Pobierz Michał Zieliński i więcej Notatki w PDF z Prawo konstytucyjne tylko na Docsity!
Michał Zieliński
Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej
1.Zagadnienia wprowadzające Inicjatywa ludowa, którą zwykło się nazywać w Polsce obywatelską inicjatywą usta- wodawczą, należy do głównych instytucji demokracji bezpośredniej, stanowiąc przejaw chę- ci „uspołeczniania”^1 procesu prawotwórczego^2. Jako jeden z jej przejawów należy więc do wyjątków; demokracja przedstawicielska, co wynika z brzmienia art. 4 Konstytucji RP, jest podstawowym sposobem sprawowania władzy w Rzeczypospolitej Polskiej^3. Wywodzi się z zamieszczonej w ustawie zasadniczej zasady zwierzchnictwa (suwerenności) narodu (art. 4 ust. 2 in fine w zw. z art. 4 ust. 1), która oznacza, że naród jako wspólnota polityczna (zbiór wszystkich obywateli RP) ma w swym ręku całą władzę w państwie, ale jest też warunkowa- na przez zasadę pluralizmu politycznego (art. 11 i 12), którą jako instytucja konkretyzuje^4. Obok weta ludowego i konsultacji ludowej, nieistniejących w polskim systemie prawnym^5 , należy do form niewładczych, nie ma bowiem charakteru rozstrzygającego – polega na tym, że jednostka, bądź określona ich grupa, może zgłosić własny projekt aktu prawnego pod obrady parlamentu, przez co inicjatywa stanowi swoisty, jak się mówi, „wniosek skierowany przez lud do ludu”^6. Inaczej mówiąc, jej istotą jest „przyznanie grupie obywateli […] pod- miotowego prawa zgłoszenia do Sejmu projektu ustawy, z tym skutkiem prawnym, że po stronie adresata inicjatywy powstaje obowiązek rozpatrzenia tak złożonego projektu”^7. Nie warunkuje jednak choćby częściowego zaaprobowania przezeń owego projektu w formie przewidzianej przez wnioskodawców. W odróżnieniu też od referendum, które, zgodzić się należy, jest najbardziej znaną i znaczącą formą demokracji bezpośredniej^8 , ma charakter pro- ceduralny. Ponieważ wiąże się stricte z prowadzeniem polityki państwa, zastrzeżona jest tylko dla jego obywateli. Ratio legis istnienia inicjatywy ludowej stanowi teza, że jeżeli de- mokracja współczesna ze względu na rozmiary i rozmaitość funkcji współczesnego państwa musi mieć nolens volens charakter demokracji przedstawicielskiej, to należy umożliwić spo- łeczeństwu obywatelskiemu instrumenty oddziaływania na proces sprawowania władzy w sposób inny aniżeli tylko wybór członków izb parlamentu, ewentualnie niektórych orga- nów władzy wykonawczej. Powodami dodatkowymi są postępująca alienacja spędzających
(^1) Tak J. Repel, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku , Wrocław 1998, s. 198. (^2) Niektórzy jednak uważają takie utożsamianie za błędne, wyróżniając wśród inicjatywy ludowej obywatelską inicjatywę ustawodawczą właśnie, ale także referendalną i konstytucyjną (ta ostatnia w Polsce nie występuje jednak obecnie odnośnie do nowelizacji ustawy zasadniczej), zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza oby- wateli , [w:] A. Szmyt (red.), Leksykon prawa konstytucyjnego. 100 podstawowych pojęć , Warszawa 2010, s. 113. Uznając to rozróżnienie, można by w związku z tym mówić o inicjatywie ludowej sensu stricto. (^3) Nie można jednak zgodzić się ze stwierdzeniem o nadrzędności demokracji przedstawicielskiej (tak A. K. Pia- secki, Demokracja bezpośrednia w Polsce po 1989 roku , „Przegląd Sejmowy”, 1/2006, s. 26). Nie ma bowiem żadnej hierarchii między tymi dwoma modelami ludowładztwa, w szczególności ustawy uchwalone wskutek wykonania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie muszą być w żaden sposób zgodne z ustawami uchwalonymi z inicjatywy innych niż grupa obywateli podmiotów tak jak np. rozporządzenia wykonawcze. (^4) J. Szymanek, Ludowa inicjatywa ustawodawcza (Uwagi de lege lata) , „Państwo i Prawo” 3/2001, s. 52. (^5) Z wyjątkiem tych przypadków konsultacji ludowej, o której mowa w ustawach samorządowych (w szczegól- ności art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. (^6) M. Marczewska-Rytko, Demokracja bezpośrednia w teorii i praktyce politycznej , Lublin 2001, s. 122. (^7) J. Szymanek, op. cit. , s. 55. (^8) Tak A. K. Piasecki, op. cit. , s. 9.
Michał Zieliński
gros czasu w stolicy państwa przedstawicieli względem ich wyborców, co może skutkować niezrozumieniem ich dążeń i postulatów, i fakt, iż wybory ogólnokrajowe odbywają się co kilka lat, co w obliczu dynamiki zmieniającego się współczesnego świata powoduje często w rezultacie rozbieżność między oczekiwaniami dużych części społeczeństwa a sposobem sprawowania władzy. Miał to na względzie polski ustrojodawca, projektując obecną ustawę zasadniczą. Ar- tykuł 118 ust. 2 Konstytucji RP daje możliwość określonej grupie osób spoza aparatu pań- stwowego wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą. Obowiązująca obecnie w Polsce, wyda- na na podstawie delegacji w nim zawartej (co zresztą sama w art. 1 wspomina), ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. Nr 62, poz. 688) wprowadza szczególne regulacje inicjatywy ludowej. Jest to w pol- skim systemie ustrojowym nowość^9 , z tego też powodu jej wprowadzenie określane jest nawet mianem rewolucji^10 , bo choć poprzednio obowiązujące ustawy zasadnicze wypowia- dały się konkretnie na temat zakresu podmiotowego inicjatywy ustawodawczej, nie istniały jednak instytucje umożliwiające komukolwiek spoza aparatu władzy skuteczne występowa- nie z projektem ustawy^11. W okresie tworzenia Konstytucji marcowej pojawiły się wpraw- dzie aż trzy pomysły umieszczenia w ustawie zasadniczej instytucji inicjatywy ludowej^12 , niemniej jednak żaden z nich nie został uwzględniony. W kolejnych ustawach zasadniczych omawiana instytucja również nie znalazła miejsca. W okresie „karnawału Solidarności” udało się wprawdzie stworzyć wiele obywatelskich projekty aktów prawnych^13 , niemożliwe było jednak wprowadzenie ich pod obrady Sejmu z powodu braku odpowiednich regulacji (pomijając aspekty natury politycznej). Jedynie w ustawie konstytucyjnej z dnia 23 kwiet- nia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej po jej nowelizacji z 1994 roku przyznano grupie 500 tys. obywateli możliwość przed- łożenia projektu nowej ustawy zasadniczej do prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego i jego samego 14. Potem jednak postulaty zwiększenia roli elementów demo- kracji bezpośredniej nabrały na sile, w szczególności właśnie od roku 1992^15 (wtedy m.in. powstał projekt Karty Praw i Wolności, zakładającej jej istnienie).
(^9) Jak bowiem pisał Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich orzeczeń, „choć nigdy nie zostało to przesą- dzone jednoznacznie w tekstach konstytucyjnych – to polskie prawo parlamentarne zawsze uznawało charak- ter kolektywny prawa inicjatywy ustawodawczej, a charakter indywidualny – prawu zgłaszania poprawek” (wyrok z dnia 24 czerwca 1998 r., K 3/98). (^10) M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP , „Przegląd Sejmowy” 2/1998, s. 9. (^11) Nie należy inicjatywy ludowej mylić z realizacją prawa petycji – ta pierwsza ma bowiem ściśle określony przedmiot, jakim jest zgłoszenie projektu aktu prawnego, druga natomiast może dotyczyć również spraw in- nych. Niektórzy wszakże wyróżniają w ramach prawa petycji tzw. pośrednią inicjatywę ustawodawczą, pole- gającą na przedłożeniu ustawodawcy petycji zawierającej projekt danego prawa, a po odrzuceniu jej – przed- stawienia go pod głosowanie publiczne (R. R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze , Toruń 2000, s. 225). Inaczej na temat pośredniej inicjatywy ustawodawczej pisze P. Uziębło, wyróżniając model amery- kański, polegający na kierowaniu projektu do parlamentu, który może zaakceptować ją w całości bądź przyjąć inny projekt, normujący te same kwestie, oraz europejską, która nakłada na parlament jedynie obowiązek jej rozpatrzenia (P. Uziębło, op. cit. , s. 114–115). (^12) Autorstwa: socjalistów, Klubu Pracy Konstytucyjnej i PSL „Wyzwolenie”, zob. S. Grabowska, Instytucja inicjatywy ludowej w Europie. Rozwój formy demokracji bezpośredniej , Rzeszów 2005, s. 61 i n., s. 75. (^13) Szerzej: Obywatelskie inicjatywy ustawodawcze „Solidarności” (1980-1990). Materiały i projekty ustaw Centrum Obywatelskiego Inicjatyw Ustawodawczych „S” i Społecznej Rady Legislacyjnej , zebrali i przygo- towali do wydania K. Barczyk, S. Grodziski, S. Grzybowski, Warszawa 2001. (^14) Zgłoszono wówczas jeden taki projekt, pod którym podpisy zbierano z inicjatywy NSZZ „Solidarność”, któ- rego założenia prezentował na forum parlamentu ówczesny przewodniczący związku, M. Krzaklewski. (^15) Zob. A. Szmyt, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza , „Gdańskie Studia Prawnicze” 3/1998, s. 145 i n.
Michał Zieliński
zawarte w art. 235 ust. 1 ustawy zasadniczej), o charakterze zbiorowym (jednostka sama nie może skutecznie wnieść projektu ustawy), przeznaczona dla obywateli pełnoletnich (złożyć skutecznie podpis może tylko ten, kto ukończył 18. rok życia i nie jest ubezwłasnowolniony albo pozbawiony praw publicznych wyrokiem sądu lub praw wyborczych przez Trybunał Stanu). Musi też mieć, podobnie jak projekty ustaw autorstwa innych podmiotów, charakter sformułowany (obywatele podpisują się pod gotowym projektem aktu prawnego, nie zaś pod ogólnymi jego założeniami) – inaczej mówiąc, bezskuteczne będą wszelkiego rodzaju propozycje, petycje i wnioski, w których obywatele zakreślają jedynie ogólne ramy przed- miotu regulacji, opracowanie projektu pozostawiając władzy publicznej^22 – te mogą co naj- wyżej stanowić nieformalny wyraz oddziaływania na ustawodawcę, którego jedyna regula- cja będzie się w określonych przypadkach ograniczała do unormowań ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414). Polska inicjatywa ludowa jest też inicjatywą pośrednią – projekt jest bowiem przedkładany ciału przedstawicielskiemu (Sejmowi), i to ono właśnie decyduje, czy zaakceptować go i w jaki sposób, a ponadto może mieć charakter zarówno pierwotny, jak i wtórny, ponieważ ustawa nie stoi na przeszkodzie, ażeby wnioskodawcy przedłożyli projekt regulujący mate- rię nienormowaną jeszcze prawem pozytywnym oraz taki, który ma na celu zmianę istnie- jącego już stanu prawnego. Istotne jest też to, iż nie ma ona charakteru wyłącznego w tym sensie, że nie zamyka drogi innym grupom obywateli wniesienia projektu ustawy, nawet w tym samym brzmieniu (art. 4 ust. 2 ustawy), niezależnie od etapu, na jakim znajduje się postępowanie ustawodawcze. To samo odnosi się do innych podmiotów wyposażonych w inicjatywę ustawodawczą. Nie ma też bariery polegającej na tym, że po nieuchwaleniu projektu wniesionego w jej drodze przez określony okres nie można wnosić w tym trybie innego, regulującego te same kwestie^23. Niemniej jednak nie można zgodzić się z poglą- dem, że „obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie została potraktowana przez ustrojo- dawcę jako jeden ze zwyczajnych sposobów inicjowania postępowania ustawodawczego, ale jako środek o charakterze nadzwyczajnym, wykorzystywany w szczególnych sytuacja- ch”^24 , oraz że redakcja art. 118 Konstytucji RP sugeruje, iż jest ona instytucją „rezerwową lub subsydiarną”^25 , jako iż „mało prawdopodobne jest rozpoczęcie skomplikowanej proce- dury przedkładania projektu obywatelskiego, jeśli byłaby możliwość wniesienia tego pro- jektu przez inne, umocowane prawnie podmioty”^26. Nic bowiem nie wskazuje na pośledni charakter takiej inicjatywy – wręcz przeciwnie, jest ona zabezpieczona kilkoma gwarancja- mi, a osobne uregulowanie w ust. 2 tegoż artykułu daje łatwiejszą możliwość umieszczenia w ustawie zasadniczej delegacji ustawodawczej do wydania ustawy szczegółowej aniżeli w ust. 1, razem z podmiotami „tradycyjnie” wyposażonymi w inicjatywę ustawodawczą^27.
(^22) Tak J. Kuciński, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej , Warszawa 2007, s. 289. (^23) Choć pomysł taki pojawił się, autorstwa Sojuszu Lewicy Demokratycznej, zgodnie z nim w razie niepowo- dzenia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej ponowne jej wykonanie w tej samej sprawie nie mogło na- stąpić w terminie krótszym niż 5 lat (za: P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych , Warszawa 2006, s. 163). Jakkolwiek mogłoby to być korzystne o tyle, że zapobiegałoby przed zalewem parlamentu masą podobnych projektów, to summa summarum należy ten pomysł uznać za błędny. Nie jest bowiem sprecyzowane, co to znaczy „podobny projekt” – czy będzie cho- dziło o projekt jednobrzmiący, czy normujący te same kwestie, czy też również musiałby być zgłoszony przez określony podmiot, oraz gdzie będzie granica między podobnym i niepodobnym. (^24) J. Kuciński, op. cit. , s. 285–286. (^25) Ibidem. (^26) P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa… , s. 48 – 49. (^27) Katalog ten jest jeszcze poszerzany przez art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu, który przyznaje prawo skutecznego wystąpienia z projektem ustawy komisjom sejmowym, co poszerza, i grupom 15 posłów, co konkretyzuje art. 118 ust. 1 Konstytucji RP.
Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej
Nic też nie stoi na przeszkodzie, aby w jej drodze wnosić projekty, nieodnoszące się do pilnych lub szczególnie ważnych w danym momencie spraw w życiu społecznym, ale na- kierowane na ulepszanie jednego z wielu drugoplanowych jego aspektów. Co zaś wydaje się jeszcze istotniejsze, zgłaszanie projektów w tym trybie może być świadomie stosowane jako alternatywa wobec istniejących dróg inicjowania procesu legislacji, uwypuklając rolę społeczeństwa obywatelskiego, bądź też projektodawcy mogą też nie chcieć związywać się z żadną partią (klubem parlamentarnym), dbając o walor apolityczności (czy też raczej par- tyjności) inicjatywy i chcąc zapewnić szersze jej poparcie w parlamencie (chcąc uniknąć sytuacji, gdy dane siły polityczne wystąpiłyby przeciwko określonemu projektowi z tego tylko powodu, że poparli go ich polityczni przeciwnicy). Last but not least , nie można w żadnym wypadku zmusić żadnego z podmiotów wymienionych w art. 118 ust. 128 do wniesienia określonego projektu ustawy, tym bardziej że np. ze względu na konstrukcję mandatu wolnego parlamentarzyści nie są związani uprzednimi instrukcjami wyborców. Niemniej jednak jest wiele racji w tezie, iż „projekt ustawy, poparty przez co najmniej 100000 wyborców ma charakter szczególny, bez względu na to, jakiej materii dotyczy”^29. W odróżnieniu od referendum inicjatywa ludowa nie istnieje na poziomie lokalnym, w ustawach samorządowych. Mimo to w niektórych gminach wprowadzono możliwość korzystania z tej formy grupom obywateli^30. Są one jednak dość rzadko wykorzystywane.
3. Zakres przedmiotowy obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej Zakres przedmiotowy polskiej inicjatywy ustawodawczej jest bardzo szeroki. Projekt ustawy wnoszonej w taki sposób może dotykać, jak ustawa, w zasadzie wszystkich spraw państwa. Nic też nie stoi na przeszkodzie, by zawierał np. delegacje ustawowe do wydawa- nia rozporządzeń, przepisy przejściowe, nowelizujące i derogujące, blankietowe i inne. Jednakże, jak to w przypadku uregulowań inicjatywy ludowej zazwyczaj bywa, nie jest pozbawiony ograniczeń^31. Ich wprowadzaniem zajmuje się sama Konstytucja, gdyż ze względu na charakter delegacji ustawodawczej zawartej w art. 118 ust. 2 – stanowiącej dy- rektywę do wydania tylko trybu postępowania w przypadku tego typu inicjatywy ludowej^32
- tylko ona może to robić. Czyni to, przyznając choćby Radzie Ministrów wyłączność wy- stępowania z projektem najważniejszych ustaw z zakresu finansów publicznych: budżetu, jego nowelizacji, ustawy o prowizorium budżetowym, o zaciąganiu długu publicznego oraz o udzieleniu gwarancji finansowych przez państwo (art. 221), co respektuje ustawa o wy- konywaniu inicjatywy (art. 3). Pewne niejasności pojawiają się na tle projektów ustaw, których treść determinowana jest przez inne akty prawne albo istnienie po stronie określo- nych organów kompetencji, wymuszających określone rozwiązania prawne. Tak jest na przykład w przypadku ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której dochodzi do ograniczenia wykonywania suwerenności państwa na rzecz organu międzynarodowego lub organizacji międzynarodowej (art. 90 Konstytucji RP). Jak pisze Mariusz Jabłoński, „przyczyna tej niepewności tkwi w wyłącznym umoco- waniu Sejmu do podjęcia decyzji w sprawie wyboru trybu podejmowania takiej zgody. Kompetencja ta wskazywałaby bowiem, że prawo zgłoszenia projektu ustawy przysługuje
(^28) Przepisy regulaminowe umożliwiają wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą także komisji sejmowej. (^29) P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce… , s. 193. (^30) We Wrocławiu wymagane jest 3 tys. podpisów pod wnioskiem, w Toruniu 150, w Chełmży 100 (dane za: A. K. Piasecki, op. cit. , s. 25). (^31) Do ograniczeń typowych współcześnie należy np. problematyka finansów państwa, treści umów międzynaro- dowych, ułaskawienia i abolicji oraz stanów nadzwyczajnych (M. Jabłoński, op. cit. , s. 648). (^32) Por. J. Szymanek, op. cit. , s. 56–57.
Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej
20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej. Choć rozporządzenie jako takie nie zawiera norm traktujących o prawach obywatelskich ani też niezgodność projektu z nim z reguły nie umożliwia prowadzenia nad nim prac parlamentar- nych, pożyteczne byłoby, gdyby projektodawcy kierowali się wskazaniami dotyczącymi właściwej konstrukcji artykułów i ustępów, czy generalnie norm i przepisów prawnych. Tym bardziej że uważa się, iż kwalifikowana niezgodność, powodująca naruszenie konstytucyj- nych standardów tworzenia prawa, w szczególności zasady zaufania obywateli do prawa, powodowałaby uznanie aktu za niekonstytucyjny w ogóle^39. Poza tym, kontrola merytorycz- na projektu każdej ustawy (w tym i wniesionej w ten właśnie sposób) zakłada również wery- fikację tegoż pod kątem zgodności z nimi. Regulacja procedury wnoszenia projektu aktu prawnego w drodze inicjatywy ustawo- dawczej bardzo przypomina zgłaszanie obywatelskiego wniosku o przeprowadzenie refe- rendum ogólnokrajowego 40 czy komitetu wyborczego. Zgodnie bowiem z art. 5 wszelkie czynności przygotowawcze, związane z tworzeniem, promowaniem i składaniem projektu podejmować ma komitet inicjatywy ustawodawczej do spraw projektu ustawy, którego stworzenie stanowi kolejny etap procedury. Musi mieć w nazwie nazwę ustawy, której pro- jekt będzie wnosił, przy czym dopuszcza się istnienie w nazwie innych określeń 41. Musi być złożony z co najmniej 15 osób mających bierne prawo wyborcze, wśród nich zaś pełnomoc- nik i zastępca, którzy będą działali w jego imieniu, choć nie muszą wchodzić w skład same- go komitetu 42. Co istotne, podobnie jak to zostało stwierdzone odnośnie do składania pod- pisów, nie mogą być to osoby prawne, organizacje pozarządowe itd.; dla nich – gwoli przypomnienia – ustawodawca przewidział jedynie pozaprawną rolę pomysłodawców lub propagujących inicjatywę. Możliwe jest nawet, ażeby osobami takimi byli np. parlamenta- rzyści czy członkowie Rady Ministrów, mogący wprawdzie uruchomić prostszą jak się zda- je ścieżkę rozpoczęcia procesu legislacyjnego, niemniej zgromadzenie tak pokaźnej liczby odpisów pod projektem może dać duży efekt polityczny^43. Podstawowym zadaniem komi- tetu jest naturalnie zbieranie podpisów poparcia pod projektem ustawy, choć sformułowa- nie „składanie podpisu” jest skrótowe, a przez to mylące. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy obywatel czyni to, składając na wykazie, obok swojego imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, własnoręczny podpis. Musi mieć przy tym zapewniony wgląd w projekt ustawy, co zapobiegać ma pochopnemu podejmowaniu
(^39) M. Błachut, W. Gromski, J. Kaczor, Technika prawodawcza , Warszawa 2008, s. 6. (^40) Zresztą, jak pisze B. Banaszak, „należy podkreślić związek inicjatywy ludowej z referendum. Te dwie insty- tucje ustrojowe są ze sobą ściśle (z reguły) sprzężone. Projekt ustawy opracowany w drodze inicjatywy za- zwyczaj zostaje następnie przedstawiony narodowi do decyzji w formie referendum” (B. Banaszak, Porów- nawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych , Warszawa 2007, s. 267, inaczej M. Jabłoński, op. cit. , s. 663). W niektórych porządkach prawnych, np. Szwajcarii, istnieje wręcz obowiązek poddania nieuwzględnionej inicjatywy ustawodawczej pod referendum (J. Kuciński, op. cit. , s. 287). (^41) Por. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa… , s. 93. (^42) Tak M. Jabłoński, op. cit. , s. 653. (^43) Jest to zresztą popularny sposób traktowania instytucji demokracji bezpośredniej do własnych celów przez polityków, zwłaszcza autorytarnych – dość wspomnieć Napoleona I, Napoleona III, A. Hitlera, Ch. de Gaul- le’a i A. Łukaszenkę, którym zależało na akceptacji zmian ustrojowych w drodze referendum, czy bliższą czasowo sytuację, kiedy to politycy Platformy Obywatelskiej zbierali podpisy pod „referendum konstytu- cyjnym” – nota bene nieprzewidzianym w polskim systemie prawnym – podczas gdy zgodnie z art. 235 ust. 1 mogliby wprowadzić stosowne zmiany ustawy zasadniczej drogą stricte parlamentarną. Zresztą wkrótce po uchwaleniu ustawy prognozowano, że może być ona wykorzystywana w taki właśnie sposób, nawet jeśli nie wykluczano oddolnych inicjatyw (tak J. Kuciński, op. cit. , s. 290), na co nie trzeba było długo czekać – politycy Unii Wolności projekt ustawy o funduszu edukacji narodowej wnieśli w 2001 r. jako projekt obywatelski (P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce… , s. 173). Podobnie w tym samym okresie usiłowali postąpić politycy Prawa i Sprawiedliwości, agitując za własnego autorstwa projektem Kodeksu karnego.
Michał Zieliński
przezeń decyzji, tym bardziej, że wycofanie podpisu jest nieskuteczne. Po zebraniu pierw- szego 1000 podpisów pełnomocnik obowiązany jest zawiadomić Marszałka Sejmu o fakcie powstania komitetu, podając: jego nazwę, adres oraz dane osobowe założycieli (art. 6 ust. 2 Konstytucji RP). Należy tu przytoczyć pogląd, że owa wymagana liczba podpisów stanowi nie tylko minimalną, ale i maksymalną możliwą ich liczbę do wywarcia pożądanego przez wnioskodawcę skutku prawnego, czyli że przedstawienie większej ich liczby może stać się przesłanką zakończenia formalnego postępowania^44 przed jeszcze jakimkolwiek rozpozna- niem merytorycznym. Jeśli zawiadomienie odpowiada wymogom formalnym, Marszałek Sejmu postanawia o przyjęciu zawiadomienia, co nadaje komitetowi osobowość prawną. W przeciwnym razie wezwie on do uzupełnienia braków w zawitym terminie 14 dni^45 pod rygorem odmowy przyjęcia zawiadomienia, co do którego służy pełnomocnikowi skarga do Sądu Najwyższego w tym samym terminie, który to sąd musi ją rozpatrzyć w trybie niepro- cesowym, w ciągu 30 dni w składzie 7 sędziów Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych. Orzeczenie wydane w przedmiocie zaskarżenia jest ostateczne. Po otrzymaniu informacji o przyjęciu zawiadomienia albo postanowienia uwzględniającego skargę komitet obowiązany jest ogłosić w ogólnopolskim dzienniku^46 fakt nabycia osobo- wości prawnej, swój adres oraz podać miejsce udostępnienia projektu ustawy do publiczne- go wglądu. Nie może też dokonywać już żadnych zmian w projekcie ustawy. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, iż projekt, a także uzasadnienie „mogą być zmieniane jesz- cze w czasie zbierania pierwszego tysiąca podpisów […] wyraźny zakaz dotyczy wszak już projektu firmowanego przez komitet mający osobowość prawną, a nie działań antycypują- cych decyzję Marszałka”^47. Byłoby to w oczywisty sposób nadużycie zaufania popierają- cych go obywateli, którzy udzielają wsparcia konkretnemu projektowi (nawet nie ogólne- mu pomysłowi ustawodawczemu) i nie ma pewności, czy w razie zmiany utrzymaliby swoje poparcie dla niego. Koniecznie w tym momencie należy wspomnieć o pewnym istot- nym niebezpieczeństwie, które pojawia się na tle niewłaściwych sformułowań ustawy. Otóż warunkiem sine qua non uzyskania osobowości prawnej przez komitet jest zebranie owego tysiąca podpisów, a zawiadomienie o utworzeniu komitetu albo postanowienie Sądu Naj- wyższego nie mogą być przyjęte bez ich zebrania. Oznacza to, że nie ma podstawy prawnej do ich zbierania. Jest to oczywisty błąd ustawodawcy, wołający o szybką nowelizację usta- wy; póki co, sugeruje się przyjęcie rozwiązania, na mocy którego art. 6 ust. 1 zostałby uznany za lex specialis względem zasadniczego trybu zbierania podpisów, dzięki czemu nieaktualny stanie się problem dopuszczalności zebrania podpisów i powstanie możliwość swobodnego wyboru sposobu ich zgromadzenia 48. Po uzyskaniu osobowości prawnej komitet ma obowiązek zebrania pozostałych pod- pisów, tak aby ich liczba wynosiła wymagane 100 tys. O ile jednak zbieranie pierwszego tysiąca, niezbędnego do zarejestrowania komitetu, nie zostało ograniczone czasowo, o tyle w tym przypadku ustawodawca zakreśla 3-miesięczny termin na ich zebranie^49 i przedło- żenie raz jeszcze Marszałkowi Sejmu z projektem ustawy (co powoduje, że komitet dla
(^44) Tak M. Jabłoński, op. cit. , s. 656. (^45) Należy tu wspomnieć, że jest to rozwiązanie korzystne dla wnioskodawców, główne obowiązujące w Polsce procedury bowiem przewidują na uzupełnienie braków w terminie 7-dniowym. (^46) Przy czym korzystne ze względów prakseologicznych jest przyjąć, że chodzić może nie tylko o dziennik w formie papierowej, zwłaszcza w kontekście coraz częstszego przenoszenia się mediów do sieci WWW (zob. http://zielonemigdaly.pl/2006/12/najstarsza-gazeta-swiata-tylko-w-wersji-elektronicznej, 14.09.2010, 14:10). (^47) J. Szymanek, op. cit. , s. 62. (^48) Tak P. Winczorek, Obywatele wnoszą projekt ustawy , „Rzeczpospolita”, 23 sierpnia 1999 r.; P. Uziębło, Ini- cjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa… , s. 105–106. (^49) Podczas gdy w Hiszpanii wynosi on 6 miesięcy, a we Włoszech w ogóle nie istnieje tego typu limit (P. Uzię- bło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa… , s. 151.
Michał Zieliński
daleko odległą od potocznie rozumianej charytatywności^52. Mogą być przekazywane na rzecz komitetu ze środków własnych osób go tworzących lub dopiero pozyskiwane. Usta- wa o wykonywaniu inicjatywy nie wprowadza znanego z prawa wyborczego ograniczenia co do kwoty, która może być udzielana przez konkretny podmiot, ani co do liczby tych podmiotów. Zawiera natomiast liczne ograniczenia co do źródeł finansowania (art. 16) – i to zarówno co do środków pieniężnych, jak i niepieniężnych – z których część ma charak- ter przedmiotowy (komitet bowiem nie może otrzymywać środków publicznych), część zaś podmiotowy (nie mogą pochodzić od cudzoziemców i bezpaństwowców mieszkają- cych poza państwem, a także zagranicznych osób prawnych i tzw. ułomnych osób praw- nych, osób prawnych z ich udziałem, obcych przedstawicielstw). Pozwala natomiast na zdobywanie środków w drodze zbiórki publicznej zgodnie z ustawą z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 z późn. zm.), zwalniając nawet z obo- wiązku uzyskiwania pozwolenia na to (art. 1 tej ustawy), choć pozostaje konieczność za- wiadomienia odpowiednich władz o zbiórce. Nie jest to wszakże – co trzeba tu raz jeszcze wspomnieć – jedyny sposób pozyskiwania pieniędzy przez komitet. Ten przywilej ma da- leko idące implikacje na gruncie ustawy o zbiórkach, przyznaje ona bowiem wiele kompe- tencji organowi, który udzielił pozwolenia, na czele z cofnięciem go (art. 10 ust. 1). Jest to stan niepożądany, organizowanie bowiem zbiórek ma być przeprowadzane wedle ustawy reglamentującej, natomiast nie ma możliwości egzekwowania obowiązków władz pań- stwowych względem organizatora. Nie ulega też wątpliwości, że organizowanie takiej zbiórki będzie należało do wyłącznych praw komitetu, choć nic nie stoi na przeszkodzie, ażeby inny podmiot zorganizował zbiórkę publiczną na cele własne, a następnie przekazał odpowiednią kwotę na jego rzecz. Organem właściwym do weryfikacji prawidłowości fi- nansowania zbiórki jest minister ds. finansów publicznych, któremu pełnomocnik komitetu obowiązany jest w terminie 3 miesięcy od zakończenia sukcesem wykonania inicjatywy złożyć sprawozdanie finansowe. Po zebraniu wymaganej liczby podpisów zadaniem pełnomocnika komitetu jest wnie- sienie do laski marszałkowskiej projektu ustawy z załączonym wykazem podpisów, choć nie jest to jego obowiązkiem^53. Projekt taki musi oczywiście zawierać uzasadnienie zgodnie z art. 34 ust. 2 regulaminu Sejmu (załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu, M. P. z 2009 r., Nr 5, poz. 47 z późn. zm.), w którym opisane zostaną powody, cele, źródła finansowania (tu dochodzi do powtórzenia regulacji konstytucyjnej) i zakładane skutki wejścia projektu w życie. Rolą Marszałka Sejmu będzie wtedy nic innego jak tylko weryfikacja tegoż z wcze- śniej przez komitet złożonym, a także faktu nieprzekroczenia terminu na zebranie podpisów i prawidłowości ich złożenia w wykazie. W razie stwierdzenia przez Marszałka spełnienia tych wymogów, obowiązany jest on przyjąć projekt i skierować go do rozpatrzenia w pierw- szym czytaniu, o czym zawiadamia pełnomocnika komitetu. Weryfikacja wspomnianych wymogów odbywa się w różny sposób. Odmówić przyjęcia projektu samodzielnie może Marszałek tylko w przypadku stwierdzenia niezgodności treści wniesionego projektu z pro- jektem składanym uprzednio, tj. dającym podstawę do przyznania osobowości prawnej ko- mitetowi inicjatywy ustawodawczej. Tym bardziej że wnioskodawca projektu nie może wprowadzić doń autopoprawki (art. 36 ust. 1c w zw. z art. 36 ust. 1a), co jest w zasadzie jedyną „furtką”, dzięki której twórca projektu może bezproblemowo wprowadzić doń zmia- ny. Należy to jednak uznać za trafne, zapobiega bowiem manipulowaniu sygnatariuszami
(^52) Por. art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publiczne- go i wolontariacie, Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm. (^53) Niemniej jednak należy zgodzić się z poglądem, iż wniesienie go wówczas przez jego zastępcę byłoby sku- teczne prawnie ( ibidem , s. 150) – do intencji ustawodawcy należy bowiem założenie zamiaru wniesienia projektu po zebraniu wystarczającej liczby podpisów, realizacja więc tej dyrektywy nie może zostać uznana za bezprawność.
Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej
co do treści projektu w ten sposób, że podpisują oni konkretny projekt, a prace w parlamen- cie toczą się nad zupełnie innym. W razie zaś zaistnienia wątpliwości co do złożenia przez wnioskodawców ustawowej liczby podpisów, może zwrócić się do Państwowej Komisji Wyborczej o pomoc w kwestii ustalenia prawdziwego stanu faktycznego w tym zakresie, na co ma ona 21 dni. Będzie to dokonywane zgodnie z „Zasadami badania przez Państwową Komisję Wyborczą złożenia wymaganej liczby podpisów obywateli popierających projekt ustawy wniesionej w trybie inicjatywy ustawodawczej obywateli”^54. Jest to rozwiązanie lo- giczne – dane osobowe bowiem dotyczące obywateli, zbierane przez komitet inicjatywy ustawodawczej, pojawiają się każdorazowo w przypadku organizowania wyborów i refe- rendów. Państwowa Komisja Wyborcza ma więc pewne doświadczenie w weryfikacji tego typu informacji. Wskazuje się jednak, że np. weryfikacja faktu ukończenia 18. roku życia przez sygnatariusza przed podpisaniem projektu, gdy nastąpiło to w tym samym roku kalen- darzowym, jest w praktyce niemożliwa^55. Marszałek Sejmu odmawia nadania biegu projek- towi ustawy, jeżeli po przeprowadzeniu tego postępowania prawidłowo złożona liczba pod- pisów popierających projekt okaże się mniejsza niż 100 tys., co pełnomocnik może zaskarżyć do Sądu Najwyższego w tym samym trybie, o jakim była mowa w przypadku odmowy przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej. Pozo- stałe wymogi, badane na tym etapie, są takie same jak w przypadku projektów ustaw wnie- sionych przez inny podmiot, z wyjątkiem wyraźnie dla tych ostatnich przewidzianych (jak np. obowiązek przedłożenia projektów aktów wykonawczych do ustawy, nałożony na Radę Ministrów). Poza tak zarysowaną kontrolą formalną ma on za zadanie, jak w przypadku każdego projektu ustawy, dokonać kontroli projektu pod kątem merytorycznym. Zgodnie z regula- minem Sejmu obowiązany jest, jako że projekt nie pochodzi od Prezydenta ani Rady Mini- strów, zarządzić sporządzenie przez ekspertów Kancelarii Sejmu opinii w sprawie zgodno- ści wniesionego projektu z prawem Unii Europejskiej. Poza tym, regulamin daje mu możliwość skierowanie projektu do Komisji Ustawodawczej, która dokona jego weryfikacji pod kątem zgodności z całością obowiązującego prawa i zasadami techniki prawodawczej, a w razie uznania go z tego powodu za niedopuszczalny, Marszałek Sejmu może nie nadać projektowi dalszego biegu, co jest uprawnieniem tak daleko idącym w stosunku do inicja- tywy obywateli, że już słychać postulaty jego zmiany^56. Opinie, co trzeba tu jednak podkre- ślić, są dla Marszałka niewiążące. Moment skierowania projektu wniesionego w drodze obywatelskiej inicjatywy usta- wodawczej do pierwszego czytania stanowi jej skuteczne wykonanie. Niemniej jednak nie stanowi ono rozwiązania komitetu ex lege ; ustawa bowiem stanowi zamknięty katalog sy- tuacji, w których może to nastąpić. Zgodnie z nią ma to miejsce po upływie 3 miesięcy od zakończenia postępowania ustawodawczego^57 , postanowienia Marszałka Sejmu o odmowie nadania biegu projektowi ustawy (względnie postanowienia Sądu Najwyższego oddalające- go zaskarżone postanowienie o odmowie nadania biegu projektowi ustawy), bezskuteczne- go upływu terminu na złożenie brakujących 99 tys. podpisów, albo od złożenia sprawozda- nia finansowego.
(^54) „Przegląd Wyborczy. Biuletyn Informacyjny” 10/2003, s. 19; za: ibidem , s. 167. (^55) Tak J. Szymanek, op. cit. , s. 54. (^56) P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa… , s. 159. (^57) Termin ten biegnie od dnia podpisania ustawy lub ostatecznego odrzucenia (przez Sejm w III czytaniu lub nieodrzucenia przezeń stanowiska Senatu odrzucającego projekt w całości). Wtedy bowiem już nie można wprowadzić do niej żadnych zmian.
Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej
prac nad nim. Po drugie zaś może istnieć niebezpieczeństwo przyjęcia takiego rozumienia omawianej regulacji, które daje możliwość ponownego wystąpienia z projektem ustawy, tym razem bez obowiązku dopełnienia wymogów proceduralnych^67. Ponadto wskazuje się na nieobowiązywanie zasady dyskontynuacji w przypadku, gdy postępowanie ustawodaw- cze zakończy się w Sejmie i, zgodnie z prawem, projekt ustawy trafić powinien do Senatu, „nie sposób sobie bowiem wyobrazić, aby kolejny Sejm i Senat rozpoczynał swoją pracę nad taką ustawą od fazy, w której parlament poprzedni jej rozpatrywanie zakończył”^68. Uję- cie takie nie wydaje się budzić wątpliwości, bo o ile istotną bolączką polskiego procesu ustawodawczego jest jego długotrwałość, o tyle jednak rzadko kiedy prace nad jedną ustawą przeciągną się ponad dwie kadencje (czy ponad 4 lata, zakładając, że wnioskodawca wystą- pi z projektem na samym końcu kadencji parlamentu). Poza tym, w razie rozpoczęcia biegu następnej po złożeniu projektu w drodze obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, ustawa o inicjatywie stanowi, iż w takim wypadku pierwsze czytanie musi się odbyć w ciągu 6 mie- sięcy od tego momentu, czyli od dnia złożenia przysięgi przez nowo wybranych posłów. Termin, jak widać, jest tu dłuższy aniżeli w art. 13 in principio , należy się jednak przychylić do pozytywnych ocen tego rozwiązania, ponieważ na samym początku swych prac nowo ukonstytuowany parlament ma wiele bardzo ważnych, niecierpiących zwłoki obowiązków do wykonania, takich jak organizacja swych prac, wybór organów czy udzielenie poparcia Radzie Ministrów^69 , tym bardziej że polska praktyka parlamentarna wskazuje, że terminy powołania gabinetu bywają znacznie odłożone w czasie w stosunku do rozpoczęcia kaden- cji, są bowiem pochodne ustaleń politycznych, a te często zapadają po długich okresach pertraktacji i namysłu^70. Dodatkowe jeszcze znaczenie ustanawiania takiego rodzaju wyjąt- ku od zasady dyskontynuacji prac jest takie, że przejmująca rząd po nowych wyborach do- tychczasowa opozycja – jeśli jest parlamentarna – może, wiedząc o takiej możliwości przed nimi, zgłosić w upływającej kadencji projekty nowych ustaw, które będzie mogła do końca przeprowadzić przez Sejm i Senat nowej kadencji. To pozwoli przyspieszać wprowadzanie reform, które planuje wprowadzić. Gwarancją proceduralną jest natomiast możliwość reprezentowania komitetu inicja- tywy ustawodawczej w pracach nad projektem ustawy w Sejmie i w Senacie przez przed- stawiciela lub jego zastępcę. Mogą też oni zostać odwołani w tym samym trybie, jaki miał miejsce przy ich powoływaniu^71. W tym momencie należy postawić pytanie, jaka jest rela- cja między takim właśnie przedstawicielem a pełnomocnikiem wykonującym obowiązki związane z wykonywaniem inicjatywy na etapie rejestrowania komitetu i wnoszenia pro- jektu z uzasadnieniem, a także wymaganej liczby podpisów. Tam więc, gdzie kończy się praca pełnomocnika, zaczyna się możliwość wykonywania swoich ustawowych upraw- nień przez przedstawiciela. Podobnie jednak jak to jest w przypadku pełnomocnika i jego zastępcy, nie muszą być oni uprzednio członkami komitetu i w zasadzie obojętne jest, kto nimi zostanie, byleby oczywiście była to osoba z pełną zdolnością do czynności prawnych.
1/2006, s. 106; M. Granat, W sprawie dyskontynuacji prac nad obywatelskim projektem ustawy wniesionym w danej kadencji Sejmu, a nierozpatrzonym w następnej kadencji Sejmu , „Przegląd Sejmowy” 1/2006, s. 110. (^67) D. Szumiało-Kulczycka, Nowo wybrany parlament nie jest spadkobiercą poprzednika, „Rzeczpospolita”, 8 października 2001 r. (^68) P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Ustawa… , s. 89-90. (^69) Ibidem , s. 172. (^70) Do tej pory tylko rząd L. Millera w roku 2001 rozpoczął pracę niemalże bezpośrednio po wyborze władz nowego Sejmu i Senatu. Rekordzistą tutaj był wybrany w październiku Sejm I kadencji, który udzielił wotum zaufania nowej Radzie Ministrów J. Olszewskiego w grudniu, po prawie 2 miesiącach. Sejm V kadencji zaś nie zdołał wybrać Marszałka na swym inauguracyjnym posiedzeniu. (^71) Należy przychylić się do stwierdzenia, że w sytuacji braku szczegółowych przepisów tego dotyczących, od- wołanie może nastąpić większością głosów. Konieczne będzie też zawiadomienie o tym fakcie Marszałka Sejmu (P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce… , s. 180).
Michał Zieliński
Może być to nawet poseł lub senator^72 , co dawałoby autorom projektu dodatkowe możliwo- ści prawne, przydatne mogłoby się też okazać powoływanie osób z uznanym autorytetem, której łatwiej uzyskać posłuch parlamentarzystów^73. Powoływanie na stanowisko przedsta- wiciela tej samej osoby, która pełniła obowiązki pełnomocnika, wydaje się rozwiązaniem naturalnym i logicznym z tego powodu, iż w takiej sytuacji uprawnienia tego pierwszego będzie mogła wykonywać osoba od początku zaznajomiona z pracami nad projektem usta- wy i nim samym; co więcej, uważa się też, że w sytuacji niewyłonienia przedstawiciela jego obowiązki bez dodatkowej inwestytury wykonywać może właśnie pełnomocnik^74. Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej nie wypowiada się w sprawie konkretnych uprawnień, odsyłając do materii regulaminowej. Ich zakres tam zarysowany jest dość ogra- niczony. Przedstawiciel nie ma wpływu na to, kiedy izba zajmie się projektem (jak to jest w pilnym i szczególnym trybie ustawodawczym), do jakiej (bądź jakich) komisji on trafi i jak długo będzie trwała. Nie ma też ograniczenia zakresu poprawek, które mogą być wpro- wadzane do projektu, możliwe jest więc de facto całkowite jego przemodelowanie. Istnieje wprawdzie, i to przyznana konstytucyjnie (art. 119 ust. 2 Konstytucji RP), możliwość wno- szenia poprawek przez wnioskodawcę, mało jednak prawdopodobne, aby komisja (izba), która właśnie uchwaliła poprawkę przeciwną do tak zgłaszanej, nagle zmieniła zdanie i za- głosowała odwrotnie. Zgodnie z regulaminem Sejmu przedstawiciel może uczestniczyć w posiedzeniach komisji rozpatrujących projekt, a także na posiedzeniu plenarnym izby. Ze smutkiem należy skonstatować, iż podobnie nie wypowiada się na ten temat regulamin Se- natu, co prowadzi do stwierdzenia, iż osoba taka może przebywać na posiedzeniach jego komisji i plenarnym tylko na zaproszenie przewodniczącego albo Marszałka^75. Nie może jednak w żadnym razie skorzystać z uprawnienia do wnioskowania o uzupełnienie porząd- ku dziennego, regulamin Sejmu legitymuje bowiem podmiotowo w tym zakresie jedynie grupom posłów (kluby, koła lub grupy co najmniej piętnastu osób). Nawet więc gdyby przedstawicielem inicjatywy był jeden z nich, musiałby jeszcze przekonać do podpisania się pod takim wnioskiem co najmniej czternastu innych. Dodatkową gwarancją jest przyznane wszystkim wnioskodawcom projektów ustaw prawo wycofania ich przed zakończeniem drugiego czytania. Inaczej mówiąc, jeśli stwier- dzą, iż kształt projektu po zgłoszonych na posiedzeniach komisji poprawkach, zwłaszcza pozytywnie przez nie zaopiniowanych, znacznie będzie odbiegał od zamysłu twórców, może uznać, że nie ma w takim razie sensu, aby w ogóle wchodził w życie, zwłaszcza że będzie firmowany nazwiskami członków komitetu. Choć nie ulega wątpliwości, że za wnioskodawcę należy uznać w tym przypadku nie jego samego, ale grupę 100 tys. obywa- teli, prawo wnioskodawcy będzie wykonywał przedstawiciel^76 , jest to jednak rozwiązanie krytykowane^77. Jest za to niewątpliwie możliwie jedyne pod względem praktycznym, do- tarcie bowiem do każdego z sygnatariuszy – a może być ich przecież dużo więcej niż wy- magane 100 tys. – jest tyleż trudne, co niewątpliwie bardzo czasochłonne; jeśli bowiem posługując się danymi zawartymi w wykazie można to zrobić i przy założeniu podejmowa- nia decyzji większościowo uzyskać jakieś zdanie na ten temat, to poza wątpliwościami natury prawnej spowodowałoby to znaczne przedłużenie i tak rozciągniętej w czasie pro- cedury ustawodawczej. Należy jeszcze zadać pytanie o relację tego przepisu regulaminu Sejmu i przepisu ustawy, który stanowi, że nie można wprowadzać żadnych zmian do pro- jektu po tym, jak wraz z setką tysięcy podpisów trafi do parlamentu. Pojawiają się głosy, że
(^72) Tak już zresztą raz się stało, jak to było w przypadku obywatelskiego projektu Kodeksu karnego. (^73) Pełnomocnikiem inicjatywy w sprawie ustawy powołującej Fundusz Edukacji Narodowej został np. A. Wajda. (^74) P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce … , s. 179. (^75) Ibidem , s. 182–183. (^76) M. Jabłoński, op. cit. , s. 661. (^77) Ibidem , s. 183–184.
