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material da pos graduação Gestão em Saude Publica
Tipologia: Notas de estudo
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Não perca as partes importantes!
Autora: Adriana Maria Penna Revisão atualizada segundo o novo acordo ortográfico: Profª. Ms. Camila Menezes
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INTRODUÇÃO .................................................................................................................................................. 3 UNIDADE 1 - POLITICAS E PROGRAMAS DE SAÚDE .......................................................................................... 5 UNIDADE 2 - O SISTEMA DE SAÚDE NO BRASIL E SEUS NÍVEIS DE ASSISTÊNCIA ........................................... UNIDADE 3 - ANÁLISE SOBRE AS POLÍTICAS BRASILEIRAS PARA A SAÚDE ....................................................... UNIDADE 4 - O DIRECIONAMENTO DAS POLÍTICAS DE SAÚDE NO BRASIL ....................................................... UNIDADE 5 - OS PROGRAMAS DE SAÚDE ........................................................................................................ REFERÊNCIAS ..................................................................................................................................................
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da Família (PSF) e a criação da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) foram, igualmente, iniciativas que pavimentaram a trajetória da promoção da saúde. Neste sentido, pode-se dizer que a Política de Promoção da Saúde agregou aos princípios norteadores do Sistema Único de Saúde (SUS), propostas que reconhecem a necessidade de transformar o perfil de intervenção e que aprofundam a análise da interdependência entre problemas sociais e de saúde.
Nesse sentido, as políticas de saúde pública assumem um papel de extrema importância, enquanto estratégias governamentais, capazes de criar condições sanitárias favoráveis, visando preservar a saúde dos membros de uma sociedade, principalmente para os segmentos sociais menos favorecidos economicamente.
Segundo Lucchese (2004) neste processo foram, ainda, intensamente valorizados o potencial individual e comunitário para participar das escolhas e decisões públicas sobre a política de saúde.
Assim, para aqueles que estão iniciando a caminhada na área da saúde básica, através dos PACS e PSF, esta apostila vem com o intuito de fornecer subsídios teóricos para a construção de uma base sólida, conceituando políticas e programas de saúde na esfera pública; apresentando a divisão “político- administrativa” do sistema de saúde pública no Brasil, seus níveis de assistência e a descentralização; analisando as perspectivas da política de saúde brasileira e ainda definindo as várias políticas de saúde implantadas pelo governo federal voltadas para o idoso, a mulher, a criança e o adolescente, o índio, o negro, o trabalhador, o portador de deficiência física, dentre outros, finalizando com os programas de saúde lançados pelo governo federal e como exemplo, os programas do governo de Minas Gerais, priorizando o Programa Saúde da Família.
Em momento algum pretende-se esgotar o assunto, portanto, ao longo da apostila, são encontradas sugestões de sítios da internet onde poderão descobrir inúmeros outros textos, explicações e a legislação pertinente aos assuntos abordados.
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UNIDADE 1 - POLITICAS E PROGRAMAS DE SAÚDE
A história das conquistas, dos avanços, das dificuldades e dos desafios em relação à promoção da saúde no Brasil, vem sendo construída ao longo de décadas e perpassa por conceitos relacionados aos programas, ações, projetos, agentes comunitários de saúde, dentre outros, os quais formam uma imensa rede interligada e ao mesmo tempo, descentralizada.
Deste modo, uma vez que nossa intenção com esta apostila é discutir sobre políticas públicas voltadas para a promoção da saúde, lançamos mão inicialmente de alguns conceitos básicos, mas que são de extrema importância para conhecimento da matéria.
A nossa Constituição Federal (1988) estabelece em seu artigo 196 que a saúde é “direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação”, o que vem ampliar o conceito de saúde firmado na Declaração Universal dos Direitos Humanos. Essa ampliação é um resultado de vários fatores determinantes e condicionantes como alimentação, moradia, saneamento básico, meio ambiente, trabalho, renda, educação, transporte, lazer, acesso a bens e serviços essenciais. Por isso, as gestões municipais do SUS – em articulação com as demais esferas de governo – devem desenvolver ações conjuntas com outros setores governamentais, como meio ambiente, educação, urbanismo, entre outros, que possam contribuir, direta ou indiretamente, para a promoção de melhores condições de vida e da saúde para a população (BRASIL, 2002).
Sobre as Políticas Públicas, genericamente podemos dizer que são as decisões de um governo em diversas áreas, que influenciam a vida de um conjunto
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Uma vez que elas se materializam através de ações concretas envolvendo sujeitos e atividades institucionais, em determinado contexto e condicionando resultados, elas precisam de acompanhamento e avaliação permanentes.
O que vem a ser, então, programa? No glossário temático referente ao sistema de Planejamento, Monitoramento e Avaliação das Ações em Saúde, lançado pelo Ministério da Saúde em 2006, consta a seguinte definição para Programa:
Instrumento de organização da ação governamental com vistas ao enfrentamento de um problema e à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores. Nota: articula um conjunto coerente de ações (orçamentárias e não-orçamentárias), necessárias e suficientes para enfrentar o problema, de modo a superar ou evitar as causas identificadas, como também aproveitar as oportunidades existentes. Resumidamente, são ações permanentes para atingir objetivos precisos.
Segundo Piscitelli et al (2004), o programa representa o elo de ligação e integração entre o planejamento e o orçamento público (funções/ subfunções do planejamento x programas do orçamento).
Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual (PPA), visando à solução de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de programação denominada operações especiais.
Atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.
Projeto: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
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Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Representam, basicamente, o detalhamento da função “Encargos Especiais”. Porém um grupo importante de ações com a natureza de operações especiais quando associadas a programas finalísticos podem apresentar produtos associados.
Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas, orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A ação finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade (PISCITELLI et al, 2004).
São 3 (três) os tipos de programas previstos:
Ao final desta apostila, encontram-se os principais programas de saúde desenvolvidos pelo Governo Federal e pelo governo de Minas Gerais.
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Quanto às funções essenciais da saúde pública, Lucchese (2004) sintetiza da seguinte maneira:
Para Barros, Piola e Vianna (1996) o objetivo é fazer cumprir os preceitos constitucionais que estão no artigo 196, já falado acima.
Nas palavras do nosso atual ministro da Saúde, José Gomes Temporão: “A melhoria dos serviços e o incremento de diferentes abordagens configuram, assim, prioridade do Ministério da Saúde, tornando disponíveis opções preventivas e terapêuticas aos usuários do SUS. Esta Política Nacional busca, portanto, concretizar tal prioridade, imprimindo-lhe a necessária segurança, eficácia e qualidade na perspectiva da integralidade da atenção à saúde no Brasil” (BRASIL, 2006).
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UNIDADE 2 - O SISTEMA DE SAÚDE NO BRASIL E SEUS NÍVEIS DE ASSISTÊNCIA
Caso o interesse deste trabalho fosse analisar a trajetória da saúde no Brasil, deveríamos remontar a 1500, quando os primeiros portugueses aportaram em terras tupiniquins trazendo as novidades do velho continente, o que daria sem dúvida, um belo trabalho de história da saúde. Entretanto, nosso interesse é levá-los a conhecer a estrutura e divisão da saúde nos tempos atuais e para isso, remontamos somente uns 50 anos atrás quando os indicadores de saúde começaram a registrar progressos e mesmo quando iniciou-se o processo de implementação. Assim, ao longo desse meio século, dentre outros elementos, encontramos que a esperança de vida média do brasileiro aumentou consideravelmente e a taxa de mortalidade infantil diminuiu quase quatro vezes, o que nos mostra mudanças consideráveis em termos de promoção de saúde (MÉDICI, 2007).
A municipalização da Saúde no Brasil é fruto de um longo processo, surgindo na década de 50, pautada pelas concepções do chamado "sanitarismo desenvolvimentista".
Segundo Fadul: “a ideia fundamental era criar uma rede flexível, que a nível municipal se adequasse à realidade do município e que fosse se tornando mais complexa à medida que o próprio município se desenvolvesse [...]”^1 , mas somente na década de 70 surgiram, em algumas cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP) e Niterói (RJ), experiências de formulação de políticas locais de saúde e de organização de redes municipais, baseadas nos princípios da atenção primária, divulgada pela Conferência de Alma Ata/OMS, e da medicina comunitária (HEIMANN et al, 2008).
(^1) Fadul, Wilson. Minha política nacional de Saúde. Saúde em Debate n. 7/8: 67-76, abr./jun., 1978.
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1990 - Lei Orgânica da Saúde /LOS - Lei 8.080/90, que dispõe sobre a criação do Serviço Único de Saúde (SUS) e estabelece o conjunto de ações que devem ser seguidas por instituições públicas, federais, estaduais e municipais.
1990 - A Conferência de Saúde e o Conselho de Saúde, regulamentam a participação da comunidade na gestão do SUS - Lei 8142/90.
De acordo com a CF (1988) que definiu ser a saúde direito de todos e dever do Estado e em consonância com a Lei Federal nº. 8080/90^2 que regulamentou o SUS, fica explícito que o Brasil optou por um sistema público e universal de saúde, o qual deve garantir atendimento integral para todos os cidadãos, não cabendo, em nenhuma hipótese, a limitação de seus atendimentos a um “pacote” mínimo e básico de serviços de saúde, destinado à parcela mais pobre da população (BRASIL, 2007).
Por isso precisamos conhecer a divisão ou a estruturação do Ministério da Saúde e suas secretarias, para entendermos a atenção básica como o eixo que orienta o SUS, além da média e alta complexidade.
De acordo com Médici (2007), não é fácil delimitar as funções das esferas de governo (federal, estadual e municipal) no planejamento, no financiamento e na execução das ações e dos procedimentos de média e alta complexidade, pois esta divisão não foi estabelecida nas normas legais maiores que constituíram o SUS.
Embora a intenção aqui não seja discutir o SUS propriamente dito, precisamos ressaltar que este é de responsabilidade das três esferas de governo, de forma concorrente em suas áreas de abrangência, uma vez que o direito universal à saúde é dever do Estado (sem distinção) e o financiamento do sistema tem, como
(^2) Que prevê em seu artigo 7º, como princípios do sistema, entre outros: I – universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência; II – integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e dos serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso, em todos os níveis de complexidade do sistema; (...).
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fonte conjunta, recursos do orçamento da União, dos estados (quando for referida a esfera estadual, subtenda-se sempre a inclusão do Distrito Federal) e dos municípios.
O SUS é organizado como uma rede regionalizada e hierarquizada e com a diretriz de descentralização, com direção única em cada esfera de governo (Art. 198).
Sobre a descentralização, mais adiante discutiremos seus pormenores, no momento podemos dizer que esta se dará com ênfase na municipalização (princípios do SUS, Inciso IX, Art. 7º). Acrescenta-se, ainda, entre as competências do Ministério da Saúde, “promover a descentralização para as Unidades Federadas e para os municípios, dos serviços e das ações de saúde, respectivamente, de abrangência estadual e municipal” (Inciso XV, do Art. 16).
E entre as competências das Secretarias Estaduais de Saúde, “promover a descentralização para os municípios dos serviços e das ações de saúde” (Art. 17, Inciso I), ou seja, sempre que possível, de acordo com sua abrangência, os serviços de saúde devem ser municipalizados ou estadualizados. Podemos deduzir, assim, que todos os serviços de saúde de caráter local, isto é, que atendam apenas à po- pulação do próprio município, devem ser municipalizados, mesmo que envolvam atendimentos de média e alta complexidade. Por outro lado, os serviços de saúde de referência regional ou estadual (que podem ser subentendidos como aqueles de mé- dia ou alta complexidade) estão, a princípio, na abrangência da esfera estadual.
Com relação a direção do SUS, ela é única, por esfera de governo (Art. 9º), o que evita o fracionamento das funções de saúde em uma mesma esfera de governo, como no passado ocorrera com os Ministérios da Saúde e da Previdência.
2.2.1 O Ministério, as Secretarias e o Conselho Nacional da Saúde
O Ministério da Saúde é o órgão máximo que em linhas gerais, comanda e delega funções ás demais secretaria para implantação das decisões do governo federal.
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Saúde Bucal, Diabetes e Hipertensão Arterial, Alimentação e Nutrição, Gestão e Estratégia, Avaliação e Acompanhamento
Departamento de Ações programáticas Estratégicas (Dape)
Articula, entre outros, os programas de Saúde Mental, da Mulher, do Trabalhador, do Jovem e Adolescente, da Criança, do Idoso, do Penitenciário, dos Portadores de Deficiência, de Trauma e Violência, orientando estados, municípios e Distrito Federal na execução das políticas
Secretaria de Gestão Participativa (SGP)
Coordenar a política e propor estratégias e mecanismos de fortalecimento da gestão democrática do SUS, considerando a articulação do MS com os diversos setores governamentais e não- governamentais relacionados com os condicionantes e determinantes da Saúde e a utilização da informação de interesse da área pela sociedade. Estimular e apoiar o bom funcionamento dos conselhos estaduais e municipais de Saúde, criando mecanismos para sua avaliação permanentemente. Coordenar a política e propor estratégias de fortalecimento do controle social por meio das conferências nacionais de Saúde, da Plenária de Conselhos de Saúde, da Rede Nacional de Conselhos de Saúde, da capacitação continuada de conselheiros de Saúde, da articulação entre os níveis de gestão do SUS e a sociedade. Coordenar a política e propor estratégias de articulação e acompanhamento da reforma sanitária, por meio da avaliação e análise de seu desenvolvimento, elaboração de estudos e teses e da identificação e disseminação de experiências inovadoras. Coordenar a política e estratégias da Ouvidoria-Geral do SUS, por meio de estruturas descentralizadas, realização de fóruns de usuários do SUS e cooperação com entidades de defesa de direitos do cidadão. Departamento de Ouvidoria-Geral do SUS (Dogs)
Propor, coordenar e implementar a Política Nacional de Ouvidoria em Saúde, no âmbito do SUS, buscando integrar e estimular práticas que ampliem o acesso dos usuários ao processo de avaliação do SUS.
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Estimular e apoiar a criação de estruturas descentralizadas das ouvidorias em Saúde. Implementar políticas de estímulo à participação de usuários e entidades da sociedade no processo de avaliação dos serviços prestados pelo SUS. Analisar sugestões emanadas da sociedade civil por intermédio de suas organizações, com vistas à ampliação do acesso e à melhoria dos serviços de saúde e promover a discussão com os outros órgãos do MS. Estimular a realização permanente de fóruns de usuários do SUS. Promover ações para assegurar a preservação dos aspectos éticos, de privacidade e confidencialidade em todas as etapas do processamento das reclamações ou informações decorrentes. Propor medidas visando assegurar o acesso do cidadão às informações individuais existentes nos órgãos de saúde. Recomendar a correção de problemas identificados mediante reclamações enviadas diretamente ao MS, contra atos e omissões ilegais ou indevidas no âmbito da Saúde. Recomendar a revogação ou correção de atos que não atendam aos objetivos e normas constantes da legislação vigente na área da Saúde.
Conselho Nacional de Saúde (CNS)
Formular estratégia e exercer o controle da execução da Política Nacional de Saúde (PNS) em âmbito federal. Estabelecer critérios para a definição de padrões e parâmetros assistenciais. Decidir sobre planos estaduais de Saúde, quando solicitado pelos conselhos estaduais de Saúde, sobre divergências levantadas pelos conselhos estaduais e municipais de Saúde, bem como por órgãos de representação na área da Saúde, e sobre credenciamento de instituições de saúde que se candidatem a realizar pesquisa em seres humanos. Opinar sobre a criação de novos cursos superiores na área de Saúde, em articulação com o Ministério da Educação. Estabelecer diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos
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com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das ações de Saúde no País.
FUNASA
Promover a inclusão social por meio de ações de saneamento. Promover a proteção à saúde dos povos indígenas. - Promover programas de prevenção e controle de doenças e agravos ocasionados pela falta ou inadequação nas condições de saneamento básico em áreas de interesse especial, como assentamentos, remanescentes de quilombos e reservas extrativistas. Prestar apoio técnico e financeiro no combate, controle e redução da mortalidade infantil e da incidência de doenças de veiculação hídrica, ou causadas pela falta de saneamento básico e ambiental.
FIOCRUZ
Desenvolver ações na área da ciência e tecnologia em Saúde, incluindo atividades de pesquisa básica e aplicada, ensino, assistência hospitalar e ambulatorial de referência, formulação de estratégias de Saúde pública, informação e difusão, formação de recursos humanos, produção de vacinas, medicamentos, kits de diagnósticos e reagentes, controle de qualidade e desenvolvimento de tecnologias para a Saúde. Fonte: BRASIL (2006).
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Fonte: BRASIL (2006, p. 281)
Como começamos a falar no início deste capítulo, a política de descentralização do sistema de saúde no Brasil não aconteceu de uma só vez, nem de forma homogênea.
Para o Ministério da Saúde (BRASIL, 2001) o fortalecimento da gestão descentralizada constitui estratégia fundamental para assegurar o acesso integral da população às medidas dirigidas à promoção, proteção e recuperação da saúde. Tal fortalecimento depende, todavia, da participação decisiva dos secretários de saúde e dos prefeitos, o que de fato já vem ocorrendo na grande maioria dos municípios e propiciando os avanços obtidos.
