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Trabalho acadêmico sobre Participações Governamentais: Royalties do petróleo no Brasil
Tipologia: Trabalhos
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31 de maio de 2007 Rio de Janeiro
1. Preâmbulo
É imprescindível ter conhecimento das mudanças ocorridas no mundo globalizado para balizar a visão estrutural e a ótica da trajetória normativa que está acontecendo em nosso país. A ordem econômica mundial muito mudou nas duas últimas décadas. Uma forte tendência neoliberal está ajudando a redesenhar novas estruturas de Estado. Aos poucos o Estado deixa o antigo modelo interventor e passa a adotar um modelo de mediação e regulação. Pode-se considerar que este novo modelo situa-se entre dois outros arquétipos econômico-sociais: o liberal e o comunista / socialista. No entanto, o Estado Regulador pode tender mais para um lado liberal, ou mais para uma lado social, dependendo das diretrizes que norteiam o modelo regulatório adotado por cada país. O Brasil, desde a última década, vem acelerando e adequando suas leis numa frenética adaptação a esse novo modelo de Estado. Será nesse contexto que falaremos especialmente sobre ROYALTIES do Petróleo, uma Participação Governamental instituída em Lei, cujo Modelo Regulatório adotado no Brasil é conduzido pela ANP - Agência Nacional de Petróleo.
2. Introdução Os royalties constituem uma das formas mais antigas de pagamento de direitos. A palavra royalty tem sua origem no inglês royal , que significa "da realeza" ou "relativo ao rei". Originalmente, royal era o direito que os reis tinham de receber pagamento pela extração de minerais feita em suas terras. No Brasil, os royalties são aplicados quando o assunto é recursos energéticos, como o petróleo e o gás natural, sendo uma compensação financeira que as empresas exploradoras e produtoras desses bens não-renováveis devem ao Estado e cujo pagamento é feito mensalmente. Embora a legislação que rege o pagamento dos royalties no Brasil seja antiga - estabelecida em 1953 pela mesma lei que criou a Petrobrás - são raras as pesquisas que avaliam a forma como esse dinheiro é aplicado quando chega nos caixas dos estados e dos municípios. O controle e a distribuição dos royalties está sob a responsabilidade da Agência Nacional do Petróleo (ANP). No entanto, pouco se sabe a respeito da aplicação que esses beneficiários do poder público fazem desses recursos.
3. Histórico da Legislação Em conformidade com o artigo 146 da Constituição Federal de 1946 em que apenas por Lei Especial a União poderia intervir no domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade, o Poder Executivo encaminhou ao Poder Legislativo o Projeto de Lei n.º 1.561/51, que resultou na Lei Federal n.º 2004, de 3 de outubro de 1953. O pagamento de tributos relacionados às atividades de petróleo no Brasil foi estabelecido pela primeira vez na Lei nº. 2.004, de 03 de outubro de 1953, com a criação da PETROBRÁS. Em seu artigo 27, foi determinado o pagamento de 4% aos Estados e 1% aos Municípios sobre toda a produção terrestre de petróleo e gás natural em seus territórios. Este foi o início das contribuições recebidas pelo poder público. Com a entrada em vigor da Lei n.º 2.004, a União Federal passou a deter, em todo território nacional, o monopólio de todas as atividades relativas a Indústria do Petróleo definindo as competências do CNP-Conselho Nacional do Petróleo e atribuindo a execução dessas atividades, com exclusividade, à Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras. Posteriormente, o monopólio do petróleo tornou-se matéria constitucional com a promulgação da Constituição Federal de 1967, que, em seu artigo 162, estabeleceu que " a pesquisa e a lavra de petróleo em território nacional constituem monopólio da União, nos termos da lei "; ulteriormente, a Carta Outorgada de 1969 manteve a mesma disposição em seu artigo 169; e, a Carta Magna de 1988, complementou, em seu artigo 177, as demais disposições previstas no Artigo 1º da Lei 2.004/53. A modificação nos percentuais dos tributos da Lei 2.004/53 somente foi alterada, com a Lei nº. 7.453, de 27 de dezembro de 1985, que determinava o pagamento de tributos para a produção no mar. A seguinte distribuição dos royalties foi utilizada: 1,5% para os Estados, 1,5% aos Municípios dos poços produtores e pertencentes às áreas geo-econômicas dos municípios produtores, 1% ao Ministério da Marinha e 1% para um Fundo Especial, e distribuídos aos Estados e Municípios da Federação. O mais interessante nessa Lei é a introdução do conceito de áreas geo-econômicas. De acordo com este conceito, o município recebe royalties mesmo quando a extração não se dá em seu solo. A Lei nº. 7.525, de 29 de agosto de 1986, determinou normas complementares para a execução do disposto no art. 27 da Lei nº. 2.004/53 (imposta pela elaboração de uma nova redação dada pela Lei nº. 7.453/85), introduzindo o conceito de
percentual dos Estados quando fosse extraído em terra, e de 1% para 0,5% do fundo especial, quando fosse extraído na plataforma continental. Com o advento da promulgação da Emenda Constitucional N.º 9, em 24 de novembro de 1995 , foi dada nova redação ao artigo 177 da Constituição, encerrando o ciclo de exclusividade da PETROBRAS, e permitindo assim que a União Federal, ainda detentora do monopólio constitucional, pudesse contratar, nas condições estabelecidas em lei, empresas estatais ou privadas para a execução de atividades de exploração e produção de petróleo.
Marco Divisor : O novo modelo de exploração e produção foi estabelecido pela Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 , conhecida como Lei do Petróleo , que revogou expressamente a Lei n.º 2.004/53, instituiu o Conselho Nacional de Política Energética, e criou a ANP - Agência Nacional do Petróleo , uma entidade reguladora governamental com o papel de promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, de empresas estatais e privadas mediante concessões ou autorizações. Dentre as normas estabelecidas pela Lei N.º 9.478, estão descritas na seção VI artigo 45, incisos I, II, III e IV, as participações governamentais , previstas nos contratos de concessões.
4. Participações Governamentais Os Beneficiários das Participações Governamentais são: a) Comando da Marinha; b) Fundo Especial; c) Ministério da Ciência e Tecnologia; d) Ministério do Meio Ambiente; e) Ministério das Minas e Energia; f) Estados; g) Municípios
4.1 Lei nº 9.478, de 6 de Agosto de 1997 O artigo 45 da Lei n.º 9.478 prevê as seguintes participações governamentais que deverão estar contempladas nos editais de licitação dos contratos de concessão:
I – Bônus de Assinatura; III – Participação Especial; II – Royalties ; IV – Pagamento pela Ocupação ou Retenção de Áreas. Vale salientar que as participações referentes aos royalties e ao pagamento pela ocupação ou retenção de áreas são obrigatórias. As receitas provenientes de todas
322
468
595
(^92 )
665
1.
-
200
400
600
800
1.
1.
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Bônus de Assinatura (em milhões de R$)
Evolução da arrecadação do Bônus de Assinatura (Rodadas 1 a 7) Dados da ANP - Consolidação das Partipações Governamentais
as participações governamentais alocadas para órgãos públicos federais serão mantidas na Conta única do Governo Federal, enquanto não definidos suas aplicações e o superávit financeiro destes órgãos será transferido ao Tesouro Nacional, conforme descritos na Lei. Parte dos recursos oriundos dessas participações pertence aos Estados, Distrito Federal e Municípios, cuja transferência lhes é assegurada pelo § 1o^ do art. 20 da Constituição, e parte cabe à União.
4.2 Bônus de Assinatura É o montante ofertado pelo licitante vencedor, em sua proposta, não inferior ao valor mínimo fixado pela ANP no edital de licitação, para a obtenção da concessão de petróleo ou gás natural. Foi instituído pelo Inciso I do artigo 45 e artigos 47 e 49 da Lei 9.478/97 e regulamentada pelo Decreto 2.705/98. ato da assinatura do contrato. O bônus de assinatura constitui receita da ANP, tendo ocorrido o seu primeiro pagamento em 23 de setembro de 1999, na ocasião da assinatura dos contratos de concessão da 1º Rodada de Licitações. Apenas a primeira rodada de Licitações rendeu a ANP um montante de R$ 321.656.637,00 (ANP, 2000). Desde a primeira rodada em meados de 1999 até a sétima rodada realizada no quarto trimestre de 2005, a ANP arrecadou aproximadamente R$ 3,26 bilhões em bônus de assinatura, sendo recebidos somente na rodada nº 07 cerca de R$ 1, bilhão, como demonstrado no gráfico abaixo: A exemplo da arrecadação obtida pela ANP na última rodada de licitações, do valor mínimo de R$ 15 milhões estabelecido no edital para o bloco S-M-508 do setor SS- AP2 na Bacia de Santos foi pago pelo consórcio Petrobrás / BG Energy, como bônus de assinatura, aproximadamente R$ 160 milhões pela sua concessão.
Alíquota - é o percentual que pode variar de um mínimo de 5% a um máximo de 10%; Vpetróleo - é o volume da produção de petróleo do campo no mês, em m3; Vgás natural - é o volume da produção de gás natural do campo no mês, em m3; PRpetróleo - é o preço de referência do petróleo produzido no campo no mês, em R$/m3; PRgás natural - é o preço de referência do gás natural produzido no campo no mês, em R$/m3.
Os royalties são pagos, em moeda nacional, até o último dia útil do mês seguinte àquela em que ocorreu a produção, por cada concessionário à Secretaria do Tesouro Nacional, a partir da data de início da produção comercial de cada campo. As alíquotas utilizadas no cálculo dos royalties estabelecidas nos contratos de concessão obedecem ao disposto no artigo 47, e respectivos parágrafos, da Lei do Petróleo. Segundo este mesmo artigo, os royalties correspondem a 10% da produção de petróleo e gás natural. A ANP, de acordo com o artigo 47, tem permissão de reduzir esta alíquota em até um mínimo de 5% em casos excepcionais, levando em consideração os riscos geológicos presentes e as expectativas de produção, além de outros fatores como dificuldades operacionais e inexistência de infra-estrutura para escoar a produção. Do valor de 10% disposto na lei, a parcela mínima de 5% é distribuída aos beneficiários de acordo com os critérios estabelecidos na Lei nº 7.990/89 e do Decreto nº 1/91, que a regulamenta. E a parcela excedente aos 5% é distribuída de acordo com os critérios estabelecidos na Lei nº 9.478/97 e do Decreto nº 2.705/98, que a regulamenta. A legislação prevê formas distintas para a distribuição da parcela de 5% e da parcela acima de 5% para os beneficiários - a União, os Estados e os Municípios.
4.4 Participação Especial A Participação Especial é estabelecida nos artigos 45 e 50 da Lei nº 9.478/97 e regulamentada pelo Decreto 2.705/98, e tem expressão definida como compensação financeira extraordinária devida pelos concessionários de exploração e produção de petróleo ou gás natural, nos casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade e será paga, com relação a cada campo de uma dada área de concessão, a partir do trimestre em que ocorrer a data de início da respectiva produção.
Tanto os preços de referências como os volumes produzidos de petróleo e gás natural utilizados para o cálculo dos royalties serão os mesmos a serem utilizados na base de cálculo das participações especiais. Ao contrário dos royalties , cuja base de cálculo é a receita bruta, a Participação Especial incide sobre o lucro da concessão, sendo permitido deduzir, na apuração de tal lucro, as deduções previstas nas Portarias ANP nos 10/99 e 102/99; ressalta- se que a Portaria ANP no 10/99 também apresenta as tabelas de alíquotas progressivas para cálculo da Participação Especial, contemplando as dependências temporal. 1o, 2o, 3o , e 4o e demais anos. e de localização da lavra. terra, mar=400m e mar>400m. O cálculo de seu pagamento se dará através da receita bruta do poço, “deduzidos os royalties , os investimentos na exploração (finding costs), os custos operacionais (operating costs), a depreciação e os tributos previstos na legislação em vigor”. Isto é, as participações especiais incidem sobre o lucro oriundo da produtividade da exploração (poços rentáveis). A determinação das Participações Especiais é feita mediante a aplicação de alíquotas progressivas, de 10, 20, 30, 35 e 40%, em função do volume trimestral de produção, a partir de um volume limite de isenção. Em geral, incide sobre os campos em terra com produção acima de 10 mil barris/dia, sobre campos marítimos com batimétrica abaixo de 400 m e produção acima de 20 mil barris/dia, e, sobre campos com profundidade batimétrica acima de 400 m e produção acima de 31 mil barris/dia. Sua distribuição de recursos está representada abaixo:
6. Referências Bibliográficas
GUTMAN, José. Tributação e outras obrigações na indústria do petróleo. Rio de Janeiro, Ed. Freitas Bastos, 2007. Gonçalves, Luiz A.. Curso sobre Participações Governamentais. Petróleo Brasileiro. 2005. North, Douglas, Veja, 26 de novembro de 2003, edição 1830, ano 37, nº 47, Ed. Abril.
. Decreto nº 1, de 11 de janeiro de 1991 . Decreto nº 2.705, de 3 de agosto de 1998 . Emenda Constitucional nº 9, de 1995 . Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953 . Lei n.º 7.453, de 27 de dezembro de 1985 . Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989 . Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 . Portaria ANP no 155, de 21 de outubro de 1998
_________(exposições) Material apresentado e disponibilizado em Sala de Aula, no Curso MBA de Regulação em Petróleo & Gás, FUNCEFET-2006, Disciplina INTRODUÇÃO AO DIREITO DA REGULAÇÃO DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO , Profª Patrícia Sampaio.
Documentos com consulta disponível nos seguintes endereços eletrônicos acessados em 07/04/2007 e 25/05/2007:
Indústria do petróleo
Nacional: Por que regular?
Agencias Reguladoras
.http://www.anp.gov.com.br/ -. http://www.ibge.gov.br/ -. http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br
