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ARTIGO ORIGINAL
Programa de
Qualidade do
Governo Federal
aplicado à Saúde
RESUMO
A busca contínua da transformação de gestão pública está enfocada no Programa de Qualidade do Serviço Público como algo a ser permanentemente perseguido. As organizações públicas devem buscar a promoção da qualidade de seus serviços, considerando prioritariamente, na avaliação de seu desempenho, a satisfação do cidadão. A metodologia disponibilizada para as organizações públicas brasileiras como contribuição no fortalecimento do processo de transformação da gestão é a auto- avaliação focada em critérios de excelência. Esta estrutura de critérios contemplam, em seus requisitos, especificidades da atividade pública. O setor saúde, por ser percebido como estratégico pela sociedade e que tem como preocupação intrínseca a qualidade, participa desse esforço através do estabelecimento de políticas e ações de melhorias voltadas para melhor atender as expectativas, necessidades e requisitos dos usuários de seus serviços/produtos, bem como asseguram resultados legitimados pela sociedade. Palavras-chave – Programa de qualidade, Setor saúde, Satisfação do cidadão.
ABSTRACT The continuous search for a better public administration is focused on the Quality Program of the Public Sector as goal to be constantly pursued. Public entities should foster the quality enhancement of their services, and in the assessment of their performance, the satisfaction of the citizens using such services should be considered the most important priority. To contribute to strengthening the improvement process of the public administration, a self-evaluation method based on excellency criteria is made available to Brazilian public entities. Such criteria structure includes, among its requirements, specific services provided by the public activities. The healthcare sector, the quality of which is an intrinsic concern and considered strategic by the society, takes part in such improvement effort by setting forth improvement policies and actions designed to meet the expectations, needs, and requirements of the users of its services/products. In addition, such policies and actions render results that may be acknowledged by society. Key words – Quality program, Health care sector, Citizens satisfaction
HALEY M ARIA DE SOUSA ALMEIDA^1
- Enfermeira, com Pós-Graduação em Saúde Pública, Gestão Pública e Qualidade em Serviços. Atualmente exerce a função de Coordenadora Geral de Desenvolvimento, Normatização e Cooperação Técnica do Departamento Nacional de Auditoria do SUS no Ministério da Saúde.
INTRODUÇÃO
OHomo Sapiens, não muito longe de sua aparição, descobriu que, ao se associar em grupos, rea- lizaria tarefas que sozinho jamais conseguiria. Com o passar do tem- po, sua inteligência, ainda primi- tiva, foi criando necessidades e encontrando soluções, das quais o grupo dependia para viver me- lhor. E descobriu que o bem pro- duzido não era apenas para o seu desfrute individual: era também para todo o grupo. Desenvolveu- se, então, dessa forma, o “instinto de comunidade”. A vida em gru- po evoluiu gradativamente, até chegarmos à civilização, esta nos- sa velha conhecida da qual já não podemos mais prescindir. Por tudo isto, pode-se afirmar que o con- ceito deserviço público (trabalho para o bem comum) é tão velho como a humanidade.
No contexto atual, os serviços públicos se tornaram não apenas mais complexos, dimensionados racionalmente em suas especifici- dades, mas também e, por isto mesmo, mais necessários. Saúde, educação, segurança individual e nacional, direi- tos individuais, de grupo e de classes profissionais, têm sido a preocupação de todas as comunidades civilizadas e demandam serviços, dito públicos.
Atualmente, alvo de críticas, não raro con- tundentes, e de questionamentos vários para que se tornem cada vez mais eficazes, renovações es- truturais e operacionais têm sido buscadas e implantadas, para atender às expectativas deste ci-
dadão que vem se revelando, cada vez mais, exigente e cioso dos seus direitos. Para solucionar tais críticas e atender aos questionamentos, um novo horizonte de esperanças vem se delineando, com a implantação do Programa de Qualidade no Serviço Público – PQSP. Este pro- grama se apresenta como um po- deroso instrumento de cidadania, conduzindo agentes públicos à promoção de serviços públicos com qualidade, mediante o exer- cício prático de uma administra- ção pública transparente, partici- pativa, orientada para resultados e preparada para responder às demandas sociais.
PROGRAMA DE QUALIDADE
DO GOVERNO FEDERAL
O Programa de Qualidade do Governo Federal está em franco desenvolvimento nas organiza- ções públicas brasileiras e é fun- damentado na filosofia da Gestão pela Qualidade. Traz, como gran-
de desafio, desde sua concepção, tornar os cidadãos mais exigentes e elevar o padrão dos serviços. Contempla não apenas os que se utilizam de um serviço – o cliente externo – mas também os que exe-
cutam esses serviços - o cliente interno. Dessa forma, as ações do Pro- grama devem ser desenvolvidas no espaço em que a organização pública já se relaciona com os ci- dadãos, seja na condição de pres- tadora de serviços, seja na de exe- cutora das ações do Estado, daí se descortinando uma nova dimen- são de suas finalidades. Entretanto, há objetivos diver- sos, em razão da natureza públi- ca ou privada da organização: enquanto o setor privado se arre- gimenta em busca do lucro, o se- tor público se reveste da busca da boa prestação de serviços à socie- dade; se no setor privado a preo- cupação em satisfazer o cliente é baseada no interesse (participação no mercado, lucro, etc.), no setor público, a preocupação já se con- centra no cumprimento do dever. As políticas, voltadas para a Qualidade, no setor privado refe- rem-se a metas competitivas, no sentido da obtenção, manutenção e expansão de mercado. No setor público, a meta é a bus- ca da excelência, no atendimento a todos os cidadãos, considerando- os como aqueles que pa- gam os serviços, pela via do imposto, sem qualquer simetria entre a qualidade e a quantidade do serviço re- cebido e o valor do tributo que recolhe. Diferentes também são as contingências a que estão subme- tidos os dois setores, apresentan- do-lhes limites diversos. Autono- mia, perfil da clientela, legislação são os que mais se destacam. Já é quase um consenso de que o de-
O desafio maior do setor público brasileiro está na transformação da sua gestão, com o que se poderia solucionar problemas que há muito vêm comprometendo o seu desempenho
do setor saúde, abrangendo todos os níveis: o da práti- ca da atenção médica em si, em sua diversidade multiprofissional; o de capital humano; o de aplicação dos recursos físico-financeiros e tec- nológicos, em toda a sua comple- xidade. Por estas razões, ela – a saúde - é tema sempre em evidência, e considerada setor estratégico, pelo Governo e pela sociedade. Por sua importância econômica e social, é elemento indispensável na com- posição da qualidade de vida. Daí, podermos afirmar: não há quali- dade de vida sem saúde com qua- lidade. A observância dos princípios adotados pelo SUS – eficácia, efe- tividade, eficiência, otimidade, aceitabilidade, legitimidade e eqüidade – (chamados de Os Sete Pilares da Qualidade) associados e aplicados à luz das técnicas, métodos e ferramentas da gestão pela qualidade, se caracterizam como elementos potenciais para o alcance da qualidade dos servi- ços de saúde, pela redução do hia- to existente entre as condições de saúde atuais e as condições dese- jáveis, propiciando maiores bene- fícios e menores riscos para a saú- de do cidadão. Qualidade na saúde significa a sistematização de todos os seus processos, em todas as áreas e es- feras de gestão, na busca da ética e da técnica, englobando, na plu- ralidade de ações, os procedimen- tos, interesses e motivações, para levar ao paciente conforto e bem- estar, compensando-o dos sofri- mentos que a doença lhe traz.
Em 1994, já se perguntava: “ Os serviços de saúde estão ruins por- que faltam recursos, ou estes (os recursos) são escassos porque os serviços não são bons?” (Maga- lhães). Àquela época, a palavra que definia o sistema era “crise”. E hoje, qual a palavra que o defi- ne? Creio que já podemos afirmar que o SUS vem buscando, de for- ma bem intensa, ultrapassar sua crise e se afirmar como o sistema vislumbrado na nossa Constitui- ção, que define, de modo bem explícito, que a “saúde é um di- reito de todos e dever do Estado”. A complexidade do SUS exige que se tenha uma visão do seu todo, para que no atendimento à saúde sejam contempladas, em equilíbrio, todas as suas dimen- sões: a promoção, a prevenção, a cura, a reabilitação e a manuten- ção. Esta visão se clarifica, de for- ma animadora, com o que hoje autores chamam de pensamento sistêmico. A aplicação prática des- ta forma de pensamento permite visualizar o todo; o inter-relacio- namento, ao invés de eventos; os padrões de mudança, ao invés de fatos instantâneos; e com isto o Ministério da Saúde se coloca em condições de avaliar a complexi- dade que o contexto apresenta e, assim, planejar e implementar mu- danças para uma situação melhor. As organizações que dispõem desta ferramenta caracterizam-se
como as que aprendem e pensam a respeito do seu universo. E o sistema prestador de serviços de saúde – o SUS – já vem pra- ticando esse pensamento sis- têmico, para que seu objeti- vo, estabelecido na Constitui- ção Federal/88, seja plenamente alcançado. Vem sendo exigido e oportuni- zado a todos os seus gerentes que contribuam com seu esforço e ca- pacidade de aprender. Aprender, segundo Inamori, “não é apenas adquirir conhecimentos, mas ex- pandir a capacidade de reprodu- zir os resultados que queremos na vida.” Novas idéias, novas formas de trabalhar, novas decisões e no- vas ações precisam ser aprendidas e, principalmente, postas em prá- tica. Exemplo dessa atividade inten- sa de aprendizagem são os encon- tros nacionais e internacionais a que seus técnicos estão presentes; os treinamentos para dotar seus profissionais de qualificações e ha- bilitações necessárias ao exercício de suas funções; são os estudos para elaboração de normas que garantam a boa prática nas diver- sas áreas e setores, que compõem sua estrutura gigantesca; e garan- tam, também, o bom atendimen- to ao usuário habitual de seus ser- viços. Tudo isto se revela em Leis, Decretos, Resoluções, Portarias e Instruções Normativas. A marcha, no sentido de trans- formar o SUS de forma a legitimá- lo e trazer satisfação aos seus usuários e prestadores, é muito lenta e ainda está longe do ideal a ser alcançado. Os obstáculos, principalmente políticos, não são
O problema, porém, reside no gerenciamento do setor saúde, abrangendo todos os níveis
ilusões de ótica. Ainda há muito a ser feito, porém os primeiros pas- sos já foram dados. Pode-se dizer que o atual Ministério da Saúde já faz parte das organizações que praticam a Quinta Disciplina, de que fala Peter Senge. E está “aprendendo”: seus gerentes, seus técnicos, seus servidores estão empenhados em aprender, a fim de colaborar da forma mais efi- ciente e eficaz para as mudanças que já estão acontecendo. Este “aprender” faz parte de uma nova visão gerencial que, apoiada no pensamento sistêmico, alavanca- rá mudanças gerenciais necessá- rias e imprescindíveis para a ga- rantia da qualidade no setor saú- de. A qualidade tornou-se um im- perativo. É a marca da moderni- dade. Ela começou a ser racional e metodicamente implantada, com a descentralização e a con- seqüente municipalização dos ser- viços de saúde. Agora, ela já é um compromisso a ser cumprido in- tegralmente. Humberto de Moraes Novaes comenta que na saúde a qualida- de se compõe de três domínios: a função biológica – que é medida por uma série de exames; o físico
- que compõe a parte funcional; e o domínio do bem-estar, este li- gado à parte subjetiva. É mais fá- cil, portanto, perceber a qualida- de no setor não médico, ou seja, no setor industrial. A diferença está em que a medicina, como ciên- cia, se baseia em probabilidades; não se pode esperar a mesma rea- ção a um determinado procedi- mento, de todos os pacientes, em razão das individualidades de cada um.
Mas isto não impede a implan- tação da qualidade na saúde: o homem de hoje, distanciado pelo tempo e pela evolução doHomo Sapiens primitivo, já está capaci- tado para criar informações mui- to mais do que ele pode absorver; a gerar interdependências muito maiores do que ele pode adminis- trar; a de acelerar mudanças a ve- locidades maiores do que ele pode acompanhar. Tudo, portanto, já lhe é possível, nos limites das per- plexidades que ele mesmo criou. O tempo dará testemunho concre- to do que ele conseguiu. Sabe-se que causa e efeito não estão jun- tos, nem no tempo nem no espa- ço. Paciência e perseverança são as armas com que se deve arregi- mentar para esta luta pela quali- dade. A qualidade no SUS pode ser re- sumida em:
- Satisfação dos clientes-usuá- rios (clientes externos) com os ser- viços e produtos;
- Satisfação dos clientes internos que executam os serviços com as condições de trabalho oferecidas. Ainda não se tem um padrão universal e tampouco nacional do que vem a ser um bom atendimen- to em saúde. Nem o próprio usuá- rio do sistema sabe defini-lo. E qual usuário? O seringueiro do in- terior da Amazônia, o sertanejo nordestino, ou a gestante de Por- to Alegre? Surgirão várias defini- ções de bom atendimento que irão convergir. Enquanto isso, o Minis- tério da Saúde não está de braços cruzados e assume consciente- mente a responsabilidade de sua missão, buscando, através de vá- rios eventos, programas e proje- tos, difundir no âmbito do SUS os
conceitos de gestão pela qualida- de e propiciar as condições para que o conceito (bom atendimen- to) se cristalize ao longo do tem- po. Nesse sentido muito tem sido realizado e a seguir apresenta-se o que vem sendo feito pelo Mi- nistério da Saúde, no intuito de fa- zer com que o setor saúde, espe- cificamente o SUS, atinja o obje- tivo constitucional e o contido na Lei 8080/88 – apropriadamente denominada a Lei Orgânica da Saúde: 1 – Adesão ao Programa da Qualidade no Serviço Público, re- fletindo-se em significativo núme- ro de instituições adesas, públicas e privadas conveniadas, atenden- do ao apelo que lhes foi feito. Hoje, o Programa da Qualidade no Serviço Público é um Progra- ma do Plano Plurianual – PPA, para o quadriênio 2000/2003, o qual estabelece diretrizes estraté- gicas para a saúde, dentre as quais uma está voltada para aTransfor- mação da Gestão dos Serviços de Saúde. Esta diretriz específica, no âmbito do Ministério da Saúde, se desdobra nos seguintes progra- mas: 1.1) Programa da Qualidade do Sangue, que tem sua ação mais es- tratégica focada na implantação de Programas da Qualidade na Hemorrede, cujo objetivo é “ San- gue com garantia de qualidade em todo o seu processo até 2003”. Um programa dessa monta, e com essas características, mobiliza centros de hemoterapia e bancos de sangue em todo o território na- cional, utilizando a estratégia de auto-avaliação da gestão, treina- mentos e formação de consulto-
