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DIRITTO PUBBLICO
COMPARATO
28 paesi dell’UE Nel corso del Consiglio Europeo tenutosi a Copenaghen agli inizi degli anni 90’, sono sta� defini� dei criteri ai quali so�oporre le domande dei paesi che volevano entrare a far parte dell’Unione. Essi vengono defini� come i “ criteri di Copenaghen ”, ossia dei parametri per valutare l’idoneità di tali paesi a subentrare nell’U.E.; una sorta di esame che stabiliva se un Paese poteva o meno far parte dell’Unione. Il problema si è posto sopra�u�o dopo la caduta dell’Unione Sovie�ca, in quanto la nascita di tan� sta� nuovi, aveva comportato notevoli problemi di �po poli�co, economico ecc. CRITERI DI COPENAGHEN CRITERI PARAMENTRO Ques� criteri di accesso erano essenzialmente di due �pi:
- CRITERI POLITICI;
- CRITERI ECONOMICI riguardano il diri�o dell’economia. L’U.E. nasce nel 1957 come Comunità Economica Europea, con finalità di mercato, ovvero estendere i confini per favorire il commercio e gli scambi tra i paesi membri che inizialmente erano sei. Lo scopo originario dell’U.E. era uno scopo economico, al quale pian piano si sono affianca� nuovi scopi. Nel corso di diri�o pubblico comparato, più che affrontare i criteri economici, verranno affronta� i criteri poli�ci. Il termine “poli�co” può avere un senso molto ampio nei vari Sta� Poli�x = ges�one vita pubblica in par�colare del potere pubblico.
CRITERI POLITICI
- Stabilità is�tuzioni democra�che , una situazione poli�co-is�tuzionale stabile;
- Stato di diri�o , cos�tuito dai diri� fondamentali, una Cos�tuzione scri�a, ben definizione dei pubblici poteri;
- Diri� umani e do�rina del rispe�o e tutela delle minoranze. Uno Stato che presenta tu�e queste cara�eris�che è uno Stato che si ri�ene idoneo ad accedere all’U.E. All’inizio degli anni 90’ tu� ques� confli� cita� precedentemente, provenien� dall’Est Europeo, collega� allo scioglimento dell’Unione Sovie�ca, hanno visto il crearsi di un mosaico di Sta� che erano sta� soppressi fino a quel momento, tante nazionalità che cercavano di far venir fuori la propria en�tà religiosa, culturale, linguis�ca ecc., con delle conseguenze complesse che ancora tu�’oggi permangono in alcuni di ques� Sta�. De�are ques� criteri poli�ci, potrebbe farci intendere che i paesi allora facen� già parte dell’U.E. detenessero tu� ques� criteri sopra elenca�, ma è corre�o amme�ere ciò? O meglio ancora, ques� criteri esauriscono tu�e le cara�eris�che che dovrebbe avere uno Stato per essere uno Stato democra�co? I Paesi che storicamente appartenevano all’U.E., ovvero i fondatori, non rispe�avano in pieno ques� criteri, in par�colar modo il terzo criterio “diri� umani e tutela delle minoranze”. Questo terzo punto non è del tu�o fondamentale per i fondatori dell’U.E. (es. tra ques� paesi troviamo la Francia: essa ha notevolmente ostacolato le minoranze in quanto era cos�tuita da popoli in lingua occitana ma essa è stata superata con la lingua francese, quindi non ha riconosciuto questa lingua e questo diri�o), ma è stato posto per far sì che assumesse notevole valore.
Il primo documento comunitario dove si parla di Diri� Umani è la Carta di Nizza degli anni 2000, a�ualmente denominata “ CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL'UNIONE EUROPEA ”.
Con la Carta di Nizza, viene inoltre reda�o dalla Convenzione Europea nel 2003, un proge�o di revisione dei tra�a� fonda�vi dell'Unione Europea, la “ Cos�tuzione europea ”, defini�vamente abbandonato nel 2009 a seguito dello stop alle ra�fiche imposto dai no di Francia e Paesi Bassi.
Invece per quanto riguarda la Carta di Nizza, essa è stata recepita con il Tra�ato di Lisbona del 2010, che prevede appunto dei riferimen� riguardan� il rispe�o di ques� diri�.
Un elemento fondamentale fin dall’inizio nella poli�ca comunitaria è la do�rina del principio di eguaglianza.
Fin dal Tra�ato is�tu�vo della Comunità Europea si è fa�o leva su questo principio, in quanto lo stesso veniva inteso come “parità di tra�amento tra i vari sta� membri”, questo per garan�re la libera concorrenza tra i vari Sta�.
Questo ha delle conseguenze fondamentali, per esempio la lingua; i sei paesi che si erano uni� insieme avevano lingue diverse (francese, tedesco, olandese ed italiano).
Nel 1957 la lingua più importante dal punto di vista della poli�ca internazionale era il francese, ma se si fosse posta essa come lingua ufficiale dell’U.E., si sarebbe creata una certa superiorità della Francia rispe�o agli altri Sta� Membri, per questo si stabilì di rendere ufficiali tu�e le qua�ro lingue sopra elencate.
In quest’o�ca rientra anche la parità tra uomini e donne, in par�colar modo su ques�one della Francia.
Nel 1957 la Francia possedeva una legge che imponeva di retribuire allo stesso modo lavoratrici e lavoratori, a differenza degli altri Sta� che invece vedevano una disparità di tra�amento.
Questo poteva creare problemi per la libera concorrenza in quanto la manodopera in alcuni paesi poteva costar meno, ad esempio la manodopera femminile e quindi la Francia aveva �more che per questo mo�vo altri Sta� potessero concorrere slealmente. Ecco perché l’introduzione di questo principio. (Es. art. 37 Cos�tuzione italiana ) Quindi i criteri di Copenaghen non rispecchiavano in tu�o e per tu�o la carta d’iden�tà dei sei Sta� membri già appartenen� all’U.E. e non vennero impos� per assomigliare ad essi, bensì l’obbie�vo era di creare degli Sta� che potessero coesistere tra loro in modo pacifico.
In ques� tre criteri poli�ci può essere racchiuso il DIRITTO COSTITUZIONALE ; siccome ques� tre criteri sono sta� u�lizza� per valutare i paesi che volevano entrare a far parte dell’U.E., occorre comparare ques� criteri agli is�tu� del diri�o cos�tuzionale.
INTRODUZIONE
Tentativo di raccogliere più testi costituzionali. Costituzionalismo giacobino: COSTITUZIONE DI CADICE 1812 trasmigra anche in America Latina e in Spagna si afferma il costituzionalismo moderato. ‘800: monarchie diventano repubbliche, non si ha ancora una costituzione in ambito britannico, in Francia si ha la costituzione della III Repubblica. STATI UNITI: -costituzione scritta che è la cristallizzazione dell’esperienza britannica -il governo degli Hannover si trasforma nella forma di governo presidenziale
COSTITUZIONE DI WEIMAR (1919):
- punto di riferimento politico e culturale delle stagioni del costituzionalismo europeo
- organizzazione politica articolata verbalizzando prassi ed esperienze costituzionali diverse
- accorgimenti per prevedere a priori casi di conflitto e crisi e modi di uscirne
- ispirò la Costituzione Italiana, della Spagna e del Portogallo (no influenze nell’area anglosassone)
- ISTITUZIONI DEMOCRATICHE
FORME DI GOVERNO
Per poter far parte dell’UE è necessario per uno Stato aver raggiunto: -stabilità istituzionale che garantisce democrazia (indispensabile avere un’organizzazione politica che garantisce una reale responsabilità degli organi costituzionali verso il corpo sociale) -stato di diritto -rispetto e protezione minoranze -esistenza di un’economia di mercato funzionante (pressioni concorrenziali e forze di mercato nell’UE)
Erodoto concepiva tre forme di governo: aristocrazia, monarchia, democrazia. Aristotele attuò una distinzione tra: -governi retti: aristocrazia, monarchia e timocrazia -governi deviati: oligarchia, tirannide e democrazia Le distinzioni vengono attuate in base al tipo di organizzazione ma anche in base alla finalità perseguita dai soggetti detentori del potere politico.
FORMA DI STATO: complesso delle istituzioni e regole che caratterizzano i rapporti tra i tre elementi costitutivi dello Stato in particolare i rapporti tra i soggetti investiti del potere pubblico e il corpo sociale (“risultante dei modi e degli aspetti in cui si manifestano le tre funzioni del diritto”).
FORMA DI GOVERNO: diverse modalità con cui il potere di indirizzo politico è distribuito tra gli organi costituzionali di uno Stato e le interconnessioni tra gli organi. L’individuazione attuata dagli studiosi tramite metodo induttivo di categorie specifiche serve a conoscere i meccanismi di funzionamento di sistemi ritenuti affini anche quando le regole non sono espressamente codificate.
TEORIA DELLA DIVISIONE DEI POTERI
Tradizionalmente attribuita al pensiero di Montesquieu nel suo scritto “L’esprit de Lois”: al fine di garantire la PROTEZIONE DEI DIRITTI FONDAMENTALI è necessario evitare ogni concentrazione di potere. Infatti egli teorizza che le tre funzioni dello Stato da lui individuate ovvero LEGISLATIVA, ESECUTIVA E GIUDIZIARIA debbano essere esercitate da tre soggetti diversi: PARLAMENTO, RE, POTERE GIUDIZIARIO. In questo modo si crea un controllo reciproco perché nessuno di questi ha un potere assoluto, si AUTOLIMITANO.
La Costituzione inglese (il modello di riferimento di Montesquieu) in realtà non aveva una rigida separazione dei poteri, infatti ciascun organo esercita più poteri. Basti pensare che solamente nel 2009 è stata creata la Supreme Court, organo giurisdizionale (prima il potere era esercitato dalla Camera dei Lord che è un ramo del Parlamento).
Due diverse applicazioni storiche:
1. Nella Costituzione degli Stati Uniti vi era una netta separazione dei poteri per far sì che nessuno potesse prevalere, anzi che si limitassero a vicenda per tutelare la LIBERTA’ DEI CITTADINI. Nel 1803 inoltre la Corte Suprema si attribuisce anche il potere di giudicare della legittimità costituzionale delle leggi. 2. In Francia la divisione dei poteri è formalizzata nella Dichiarazione dei diritti dell’Uomo e del Cittadino (1789). In questo caso la divisione è essenziale per limitare il potere giudiziario rispetto a
quello esecutivo e legislativo, al fine di consentire il predominio della volontà generale espressa dall’Assemblea costituente. Il giudice post-giacobino infatti è un mero esecutore della volontà del legislatore e non può annullare atti del potere esecutivo altrimenti invaderebbe una sfera di non sua competenza.
Il controllo di costituzionalità delle leggi viene introdotto in Europa solo dai primi decenni del XX sec. e più estesamente dopo la 2^G.M. (in Europa orientale a partire dagli anni ’90).
MODELLO MONISTICO : sviluppato nei paesi di common law Per questioni che riguarda l’amministrazione è competente il giudice ordinario (stesso per rapporti pubblico-privati e tra privati). MODELLO DUALISTICO : tipico dei paesi che recepiscono il modello francese Specifico giudice competente per liti tra cittadini e amministrazione (inizialmente il cittadino può fare ricorso all’organo gerarchicamente superiore di quello che ha emesso l’atto). Con la seconda metà del XIX sec. in Europa continentale si sviluppa l’idea di costituire un organo facente parte dell’organo amministrativo (ma che goda di una certa autonomia) a cui può essere affidato il controllo di legittimità degli atti amministrativi. In questo caso si ha quindi più tutela rispetto al modello monistico, perché si usano strumenti che il giudice ordinario non sa usare. La SPAGNA introduce il modello di giustizia amministrativa dualista; in FRANCIA il Consiglio di Stato diventa un organo giurisdizionale dotato di autonomia dal potere esecutivo: giudica sulle richieste di risarcimento danni da parte dei cittadini contro l’amministrazione statale; in ITALIA inizialmente il giudice ordinario poteva non applicare gli atti amministrativi che considerasse in contrasto con i diritti del cittadino, nel 1889 viene attribuita al CdS competenza giurisdizionale con alcune garanzie di maggiore autonomia. Secondo gli studi il sistema dualistico comporta una maggiore tutela di quello monistico perché consente un controllo più penetrante nei confronti dell’amministrazione.
Quando vi è stata l’evoluzione dello stato liberale verso quello sociale (Welfare State) è crollata la separazione dei poteri, poiché lo Stato sociale è “attivo” e interviene nella sfera riservata all’attività privata; perciò necessita di strumenti nuovi e più flessibili.
- Il primo mutamento è il TRASFERIMENTO DELLA FUNZIONE LEGISLATIVA dal Parlamento al GOVERNO. Il Parlamento mantiene la funzione di controllo sull’attività legislativa del Governo (che mantiene l’attività amministrativa). Con lo stato sociale la necessità di leggi è talmente alta che il Parlamento non riesce a farle tutte.
- Il vecchio potere esecutivo viene distinto in: POTERE GOVERNATIVO E POTERE AMMINISTRATIVO (apparato burocratico dello Stato).
- La commistione delle funzioni è una conseguenza dell’enorme crescita dell’attività dello Stato: nascita delle AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI.
Ackerman teorizza un modello fondato sulla centralità del Parlamento monocamerale circondato da agenzie speciali ad esso subordinate. Quindi vi è un solo potere centrale che indirizza l’andamento di tutto il sistema.
IL PARLAMENTARISMO DALLE ORIGINI AD OGGI
✓ MONARCHIA COSTITUZIONALE (Regno Unito – XVII sec.) Potere ripartito tra monarca e assemblea elettiva rappresentativa della società. Il Re fonda la propria autorità sulla volontà divina, il Parlamento nel mandato ricevuto dal corpo elettorale. RE:
Problema: il potere esecutivo è instabile perché non gode della legittimazione diretta e autonoma rispetto al Parlamento. La soluzione è il consolidamento della figura del Governo:
- Rafforzamento della posizione di un Ministro nei confronti degli altri membri del Cabinet, il PRIMO MINISTRO
- Il corpo elettorale si divide attorno a due centri politici principali Questo porta a una forma di INVESTITURA DIRETTA DEL LEADER DEL PARTITO DI MAGGIORANZA come capo dell’esecutivo: può quindi avvalersi di una maggioranza parlamentare vincolata alle medesime linee guida. Attraverso la votazione mediante sistema maggioritario il popolo fornisce una chiara indicazione sull’indirizzo politico da seguire. Viene perciò riformulato il principio fiduciario: la coincidenza politica tra legislativo ed esecutivo fa sì che lo scioglimento del Parlamento venga attuato per cogliere dal punto di vista elettorale il momento con maggiori consensi per il proprio partito.
In Europa continentale invece l’esecutivo viene sottoposto ad un DOPPIO VINCOLO DI FIDUCIA: con il Capo dello Stato e con l’assemblea rappresentativa. La definitiva affermazione della borghesia determina la supremazia dell’assemblea elettiva e l’estromissione del monarca dalla procedura di formazione dell’esecutivo e determinazione dell’indirizzo politico. La prassi dei governi fondati su coalizioni post-elettorali fa sì che non vi sia un vero e proprio consolidamento dell’esecutivo né permette che un Ministro assuma una posizione di preminenza rispetto agli altri. In questo caso quindi è il Parlamento ad assumere una posizione preponderante nella determinazione e gestione dell’indirizzo politico (estromissione del Capo dello Stato).
REPUBBLICA (es. Francia) Il Presidente della Repubblica è estromesso dalla definizione dell’indirizzo politico e il Governo è subordinato alla volontà parlamentare. Caratterizzata da forte instabilità di governo dovute alla variabilità delle maggioranze parlamentari: si ha quindi una codificazione espressa delle regole del rapporto fiduciario, ad es. l’obbligo delle dimissioni dell’esecutivo in caso di approvazione di una mozione di sfiducia da parte dell’assemblea parlamentare. Avviene la razionalizzazione delle forme di governo per rafforzare l’esecutivo. In AUSTRIA si assiste al netto predominio del Parlamento. In GERMANIA si ha il problema del multipartitismo, quindi si cerca di garantire la stabilità dell’esecutivo con: -fiducia iniziale del Reichstag (Camera bassa) al Governo è presunta perché non c’è un termine stabilito entro il quale questa debba essere fornita (possibilità di Governi di minoranza) -il Presidente può sciogliere il Reichstag tutelando il governo da continui attacchi parlamentari FIDUCIA INIZIALE PRESUNTA: obbligo al rapporto fiduciario tra esecutivo e legislativo, ma non c’è un termine per l’ottenimento del voto. La crisi che attraversa quel periodo determina il sostanziale fallimento di questi modelli.
Dopo la 2^G.M. si analizzano le cause che hanno portato alla deriva autoritaria delineando delle soluzioni che garantiscano l’efficienza dell’assetto istituzionale nel pieno rispetto del principio democratico. In ITALIA si assiste a un basso grado di razionalizzazione tra Parlamento e Governo, costituito solo dal voto di fiducia iniziale e dalla mozione di sfiducia; le garanzie dell’esecutivo sono nell’obbligo del voto nominale e nel termine che intercorre tra proposizione della mozione e votazione della sfiducia. In FRANCIA si configura l’obbligo di fiducia solo tra Camera bassa e Presidente del Consiglio (non tutto il Governo) e viene imposto il requisito della maggioranza assoluta per approvazione della fiducia e della mozione di censura. Il Governo può porre questione di fiducia su una misura specifica, per respingerlo ci vuole la maggioranza assoluta di voti negativi (il Governo può
costringere la sua maggioranza a far approvare il provvedimento essenziale); non può sciogliere il Parlamento. In GERMANIA viene previsto il vincolo fiduciario solamente tra Camera bassa (Bundestag) e Cancelliere. Quest’ultimo viene eletto dall’assemblea con maggioranza assoluta sul candidato proposto dal Presidente federale o un altro candidato (nel caso di votazioni difficoltose il Presidente può sciogliere il Bundestag e indire nuove elezioni= temperamento principio della sovranità parlamentare con esigenza di avere una maggioranza stabile). Viene previsto l’istituto della SFIDUCIA COSTRUTTIVA: la Camera bassa può revocare la fiducia al Cancelliere solo con una votazione a maggioranza assoluta nella quale sia già contenuta l’elezione di un nuovo Cancelliere (continuità politica, no crisi politiche). Il Cancelliere può porre la questione di fiducia tanto su questioni generali quanto su provvedimenti normativi specifici; la questione deve essere approvata a maggioranza assoluta dal Bundestag. Se l’assemblea parlamentare non elegge nessun Cancelliere, entro 21 giorni il presidente può sciogliere la camera; se non viene fatto il Capo dello Stato può dichiarare lo stato di emergenza legislativa: per 6 mesi il Cancelliere può in accordo con il Bundesrat (Consiglio federale) far approvare i progetti di legge proposti respinti dal Bundestag. Questo non vuol dire che il potere esecutivo sia subordinato al Capo di Stato, perché sia lo scioglimento che la dichiarazione dello stato di emergenza legislativa si fondano sulla proposta stessa del Cancelliere.
In SVIZZERA viene ripreso lo schema del governo direttoriale che si rivela efficace per la stabilità del sistema. Il Consiglio federale viene eletto dai rappresentanti parlamentari; la fiducia è solo iniziale in quanto non è prevista la possibilità di un voto di sfiducia e l’esecutivo non ha il potere di sciogliere le Camere. Nel Consiglio federale la presidenza è assunta a turno tra tutti i suoi componenti. In FRANCIA la Costituzione francese del 1958 porta a una forma di governo SEMIPRESIDENZIALE (forma parlamentare più forma presidenziale): rapporto fiduciario Governo-Parlamento ed elezione popolare del Capo dello Stato. PRESIDENTE determina fortemente l’indirizzo politico:
- esclusione dell’obbligo di controfirma ministeriale del ricorso al referendum e l’assunzione dei poteri eccezionali in stato di crisi
- (^) nomina il Primo Ministro e può sciogliere la Camera bassa (Assemblea Nazionale) se ostacola l’operato dell’esecutivo
- fiducia iniziale presunta ASSEMBLEA NAZIONALE:
- il Governo non è obbligato a presentarsi ad essa per ottenere la fiducia
- può procedere all’approvazione a maggioranza assoluta di una mozione di censura
- se il Governo pone la questione su un testo e l’Assemblea non presenta e approva la mozione di censura entro 24h, questo si considera adottato GOVERNO:
- intervento nell’attività del Parlamento
- riserva di regolamento sulle materie non attribuite alla competenza legislativa
- questione di fiducia più fiducia iniziale presunta (non comporta una subordinazione dell’organo parlamentare perché nel caso in cui delle urne esca una maggioranza contraria alla linea politica del Presidente, questo dovrà condividere il ruolo di indirizzo politico con un Primo Ministro che possa avere la fiducia dell’Assemblea Nazionale).
CLASSIFICAZIONI DELLE ESPERIENZE COSTITUZIONALI Forma di governo PRESIDENZIALE, DIRETTORIALE, PARLAMENTARE E SEMIPRESIDENZIALE.
GARANZIA DELLA DEMOCRATICITA’ DEL PROPRIO SISTEMA all’interno di un quadro istituzionale stabile.
PARLAMENTO
Rappresenta il momento di identificazione tra Stato e corpo sociale. In Gran Bretagna nacque come istanza di rappresentazione delle esigenze della comunità e strumento della lotta contro l’assolutismo della Corona. Si sviluppa secondo due modelli principali:
- ORGANO ASSEMBLEARE MONOCAMERALE: rispecchia la concezione unitaria e indivisibile della sovranità nazionale; maggiore efficienza e celerità dell’organo. LITUANIA, SVEZIA, MALTA, ESTONIA, LETTONIA, SLOVACCHIA, DANIMARCA, PORTOGALLO, FINLANDIA, GRECIA, UNGHERIA, CIPRO, LUSSEMBURGO, BULGARIA, CROAZIA.
- ORGANO ASSEMBLEARE BICAMERALE: adottata da molti Stati federali dove la seconda camera rappresenta gli interessi degli Stati membri. In AUSTRIA il Bundesrat è composto dai rappresentanti dei singoli lander eletti dalle assemblee legislative. In GERMANIA l’individuazione dei singoli membri della camera spetta ai governi dei singoli Lander. In BELGIO il Senato è composto da membri dei parlamenti delle comunità francofona, fiamminga, germanofona, regione vallona e Bruxelles-capitale più senatori di estrazione francofona e fiamminga. In SPAGNA il Senato in parte è composto da membri eletti dai Consigli delle Comunità autonome più membri eletti a suffragio universale diretto su base provinciale. In FRANCIA e OLANDA vi è un sistema di elezione indiretta dei membri demandata ai rappresentanti delle diverse autonomie locali. In IRLANDA e SLOVENIA la maggior parte dei senatori è scelta sulla base dell’appartenenza dei candidati a determinate aree professionali. In ITALIA il Senato si connota per la sua elezione su base regionale: sistema che in realtà viene eluso formando una connotazione speculare a quella della Camera. In ROMANIA le due camere sono soggette alle stesse regole di formazione e composizione. In REP.CECA il Senato è eletto con sistema maggioritario (la camera con proporzionale). In POLONIA il Senato è eletto sulla base di un complesso sistema di voto plurimo per collegi uninominali (la camera con metodo proporzionale). In FRANCIA, SPAGNA, OLANDA, GERMANIA il ruolo della seconda Camera è storicamente limitato rispetto all’altra, hanno più funzione di controllo. In alcuni Stati bicamerali in cui vi è forte suddivisione delle funzioni può succedere che sia previsto che la camera alta sia estranea al rapporto fiduciario con il Governo. Nel REGNO UNITO , in forza della Salisbury convention, i membri della House of Lords non fanno opposizione alle proposte inserite nel programma elettorale di chi vince le elezioni. In GERMANIA il Bundesrat può approvare, insieme alla camera bassa, le leggi riguardanti interessi dei governi locali o revisioni della carta costituzionale. In ITALIA vi è una totale assenza di differenziazione delle competenze delle due camere: ciò ha contribuito a far diventare il lento e macchinoso lo svolgimento delle funzioni parlamentari (BICAMERALISMO PERFETTO).
SISTEMI ELETTORALI Sistemi di regole e procedure atte a tradurre in seggi i voti espressi dal corpo elettorale. In alcuni Stati il modello elettorale è inserito in Costituzione.
Il voto rappresenta il principale strumento con il quale il popolo ha la possibilità di esercitare fattivamente la propria sovranità.
- SISTEMA MAGGIORITARIO : attribuisce il seggio a chi ottiene un consenso elettorale maggioritario, quindi privilegia chi ha ottenuto più voti.
- turno unico (plurality): adottato nel REGNO UNITO , attribuisce il seggio al candidato che ottiene numero più elevato di suffragi indipendentemente dalla dimensione percentuale del consenso ricevuto. Le forze politiche tendono quindi a raggrupparsi in due partiti con ambizioni di governo (più raramente si formano prima della consultazione): si ha quindi una semplificazione del panorama partitico e maggiore STABILITA’ GOVERNATIVA.
- doppio turno (majority): adottato in REP.CECA E FRANCIA , attribuisce il seggio al candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei suffragi espressi. E’ previsto un secondo turno di votazione se nessuno ottiene questo risultato tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di consensi nella prima tornata elettorale; si cerca quindi di fare coalizioni diminuendo il numero dei partiti (come nel plurality). Aderiscono: BELGIO, IRLANDA, SPAGNA, SVEZIA, DANIMARCA, LUSSEMBURGO.
- SISTEMA PROPORZIONALE : tende a produrre fedelmente l’assetto politico del corpo elettorale anche a rischio di una polarizzazione dell’organo e di INSTABILITA’ GOVERNATIVA.
- divisore (highest averange system): il numero di voti ottenuti da una lista o coalizione è diviso per un divisore comune crescente
- quoziente (largest remainder system): il numero dei seggi ottenuti da ogni singola lista è calcolato dividendo la cifra elettorale (somma voti coalizione) per il quoziente elettorale (divisione totale dei voti per il numero di seggi da assegnare). I seggi non assegnati sono attribuiti alle liste che ottengono il decimale più alto dalla divisione della cifra per il quoziente.
- SISTEMA MISTO : usato per l’elezione della camera bassa in GERMANIA dove l’elettore deve esprimere due voti: primo voto con metodo maggioritario per l’elezione di metà deputati e secondo voto con il metodo proporzionale per l’elezione dell’altra metà.
Vi sono inoltre una serie di correttivi che incidono sul tipo di sistema adottato e lo caratterizzano per una maggiore o minore selettività delle forze politiche.
- CLAUSOLE DI SBARRAMENTO : solitamente adottata nei sistemi proporzionali, determina l’estromissione dal processo di ripartizione dei seggi quelle liste che non raggiungono una percentuale minima di suffragi. Si ha quindi l’ esclusione della rappresentanza parlamentare di alcune forze politiche poco influenti e la sovra rappresentazione delle forze che hanno raggiunto la soglia (tra il 2 e il 5%)
- PREMIO DI MAGGIORANZA : in Italia e Grecia i sistemi riservano alla lista o coalizione che ottiene la maggioranza relativa dei suffragi un numero di seggi ulteriore oltre alla ripartizione proporzionale (dà al primo partito il 51% dei seggi).
- VOTO ALTERNATIVO : nella formula maggioritaria richiede l’indicazione da parte dell’elettore di un ordine di preferenza dei candidati iscritti alle elezioni. Se nessun ottiene la maggioranza assoluta di suffragi, i candidati con il numero minore di prime preferenze vengono eliminati e cedono le rispettive seconde preferenze fino a che si giunge a un candidato appoggiato dalla maggioranza assoluta dei voti espressi. Si arriva così a una forma di rappresentatività seppur sempre maggioritario (voto trasferibile es. Australia).
Vi possono essere inoltre degli interventi sugli elementi di contorno del sistema elettorale. Disciplina delle CIRCOSCRIZIONI ELETTORALI:
- SCHEMA REPUBBLICANO : il Capo dello Stato è subordinato al principio di sovranità popolare tramite l’elezione e la durata limitata de mandato presidenziale. Due modalità di elezione: -diretta: eletto direttamente dal corpo elettorale nei sistemi presidenziali (parlamentari dualisti); attribuzione al Presidente di precise funzioni del potere esecutivo. Può essere a turno unico ( SLOVENIA E IRLANDA ) o a turno doppio ( FRANCIA, REP.CECA, AUSTRIA, CROAZIA, FINLANDIA, PORTOGALLO ). Il Presidente può essere eletto al primo turno se si ottiene la maggioranza assoluta dei voti, in caso contrario ballottaggio tra i due candidati più votati. -indiretta: eletto dall’organo parlamentare nei sistemi parlamentari (monisti); il Presidente è un potere neutro posto al di sopra delle parti politiche con funzione di controllo del corretto funzionamento del sistema. Può essere eletto dall’assemblea parlamentare in composizione ordinaria ( MALTA, GRECIA ) e integrazione dell’organo parlamentare da parte di membri aggiuntivi: in ITALIA vi è la partecipazione di 3 delegati eletti da ogni Consiglio regionale in modo che siano rappresentate le minoranze (idem per la GERMANIA ). In ITALIA, GRECIA, ESTONIA, UNGHERIA è richiesta la maggioranza di 2/3 del Parlamento. Vi sono tuttavia dei correttivi per evitare lo stallo. A CIPRO si ha l’elezione diretta da parte del corpo elettorale del Presidente, il quale viene affiancato dal Vice-Presidente sempre eletto a suffragio popolare diretto. Presidente: -membro comunità greca (eletto solo da quella comunità) -funzioni di rappresentanza Vice-Presidente: -membro di estrazione turca (eletto solo da quella comunità) -presente a tutte le cerimonie pubbliche -impulso alle attività relative alla sfera di interesse della comunità turca Competenze congiunte: -formazione dell’esecutivo, quindi vi saranno Ministri di entrambe le estrazioni culturali
GOVERNO (ORGANO ESECUTIVO)
Organo complesso formato da una pluralità di membri, i Ministri, dotati di più o meno limitati poteri autonomi e da un organo collegiale, composto dai ministri medesimi. Il Presidente dell’organo collegiale si è sostituito alla figura del monarca come capo del potere esecutivo e ha assunto un ruolo preminente riguardo la direzione e garanzia di unità d’azione dell’esecutivo. Differenti modalità di elezione del Governo: POSIZIONE PREDOMINANTE DELL’ORGANO PARLAMENTARE nella formazione del Governo in Svezia, dove il Parlamento svolge le consultazioni con i diversi gruppi parlamentari e sottopone al voto dell’assemblea un candidato.
FUNZIONE DI RATIFICA DA PARTE DEL CAPO DELLO STATO della volontà parlamentare: in Irlanda, dove il PdR nomina come Primo Ministro il soggetto designato dalla camera bassa e su proposta del PdR e approvazione della camera nomina i membri dell’esecutivo. In Ungheria il Primo Ministro è eletto dal Parlamento su indicazione del PdR, la nomina degli altri Ministri spetta al PdR su indicazione del Primo Ministro. In Slovenia l’approvazione dell’esecutivo spetta al Parlamento: il PdR segnala il Primo Ministro che a sua volta propone i Ministri.
RUOLO FORMALE DEL CAPO DELLO STATO:
in Germania il Cancelliere viene eletto dal Bundestag su proposta del Presidente federale; se la proposta non viene accolta entro 14gg l’assemblea parlamentare può eleggere a maggioranza assoluta un proprio candidato. In caso di votazione negativa si richiede la maggioranza relativa con rivalutazione della posizione del Capo dello Stato; entro 7gg il PdR può decidere se nominare il Primo Ministro o sciogliere il Bundestag e indire nuove elezioni. La Spagna attribuisce al monarca di compiere le consultazioni; al termine il Capo dello Stato, attraverso il Presidente del Congresso, propone il candidato all’assemblea il quale presenta ad essa il programma e il governo che intenda formare. La camera deve dare fiducia con maggioranza assoluta; il monarca nomina il Primo Ministro oppure si fa seconda votazione con maggioranza semplice. In Bulgaria il Presidente fa consultazioni con i gruppi parlamentari e individua il Primo Ministro tra gli appartenenti al partito di maggioranza in Parlamento. Se il candidato non riesce a formare il Governo in 7gg il Presidente incarica un nuovo candidato indicato dal secondo partito per numero di seggi in Parlamento; se si ha un altro fallimento il candidato è indicato dai gruppi parlamentari minori. Se il candidato forma il Governo, il PdR presenta la candidatura all’assemblea parlamentare che elegge Primo Ministro e membri del Consiglio dei Ministri. Il PdR ha funzione di garanzia nel caso in cui i parlamentari non eleggano un Governo: può nominare un Governo di garanzia per procedere allo scioglimento del Parlamento e indizione di nuove elezioni. In Finlandia i gruppi parlamentari negoziano tra di loro il programma politico e la composizione del Governo; a fine consultazioni il Presidente informa il Parlamento del nominativo e l’assemblea lo elegge a maggioranza semplice. Dopo le elezioni, il PdR compie la nomina formale dell’esecutivo.
RUOLO RIDOTTO DEL CAPO DELLO STATO:
In Romania il Presidente indica un candidato alla carica di Primo Ministro dopo le consultazioni con il partito di maggioranza assoluta in Parlamento oppure con tutti i gruppi parlamentari se nessuno ha tale quorum. Il candidato deve chiedere entro 10gg la fiducia del Parlamento sia sul programma di Governo che sulla lista dei Ministri. In Croazia il Presidente da l’incarico alla persona che goda della fiducia della maggioranza assoluta dei deputati; questa deve presentare entro 30gg dal conferimento dell’incarico il programma e i componenti di Governo al Parlamento chiedendo la fiducia (se viene conferita entra in carica l’esecutivo); segue il giuramento del nuovo Governo e le nomine ufficiali. Il Presidente può concedere altri 30gg trascorsi i quali darà l’incarico ad altra persona oppure nominare un governo tecnico e indire nuove elezioni. In Portogallo il Presidente nomina il Primo Ministro e su sua indicazione gli altri Ministri, dopo aver compiuto delle consultazioni con i partiti presenti in Parlamento tenendo conto dei risultati elettorali.
CAPO DELLO STATO TITOLARE DEL POTERE ESECUTIVO: In Polonia la designazione compiuta dal Capo dello Stato tende a riflettere la volontà parlamentare in quanto il Governo entro 14gg dalla nomina deve presentarsi x ottenere la fiducia da parte della camera bassa. In Francia il Presidente della Repubblica nomina il Primo Ministro e gli altri membri del Governo senza attenersi alle indicazioni del Parlamento, quindi gode di un potere discrezionale nella scelta. Vi è però un obbligo di rapporto fiduciario tra esecutivo e Assemblea nazionale che implica che il Presidente abbia più autonomia solo se la maggioranza parlamentare appartiene alla sua corrente
La Costituzione irlandese prevede che il Primo Ministro possa chiedere le dimissione di un altro Ministro e solo in caso di inottemperanza si ricorra alla revoca da parte del Presidente. La Costituzione francese stabilisce che il Primo Ministro: -propone la nomina degli altri Ministri -dirige l’azione dell’esecutivo -assicura l’esecuzione delle leggi delegando alcune sue competenze ad altri Ministri. La discrezionalità del Primo Ministro è influenzata dal carisma politico del capo dello Stato e dalla forza dell’Assemblea Nazionale a cui è legato dal vincolo di fiducia. In Italia, Repubblica Ceca, Belgio, Olanda, Lussemburgo, Danimarca, Grecia, Croazia, Finlandia, Polonia l’autorità del Primo Ministro dipende dalla STABILITA’ DELLA COALIZIONE DI MAGGIORANZA. A Cipro il Presidente e Vice-presidente hanno il potere di: -nominare e revocare i Ministri -convocare il Consiglio e stabilirne l’agenda -VETO sulle decisioni adottate dal Consiglio su affari esteri, sicurezza, difesa; sulle altre questioni hanno veto sospensivo opponibile una sola volta (il Consiglio deve rivedere il proprio provvedimento, dopodiché non potranno più opporsi).
ORGANI COSTITUZIONALI NELLA DEFINIZIONE DELL’INDIRIZZO POLITICO Insieme dei fini politici perseguiti dall’apparato di governo di uno Stato. Alla determinazione dell’indirizzo politico concorrono sia il complesso di atti e procedimenti di governo sia i molteplici strumenti di controllo politico previsti nei singoli ordinamenti costituzionali. Nei sistemi bipolari i meccanismi di stabilizzazione del Governo fanno sì che l’esecutivo assuma un ruolo primario nell’indirizzo politico, poiché al Parlamento e al Capo di Stato sono demandate solo funzioni di controllo e ratifica delle decisioni prese dal Governo. Nei sistemi multipolari l’indirizzo politico è la risultante di un rapporto dialettico tra esecutivo e legislativo sul quale il Capo dello Stato svolge un controllo.
ATTIVITA’ NORMATIVA Inizialmente era stata demandata al Parlamento per limitare la libertà d’azione del monarca; quest’ultimo però poteva limitare la sovranità parlamentare con il potere si sanzione delle leggi. Nuovo processo di bilanciamento con la nascita e consolidamento del Governo, con ridimensionamento conseguente della posizione del monarca. Attualmente la funzione legislativa spetta ancora all’organo parlamentare.
- PRESENTAZIONE DI PROGETTI E PROPOSTE DI LEGGE Potestà dei singoli parlamentari e dell’esecutivo. I progetti di legge possono essere presentati dai singoli membri dell’esecutivo in alcuni ordinamenti, in altri invece il potere è dato all’esecutivo nella sua dimensione collegiale; in altri casi ancora l’iniziativa governativa richiede la ratifica da parte del Capo dello Stato (che quindi fa controllo formale sull’operato del Governo). Nei sistemi monarchici il Re ha la facoltà di presentare proposte di legge al Parlamento (con previsione dell’obbligo di controfirma).
- DISCUSSIONE E APPROVAZIONE Autonomia e indipendenza assemblea parlamentare solo teorica, l’esecutivo riesce a influenzare i tempi e i modi di esame dei provvedimenti normativi. Facoltà dell’esecutivo: -esprimere la propria opinione su tutti i disegni di legge presentati in Parlamento -richiamo in assemblea di progetti di legge deferiti a commissioni parlamentari in sede redigente o deliberante
-istituzione di commissioni paritetiche volte a dirimere eventuali divergenze tra le due assemblee parlamentari -dichiarazione dell’urgenza di tali progetti di legge politicamente più sensibili. In Francia il Governo può intervenire anche nello stabilire l’ordine del giorno delle assemblee e nell’ammissione delle proposte di emendamento di provenienza parlamentare.
- PERFEZIONAMENTO Il Capo dello Stato ha il compito di promulgare il provvedimento approvato dall’assemblea legislativa; in alcuni ordinamenti ha addirittura il potere di rinvio delle norme approvate dal Parlamento. In Portogallo, Bulgaria, Francia, Ungheria, Cipro e Romania il potere del Capo dello Stato è una sorta di VETO SOSPENSIVO verso progetti di legge approvati dal Parlamento: facoltà di rifiutare la promulgazione nel caso di provvedimento politicamente inopportuno. In Repubblica Ceca, Grecia, Repubbliche Baltiche, Italia, Polonia il rifiuto della promulgazione assume la veste del CONTROLLO DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE dell’operato dell’organo legislativo: il rinvio deve essere accompagnato da delle MOTIVAZIONI di ordine tecnico del rifiuto della promulgazione. Il dogma della sovranità parlamentare in ogni caso fa sì che nessun meccanismo possa bloccare in modo definitivo l’azione dell’assemblea rappresentativa; essa infatti può superare il veto o rinvio presidenziale riapprovando il testo normativo (previste maggioranze differenti nelle carte costituzionali).
APPROVAZIONE DOCUMENTI DI BILANCIO L’attribuzione all’assemblea parlamentare di approvare il bilancio preventivo di esercizio economico ha rappresentato uno degli strumenti più efficaci contro l’operato del potere esecutivo, vincolandone il potere di spesa. Nelle costituzioni contemporanee l’esecutivo predispone il progetto di bilancio che dovrà essere approvato definitivamente dal Parlamento. In alcuni ordinamenti come Francia, Grecia, Malta, Finlandia, Italia è previsto il ricorso al BILANCIO PROVVISIORIO come strumento in grado di consentire al Governo di operare fino all’adozione del bilancio definitivo (comunque non oltre 4 mesi dall’inizio dell’anno solare di competenza). In Lituania, Romania, Germania, Spagna è prevista la possibilità del governo di finanziare provvisoriamente la spesa sulla base dei parametri adottati nel bilancio di esercizio dell’anno precedente. Si tratta di espedienti che impediscono che l’approvazione del Parlamento blocchi arbitrariamente all’esecutivo la possibilità di perseguire il proprio programma politico. In Estonia oltre a poter finanziare la spesa basandosi sul bilancio dell’anno precedente, la Costituzione prevede che in caso di non approvazione del bilancio preventivo entro il secondo mese dell’anno di competenza il Presidente scioglie il Parlamento e indice nuove elezioni (forte tutela dell’esecutivo).
POLITICA ESTERA In Austria, Portogallo, Irlanda, Lituania, Estonia, Lettonia, Belgio, Slovenia, Romania, Finlandia e Lussemburgo al Parlamento è demandata la ratifica di accordi già conclusi dall’esecutivo. In Svezia, Spagna, Danimarca, Polonia, Croazia e Francia il Capo dello Stato o il Governo può concludere trattati solo sulla base di una preventiva approvazione del Parlamento. Il Parlamento spesso può compiere MOZIONI e RISOLUZIONI: atti idonei a far valere la responsabilità del Governo, frutto di attività conoscitive o ispettive compiute dal Parlamento avvalendosi dell’apporto dell’esecutivo (interrogazioni, audizioni) e di organi interni (commissioni parlamentari d’inchiesta).
- misure atte ad evitare lo stallo del sistema Germania : maggioranza assoluta con eccezione della maggioranza relativa. Spagna e Slovenia: maggioranza assoluta con votazioni successive a maggioranza semplice. Finlandia: maggioranza semplice al primo scrutinio rinnovata al secondo; se esito negativo votazione senza presentazione dei candidati e si elegge la persona con maggioranza relativa. - MOZIONE DI SFIDUCIA O DI CENSURA Strumento attraverso il quale il Parlamento pone in discussione la fiducia al Governo. - Previsione numero minimo di firmatari della mozione: Portogallo : ¼ dei parlamentari o gruppo parlamentare Romania : ¼ della totalità di deputati e senatori Estonia, Ungheria, Bulgaria, Croazia, Slovacchia : 1/5 parlamentari Grecia : 1/6 parlamentari Svezia, Italia, Spagna, Francia, Polonia : 1/10 parlamentari Slovenia, Repubblica Ceca: almeno 50 parlamentari - Termine tra proposizione della mozione e votazione: arco temporale da 1 a 8gg: Portogallo, Francia, Belgio, Polonia, Austria, Slovenia, Bulgaria, Germania, Spagna, Italia, Croazia. - In caso di esito negativo della mozione, non si può ripresentare per un certo periodo una stessa richiesta: Portogallo, Spagna, Romania NO seconda mozione nella stessa sessione legislativa Estonia e Polonia: NO entro 3 mesi dalla precedente votazione Grecia, Croazia, Bulgaria: NO entro 6 mesi dalla proposizione della precedente Previsione di una maggioranza specifica x l’approvazione della mozione: Italia, Finlandia, Danimarca, Austria: maggioranza semplice Portogallo, Francia, Bulgaria, Lituania, Estonia, Belgio, Malta, Grecia, Slovacchia, Svezia, Repubblica Ceca, Slovenia, Ungheria, Polonia, Romania, Croazia, Germania, Spagna: maggioranza assoluta - SFIDUCIA COSTRUTTIVA: possibilità di far venir meno la fiducia dell’esecutivo e costringerlo a rassegnare le dimissioni affiancando alla sfiducia per il Governo in carica un voto di investitura di un nuovo capo dell’esecutivo (Germania, Spagna, Slovenia, Ungheria, Polonia, Belgio). - Svezia : il Governo può evitare le dimissioni se può sciogliere il Parlamento e indire nuove elezioni straordinarie entro 1 settimana dal voto di sfiducia (remora per le forze parlamentari che hanno pronunciato la sfiducia se uscissero sconfitte dalle consultazioni elettorali). - QUESTIONE DI FIDUCIA L’esecutivo può porre in discussione il legame fiduciario con il Parlamento e tentare di rinsaldare la propria maggioranza attorno al programma di governo. Italia : l’esecutivo può dichiarare un determinato provvedimento come essenziale per proseguire nel programma di governo, quindi il Parlamento deve votare il provvedimento nella formulazione richiesta dal Governo; dall’approvazione o rigetto di questo consegue la fiducia o sfiducia all’esecutivo. Francia e Romania : se il Governo impegna la propria responsabilità davanti al Parlamento, questo deve sollevare una mozione di censura (se non lo fanno vuol dire che il testo è approvato). Germania : se il Governo presenta richiesta di voto di fiducia e non viene approvato dalla maggioranza assoluta dei membri del Bundenstag, il Presidente federale può entro 21gg sciogliere l’assemblea; ciò non avviene se l’assemblea elegge a maggioranza assoluta un
nuovo Cancelliere. Il Governo può chiedere al Presidente di dichiarare lo stato di emergenza legislativa per il provvedimento su cui era posta la fiducia; se il Bundenstag rigetta comunque o non lo approva entro 4 settimane o lo approva in modo differente, si considera adottato se è approvato dal Bundesrat. Portogallo, Slovenia, Ungheria, Repubblica Ceca, Polonia, Spagna, Bulgaria : maggioranza semplice
-SCIOGLIMENTO PARLAMENTO Strumento a disposizione dell’esecutivo per tutelarsi contro possibili turbamenti nella maggioranza parlamentare. In alcuni casi è lo stesso Parlamento a potersi AUTOSCIOGLIERE. A Cipro infatti è la Camera dei rappresentanti che decide il proprio scioglimento con maggioranza assoluta e almeno 1/3 dei parlamentari di estrazione turca. Polonia : maggioranza 2/ Croazia : maggioranza assoluta Repubblica Ceca : il Presidente scioglie la Camera dei deputati se questa lo richiede con voto a maggioranza 3/5. Solitamente l’atto di scioglimento viene adottato dal Capo dello Stato: solitamente questa decisione si fonda su una richiesta del Governo o dopo averlo consultato o previsione obbligo di controfirma. In alcuni casi il Capo dello Stato prima di sciogliere le Camere deve ottenere un parere dalle medesime ( Francia, Finlandia, Croazia, Italia, Belgio ). Queste soluzioni di dissoluzione dell’organo parlamentare rispondono a due esigenze:
- (^) Strumenti per ovviare al pericolo di stallo del sistema costituzionale (Spagna, Ungheria, Lituania)
- Volontà di attribuire all’esecutivo la possibilità di forzare la mano nei confronti di un parlamento riottoso (Svezia, Slovacchia, Slovenia, Repubblica Ceca, Romania, Belgio, Croazia) Le previsioni contenute nei sistemi presidenziali sembrano rispondere all’esigenza della stabilità del Governo. Si tenta generalmente di tutelare la posizione dell’organo esecutivo attraverso il ricorso alla minaccia dello scioglimento come strumento per superare eventuali sbandamenti della maggioranza parlamentare e/o per poter sfruttare il momento elettorale più favorevole per la compagine di Governo. Così avviene in Francia, Portogallo, Irlanda e Spagna. Nel Regno Unito lo scioglimento anticipato risulta uno strumento in mano all’esecutivo per sfruttare il momento elettorale più favorevole, infatti può essere operato solo nel caso vi sia una maggioranza di governo stabile e coesa. Il Fixed-term Parliaments Act 2011 ha tentato di limitare la possibilità di ricorrere ad elezioni anticipate: la Camera dei Comuni può essere sciolta solo in forza di un voto di maggioranza dei 2/3 dei membri o in seguito ad approvazione a maggioranza assoluta di una mozione di sfiducia nei confronti dell’esecutivo a cui non segua entro 14gg un’altra mozione. In Italia, Belgio, Olanda, Lussemburgo e Grecia l’attribuzione al Capo dello Stato della competenza in tema di scioglimento del Parlamento e il ruolo dell’esecutivo esercitato attraverso la controfirma fanno sì che questo strumento venga utilizzato come mezzo di garanzia del corretto funzionamento del sistema o come arma politica del Governo, a seconda della forza politica e la stabilità delle coalizioni politiche.
FEDERALISMI
