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A economia política do novo-desenvolvimentismo
e do social desenvolvimentismo
Pedro Paulo Zahluth Bastos *
Resumo
O artigo propõe uma classificação das duas visões básicas a propósito da estratégia de desenvolvimento capitalista depois da crise do neoliberalismo, no Brasil: o desenvolvimentismo exportador do setor privado (“novo-desenvolvimentismo”) e o desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado (“social-desenvolvimentismo”). Ambos resgatam o papel do Estado na orientação do modelo de desenvolvimento, mas com modos diferentes de relação com o mercado. Depois de uma breve introdução, as duas visões são discutidas, concluindo-se com uma discussão de suas possibilidades políticas.
Palavras-chave : Desenvolvimentismo; Estado; Mercado.
Abstract The political economy of new developmentalism and social developmentalism in Brazil The article proposes a classification of two basic views on the strategy of capitalist development after the neoliberalism crisis in Brazil: the private sector’s export-oriented developmentalism (“new- developmentalism”), and state-led distributive developmentalism. Both views bring back the state’s role in guiding the development model, but with different ways of relating to the market. After a brief introduction, the two views are discussed, and the article concludes with a discussion of their political prospects.
Keywords : Developmentalism; State; Market. JEL O10, O11, O14.
Introdução
Todo agrupamento político com projeto de dirigir uma sociedade costuma construir uma narrativa do passado para criticar o que deve ser mudado e justificar sua “tarefa histórica”. Tarefa que não pode ser apresentada como produto de interesses particulares, mas como expressão do interesse público de superar crises causadas, presumidamente, pelos grupos e projetos os quais devem ser substituídos. Muitas vezes, os mesmos grupos responsáveis por graves crises, ou parte deles, conseguem transformar-se em paladinos de propostas para superá-las, às vezes, aliando-se a grupos que lhes faziam oposição.
- (^) Professor Doutor II do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp), Campinas, SP, Brasil. E-mail: [email protected]. Agradeço aos comentários de André Biancareli, Antônio Carlos Macedo e Silva, Fábio Vasconcellos Aquino, Pedro Linhares Rossi, William Nozaki e, principalmente, Ricardo Bielschowsky, eximindo-os dos equívocos remanescentes.
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No Brasil, por exemplo, a retomada da ideologia liberal como solução para a crise do desenvolvimentismo industrial e do Estado planejador, na década de 1980, difundiu a narrativa histórica de que o “modelo desenvolvimentista” era defeituoso de nascença, seja por alocar recursos “artificialmente” para longe de sua especialização natural (que estaria fora da indústria pesada), seja por conferir a marajás do “Estado burocrático e interventor” o direito de arranjar para si e comparsas empresariais uma série de benefícios privados, em prejuízo da maioria de contribuintes e consumidores. Desse modo, a responsabilidade dos governos da ditadura civil-militar pela crise da dívida externa e patuscada com o dinheiro público era transferida para o “Estado” enquanto tal, criado em tempos imemoriais ou, nas interpretações com pouco menor ingenuidade histórica, na época do “getulismo”. Políticos que apoiaram ativamente a ditadura de 1964 e suas tenebrosas transações podiam apresentar-se, assim, como artífices de privatizações do patrimônio público em transações ainda mais lucrativas. Fernando Collor, por exemplo, foi membro ativo da ditadura antes de transformar-se em caçador de marajás, negociador de empresas estatais, modernizador de carroças e sofrer impeachment por escândalo de corrupção. As mal-afamadas privatizações tucanas, por sua vez, seriam impossíveis sem que ex-emedebistas convertidos ao neoliberalismo tivessem o apoio de velhos políticos da ditadura e sem a preparação ideológica do distinto público pelas campanhas publicitárias de Collor contra marajás e elefantinhos.
É claro que a retomada política e ideológica do liberalismo econômico, iniciada talvez pela campanha conduzida por diversos grupos empresariais contra a eleição de prioridades na destinação de recursos e subsídios públicos, em meados da década de 1970, não poderia deixar de influenciar a academia e as interpretações da história brasileira^1.^2 Às vezes, inconscientemente, mas às vezes não: Fernando Henrique Cardoso afirmou, em dezembro de 1994 (logo depois de eleito presidente), que sua tarefa histórica era a de eliminar “um pedaço do nosso passado que ainda atravanca o presente e retarda o avanço da sociedade. Refiro-me ao legado da era Vargas, ao seu modelo de desenvolvimento autárquico e ao seu Estado intervencionista” (Cardoso, 1994).
A tarefa tucana não era mais a de enterrar o legado dos governos da ditadura civil-militar de 1964: um Estado falido pela estatização da dívida externa, corrompido pela irresponsabilidade política, pelo sufocamento da esfera pública e pela valorização do individualismo exacerbado; o financiamento precário dos bens públicos e das políticas sociais, o sacrifício do planejamento pela subordinação ao Fundo Monetário e aos credores externos e internos. Tratava-se de ir mais atrás e completar o serviço dito necessário por parte dos intelectuais a apoiarem os golpistas que derrubaram o Estado Novo em 1945 (desde dentro dele) como Eugênio
(1) Para diferentes interpretações sobre a campanha contra a estatização de meados da década de 1970, como expressão da insatisfação de frações da burguesia nacional a propósito do planejamento estatal do desenvolvimento capitalista, ver Carlos Lessa (1978) e Sebastião V. Cruz (1995).
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as ruas e empolgando massas que não se consideravam manipuladas por defender, democraticamente, bandeiras empunhadas inicialmente por vanguardas autoritárias. Empolgou até membros das vanguardas comunistas (muitas delas também autoritárias ou, pelo menos, “centralistas democráticas”), que deixaram de tramar o golpe rápido e fulminante ou esperar pelo apoio das massas no dia da redenção final e saíram de prisões, fábricas, portos, ferrovias e gabinetes para animar movimentos sociais emergentes em nome de bandeiras histórico-concretas, democráticas e necessariamente parciais^4.^5 A história, no entanto, daria seu troco violento: o fato de que os herdeiros socialmente mais avançados da velha minoria nacionalista autoritária, reunidos até 1964 no Partido Trabalhista Brasileiro e outras organizações partidárias e sindicais, ameaçavam tornar-se maioria eleitoral com o tempo, fez com que os herdeiros conservadores unissem-se aos reacionários de sempre para acabar com a competição eleitoral (jurando defender a democracia) e decidir qual parcela do legado nacionalista deveria ser demonizada como “populismo” e “má ciência econômica”^5.^6.
Já, o pecado dos desenvolvimentistas brasileiros de todas as épocas alertavam as narrativas históricas, influenciadas pela retomada liberal na década de 1980 não era apenas o populismo político ou macroeconômico, mas sua ênfase exagerada no mercado interno e na industrialização. Não importava o fato de que os preços internacionais das commodities básicas despencaram na década de 1930 (e ficaram baixos por várias décadas), que a demanda interna e os recursos federais destinados à agricultura, pecuária e mineração tenham-se multiplicado. O “desequilíbrio” a favor do crescimento industrial teria resultado não das oportunidades enormes de integração do mercado interno e de internalização de novas tecnologias e produtos (com elevação radical da produtividade sistêmica, embora de forma heterogênea nos planos regional e setorial), mas do “artificialismo” ideológico dos desenvolvimentistas. Se a economia fosse deixada mais a sua própria sorte, diziam os próceres liberais, não apenas os velhos ramos exportadores gerariam mais reservas cambiais, como a própria diversificação industrial acompanharia a disciplina do comércio exterior e encontraria nichos de exportação novos, tornando-se menos dependente do mercado interno. Ato contínuo, dessa narrativa contrafactual, emanava um programa de ação: reduzir radicalmente a proteção do mercado interno para acabar com o privilégio auferido pelo amplo leque de empresários predadores que conseguia, do Estado paternalista, não apenas anteparo tarifário para explorar consumidores do Made in Brazil, mas também subsídios públicos sem contrapartida. Não se tratava, entretanto, de exigir contrapartidas ao dirigir investimentos: era melhor apenas importar bens de consumo e de produção mais baratos e eficientes que os similares locais e contar com
(4) Sobre as diferentes correntes dos movimentos sociais e políticos de esquerda antes de 1964, ver Moraes (1989) e Ferreira e Reis (2007). Para as diferentes correntes desenvolvimentistas entre os intelectuais, ver Bielschowsky (1985). (5) Para uma síntese das interpretações sobre o golpe de 1964, ver Fico (2004).
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o “choque de capitalismo” para melhorar a eficiência das empresas remanescentes, presumidamente capazes de elevar exportações a ponto de compensar o aumento desejado das importações. A privatização, a contenção do gasto público e a abertura ao financiamento externo completariam o quadro, levando a um modelo orientado para fora, em direção às oportunidades do mercado global e não regulado pelo Estado em direção à integração do mercado interno^6.^7.
Essa narrativa não influenciou apenas seu campo ideológico, mas também intelectuais de outras tradições teóricas, que esposavam propostas políticas diferentes. Pela esquerda, alguns autores procuraram colocar, no mesmo saco de gatos pardos, o conjunto de projetos políticos rivais que se debateram sobre questões centrais à forma concreta a ser assumida pelo desenvolvimentismo no Brasil. A postura de terra arrasada, típica da desilusão trazida pelo golpe de 1964 e pelo AI-5, já se manifestara na crítica do populismo feita por Francisco Weffort (1978), ao abstrair a importância do debate e embate estratégico na condução das políticas de Estado e reduzi-las, no fundo, ao desiderato de preservar intacto um amplo leque de interesses abrigados no mesmo condomínio de poder. Seu orientando, José Luís Fiori, escreveu tese em meio à crise da dívida para, meramente, estender o ponto de Weffort ao terreno da política econômica. Teria sido o mesmo “pacto desenvolvimentista” que nos conduzira todo o período desde 1930 até a crise da década de 1980 e explicaria tanto o excesso de protecionismo comercial, quanto o recurso ao gasto público deficitário e ao financiamento externo, pela incapacidade congênita de arbitrar interesses sem fissuras no “pacto”, dada a presumida (mas nunca demonstrada) “equipotência” entre o conjunto de frações da burguesia na partilha do poder, na concepção de Fiori (1985).
O mesmo excesso de proteção e irracionalidade macroeconômica criticado pelos liberais era associado, então, ao interesse de grupos “equipotentes” alojados no condomínio que já estava presente desde a gênese do “pacto desenvolvimentista”. A crer-se nas generalizações teóricas dos professores Weffort e Fiori, o difícil é entender a história das lutas ideológicas e rivalidades estratégicas em torno à forma concreta assumida pelo modelo de desenvolvimento e explicar as rupturas políticas e econômicas porque passou a experiência desenvolvimentista no Brasil, com consequências distributivas que deveriam ser óbvias. Mais tarde, Fiori fez profissão de fé a respeito da necessidade de considerar “interesses contraditórios das classes” na análise do Estado (e, aparentemente, incorporar a postulação da “existência de várias trajetórias possíveis de desenvolvimento para um mesmo capitalismo nacional”), mas aprofundou o pendor reducionista ao abstrair a contradição e referir- se, agora, à hegemonia de um único “desenvolvimentismo militar” que atravessara todo o período desde a década de 1930 até a crise dos anos 1980 (Fiori, 2012).
(6) O neoliberalismo não foi criado no Brasil, mas exemplos brasileiros do argumento são fornecidos por Roberto Campos (1994) e Gustavo Franco (1999).
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Franco e do próprio FHC, tal como os dois grupos eram chamados pela imprensa. Politicamente, é representado, sobretudo, por José Serra e tem fortes vinculações com demandas da indústria paulista, embora não se possa afirmar que coincida com o conjunto de seus interesses concretos. Durante o governo FHC, José Serra liderou o ataque às posições do grupo “monetarista” inclusive por meio de artigo acadêmico em que denunciava a “armadilha da ilusão da oferta de divisas” a qual justifica “a tese de que políticas econômicas voltadas especificamente ao setor externo são desnecessárias, uma vez que as políticas monetárias ou fiscais podem dar conta perfeitamente do equilíbrio externo desejado” (Serra, 1998, p. 9).
Superando a célebre demissão do ministro do Desenvolvimento (MDIC), Clóvis Carvalho, em episódio no qual questionou a falta de coragem do Ministro da Fazenda Pedro Malan para estimular o desenvolvimento (4 set.1999), o grupo gozou de um momento fugaz de prestígio político depois que a sucessão de crises cambiais levou o próprio FHC a proclamar um novo lema de governo (“Exportar ou Morrer”), na cerimônia de posse de Sérgio Amaral no MDIC (23 ago. 2001)^7.^8 O programa de governo de José Serra na campanha presidencial de 2002 sistematizou a estratégia da corrente^8.^9.
Na verdade, a crítica ao “mix” macroeconômico do governo FHC foi verbalizada mais publicamente pela oposição ao governo (Belluzzo; Baptista, 1994; Mercadante, 1995; Coutinho, 1997), uma vez que a corrente desenvolvimentista
(7) O ministro Amaral pronunciou-se da seguinte maneira em entrevista na qual lhe perguntaram sobre a relação com o ministro Malan, uma vez que seus antecessores caíram depois de conflitos com a Fazenda: “Depois do Real, a preocupação não era exportar, mas importar para pressionar os preços e aumentar a competitividade. Agora a realidade mundial é diferente. Nesse momento, o peso da exportação no processo de decisão de governo é muito maior. Eu vejo o ministro da Fazenda tão interessado quanto eu em aumentar as exportações […] Eu combinei com o Malan que nós dois vamos juntos à Fiesp. É importante que ele ouça o que eu ouço na Fiesp e que a Fiesp ouça o que eu ouço dele.” (Amaral, 2001). Para maiores detalhes sobre o embate entre “monetaristas” e “desenvolvimentistas” no governo FHC, ver Bastos (2003). (8) Nos termos do programa: “O principal fator que tem limitado o crescimento da economia e das oportunidades de emprego é o elevado déficit em conta corrente do balanço de pagamentos – acima de 4% do PIB e equivalente a cerca de 40% das exportações brasileiras. Esse déficit pressiona a taxa de juros doméstica para cima, freando os investimentos produtivos. A ponta do barbante para puxar o crescimento será uma contínua e forte elevação do superávit comercial, capaz de diminuir o peso do déficit em conta corrente para algo em torno de 2% até meados da década... Todos os esforços do governo, toda a política econômica e a diplomacia nacional deverão voltar- se para uma política de comércio exterior e industrial ativa... A estabilização da economia requereu uma mudança cultural. Da mesma forma, a conquista de mercados externos e a substituição de importações exigirão mobilização persistente dos três níveis de governo e grande empenho do setor privado...Os investimentos governamentais na infraestrutura, os incentivos fiscais e o financiamento público (BNDES, Banco do Nordeste e BASA) privilegiarão as exportações e a substituição de importações” (Serra, 2002, p. 11). Sobre a relação entre exportações e mercado interno: “É um equívoco comum enfatizar um suposto dilema entre o mercado externo e interno. Segundo essa visão, seria necessário primeiro resolver o problema da fome no Brasil para depois exportar. No entanto, quando o país exporta, gera renda e emprego e atenua o gargalo das contas externas, tornando possível combater a pobreza e a fome sem o artificialismo de medidas insustentáveis ou paternalistas. A fome e a pobreza se combatem principalmente com o aumento da renda real das pessoas”. (idem, p. 21)
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interna ao governo tucano manteve praticamente intramuros a crítica à política cambial e à abertura financeira. Na década de 1990, os economistas então na oposição, alegavam que a apreciação real da taxa de câmbio (com diferentes formas de controle do câmbio nominal) fora fundamental para a estratégia de estabilização inflacionária adotada pelo Plano Real e outros programas executados na América Latina, mas que produziria déficits de transações correntes insustentáveis, em conjunto com a especialização “regressiva” da indústria. A tentativa de assegurar o financiamento externo do déficit corrente e evitar o impacto inflacionário de uma depreciação cambial súbita, por sua vez, levaria a elevações de taxas de juros sempre que a incerteza quanto à preservação do regime cambial aumentasse, a partir de um patamar já elevado de juros. O custo financeiro da política monetária sobre a dívida pública, ademais, induziria o governo a elevar impostos e reduzir o gasto social. Com isso, a combinação de taxas de câmbio, juros e impostos aumentaria a concentração de renda, prejudicaria a rentabilidade dos investimentos em ramos industriais e aumentaria as importações e o déficit de transações correntes, até que a contração súbita do financiamento externo provocasse uma crise cambial que ajustasse, desordenadamente, a taxa de câmbio, com graves impactos distributivos e fiscais.^10
A crítica foi incorporada por ex-integrantes do governo FHC após alguns dos economistas que estiveram na oposição passarem a denunciar abertamente a continuidade da política macroeconômica no governo Luís Inácio Lula da Silva^9. Excluindo empresários e economistas diretamente vinculados à defesa de interesses particulares de associações empresariais, talvez o único representante original do grupo dito desenvolvimentista do governo FHC que participa ativamente do debate público contemporâneo sobre as estratégias de desenvolvimento é o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira. O ex-ministro desfiliou-se do PSDB em 2011, alegando que o partido caminhava em “sua marcha acelerada para a direita. Nas últimas eleições, ele foi o partido dos ricos” (Nassif, 2011).
Não obstante a divergência em relação à posição de seu ex-partido sobre a questão da distribuição de renda, as posições de Bresser-Pereira parecem representar a visão mais sistemática da estratégia do desenvolvimentismo exportador do setor privado. Em contrapartida, sua posição sobre a questão da distribuição de renda não será tomada integralmente como representativa da posição original da corrente e/ ou de seu ex-partido. A respeito da distribuição, o argumento de Bresser-Pereira é que, ao modo de Arthur Lewis, haveria uma tendência estrutural à determinação dos salários abaixo da produtividade industrial em razão da oferta ilimitada de mão de obra. Para evitar isso, o governo deveria praticar uma política de rendas que assegurasse a transferência de ganhos de produtividade para os salários. Se isso afasta Bresser-Pereira de seu ex-partido, não o fez apoiar a política de rendas do
(9) Por exemplo, Belluzzo e Carneiro (2003), Carneiro (2003), Sicsú (2003).
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países em desenvolvimento: a tendência à apreciação da taxa de câmbio, explicada por períodos cíclicos seja de abundância de financiamento externo, seja de elevação dos preços das exportações de commodities básicas.
Para assegurar o desenvolvimento apoiado nas exportações industriais, a tarefa do governo seria, sobretudo, a de evitar a manifestação dessa tendência, garantindo uma taxa de câmbio competitiva não apenas para o equilíbrio de transações correntes (uma vez que esse equilíbrio poderia ser alcançado, ao menos temporariamente, pelo boom de preços de commodities básicas). Seria necessário garantir uma taxa de câmbio adequada também para o “equilíbrio industrial”, ou seja, para a capacidade de diversificação da indústria em direção aos ramos tecnologicamente mais avançados.
Com efeito, o papel da política econômica para assegurar o desenvolvimento é, na prática, restrito à política macroeconômica. A política industrial é limitada a dar apoio temporário a empresas exportadoras capazes, com o tempo, de se sustentarem sozinhas no mercado internacional, presumidamente em ramos intensivos em tecnologia segundo Bresser-Pereira (2012) ou oferecer outras condições infraestruturais para que a competitividade internacional das empresas desenvolva- se (Sicsú; Paula; Michel, 2007).
Em conjunto à corrente neoliberal do governo FHC, essa corrente desenvolvimentista exalta o mercado como mecanismo de alocação de recursos produtivos, impulsionado por ampla abertura comercial. À diferença do neoliberalismo, critica o excesso de abertura comercial sem reciprocidades e, especialmente, a abertura financeira e a especialização em exportações de produtos básicos, uma vez que produziriam a aludida apreciação cambial. O papel fundamental do Estado seria o de apoiar o mercado na tarefa de alocação eficiente de recursos, por meio de preços macroeconômicos corretos, ou seja, a administração à distância da demanda agregada seria preferível à intervenção estatal direta sobre setores produtivos.
A despeito da alegação de tratar-se de uma macroeconomia “estruturalista”, a ênfase quase exclusiva em preços macroeconômicos abandona um aspecto central do estruturalismo latino-americano: o pessimismo quanto à eficácia alocativa do mercado e à capacidade do setor privado de liderar o desenvolvimento, particularmente em ramos que exigissem montantes elevados de investimentos de longo prazo de maturação/amortização e com capacitações tecnológicas não triviais. O estruturalismo clássico alegava que os mecanismos keynesianos clássicos de gestão da demanda agregada não seriam suficientes para assegurar a industrialização e, a seguir, a continuidade do desenvolvimento industrial nas condições específicas dos países subdesenvolvidos. A oferta direta e planejada de externalidades por parte do Estado seria necessária porque, nos países atrasados, a carência de “poupanças”,
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de tamanho dos mercados (dadas as escalas mínimas de produção tecnologicamente eficiente) e de bens de produção estrangularia os investimentos privados no setor industrial. Assim, a intervenção estatal deveria avançar além da gestão macroeconômica, envolvendo planejamento e indução de investimentos adiante da demanda corrente e mesmo produção direta em alguns ramos.
O argumento central do desenvolvimentismo exportador do setor privado é que as empresas já disporiam, no Brasil contemporâneo, de capacitação tecnológica e recursos financeiros suficientes para investir em ramos industriais intensivos em alta tecnologia, para o mercado externo, segundo Bresser-Pereira (2012). Seria, por isso, antiquada a ênfase do estruturalismo clássico, primeiro, na intervenção direta do Estado, segundo, na integração e diversificação do mercado interno como fonte primordial de crescimento^12.^13 Assim, a ação fundamental do Estado seria a de assegurar preços macroeconômicos corretos (juros e câmbio, sobretudo). Pode-se afirmar que essa corrente desenvolvimentista partilha com o neoliberalismo, em tom menor, a valorização do setor privado e das exportações como motores do crescimento e a desvalorização do papel do Estado como banqueiro e investidor, embora não desvalorize o papel do Estado como condutor da estratégia de desenvolvimento. Aliás, parecem ser essas características mesmo que justificam a autoatribuição do epíteto “novo-desenvolvimentismo” à corrente, em oposição à caracterização feita do velho desenvolvimentismo.
A semelhança com o neoliberalismo estende-se no modo de interpretar a crise da experiência desenvolvimentista brasileira, embora haja diferenças entre os autores. Para Sicsú, Michel e Paula (2007), a ineficiência empresarial e a debilidade exportadora que teriam marcado essa experiência histórica, resultariam da proteção contra importações^13.^14 Como afirmado pelos neoliberais, a tentativa de contornar restrições externas por meio da substituição de importações acabaria trazendo ainda mais restrições externas, seja pela dependência de poupança externa, seja pela dependência continuada de exportações de commodities sujeitas a oscilações bruscas de preços (uma vez que as empresas industriais não foram induzidas pelo mercado a ganhar eficiência, em razão da proteção comercial). Bresser-Pereira (2012), por sua vez, argumenta que a própria dependência do mercado interno levou o modelo, de modo fatal, à estagnação, por causa de seu tamanho presumidamente insuficiente
(12) Ou, nas palavras, de Sicsú, Michel e Paula (2007, p. 515): “Não faz mais sentido, no atual estágio de desenvolvimento produtivo brasileiro, a existência de um Estado-empresário e de um protecionismo do mercado interno nos moldes do passado.” (13) “Além da falta de uma política estatal mais efetiva e de longo prazo que favorecesse a empresa privada nacional no processo de desenvolvimento industrial, o ´protecionismo tarifário generalizado e sem tempo determinado para acabar´ não estimulou o processo de aprendizagem das empresas nacionais. Isto ocorreu porque não foi acompanhado de um processo concomitante de geração de exportações e de desenvolvimento tecnológico. Em outras palavras, o processo de substituição de importações no Brasil não requereu a absorção e o desenvolvimento tecnológico...”. (idem, ibidem).
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Nesse sentido, Tavares (1975) fez autocrítica argumentando que o processo de crescimento industrial (em meio à chamada industrialização restringida) só foi puxado pela reorientação, para o mercado interno, da demanda previamente atendida pelas importações até, no máximo, a primeira metade dos anos 1950. Passou, então, a depender da demanda interna gerada, ex nihilo, pelo gasto autônomo apoiado pelo Estado desde a industrialização pesada, com papel subsidiário das exportações. Assim, o papel do Estado foi também o de encaminhar modificações na distribuição de propriedade e renda, coordenar encadeamentos intersetoriais e propiciá-los por meio da alocação de recursos financeiros e pela realização direta de investimentos e não apenas o de assegurar preços macroeconômicos adequados para a substituição de importações ou, na década de 1960, para a expansão das exportações. Historicamente, o dinamismo do processo não foi interrompido pela limitação do mercado interno, mas pela crise da dívida externa nos anos 1980, com exacerbação das restrições cambial e fiscal ao crescimento (Tavares; Assis, 1985).
De todo modo, o diagnóstico da crise do velho desenvolvimentismo como resultado da crise do processo de substituição de importações parece servir a Bresser- Pereira (2012) para legitimar historicamente a proposta do desenvolvimentismo exportador do setor privado. Se o investimento privado depender, sobretudo, de mercados pré-existentes e se ao Estado couber, principalmente, o papel de oferecer preços macroeconômicos adequados para que o setor privado seja induzido pela demanda corrente, é verdade que o mercado interno antes atendido por importações pode não ser suficiente para induzir investimentos e o crescimento deverá depender mais de exportações para o mercado global. Impor tal restrição ao papel do Estado é, porém, uma questão de política (ou de correlação de forças) e não pode ser deduzida de um diagnóstico histórico questionável.
Se essa corrente limita o papel direto do Estado na redistribuição de renda, na coordenação de investimentos e alocação de recursos financeiros, seu papel indireto, por meio de definição de preços relativos, continuaria fundamental. Sua oposição à política econômica do governo Lula voltou a tomar o tema da taxa de câmbio, como central, vinculado aos perigos da abertura financeira e de um modelo de crescimento dependente de exportações de commodities. Contra uma política cambial orientada para conter pressões inflacionárias, advoga-se uma desvalorização cambial de até 50% para colocar a taxa de câmbio em níveis competitivos para a indústria. Admite-se que o impacto distributivo favorável aos industriais seria acompanhado de aumento da inflação e queda dos salários reais, em um típico processo de socialização dos prejuízos. Apesar disso, alega-se que o aumento da taxa de crescimento e de emprego associado a uma taxa de câmbio compatível com o “equilíbrio industrial” acabaria, com o tempo, por gerar ganhos de produtividade que poderiam ser repassados aos salários reais (Bresser-Pereira, 2009).
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A ênfase nas exportações como motor do crescimento é acompanhada pela defesa da restrição do papel do gasto público na composição da demanda agregada. De fato, o gasto público é tomado como variável de ajuste tanto da mudança da política cambial quanto da política monetária^14.^15 Oreiro e Paula (2009) alegam que a desvalorização cambial requerida para reorientar o crescimento em direção às exportações deve ser induzida por uma redução do diferencial de juros (que atraem capitais especulativos) e aumento do ritmo de compra de reservas cambiais pelo governo, usando um “fundo de estabilização cambial” financiado pelo aumento do superávit fiscal nominal (excluindo investimentos) do setor público^15.^16 Por sua vez, a
(14) O argumento é cristalino no programa de governo de Geraldo Alckimin na campanha presidencial de 2006: “Por que o Brasil parou de crescer? Porque a taxa de investimento sofreu forte redução; porque o custo do investimento subiu e porque a produtividade não tem aumentado devidamente... A retomada da capacidade de investir do País dependerá do ajuste das contas públicas. O Estado brasileiro é grande demais e ineficiente. Hoje se apropria de quase 43% de tudo o que o País produz... Os governos (federal, estaduais e municipais, exceto estatais) apresentam déficit nominal de cerca de 4,4% do PIB. Esse déficit traz as seguintes consequências: rouba poupança privada, eleva a taxa de juro e inibe o investimento privado... A despeito da alta arrecadação, o investimento público correspondeu a apenas 2,3% do PIB nas três esferas de governo... A escassez de investimento eleva o risco privado e reduz a renda dos setores produtivos. Nos últimos anos, o Brasil entrou em um círculo vicioso de baixo crescimento, como abaixo descrito. A estrutura fiscal do Estado amarra a economia, prendendo-a em um equilíbrio de baixo crescimento. A necessidade de financiamento do Estado mantém a taxa de juro elevada. A taxa de juro alta inibe o investimento privado e, como consequência, restringe o crescimento da economia. O juro alto estimula também o ingresso de capital estrangeiro, o que acaba por valorizar o câmbio. A valorização cambial desestimula os setores exportadores da economia o que, novamente, reforça o baixo dinamismo da economia. O pequeno crescimento que caracteriza o País hoje não permite expansão da arrecadação em níveis suficientes para zerar o déficit público, o que, por sua vez, mantém o juro alto. O Estado tem, então, que elevar tributos para compensar o crescimento dos gastos_._ A elevação da arrecadação através do aumento de impostos inibe o investimento e, assim, fecham-se as possibilidades de expansão da economia... É preciso sair dessa trajetória perversa. Para tanto, torna-se fundamental mudar a estrutura fiscal brasileira... Assim, o objetivo central consiste em estabelecer metas fiscais claras. Esse programa visa a criar condições para zerar o déficit nominal com corte de despesas correntes dos governos, incluindo juros, da ordem de 4,4% do PIB no decorrer do próximo mandato... O ajuste das contas públicas permitirá forte redução na dívida pública e, com ela, a diminuição permanente da taxa de juro, alcançando patamares semelhantes aos internacionais. A redução da taxa de juro constituirá o elemento central de indução ao crescimento da economia brasileira através da elevação do investimento. Inúmeros novos projetos surgirão. Com eles , a demanda aumentará, o que gerará estímulo aos novos investimentos. A criação conjunta e simultânea de demanda dilui o risco do investimento de cada empresário individual, reforçando o ciclo virtuoso de expansão... O setor público participará da expansão nos investimentos no País. Na medida em que o ajuste fiscal for concretizado, a elevação da poupança pública deve atingir de 4 a 5% do PIB, possibilitando a expansão da participação do Estado na formação de capital da economia, especialmente em infraestrutura básica... A redução da taxa de juro induzirá a desvalorização da taxa de câmbio, permitindo elevar a competitividade das exportações brasileiras. A integração à economia global é elemento central da estratégia de expansão da economia brasileira. Por quê? Porque o comércio internacional: estimula a adoção e desenvolvimento de novas tecnologias, de modernização permanente, de transformação da estrutura produtiva; impõe a disciplina do mercado, gerando eficiência alocativa; torna obrigatório, para as empresas exportadoras, o desenvolvimento da capacidade de inovação tecnológica e de adoção de melhores práticas de gestão como condição de sobrevivência; permite ainda manter os preços internos estáveis.” (Alckmin, 2006, p. 13-18). (15) Mais precisamente, os autores usam a noção de “poupança corrente do governo... definida como a diferença entre a receita do governo em todos os níveis (inclui a participação dos lucros das empresas estatais) e os gastos correntes do governo, excluindo-se os gastos de investimento do setor público (inclusive as empresas estatais), mas considerando nesse saldo o pagamento dos juros, sobre a dívida bruta do setor público” (Oreiro; Paula, 2009, p. 21-22).
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À falta de termo mais curto que capte suas dimensões diversas e a diferencie da outra corrente, pode-se classificá-la como desenvolvimentismo distributivo do setor público. Afinal, se há algo que unifica a segunda corrente, é a ênfase no mercado interno e no papel do Estado para influenciar a distribuição de renda e a alocação de investimentos. Nesse sentido, a citada corrente é muito mais próxima da tradição desenvolvimentista clássica do que a do desenvolvimentismo exportador. Para limitar o elenco aos economistas em cargos públicos, é possível associar tal caracterização a Guido Mantega, Luciano Coutinho e à própria presidenta Dilma Roussef. 18.
Para diferenciar essa corrente em relação ao desenvolvimentismo antigo, o termo proposto pelo próprio ministro Guido Mantega, em 2007, foi “social- desenvolvimentista”, mas outros termos já foram usados (como “neocorporativista”, “social-liberal” e até “grão-burguesa”, exagerando alguns de seus aspectos)^17. Embora o termo “social-desenvolvimentista” aponte para a relevância da distribuição da renda, das políticas sociais e redução da pobreza para a ampliação do mercado de consumo de massas durante os governos petistas, é significativo que ele tenha sido proposto apenas em meados do segundo governo de Lula e pouco mais de dois anos depois da desaceleração de 2004-5, ainda que seus temas fossem apresentados no programa de governo de Lula na campanha presidencial de 2002^18.^19.
(17) Guido Mantega inaugurou o uso do termo em várias declarações entre agosto e dezembro de 2007: ver especialmente Fernandes (2007). O termo social-liberal foi usado para caracterizar o governo Lula por Paula (2005), o termo grão-burguês por Vianna (2010) e neocorporativista por Costa (2012). Para um balanço da bibliografia sobre o perfil econômico do governo Lula, ver Fonseca et. al (2012) e, para uma defesa, ver Mercadante (2010). (18) Nos termos do programa: “...nosso programa econômico está estruturado a partir de duas dimensões: a social e a nacional. A dimensão social será o principal eixo do novo modelo de desenvolvimento, assegurado o seu caráter democrático e nacional... A constituição do novo modelo priorizará três aspectos: (a) o crescimento do emprego; (b) a geração e distribuição de renda; (c) a ampliação da infraestrutura social... A ampliação do emprego, a melhoria das remunerações e de sua distribuição e a ampliação da oferta de bens e serviços públicos têm significativos impactos econômicos. Sua maior implicação será o rápido crescimento do emprego e da renda, aumentando, portanto, a massa de rendimentos da economia. Com a sua melhor distribuição, haverá estímulo ao desenvolvimento de um amplo mercado de consumo de massas... Especificadas as linhas estratégicas do novo modelo, cabe apontar os aspectos gerais da dinâmica de crescimento proposta. O motor básico do sistema é a ampliação do emprego e da renda per capita e consequentemente da massa salarial que conformará o assim chamado mercado interno de massas. O crescimento sustentado a médio e longo prazo resultará da ampliação dos investimentos na infraestrutura econômica e social e nos setores capazes de reduzir a vulnerabilidade externa, junto com [sic] políticas de distribuição de renda... São três os mecanismos principais que se somam na elevação de produtividade engendrada por esse modelo de crescimento: ganhos de escala, progresso técnico e absorção de trabalhadores subempregados pelos setores modernos. A partir desses ganhos de produtividade poderá se estabelecer o seguinte círculo virtuoso: aumento de rendimentos das famílias trabalhadoras, levando à ampliação do consumo popular, que reforça, por sua vez, os investimentos, com aumento de produtividade, fechando-se o ciclo com a elevação do rendimento das famílias trabalhadoras ... Ao conduzir ao aumento da produtividade, o modelo também estimula as exportações e a substituição de importações. No entanto, nada disso elimina a necessidade de políticas setoriais especiais, verticais, como a de ampliar mais que proporcionalmente as atividades da ponta tecnológica, por sua função geradora de divisas e deflagradora de processos de aprendizagem e capacitação” (Silva, 2002, p. 30-35). Devo a referência ao programa de governo de 2002 a Ricardo Bielschowsky.
A economia política do novo-desenvolvimentismo e do social desenvolvimentismo
Isso sugere que as resistências à implementação do modelo demoraram a ser contornadas, mas também que suas bases sociais e políticas empurraram-no adiante. De todo modo, o termo “social-desenvolvimentismo” parece uma iniciativa legítima para capturar os dividendos políticos e, ao mesmo tempo, interpretar ex post o crescimento ocorrido sob o empuxe das pressões para elevação do salário mínimo, do crédito ao consumidor e das políticas sociais a partir de 2005 – iniciado, portanto, quando o Ministério da Fazenda ainda era controlado por neoliberais. Essas pressões expressam o forte enraizamento das lutas pela redistribuição de renda na base social e política do governo Lula, seja a base sindical (elevação salarial e crédito farto/ barato), seja em setores religiosos progressistas (programas de combate à fome/ pobreza)^19.^20 Revelam também a preferência do eleitorado brasileiro por políticas redistributivas que, se executadas, induzem o crescimento do mercado interno e reforçam o apelo político da corrente distributiva.
Não obstante sua relevância como bandeira política legítima, o termo “social-desenvolvimentismo” dificilmente pode descrever, sem ambiguidades, uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo. É verdade que a retomada do crescimento em 2005 foi favorecida pela elevação do piso salarial, ampliação do gasto social e inovações financeiras (crédito consignado e microcrédito). É, contudo, improvável que esses efeitos dinâmicos iniciais, observados durante a fase de criação ou forte expansão de políticas redistributivas, possam ser repetidos indefinidamente, sustentando a longo prazo a estratégia de desenvolvimento. Isso exigiria graus de liberdade inexistentes no orçamento fiscal e da seguridade social. Carneiro (2010), no entanto, já identificou no final do governo Lula certo esgotamento do potencial de expansão da participação do gasto social no total do gasto público e do PIB, da elevação do salário mínimo real e do crédito ao consumidor, prevendo seu crescimento a um ritmo que passaria a acompanhar, mais que liderar, o crescimento econômico.^2021
Tal fato põe em questão a eleição do “social” como o próprio elemento ativador do desenvolvimento capitalista pretendido. Embora a redistribuição de renda e a redução das desigualdades possam ser finalidades prioritárias da política econômica, é pouco provável que se sustentem por muito tempo como os motores mesmos do desenvolvimento capitalista. A própria ativação de um círculo virtuoso
(19) Devo essa caracterização das pressões da base política a William Nozaki. (20) Nas palavras de Carneiro (2010, p. 32): “O peso do mercado interno no desenvolvimento brasileiro não constitui uma novidade tout court ; o que sim constituiu algo de novo foi o novo papel da melhoria da distribuição de renda, cujo efeito econômico prático foi a elevação do multiplicador da renda. Embora seja bastante provável que esse multiplicador permaneça num patamar elevado, há, também, indícios de que esteja estabilizado, ou seja, de que suas ampliações sofram apenas alterações marginais daqui por diante. Isto obviamente não diminuirá o papel dinâmico que poderá ter o consumo no novo padrão de crescimento, apenas lhe retirará o caráter de fator autônomo, vinculado ao aumento do multiplicador e também à ampliação do crédito, cujo óbice diz respeito, sobretudo à magnitude da taxa de juros. O novo candidato para se tornar o elemento autônomo, de maior peso no novo ciclo de crescimento fundado no mercado interno, é o gasto em infraestrutura e construção residencial.”
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desenvolvimento: a demanda por investimentos em infraestrutura e por recursos naturais abundantes. Os três motores podem ser “turbinados” pela recuperação de encadeamentos produtivos fragilizados e por inovações tecnológicas, desde que o Estado brasileiro dirija adequadamente o desenho de políticas cambial, industrial, de compras governamentais e atração de investimentos externos. A plena realização de qualquer uma das fronteiras de expansão exige uma ampliação do planejamento estatal, mas também o aporte de recursos fiscais. Assim, as necessidades de financiamento das exigências do desenvolvimento econômico e social não são tão facilmente conciliáveis como o uso do termo social-desenvolvimentismo parece insinuar. Então, prefiro um termo que sugere uma harmonia ou uma unidade menos rigorosas, como desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado.
Ao longo do governo Lula, a execução desigual de algumas dessas demandas de expansão do gasto social, crédito e investimento público sustentaram o fortalecimento do mercado interno, embora tenham entrado em choque também com metas de superávit primário definidas pelo Ministério da Fazenda. A propósito, enquanto a corrente do desenvolvimentismo exportador centra suas críticas e suas propostas na política macroeconômica, essa segunda corrente não parece que possa ser associada, até então, a um único regime macroeconômico. Com sucesso incerto, o governo Dilma vem buscando recolher para si parte das bandeiras da oposição no terreno da macroeconomia, ou seja, baixar juros, controlar o crescimento dos gastos correntes (mas sem reduzi-los), limitar a apreciação cambial e aumentar a proteção efetiva da indústria, diante do risco de desindustrialização (evidentemente, relacionada à apreciação cambial, mas também ao crescimento chinês). Por que o governo Lula não tomou iniciativas semelhantes?
É importante ter em conta que, ao menos até a crise financeira de 2008, a ameaça da desindustrialização era mitigada pelo crescimento do mercado interno para bens industriais, associado ao aumento do salário mínimo e do crédito, à incorporação de massas à chamada nova classe média e à recuperação do investimento. Ao mesmo tempo em que as importações líquidas aumentavam, a pujança do mercado interno estimulava certos setores da indústria, embora talvez menos do que poderia (Rocha, 2011).
Um motivo, entretanto, mais fundamental talvez seja que a própria base social tradicional do petismo alterou-se em razão da redução até certo ponto estrutural do emprego industrial e da sindicalização durante a experiência liberal da década de 1990. O próprio PT ficou mais dependente da base social do lulismo, entendido com um ideário, personalizado pelo líder carismático (mas vinculado a tendências partidárias), que tem como meta reduzir a desigualdade e a exclusão, sem apontar para um horizonte além do capitalismo e sim, para ampliar direitos dentro do capitalismo – inclusive o direito de participar de um mercado de massas. De fato, o
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tema da criação de um “mercado interno de massas” passou a ser repetido em vários programas petistas à presidência ao longo da década de 1990. Nada mais diferente da ênfase conferida às exportações privadas pela primeira corrente desenvolvimentista analisada^22.^23.
Com o tempo, a base social interpelada pelo lulismo parecia deixar de formar-se principalmente pelo trabalhador do ABC paulista (ou da indústria em geral) e funcionários públicos, deslocando-se para grupos sociais muito mais vulneráveis à instabilidade econômica: o trabalhador em serviços, às vezes com baixíssima produtividade e renda e para o trabalhador do campo ou de pequenas cidades, muito próximo da agricultura familiar. Com perdão da licença poética, o grito dos excluídos passou a ter talvez mais importância que os hinos operários. Diante dessa base e depois de duas derrotas eleitorais para o criador do Real forte, não podia deixar de ser claro para Lula que o controle da inflação, se possível com deflação de bens de consumo duráveis, não só era importante para sua base social, mas era capaz de decidir eleições presidenciais (Hunter; Power, 2007; Singer, 2010).
Exatamente por isso, o governo Lula abrigou a convivência tensa entre os fiadores da credibilidade financeira junto aos mercados, que prometiam entregar o Real forte e a inflação fraca, Palloci e Meirelles, e grupos políticos mais identificados ao ideário do desenvolvimento industrial e/ou de expansão dos direitos sociais e trabalhistas. A subordinação dos segundos aos primeiros esteve na própria origem da composição de governo, em meio ao terrorismo de mercado que marcou a campanha presidencial de 2002. Parece inegável que declarações de Pedro Malan, George Soros e outros, a propósito da irresponsabilidade financeira alheia e a explosão da fuga de capitais no início da campanha, ativaram um círculo vicioso de desvalorização cambial e encarecimento de passivos externos, com impactos inflacionários, que disciplinaram os líderes de um partido sempre posicionado contra a globalização financeira e o interesse dos rentistas da dívida pública, interna ou externa. A saída e a voz tiveram efeito mais duradouro que a Carta ao Povo Brasileiro: Lula rejeitou a opção pela renegociação da dívida externa e, sequer, um programa de reversão gradual da abertura financeira, blindou a equipe macroeconômica para buscar a reconciliação com os mercados ao ampliar a meta de superávit primário herdada do acordo com o FMI e elevar taxas de juros para atrair capitais e apreciar o Real. Dada a opção de também não renegociar contratos de concessão de serviços públicos (indexados ao IGP) antes de caducarem, o combate à inflação dependeu diretamente da apreciação cambial (que também reduziria o custo em moeda local do passivo
(22) É digna de nota a relação estabelecida entre mercado interno e exportações no programa de governo de Lula na campanha presidencial de 2002: “O desenvolvimento de nosso imenso mercado, com a criação de empregos e a geração de renda, revitalizará e impulsionará o conjunto da economia, oferecendo ainda bases sólidas para ampliar as exportações” (p. 13). A relação parece ser quase inversa daquela estabelecida no programa de Serra em 2002 (consultar nota de rodapé 9). Ver também Samuels (2004).
