GUIMARÃES Lytton, Notas de estudo de Cultura

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CADERNO Nº 17

RELAÇÕES INTERNACIONAIS COMO

CAMPO DE ESTUDOS

Discurso, Raízes e Desenvolvimento, Estado da Arte

Lytton L. Guimarães, Ph.D.

2º semestre de 2001

SUMÁRIO

• APRESENTAÇÃO
• I. O DISCURSO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS
  • 1. A Linguagem Especial de Relações Internacionais
  • 2. O Significado e o Objeto de Estudo de Relações Internacionais
  • 3. Modalidades de Relações Internacionais
  • 4. A Interdependência entre o Doméstico e o Internacional
  • 5. O Nível de Análise em RI
    • 1. Precursores e Pioneiros II. RAÍZES E DESENVOLVIMENTO
         • (1) Alguns Precursores Importantes
         • (2) Autores, Estudos e Iniciativas Pioneiras
    • 2. As Raízes de RI como Campo de Estudos
         • (1) O Eixo Anglo-Americano: Bases Institucionais
         • (2) O Estudo de RI Fora do Eixo Grã-Bretanha-EUA
    • 3. O Estudo de RI no Brasil
         • (1) O Nacional-Desenvolvimentismo
         • (2) Nacionalismo e Política Externa
         • (3) Política Externa Independente
         • (4) Contribuições da Academia
• III. O ESTADO DA ARTE - 1. RI: Disciplina ou Campo de Estudos? - 2. Os ‘Grandes Debates’ - 3. A Auto-Imagem de RI - 4. Desafios
• NOTAS
• BIBLIOGRAFIA

em RI a partir das décadas de 1930/40. Por último é feita uma análise da ‘auto-imagem’ de RI como campo de estudos, seguida de alguns desafios, tendo em vista principalmente novas gerações de estudiosos brasileiros que se dedicam ou pensam se dedicar à área.

LLG

Brasília, julho 2001

RELAÇÕES INTERNACIONAIS COMO

CAMPO DE ESTUDOS

Discurso, Raízes e Desenvolvimento, Estado da Arte*

_Lytton L. Guimarães, Ph.D._**

I. O DISCURSO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS

1. A Linguagem Especial de Relações Internacionais

Ao discutir os instrumentos lingüísticos da política, SARTORI (1981, cap. I) identifica três fontes distintas do discurso político: (1) a filosofia política, (2) a ciência ou conhecimento empírico da política e (3) o discurso comum sobre a política. Imagem semelhante pode ser utilizada no tratamento dos instrumentos lingüísticos das relações internacionais, que teriam igualmente três fontes de discurso: (1) a filosofia das relações internacionais, (2) o conhecimento sobre as relações internacionais com alguma validade científica e (3) o discurso comum sobre as relações internacionais. O discurso ou linguagem comum é aquela “que está ao alcance de todos, a linguagem da conversação ordinária”, é a linguagem usada rotineiramente por todos que falam o mesmo idioma. No uso da linguagem comum não há preocupação de definir as palavras cada vez que são empregadas, pois se subentende que seu significado é conhecido pelos interlocutores. Por isso a

• O presente trabalho constitui parte de um projeto mais amplo que tem por objetivo a produção de material didático em Relações Internacionais. ** Professor Titular de Relações Internacionais, Universidade de Brasil.

predominantemente científica, que visam à construção e ao desenvolvimento de teoria, como a Ciência Política, a Sociologia e a Economia; outros com tradição predominantemente narrativa ou descritiva, como a História; outros ainda com características especulativas ou normativas, como é o caso da Filosofia, da Ética e do Direito. Além disso, há em RI uma inevitável exigência da prática, o que acaba constituindo uma espécie de constrangimento para o desenvolvimento sistemático desse campo de estudos. Existem, por conseguinte, várias perspectivas e várias dimensões nas relações internacionais. Essas diferentes perspectivas e dimensões proporcionam os ingredientes para o desenvolvimento da linguagem especial de Relações Internacionais como campo de estudos.

2. O Significado e o Objeto de Estudo de Relações Internacionais

Exceto para aqueles que ensinam, estudam ou trabalham na área de Relações Internacionais, a expressão nem sempre tem sentido claro, em parte porque o próprio termo inter-nacional também não tem, uma vez que RI não significa hoje ‘interações’ entre ‘nações’, mas entre Estados, governos e outros atores internacionais. Pelo menos duas dimensões podem ser atribuídas à expressão relações internacionais. Em sentido amplo, e mais comumente utilizada, ela se refere à gama de contatos e interações de natureza diplomática, política, econômica, militar, social, cultural, étnica, humanitária, que se processam entre atores internacionais, estatais e não-estatais. Desses atores, o mais importante é o Estado, responsável pela formulação e implementação da política externa de um país, através da qual são conduzidas as relações diplomáticas e negociações de vários tipos entre diferentes atores. As interações realizadas por organismos internacionais e regionais, ou Organismos Inter-estatais ou Inter-governamentais-OIG, como por exemplo a Organização das Nações Unidas-ONU e suas agências (FAO, UNESCO, UNICEF e outras), a Organização Mundial do Comércio-OMC, a Organização dos Estados Americanos-OEA, a Organização para Segurança e Cooperação na Europa- OSCE, a Organização da Unidade Africana-OUA, a União Européia-EU, o MERCOSUL, e outros, constituem também relações internacionais , assim como muitas das interações que ocorrem entre Estados e organismos não- estatatais, como as organizações não-governamentais-ONGs, com atuação no cenário internacional, como por exemplo a Cruz Vermelha Internacional,

o Green Peace , o Human Rights Watch, a Anistia Internacional e outros. Os laços culturais, religiosos, étnicos, entre pessoas que vivem em Estados distintos podem também ser considerados como um tipo especial de relações internacionais, assim como as relações econômicas e comerciais entre as grandes corporações transnacionais-CTN, como a General Motors, a Volkswagen, a Siemens, a Petrobrás e muitas outras, que operam hoje a nível global, e inclusive criam centros de produção multinacionais e desenvolvem produtos mundiais, como resultado de pesquisa e projetos realizados em diferentes países. Outro sentido atribuído à expressão Relações Internacionais-RI, aqui usada sempre com iniciais maiúsculas, refere-se ao campo de estudos acadêmicos que enfoca as diversas formas de interações anteriormente descritas, assim como outras questões e fenômenos considerados relevantes para se compreender e explicar a complexidade do cenário internacional. Numa fase inicial os estudos acadêmicos de RI se concentravam em questões de natureza substantiva, como diplomacia, política do poder, ou em problemas da paz e da guerra, alianças e intervenção militar, e refletiam freqüentemente preocupações prescritivas ou normativas. Na medida em que os estudos foram adquirindo sofisticação teórica e metodológica, passaram a enfocar problemas mais analíticos, de relacionamento entre dois ou mais fenômenos, ou variáveis, tais como a associação entre poder e segurança, entre poder econômico e militar, entre instituições internacionais e estratégias governamentais, e assim por diante. Algumas sub-áreas de RI foram se definindo, como por exemplo, os estudos de política externa, os estudos estratégicos, as questões de segurança coletiva, de proliferação e controle de armamentos, a economia política internacional, os organismos ou instituições internacionais, a integração regional, além de outras. Com a proliferação das chamadas questões transnacionais, novas preocupações foram sendo incorporadas à Agenda Internacional e assim passaram a despertar o interesse de estudiosos de RI. Em geral, essas questões transcendem o nível doméstico ou o controle de um único Estado e seu estudo e tratamento exigem cooperação internacional e freqüentemente multidisciplinar, como é o caso do narcotráfico, da poluição e degradação do meio-ambiente, questões amplamente debatidas na Rio-92, dos direitos humanos, objeto da Convenção de Viena de 1993, do papel da mulher ( ou a questão do gênero) no novo cenário internacional, debatido em Pequim em 1994, dos problemas relacionados com a população, examinados no Cairo em 1995, da questão da habitação, analisada em Compenhague em 1996, e outros.

Com base ainda em FERNANDES (1998), pode-se identificar três tipos principais de relações internacionais pacíficas:

(1) relações de reciprocidade, que englobam as relações diplomáticas clássicas, as relações consulares e as relações diplomáticas de natureza ad hoc , como as que são exercidas por um cônsul honorário; (2) relações de cooperação e de coordenação, que se realizam com organismos de cooperação política , como as que se processam com organismos ou instituições internacionais como a ONU, a OEA, a OUA, etc., de cooperação econômica , realizadas com organismos como o FMI, o BID, a OMC, o PNUD, a ALADI, etc., de cooperação militar , realizadas com as alianças, como a OTAN, de cooperação científica , como é o caso da Agência Internacional de Energia Atômica-AIEA, etc.; (3) as relações de integração , que podem implicar na perda, ainda que parcial, de prerrogativas de soberania externa, como é o caso de um país que decide integrar-se a uma federação, sendo o exemplo mais recente o da Bielo-Rússia, cujo presidente manifestou desejo de integrar seu país à Federação da Rússia, ou a integração que se desenvolve no âmbito de uma organização multinacional, como a União Européia ou o MERCOSUL.

As relações internacionais conflituosas podem ocorrer tanto entre Estados como entre estes e outros atores internacionais, a exemplo do que ocorreu em 1999 no conflito ou guerra não declarada entre a OTAN e a Iugoslávia, em decorrência de ações do governo daquele país com relação à população de origem albanesa que habita a província de Kosovo, ações essas consideradas pelos países membros da OTAN, assim como por outros países, como atentatórias aos direitos dos kosovares-albaneses, justificando assim a intervenção armada da OTAN, sob a justificativa de se tratar de uma ‘intervenção humanitária’. Há vários outros exemplos recentes de situações conflituosas, como foi a guerra do Iraque (1991), que envolveu, de um lado aquele país e do outro os Estados Unidos e seus aliados (Grã-Bretanha, França, Alemanha, alguns países árabes, e outros). O conflito foi gerado pela invasão do Kuwait por tropas iraquianas, com a intenção declarada de anexar este país independente ao Iraque, ato não aceito pelo Conselho de Segurança da ONU, com apoio da maioria dos países membros daquela organização. As r elações internacionais conflituosas surgem, muitas vezes, quando um dos atores internacionais decide impor sua vontade a outro ator, recorrendo à

força para alcançar seu objetivo. Os elementos preponderantes numa relação desse tipo podem ser de natureza econômica, política, territorial, como foi o caso do litígio fronteiriço entre o Peru e o Equador, que levou a pelo menos duas guerras entre os dois países sul-americanos, mas que parece agora definitivamente contornado com a entrada em vigor de acordo de paz firmado pelas partes, graças à intervenção e ao trabalho de vários anos dos governos do Brasil, dos Estados Unidos, do Chile e da Argentina, países garantes de um acordo de paz celebrado entre Peru e Equador em 1942. Outros elementos numa relação de conflito podem ser de natureza étnica, religiosa, nacionalista, ou uma combinação destes e/ou de outros elementos, a exemplo do que ocorreu na ex-República Federativa da Iugoslávia, com o secessão da Eslovênia, da Macedônia e da Bósnia, que se tornaram Estados independentes. As várias modalidades de RI descritas anteriormente podem ser melhor visualizadas na Figura 1.1, cujas categorias não são mutuamente excludentes, mesmo porque as relações pacíficas ou amigáveis podem apresentar, em determinado momento histórico ou com referência a questões específicas, elementos conflituosos, do mesmo modo que as relações conflituosas comportam fases ou elementos amigáveis, como foi o caso das relações EUA-URSS durante a Guerra Fria. Por outro lado, tanto as relações pacíficas como as conflituosas podem ser de natureza bilateral ou multilateral.

1. RI Bilaterais – aquelas que se processam entre dois atores internacionais. Exemplo: As relações Brasil-Alemaha
2. RI Multilaterais – as que se processam entre três ou mais atores internacionais. Exemplo: As relações entre os 15 membros do Conselho de Segurança da ONU
3. RI Pacíficas/Amigáveis – de reciprocidade: relações diplomáticas clássicas, consulares, de cooperação e coordenação: políticas, econômicas, militar, científicas, cultural, Técnica, social – de integração: numa federação (Bielo- Rússia-Federação Russa), numa instituição supranacional (Portugal-União Européia)
4. RI Conflituosas – contenciosos, litígios, conflitos, guerras (Brasil-EUA na questão do aço; litígio fronteiriço Peru-Equador)

Figura 1. Modalidades de Relações Internacionais

apressadamente, novas propostas de reforma bastante duras, que incluíram aumento de impostos e de contribuições previdenciárias, exigindo assim novos sacrifícios da população e perdas significativas de poder aquisitivo, principalmente por parte de milhões de assalariados e, inevitavelmente, aumento da taxa de desemprego, considerada já bastante elevada. As medidas em questão foram justificadas como sendo parte de um conjunto de políticas destinadas a deter a queda do real, manter condições de estabilidade e confiança na economia brasileira, o que incentivaria o retorno do capital estrangeiro que foi retirado do país apressadamente, dada a natureza altamente volátil desse capital. Entretanto, no contexto do MERCOSUL, as medidas adotadas pelo governo brasileiro criaram dificuldades que passaram a exigir complexas negociações entre Brasil e Argentina. Com o Real desvalorizado, o Brasil passou a contar com condições mais favoráveis para a exportação de seus produtos para o mercado internacional, inclusive para os parceiros do Mercosul, ao passo que a Argentina, mantendo paridade de sua moeda com o dólar norte-americano, passou a ter mais dificuldades para exportar seus produtos para o Brasil, seu principal mercado. As medidas tomadas pelo governo brasileiro têm permitido recuperação da economia mais rapidamente do que se esperava — contrariando previsões pessimistas então realizadas, mas permanecem incertezas quanto à capacidade da economia de se recuperar inteiramente, a curto prazo. Conforme indica relatório da OCDE (maio de 1999), a recuperação da América Latina e, obviamente, do MERCOSUL, dependerá da capacidade da economia brasileira refazer-se completamente de uma de suas mais sérias crises dos últimos anos. Além de outros aspectos examinados em seu trabalho, KOHANE & MILNER (1996) concluem que a internacionalização da economia tem também implicações para a teoria das RI: com base em argumentos apresentados por ANDREWS (1994), e confirmados no estudo dos autores já citados, a mobilidade de capital deve ser considerada como uma variável estrutural do sistema internacional. O fluxo de capitais externos tornou-se tão importante que a maioria das economias não tem como evitá-lo, nem mesmo controlá-lo, dado o enorme custo que isso implicaria. Portanto, na medida que os Estados sofrem pressões da economia internacional suas reações, consubstanciadas em políticas domésticas, irão variar de acordo com sua capacidade de arcar com tais custos. Em seu trabalho MILNER (1997) procura demonstrar como as políticas domésticas podem afetar as relações exteriores de um país. A autora

apresenta argumentos contrários ao tratamento que muitas vezes se dá ao Estado como ator unitário; para ela os Estados são poliárquicos, na medida em que seus poderes de decisão são compartilhados por dois ou mais atores, como o executivo e o legislativo, partidos políticos, etc. Milner utiliza um modelo de teoria dos jogos para representar a atividade política tanto em nível doméstico como internacional, e ilustra o modelo com a importante problemática da cooperação entre países. A interação das preferências dos atores domésticos, dadas suas instituições políticas e níveis de informação, determina quando a cooperação internacional se torna possível assim como os termos dessa cooperação. A revista The Economist publicou interessante matéria com o título “Clima doméstico define política externa” (reproduzida na GAZETA MERCANTIL, 27-05-99, página A-12), na qual se examina a “decisão de excluir o envio de tropas terrestres [norte-americanas] no início da campanha de bombardeios aéreos...” à Iugoslávia, em 1999. Conforme menciona o artigo, publicamente o governo norte-americano “afirmou que a decisão foi tomada para não desagradar a Rússia e evitar um debate paralisante no interior da OTAN”. Entretanto, em círculos privados e mais chegados à Casa Branca, admitiu-se que a medida teve como alvo principalmente o público norte-americano, uma vez que nem o povo nem o Congresso dos EUA estariam dispostos a aprovar o envio de tropas americanas para mais um conflito na Europa, que envolveria alto risco de perdas de vida. Havia ainda a possibilidade de que a iniciativa poderia trazer dificuldades para a candidatura do vice-presidente Al Gore. O artigo salienta ainda não ser Kosovo “o único caso de política externa voltada para os interesses domésticos”, citando como outro exemplo as dificuldades impostas pelo governo dos EUA ao ingresso da China na OMC, atitude essa motivada principalmente pelo receio de que, por causa dos escândalos envolvendo possível espionagem e o alegado apoio financeiro dado pelos chineses à sua campanha, o apoio do presidente Clinton poderia causar hostilidade do Congresso. A partir da Guerra do Vietnã, o Congresso norte-americano e a opinião pública passaram a ter cada vez mais influência nas decisões relativas à política externa e hoje os EUA talvez sejam o país onde esse tipo de influência seja mais acentuada do que na maioria das democracias ocidentais. Com referência ao tratamento dessa questão no Brasil, embora não existam, à primeira vista, trabalhos com preocupação teórica, é oportuno citar trecho de um artigo do Presidente Fernando Henrique CARDOSO (1994), que reflete não apenas a posição do Chefe de Estado e de Governo,

Em seu livro pioneiro Man, the State and War , WATZ (1959) procura analisar as causas da guerra valendo-se de três imagens, cada uma delas representando um nível distinto de análise: o indivíduo , a sociedade ou o Estado e o sistema internacional. Baseando-se em ampla revisão da literatura, Waltz conclui que um grupo de estudiosos atribui as causas da guerra principalmente à natureza humana; para outro grupo, a guerra se explicaria pela natureza do Estado; e para um terceiro grupo, as causas da guerra estariam na natureza anárquica do sistema internacional. O Autor privilegia este último nível de análise. Em trabalhos publicados em 1960 e 1961, SINGER analisa o livro de Waltz e chama a atenção para a importância de se definir o ‘nível de análise’ nos estudos de RI, tendo sugerido dois níveis amplos: o sistema internacional e o Estado-nação. Segundo aquele Autor, o sistema internacional, pela sua amplitude, permitiria o estudo das RI como um todo, ou seja, os padrões de comportamento entre os Estados e os níveis de interdependência entre eles. A nível do Estado-nação poder-se-ía enfocar o processo de tomada de decisão e examinar as condições e processos domésticos que afetam a política externa. Embora tenha optado por esses dois níveis de análise, SINGER (1960, p. 90) deixa claro que outros níveis podem também ser considerados Seguindo esses trabalhos pioneiros, em particular Waltz e Singer, vários outros analistas têm optado por esquemas de pelo menos três níveis de análise: o indivíduo — em geral, os tomadores de decisão, o Estado, ou outras unidades reconhecidas como atores, e o sistema internacional. KEGLEY & WITTKOPF (1997), por exemplo, propõem os seguintes três níveis: (1) o nível individual, que se refere às características pessoais de indivíduos cujo papel e comportamento são importantes para o processo de tomada de decisão por parte de atores internacionais (Estados e outros atores); (2) o nível nacional, que consiste de unidades relevantes para o processo decisório diretamente relacionado com política externa (sistemas políticos e econômicos responsáveis por decisões relacionadas com o poder nacional); e (3) o nível sistêmico, que se refere às interações entre atores globais, estatais e não-estatais. Alguns autores admitem que um ou mais desses três níveis podem ser subdivididos (HOLLIS & SMITH, 1990; YURDUSEV, 1993), enquanto outros apresentam seus próprios esquemas, como por exemplo, ROSENAU (1996), que sugere cinco níveis, ainda que com pouco potencial de contribuir de maneira significativa para melhor esclarecimento da questão, em virtude de sua complexidade: (1) idiosincrático, (2) papel, (3) governamental,

(4) societário e (5) sistêmico. RUSSETT & STARR (1992) propõem seis níveis, que se justapõem aos sugeridos por Rosenau e oferecem maior clareza em suas definições: (1) decisores individuais e suas características; (2) os papéis desempenhados pelos decisores; (3) a estrutura do governo dentro da qual os decisores operam; (4) a sociedade governada pelos decisores e na qual eles operam; (5) o conjunto de relações existentes entre o Estado-nação ao qual pertencem os decisores e outros atores internacionais; e (6) o sistema mundial. A questão do nível de análise tem tido importância fundamental nos estudos de RI, tanto pelas implicações metodológicas como teóricas e substantivas. O debate em torno da questão tem estimulado novos esforços no sentido de esclarecer conceitos básicos e imprimir maior rigor analítico ao estudo de RI, o que contribui também para o aprimoramento teórico desse campo de estudos. O mais importante não seria definir por uma ou outra das propostas existentes, que não são mutuamente excludentes, mas estar consciente da necessidade de se adotar um esquema que melhor atenda às necessidades e objetivos em pauta.