delle sue funzioni, sulla base di specifiche deleghe. La

nomina dei Sottosegretari avviene tramite decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del

Presidente del Consiglio, in accordo con il Ministro di riferimento, sentito il Consiglio dei ministri.

Il giuramento avviene davanti al Presidente del Consiglio e le competenze dei Sottosegretari sono stabilite

con decreto; in situazioni di assenza o impedimento del Ministro, i Sottosegretari provvedono alla sua

sostituzione.

Fino a dieci Sottosegretari possono ricevere il titolo di Viceministri. Questo consente loro di ricevere la

delega di funzioni relative a uno o più dipartimenti, a una o più direzioni generali o relative a compiti

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L’amministrazione centrale dello Stato: la struttura del Governo Il Governo si articola in organi necessari, costituzionalmente previsti, indispensabili per la sua esistenza, e organi non necessari, che supportano le funzioni dei primi senza essere fondamentali. Gli organi necessari includono il Presidente del Consiglio e i Ministri, i quali insieme costituiscono il Consiglio dei Ministri. Gli organi non necessari, invece, comprendono i Ministri senza portafoglio, i Sottosegretari di Stato, il Consiglio di Gabinetto e i Comitati interministeriali, i quali, pur svolgendo un ruolo di supporto, non sono essenziali per il funzionamento del Governo. Il Presidente del Consiglio dei ministri La riforma ministeriale della fine degli anni ’90 ha portato a una revisione completa del modello organizzativo dei Ministeri in Italia. I principi chiave di questa riforma includono la flessibilità dell’organizzazione e la separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa. Al vertice della struttura amministrativa dello Stato si trova il Presidente del Consiglio dei Ministri che dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile; mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo promuovendo e ordinando l’attività dei Ministri. Il Presidente ha il potere di impartire direttive ai Ministri per l’attuazione delle delibere del Consiglio, di sospendere i provvedimenti ministeriali che contrastino con l’indirizzo politico, di richiedere relazioni e verifiche amministrative al Ministro competente e di istituire Comitati di Ministri o di gruppi di studio e lavoro. La Presidenza del Consiglio si articola in vari uffici che coadiuvano il Presidente nei rapporti con il Parlamento, le istituzioni europee, le autonomie e le confessioni religiose; inoltre, coordinano l’attività normativa del Governo e promuovono la politica delle pari opportunità. Al vertice della Presidenza è posto il Segretario generale, che ha un rapporto fiduciario con il Presidente e sovrintende al funzionamento del Segretariato generale e alla gestione delle risorse umane e strumentali della Presidenza. I ministri I Ministri possono essere suddivisi in due categorie: con portafoglio e senza portafoglio. I primi, hanno un apparato amministrativo alle loro dipendenze, mentre i secondi non dirigono un dicastero ma hanno compiti specifici. I Ministri con portafoglio si collocano al vertice dei Ministeri e sono sia organi di governo che organi amministrativi. Per lo svolgimento delle loro funzioni si avvalgono di speciali uffici di diretta collaborazione di carattere consultivo, talora a base rappresentativa di ambiti sociali e professionali. Principale collaboratore del Ministro è il Sottosegretario di Stato che lo coadiuva ma non agisce in sua vece; è un organo ausiliario del Ministro nell’esercizio delle sue funzioni, sulla base di specifiche deleghe. La nomina dei Sottosegretari avviene tramite decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio, in accordo con il Ministro di riferimento, sentito il Consiglio dei ministri. Il giuramento avviene davanti al Presidente del Consiglio e le competenze dei Sottosegretari sono stabilite con decreto; in situazioni di assenza o impedimento del Ministro, i Sottosegretari provvedono alla sua sostituzione. Fino a dieci Sottosegretari possono ricevere il titolo di Viceministri. Questo consente loro di ricevere la delega di funzioni relative a uno o più dipartimenti, a una o più direzioni generali o relative a compiti

speciali. La delega attribuisce al Viceministro il potere di esercitare le stesse funzioni del Ministro, ma senza il diritto di partecipare alle sedute del Consiglio con diritto di voto; può, su invito, essere chiamato a presenziarvi solo per riferire su questioni pertinenti all’oggetto della delega. I Ministri senza portafoglio, invece, sono membri del Governo con compiti politici, ma non incaricati della direzione di dicasteri. Possono essere messi a capo di uno dei dipartimenti in cui si articola la Presidenza del Consiglio (ad esempio dipartimento della funzione pubblica, dipartimento degli affari regionali ecc.). Il Consiglio dei ministri Il Consiglio dei ministri è l’organo collegiale nel quale si assumono le decisioni più importanti dell’attività del Governo. Ad esso spettano le funzioni di indirizzo politico, il potere normativo, che si esplica soprattutto attraverso l’adozione di regolamenti, e compiti di indirizzo e coordinamento. Le competenze governative sono molteplici, includono l’elaborazione del programma esecutivo, l’approvazione dei progetti di legge, dei decreti legge e dei regolamenti governativi, la risoluzione dei conflitti tra i Ministri, l’annullamento degli atti amministrativi illegittimi, le deliberazioni relative all’indirizzo politico e alle questioni su cui il Governo richiede la fiducia del Parlamento. Con riferimento all’attività di raccordo tra i Ministeri e di risoluzione dei conflitti tra gli stessi è fondamentale sottolineare il ruolo degli organi collegiali del Consiglio dei ministri. Questi organi, costituiti da un numero limitato di Ministri competenti su una specifica materia, fondano i Comitati interministeriali. Sebbene non siano espressamente menzionati nella Costituzione, i Comitati hanno funzioni di importanza cruciale. Laddove sono disciplinati da un atto legislativo assumono carattere permanente e svolgono le loro funzioni in via continuativa. Tra i più importanti Comitati interministeriali sono da ricordare:

il CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica), che svolge compiti di coordinamento a livello territoriale o settoriale su questioni di rilevante valenza economico- finanziaria;
il CICR (Comitato interministeriale per il credito e il risparmio), che ha la direzione politica in materia di credito, risparmio e valuta;
il CIAE (Comitato interministeriale per gli affari europei), che svolge un ruolo di coordinamento delle attività dell’Italia nei rapporti con l’Unione europea. Altra struttura di coordinamento dell’attività dei Ministri è il Consiglio di Gabinetto un organo collegiale che si compone del Presidente del Consiglio e dei Ministri da lui designati e ha funzioni preparatorie del lavoro in seno al Consiglio dei ministri. Le Agenzie Le Agenzie sono strutture pubbliche con compiti di carattere tecnico-operativo di rilievo nazionale che operano in generale al servizio delle Amministrazioni Pubbliche e possono essere dotate di autonomia organizzativa e contabile. I rapporti con le Agenzie e l’amministrazione pubblica di riferimento sono disciplinati per mezzo di una convenzione; i limiti finanziari e organizzativi alla loro autonomia sono fissati dalla legge e sono soggette al controllo della Corte dei conti. Il Ministro competente, o l’organo territoriale di riferimento, esercita poteri di indirizzo e di vigilanza. Tra le Agenzie attualmente operative, si ricordano:

deputati a dare pareri (es. il Consiglio di Stato), e organi di controllo quelli investiti appunto

di funzioni di controllo (es. la Corte dei conti).

La formazione della volontà dell’ente
La figura del titolare dell’organo è cruciale per l’operatività dell’ente pubblico, esercitando

le potestà dell’ufficio indipendentemente dalla sua persona; pertanto, la continuità delle

funzioni è assicurata nonostante il cambio di titolari.

Poiché c’è immedesimazione tra l’organo e il titolare, questi non può impugnare gli atti

emanati da un precedente titolare del medesimo organo, ma solo ritirarli, annullarli,

revocarli o abrogarli.

In un organo collegiale, gli atti approvati dalla maggioranza non sono impugnabili dalla

minoranza, a meno che non siano stati violati i principi che presiedono al corretto

funzionamento dell’organo collegiale.

La titolarità dell’organo spetta ad una singola persona fisica, ma è possibile che sia

supportata da supplenti o delegati, mantenendo inalterata l’identità dell’organo stesso.

La manifestazione della volontà e l’immedesimazione organica
Il titolare dell’organo non agisce come mero rappresentante, ma esprime direttamente la

volontà dell’ente per cui opera. Quanto detto consente di superare il concetto di

rappresentanza, che implicherebbe due soggetti distinti, poiché l’organo e l’ente sono in

realtà inscindibili, l’organo è elemento indefettibile della struttura dell’ente.

Pertanto, si preferisce la nozione di immedesimazione organica, di derivazione dottrinale,

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