¡Descarga Apuntes admin II y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
CONTRACTACIÓ I ACTIVITAT DE L’ADMINISTRACIÓ
TEMA 2. L’ACTIVITAT ADMINISTRATIVA.
2.1. Les classes d’activitat administrativa. L’heterogeneïtat de
l’activitat administrativa. Els diversos criteris classificatoris.
Quan la Administració actua pot utilitzar diferents formes com ara normes, actuacions, actes administratius (unilaterals), actuacions bilaterals amb empresaris... Quin és el sentit de classificar? Fer un estudi més assequible i amb una finalitat pedagògica, però hi ha multi relacions entre aquestes classificacions. Podem destacar dos àmbits en els quals es manifesta la triple classificació d’administració de policia, de foment i de serveis públics : l’evolució històrica de l’activitat de la Administració i la derivació que es produeix d’aquesta classificació en uns principis comuns de cada una d’aquesta administració. En les lleis, trobem exemples de com les classificacions passen de tenir una funció merament descriptiva i pedagògica a tenir una funció jurídica i d’aplicació i compliment. En el Decret 179/1995, art.3 – activitat d’intervenció , trobem un exemple d’aquesta funció jurídica, on es posa l’enfasi en la garantia, la proporcionalitat, la limitació de l’exercici del poder públic. Cal tenir en compte que el dret administratiu no sempre pot ser un dret de garantia dels particulars, sinó que ha de garantir per sobre de tot l’interès general, per tant, ha de trobar un punt d’equilibri entre els dos. En l’art.5 – principis de foment (ajuts, beques), identifiquem uns principis identificadors del dret administratiu, com són la publicitat, objectivitat, la lliure concurrència i igualtat. En l’art.7 – igualtat en la utilització dels serveis públics , trobem un exemple de serveis públics. La prestació de serveis públics té unes lleis pròpies i característiques com ara la qualitat dels serveis, la continuïtat, la assequibilitat (que no vol dir gratuït) i la mutabilitat (els serveis públics han d’anar canviant).
Poden haver altres formes de classificació de l’activitat de l’administració com ara actuacions unilaterals o bilaterals, d’organització interna o externa (eficàcia de l’actuació de l’Administració envers els ciutadans), activitat jurídica o tècnica/material (pràctica d’una activitat que en sí mateixa no té una naturalesa de règim jurídic).
Sobre las formas de actividad de la administración – Marcos Vaquer intenta calibrar quina valoració fem de l’activitat administrativa en relació amb la crisi econòmica que hem viscut i la evolució social. Posa en valor també que la triple classificació no és exhaustiva
Gamero i Fernández Ramos diuen que els plantejaments sobre la administració estan canviant molt i molt ràpid. Abans, l’administració actuava amb fortes potestats, tendia a controlar el màxim possible amb els mecanismes de control, regulacions amb molt de detall...i tot això està canviant. Ara la Administració se’ns presenta com una administració simplificadora, suau/ no intervencionista, simplificada, comença a fer possible que els sector s’autoregulin, una administració reguladora (no només fer normes, sinó intentar que un sistema funcioni equilibradament, utilitzar tècniques per intentar que un sistema complexa funcioni millor).
L’activitat d’ordenació i control té uns precedents molt llunyans, que evolucionen d’acord amb les noves problemàtiques a mesura que els problemes als que fa front l’Estat també canvien. Cal fer esment també a una llista aproximativa d’alguns dels canvis que s’han anat produint des dels anys vuitanta com ara l’evolució cap a la liberalització d’activitats que abans eren monopolis de l’estat. Un altra tendència de transformació és el canvi en les formes d’intervenció de l’administració, una evolució que intenta utilitzar formes d’intervenció a posteriori, passar de l’autorització a un control a posteriori, una vegada el ciutadà decideix fer una activitat i ho fa saber a l’administració. La creixent o progressiva implicació de particulars amb poders públics a l’hora de realitzar determinades activitats és una altra forma de transformació. Si haguéssim de dir avui en dia quines són les finalitats que persegueixen els poders públics, és habitual trobar-se amb dos termes que s’acostumen a utilitzar: l’estat com a estat garant, vol garantir determinades coses o un estat garant des de la perspectiva de la garantia de la seguretat en un sentit molt ampli. Podríem dir que una altra finalitat podria ser retornar la confiança en les institucions, en el dret, en l’administració.
Aspectes essencials de l’activitat d’ordenació i policia
- Tècniques d’ordenació : establir un règim jurídic, unes nomes en les quals es pot fer determinades coses. Dins de les tècniques d’ordenació, tenim 3 grans elements:
- Establiment de regles a través de lleis i de reglaments.
Fa referència a la regulació de característiques de productes i serveis, de seguretat i qualitat, l’estat sempre ha intervingut de manera més directe en la seguretat, i en quant a la qualitat es deixa a l’autoregulació, activitat dels propis particulars que defineixen les seves pròpies normes. Llei 21/92 d’indústria regula el tema de normalització de productes a través de la qualitat, control... A vegades el valor predicable d’aquestes normes és “voluntari” perquè molt sovint el poder públic [....]
- Tècniques de control : garantir el compliment de les regles establertes com a ordenació fins a arribar en últim cas a aplicar sancions. Trobem una molt gran varietat d’instruments que estan en permanent canvi, en evolució, però podríem fer 9 grups de control de l’activitat administrativa:
- autorització administrativa/ llicència/permís: consisteix en un control de caràcter previ. El poder públic ha d’exercir un control previ davant d’una activitat que vulgui dur a terme un particular. L’activitat com a tal, no la podrem realitzar fins que no s’hagi produït aquest control per part de l’Administració. Estem davant de la figura clàssica de l’acte administratiu. Si no es produeix aquest acte, l’Administració pot utilitzar la institució del silenci, tant positiu com negatiu. És l’aplicació del dret administratiu en sentit clàssic, on hi ha un procediment i un acte. El Reial Decret 1778/1994 ens parla amb caràcter general d’autoritzacions en el seu art.1.2. La llei 17/2009 (sobre el libre acceso a las actividades de Servicio ) és una de les lleis que intenta transposar una directiva europea 123/2006. Aquesta directiva estableix que els estats han de facilitar les prestacions de serveis en tot el territori europeu de manera que no incideixin amb tràmits burocràtics (normes administratives) que creïn barreres. La directiva també diu que l’estat quan es planteja la necessitat d’intervenir en les activitats dels particulars, posi les menys barreres possibles, és a dir, que les administracions valorin si tot allò que es pot fer a través d’una autorització, es pot fer d’una manera més senzilla i amb tècniques menys interventores i àgils. Les normes aplicables dependran sempre del sector, és a dir, que haurem d’anar a la norma sectorial.
- comunicació prèvia: en la llei 30/92 en el seu art.71 bis trobem la definició de comunicació prèvia. La llei 17/2009 (llei paraigües) té un caràcter general i la llei 25/2009 (llei òmnibus) té un caràcter més concret que anava modificant diferents articles d’altres lleis. La llei 30/92 va estar modificada per la llei 25/2009. Comunicació a l’administració de que vull realitzar una activitat. A diferència de l’autorització, aquí es comunica de que es vol realitzar una activitat i es procedeix i a partir d’aquí l’administració si vol comprovar ho pot fer. En canvi a l’autorització, el particular ha de demanar a l’administració una autorització per poder realitzar una activitat. El canvi jurídic que es produeix entre l’autorització i la comunicació prèvia és que és que en la comunicació prèvia no hi ha procediment administratiu,
1
desapareix, ja que només comuniquem a l’administració de la realització d’una activitat. El canvi sociològic seria l’assignació de responsabilitats, ja que en l’autorització teníem una seguretat jurídica perquè l’administració ens autoritzava a fer l’activitat i ens dictava unes directrius sobre com havíem d’actuar. En canvi, en la comunicació, és el particular el que assumeix la responsabilitat i es fas responsable dels requisits conforme els quals ha d’actuar. En l’autorització, hi ha un control previ mentre que en la comunicació hi ha un control a posteriori. Per tant serà molt important les potestats inspectores que comproven que les activitats es duguin a terme correctament. En l’art.35 - 36 llei 26/2010 es defineix també l’autorització i la comunicació. Llei 16/2015 modifica la llei 26/2010. Comunicació prèvia: document a través del qual poses en coneixement d’una administració l’inici d’una activitat o exercici d’un dret
- declaració responsable: art.71 bis de la llei 30/92. Document subscrit en el que manifesta sota la seva responsabilitat que compleix amb els requisits establerts amb la normativa vigent per accedir al reconeixement d’un dret o facultat pel seu exercici, que disposa de la documentació que així ho acredita... [art. 71 bis 30/92 acabar de copiar article]. La comunicació prèvia i la declaració responsable produiran els efectes que estableixin la seva regulació sectorial, però permetran amb caràcter general dur a terme l’activitat que es vulgui sense perjudici de les facultats de control i inspecció que tenen les administracions. Art.71.4. Art. 35, 36 de la llei 26/2010. Declaració responsable: aspecte documental, en comptes de presentar molta documentació conforme complim amb la legislació vigent, firmes un document en el que declares que et fas responsable de l’activitat que inicies.
No és el mateix una declaració per silenci de l’administració que una declaració prèvia de l’administració. L’únic que tenen en comú és que en els dos casos no hi ha hagut una resposta de l’administració. La comunicació prèvia no és ni un procediment, només es comunica i ja està tot i que després pot utilitzar mecanismes d’inspecció per comprovar que s’actua correctament.
- inspeccions administratives: institució fonamental en l’àmbit del dret que verifica i garanteix que les exigències de les lleis tinguin un reflectiment en la realitat. Les inspeccions han tingut una importància especial en l’àmbit del treball i de la hisenda. No tenim una codificació general de les inspeccions i per tant hem d’acudir a la legislació sectorial dels diferents àmbits de l’administració. Concorren dues exigències jurídiques que són contraposades. D’una banda l’eficàcia de l’actuació inspectora, que compleixi els seus objectius, que serveixi per obtenir informació i fer complir al que no ho fa. D’altra banda, les garanties jurídiques del destinatari, tant per a les persones físiques com per les jurídiques, el respecte d’una sèrie de drets fonamentals de primer ordre. L’activitat
Les ordres han d’estar previstes per llei. La llei dissenya el règim jurídic principal, però també hi pot haver una intervenció reglamentària. Determinats principis jurídics propis de l’activitat de policia són també importants aquí, com són la proporcionalitat, la motivació i la legalitat. En la llei orgànica 4/ trobem un altre exemple en el seu art.14. Podem distingir l’ordre del requeriment, perquè el requeriment, el que fa és recordar una obligació ja existent mentre que l’ordre la constitueix.
- subministrament d’informacions: a diferència de les autoritzacions, ordres i inspeccions, és un mecanisme molt més modern, perquè implica un tipus de control més subtil, més implícit. Consisteix en la mera obligació de comunicar i fer pública certes dades. És el que anomenem control de la informació. Els anglosaxons utilitzen un terme que s’anomena Sunshine Regulation , fent referència a la transparència, presentar una informació i fer-la pública com a mecanisme de control en sí mateix. En l’àmbit financer i econòmic s’ha canviat la manera de fer i ha obligat als que duen a terme activitats econòmiques a que ho comuniquin als poders públics i ho facin públic. Trobem un exemple en la llei 26/2003 que pretén reforçar la transparència de les SA cotitzades i un altre en la llei 10/2014 d’ordenació, supervisió i solvència de les entitats de crèdit. Un altra àmbit en el que la transparència és molt important és l’àmbit del medi ambient i les empreses, que requereix uns grans fluxos d’informació fiable. Cada vegada aquesta tasca de recopilar informació té una dimensió de recerca i d’obtenció de dades, més política i no tant jurídica. Jurídicament és molt important tenir en compte l’aplicació pràctica, la presència d’aquests mecanismes de requerir informació als particulars, empreses... molt sovint són actuacions característiques d’autoritzacions independents i d’entitats reguladores com ara el banc central, la comissió dels mercats i la competència. Un altre aspecte rellevant és el deure de reserva i de secret i de no divulgació de les dades de caràcter personal.
- deures documentals i registrals: no són instruments novedosos com els trobem en el registre civil. Tenen el deure de conèixer i donar informació per poder dissenyar millor les polítiques públiques. En determinats àmbits, el fet de registrar-se pot ser equivalent a l’autorització, ho trobem a la LGUM en el seu art.17. Els deures documentals consistirien en posseir certs documents com ara el DNI, documentació de vehicles...No només el fet de posseir sinó també de conservar documents duran un cert temps.
- avaluacions i auditories: mecanisme que el que permet és preveure els efectes o conseqüències que pot tenir una determinada activitat. Avançar els efectes previsibles d’una activitat. Això pot tenir dos grans manifestacions:
en l’àmbit intern d’organització, fer una avaluació prèvia, els impactes que tindran certes mesures. Seria el cas de les declaracions d’impacte mediambiental que pot tenir un pla urbanístic per exemple. Ho trobem regulat en la llei
21/2013. Un altre exemple seria els organismes de modificació genètica. El dret el que fa es valorar tots els potencials riscos que poden sorgir del tractament confinat. Un altre àmbit seria el de la seguretat alimentària llei 17/2011 en el seu art.16.
- avaluacions, acreditacions i autocontrol: existència de determinats procediments i mecanismes de control, d’inspecció i d’avaluació que històricament han tingut una presència d’entitats privades. Cada vegada més i de forma inevitable les entitats privades estan guanyant terreny (entitats col·laboradores). En l’àmbit de la seguretat industrial té molta rellevància, és on s’ha desenvolupat més el control des de les entitats privades. Llei d’indústria 21/1992 i a nivell de Catalunya la llei 9/2014 de la seguretat industrial dels establiments. Aquestes lleis intenten ordenar aquesta activitat duta a terme per entitats privades que han d’estar acreditades per poder dur a terme aquesta activitat. El que es tracta és d’envoltar al màxim les garanties d’aquestes entitats, que aquestes empreses tenen imparcialitat, tenen solvència econòmica i professional, la pròpia administració pot supervisar l’activitat d’aquestes entitats que supervisen (supervisió de la supervisió). L’aspecte de l’autocontrol seria un àmbit voluntari, però que en la pràctica pot ser tant o més important que el compliment de lleis obligatòries, en el que les empreses poden sotmetre’s a sistemes d’auditories voluntàries com per exemple per a que et donin el certificat d’empresa ecològica. Les entitats que a la vegada són supervisades per l’administració són les encarregades de dur a terme aquesta activitat. En altres casos, l’autocontrol és obligatori com en el cas de seguretat laboral.
- L’activitat sancionadora 05.10.
(Noves lleis publicades, volen distingir en dues lleis diferents els aspectes de procediments i organització, doncs la 39/2015 volen establir tots els procediments i la llei del sector públic tracta de establir la planta administrativa, 40/2015. Per això en gran part, aquesta última té una part amplia i una altra que no perquè parla només de la organització de l’Estat, i aquí la novetat més rellevant es que elimina les agències estatals de l’any 2006, per altra banda com hem dit, toca el tema dels principis també.)
Les sancions serien l’últim pas, l’element que tancaria aquesta lògica d’intervenció. Doncs és un mecanisme que pretén en darrer terme assegurar la llei, en quant resulta alterada. La sanció és un mecanisme sempre reactiu davant d’una conducta que ha implicat el trencament d’una norma. Reflexió: com el Dret Penal és la última rati, lo ideal seria no arribar a aquest punt. Tenim un conjunt d’instruments d’intervenció que tracten , de prevenir, controlar,
1
3)Un altra argument seria que els municipis que dicten ordenances de diferents tipus, si el municipi vol garantir l’eficàcia d’aquestes ordenances fent possible la sanció del seu incompliment, com ho poden fer? A través d’ordenances. 4)Amb el Principi de legalitat , que ha d’estar tota sanció recollida en una llei, això es una problemàtica en el principi de legalitat en el tema de les sancions administratives. Però hi ha la possibilitat matisada que els ens locals puguin fer-ho. 5)La dimensió del fenomen sancionador, si s’han d’utilitzar molt o poc, si estan massa o poc presents, perquè estan considerades com a últim element, i potser hi ha coses que es podrien tramitat sense arribar a la sanció, utilitzar instruments alternatius. Principi de proporcionalitat.
El disseny del règim jurídic de les sancions: cal distingir molt bé allò que son:
- Estrictament sancions administratives
- D’altres tipus de mesura que poden semblar-ho però no ho son. Son situacions que pretenen tutelar l’ordre públic però o sancionar, doncs es pot acabar en sanció però serà una altra actuació (caràcter preventiu) i (caràcter reparador) depenent del cas. En canvi la sanció és imposa una sanció per a la conducta il·legal.
Exemple: tancament d’un local
Quan parlem de sancions és com el dret penal: s’ha detectat conducta contraria a la llei, s’obre un procediment i al final d’aquest procediment s’imposa una sanció. Llavors totes les mesures administratives que vagin enfocades a altres objectius no son pròpiament sancions. És important distingir això a efectes pràctics, de règim jurídic, doncs quan parlem d’una sanció en realitat el que significa és l’aplicació d’un règim jurídic molt singular determinat de procediment i substantiu, una sèrie de principis que van més enllà, són especialment garantistes, per al possible culpable. En canvi les mesures administratives no tenen aquest règim, i no hauran de seguir íntegrament tot el procediment sancionador. Ens podem trobar que una llei ja avisi que no es sanció o que no ho digui. Exemple: llei de medicament, no tindran caràcter de sanció el tancament de establiments que no compleixen els requisits requerits.
Això té una conseqüència a nivell constitucional, perquè quan parlem de dret sancionador apliquem de forma analògica els principis del dret penal. És a dir, com que la sanció administrativa comporta un efecte punitiu, es considera que forma una unitat amb dret penal, tot i que hi ha grans diferències, però es parla de un ius puniendi que comprendria tant dret penal com administratiu i que funcionarien amb els mateixos principis, doncs si en un procediment administratiu sancionador es vulnera una garantia del particular es pot elevar a un recurs d’inconstitucionalitat. Tot aquest aparell garantista del dret penal que s’ha construït, es trasllada així, matisadament, al dret administratiu sancionador.
Exemple: art. 6 del Conveni Europeu dels Drets Humans de l’any 50 (Consell d’Europa)
Exemple: llei 2/98 de les sancions administratives del País Basc.
Aquesta activitat sancionadora en mans de l’administració respon també a les competències. Per això ho pot fer tant l’Estat com les CA com els ens locals. Doncs la sanció és un instrument competencial.
Tribunal Constitucional: la competència sancionadora va lligada a la competència material. Tot i que limita el tema amb el principi de proporcionalitat amb les lleis del territori, que la conseqüència en un lloc i un altre no sigui molt dispers.
Exemple: diari oficial de Cantabria, Llei de Cantabria 2/2015, d’1 d’octubre.
Doncs les CA segons les seves matèries també regulen la part relativa a infraccions i sancions.
Principis generals de la potestat sancionadora. Dos grans blocs:
- Els principis de la potestat des del punt de vista substantiu (substancia):
La llei 30/92 tenia una part dedicada a aquests principis i distingia aquest dos blocs, però ara amb les noves dues lleis, a quan trobem els principis de la potestat i a l’altre els del procediment. El cas es que substantivament no hi ha canvis rellevants i es poden llegir els preceptes actuals i establir una continuïtat clara amb la 30/92.
Exemple: art. 25 llei 40/2015, principis de la potestat sancionadora.
Els aspectes més rellevants a tenir en compte son: d’entrada la potestat ha d’estar prevista per llei, en quins casos i qui pot sancionar. A diferència d’altres situacions històriques on la potestat era implícita i això donava dret a donar sancions, doncs en un Estat democràtic això no és possible. Un altra tema és en quins termes i quins límits tenen aquestes infraccions.
Novetat: art. 25.3; doncs les sancions disciplinàries que podien donar lloc a expedients administratius, avui en dia es volen fer més extensius aquests expedients. Art. 25.4; delimita l’àmbit d’aplicació i exclou el tema de contractes. Perquè tenen els seus propis mecanismes punitius.
- D’irretroactivitat: art. 26
La idea bàsica és que la responsabilitat és personal. La personalitat de la sanció.
ALEJANDRO NIETO: el derecho penal es el derecho de los culpables y el derecho administrativo sancionador es el derecho de los responsables. Perque el dret administratiu sempre busca un responsable més que no pas un culpable. Però tot això s’ha de fonamentar amb un títol propi de responsabilitat per detectar l’incompliment d’un deure.
El dret administratiu sancionador encara que s’inspiri en principis del dret penal, té una dinàmica pròpia que persegueix l’interès general equilibrant-ho amb castigar els culpables. STC 77/1983 es derivada del recurs d’empara (mirar ppoint) i STC 18/ Actuació de plano: sense cap procediment o garantia.
- De proporcionalitat: art. 29
Principi general del dret que vincula els poders públics i que ha estat especialment important en l’àmbit comunitari. Es refereix a dos moments diferents el principi de proporcionalitat:
■ el moment en el que es tipifica la infracció i les sancions. En aquest moment hi ha un deure de proporcionalitat. No hi pot haver una conseqüència molt greu per una infracció lleu. (previsió normativa)
■ un segon moment és el moment de l’aplicació d’aquesta llei. La administració haurà d’aplicar l’àmbit d’aplicació atenent a les circumstàncies de cada cas, en un grau més o menys alt. Podem dir per tant que hi ha un cert marge de decisió que sempre s’ha de motivar (aplicació normativa). Les sancions pecuniàries han de fer que no sigui més beneficiós pagar la multa que complir la llei.
És habitual trobar sentències que anul·len decisions i sancions administratives per contradir el principi de proporcionalitat. Dins d’un principi general i garantista, veiem la garantia dels particulars i garantia de l’interès general.
S’acostuma a dir que l’exercici de la potestat sancionadora és reglat, però també és veritat, que en alguns casos es tendeix a valorar la limitació dels recursos de l’administració i per evitar l’arbitrarietat, l’administració ja fa plans previsibles d’inspecció de manera pública.
La prescripció ens serveix com a seguretat jurídica, per això la llei preveu que passat un cert termini després d’haver comés una infracció, aquesta prescriu. Els terminis que apareixen en l’art.30 són supletoris, prevalen els terminis de la legislació sectorial. Prescripció ja no es pot sancionar una ve Caducitat: procediment, quan l’administració decideix sancionar algú, obre un procediment, que s’ha de tancar en un termini determinat. Si no es tanca dins del termini, caduca i no es pot continuar amb el procediment. Pot passar que hagi caducat però no prescrit, pel que es podrà obrir un altra procediment. (Llei de procediment)
[Llei catalana 16/2015 : pretén fer un pas més en la simplificació de l’activitat administrativa mitjançant unes mesures. En el preàmbul de la llei es parla de que la simplificació administrativa s’ha de convertir en un dret subjectiu del ciutadà. En el capítol I es formulen els principis que en l’administració d’avui en dia han d’estar presents (menys invasius). Especial importància en els art.5, 6 i 7 perquè fan un plantejament molt més concret. En l’art. 5 es parla de la regulació generals dels diversos mecanismes d’intervenció de l’activitat administrativa. Els art.6, 7 intenten concretar a nivell de procediment com funciona la inspecció, el control i l’esmena de defectes/ mancances de requisits legals. L’art.9 parla de mecanismes alternatius d’intervenció administrativa. Mirar també art.12. ]
- La concurrència de sancions: non bis in idem
Moltes conductes que són constitutives d’infracció han passat d’un àmbit (penal) a un altre (administratiu), i això ens planteja la possibilitat o eventualitat que una mateixa conducta pugui arribar a ser objecte de dues potestats sancionadores. Això passa en àmbits on hi ha tant sancions penals com sancions administratives (medi ambient, tributari...). El principi de Non bis in idem ofereix La impossibilitat de sancionar un mateix fet dues vegades ni penalment ni administrativament, que només hi hagi una única sanció per una infracció (aspecte substantiu). Art. 31 (concurrencia de sanciones) de la Llei 40/2015 de règim jurídic del sector públic. Aquest principi a la pràctica no és fàcil d’aplicar, han de concórrer la identitat del fet, el subjecte i fonament, sinó es donen aquests requisits, sí que es podrà aplicar el non bis in idem Ej. un funcionari que és castigat per una infracció penalment i a la vegada disciplinàriament (es pot aplicar el non bis in idem perquè el fonament de la sanció és diferent). La STC 234/1991 estableix que segons siguin els interessos protegits no es pot descartar que es pugui sancionar per via disciplinària un fet que hagi estat sancionat penalment. Un altre element problemàtic de l’aplicació del principi non bis in idem podria ser des de la perspectiva del procediment és que passa quan es tramiten un
1
administratiu. S’ha d’evitar que en posteriors procediments es puguin recuperar vicis de procés.
En el procediment sancionador es poden aplicar actuacions preliminars per verificar que existeixen uns fets i iniciar o no un procediment. Això pot tenir certa rellevància pràctica per no iniciar procediments de manera precipitada.
El tema de la proposta de la resolució és molt important que s’eleva a l’òrgan que pren la sanció definitiva. L’executivitat de les sancions depèn de que sigui encara possible interposar un recurs administratiu. Per a que sigui exigida per la força amb caràcter general, NO ha de ser possible interposar recurs.
Les modalitats simplificades /abreujades de procediments sancionadors s’apliquen en casos en els que el propi perjudicat accepti la culpabilitat de la comissió d’una infracció.
[FALTA 20/10/15]
L’activitat expropiatòria
Art.541-1 i 541-2 CCC dona una definició de la propietat privada i la funció social de la propietat privada, les utilitats públiques de cada propietat privada. La propietat privada no és només un dret de gaudi sinó que té aquesta funció social. Art.132 CE fa referència a un conjunt de béns de propietat pública que queden exclosos de l’expropiació forçosa. Art.128 CE estableix que la propietat privada es contempla des de la perspectiva dels interessos públics, a l’interès general. Els principis rectors de política social i econòmica són importants perquè omplen de contingut la funció social de la propietat segons el tipus de bé (propietat industrial, agrària...).
El dret a la propietat privada està reconegut en l’art.33 de la CE. El fet que no sigui un dret fonamental en el sentit estricte, no ha impedit que en la pràctica hagin arribat fins al Tribunal Europeu de Drets Humans certs casos. Amb la carta de drets fonamentals de l’UE també hi ha una previsió sobre el dret a la propietat en el que hi ha un reconeixement del dret a la propietat, ningú pot esser privat de la seva propietat excepte casos previstos en la llei, i sotmetiment a l’interès general de l’ús dels béns. En la jurisprudència del TC, ens hem de fixar especialment en la STC 37/1987, reforma agrària a Andalusia. La STC es planteja la compatibilitat, limitacions, obligacions...per tal de complir amb la funció social de la propietat agrària. Cal comprovar si aquests límits són respectuosos amb la propietat privada. El Constitucional, comença a fer una dissertació sobre el dret a la propietat privada, el seu contingut essencial i la concepció i relació amb la intervenció pública. Fins a on podem dir que només s’està delimitant el dret amb facultats i obligacions (funció social)? El TC fa referència a la funció social
1
com a element estructural de la mateixa definició a la propietat privada. Cada categoria o tipus de béns té la seva pròpia regulació, no és la mateixa en la propietat industrial que en l’agrària. Cada bé té el seu règim propi amb la característica que tots tenen drets i funció social. Si estem davant del dubte de si una llei ha traspassat la delimitació del contingut essencial d’un dret en virtut d’una imposició pública, la última paraula sempre la té el TC o TEDH. Premissa: en l’expropiació forçosa no hi ha dubte que el que s’està produint és una privació de la propietat privada i que per tant caldrà una indemnització.
Distinció entre delimitació del dret i privació:
Podem equiparar la institució de l’expropiació forçosa amb la privació. El legislador no pot anar més enllà del contingut essencial del dret de la propietat, perquè si el traspassés, ja estaríem parlant d’expropiació. Una mesura, si té caràcter general, difícilment podrem dir que és expropiatòria, perquè és general per a tothom. En canvi, si per exemple una carretera passa per la nostra propietat únicament, és una mesura singular, un cas concret que sí que podrem qualificar com a expropiatòria. La igualtat davant de les càrregues públiques, per protegir l’interès general s’han de complir amb certes condicions o limitacions. El dany ha de ser anti jurídic, és a dir, el deure d’acceptar o no les càrregues públiques, com en la responsabilitat patrimonial. La responsabilitat patrimonial es genera per una actuació pública que genera un dany (no busca el resultat) i en canvi l’expropiació vol aquell dany, l’administració expropia perquè vol aquell dany en el seu benefici, es busca un resultat. Són dos conceptes diferents però que tenen a veure amb la indemnitat patrimonial de les persones, la protecció del patrimoni de les persones davant del poder públic. La confiança legítima és una característica fonamental del dret administratiu. El TEDH ha dit que el que hi ha d’haver un equilibri just entre l’interès general i la salvaguarda dels drets individuals; hi ha d’haver proporcionalitat entre ambdós.
- Caràcter singular/general:
Art.1.1 LEF 1954- s’entén per a expropiació forçosa qualsevol forma de privació singular de la propietat privada o de drets o interessos patrimonials legítims, sigui qui sigui a qui pertanyin o entitats a les que pertanyin acordada imperativament (voluntat de fer-ho, l’administració vol aconseguir la seva finalitat). Quan estiguem d’avant d’una privació singular, aplicarem un procediment molt concret, l’expropiació forçosa, i haurem d’aplicar també un seguit de garanties pròpies de l’expropiació forçosa.
Drets consolidats, integrats en el nostre patrimoni que a vegades no són fàcils de distingir de les expectatives que no tenen les mateixes garanties/proteccions. El
L’expropiació forçosa la prediquem d’una administració pública amb una causa, a canvi d’una indemnització i d’acord amb les Lleis. En alguna ocasió, s’ha dut a terme una expropiació directament per llei i no a través de l’administració emparada en la llei. Expropiació legislativa vol dir que una llei és la que porta la operació expropiatòria, la llei fa d’administració identificant els béns, aplicant el seu règim... Això ho hem de distingir de les expropiacions ordinàries que fa qualsevol administració d’acord amb la llei. Això planteja diversos problemes com ara si això representa una disminució de garanties pels afectats. Si la operació la fa una llei, quina diferència hi ha entre que la operació la faci la llei o l’administració? Si es fa per llei, es podrà recórrer al TC i si és un acte administratiu, es podrà recórrer per via administrativa fins a arribar al contenciós. Si es fa per llei, ens deixa menys marge de recursos. El problema que plantegen les expropiacions legislatives és un problema de tutela judicial efectiva, ja que hi hauria d’haver una tutela igual a la que ens donaria el jutge en un procediment contenciós administratiu. Quan parlem d’expropiacions legislatives, els 2 problemes que se’ns plantegen són: la distinció de poders, distribució de funcions entre els poders, ja que la potestat expropiatòria és una potestat administrativa i només excepcionalment el legislador pot dur a terme aquesta funció i l’altra és un problema de tutela judicial efectiva. Tot aquesta problemàtica i especialment la del cas Rumasa, va arribar al TEDH on Ruiz- Mateos va impugnar les actuacions de l’estat espanyol argumentant que com s’havia fet per Decret Llei, ell no havia disposat dels mecanismes per a poder defensar-se sobre la idoneïtat del procediment de l’expropiació. Es va resoldre condemnant a l’Estat espanyol perquè efectivament Ruiz – Mateos a través del decret llei no tenia opció a la defensió i modificant la Llei Orgànica del TC.
Subjectes que intervenen en una expropiació forçosa:
L’administració expropiant (sigui de l’estat, de les CCAA, ens locals) i que en algun cas concret ha arribat a ser el propi legislador (expropiació forçosa legislativa). Hi ha 2 subjectes més implicats : la persona expropiada , que poden ser molt diverses, des del propietari, persones que tenen drets reals en aquell bé expropiat... i el beneficiari. La figura del beneficiari és la persona que es beneficia de l’expropiació forçosa, elles com a tal no poden expropiar, però qui es beneficia són elles. El beneficiari pot ser un subjecte privat en funció de la situació plantejada (STC 16/07/1997). Els beneficiaris no tenen perquè aparèixer sempre però tenen un paper important en el procediment, ja que és qui ha de sol·licitar el procediment, el qui fa el llistat de béns necessaris i qui paga el preu que s’ha d’oferir pel bé expropiat. Intervenció mínima i proporcionalitat - en la STS 16/06/2009 expressa que de l’art 15 de la llei d’expropiació forçosa es pot extreure un principi de dret públic de proporcionalitat en la intervenció. Quan l’administració té la possibilitat d’aconseguir la seva finalitat a través de dos mecanismes, ho ha de fer agafant el mecanisme que menys perjudiqui a l’afectat.
La premissa del procediment és la declaració d’utilitat pública o interès social encara que no és l’inici pròpiament del procediment. Les tres fases que es donen en el procediment, són:
- acord de necessitat d’ocupació
- la determinació del preu
- ocupació del bé
Hem de distingir en el procediment l’acord de necessitat d’ocupació , que és la primera fase del procediment i la declaració d’utilitat pública o interès social que no formen part del procediment com a tal però declara en termes generals la utilitat pública, l’habilitació general per a fer una expropiació concreta. És la premissa. Una vegada s’inicia, es passa a l’acord de necessitat d’ocupació que és el que identifica els béns concrets en cada procediment concret.
Una vegada tenim la declaració d’utilitat pública, l’administració té oberta l’expropiació (art.9 i 10 LEF). Fases d’un procediment expropiatori:
- Acord de necessitat d’ocupació : l’administració fixa l’abast de l’expropiació, si és necessària o no. L’acord de necessitat d’ocupació és un acte recurrible autònomament on es pot discutir els temes de procediments i els temes de fons, si aquells béns són realment indispensables per a la seva expropiació. Art.15, 17, 18, 20, 22 [ art.22 - es pot recórrer en via administrativa i davant els tribunals, l’art.24 CE preval sobre el que diu l’art 22] LEF
- Fixació d’un preu just : una vegada hem determinat els béns necessaris, ara hem de posar en marxa el mecanisme per determinar el preu d’aquells béns. Una expropiació ha d’anar acompanyada d’una indemnització. Pel que fa al concepte de preu just en termes d’expropiació d’un bé sempre ha sigut tema de conflicte. El preu just hauria de ser l’equivalent econòmic del bé expropiat, és a dir, un substitutiu del bé que representa la pèrdua de la propietat. Les lleis han anat fixant criteris (especialment les lleis urbanístiques). En principi hauríem d’agafar el criteri pel que s’hauria d’indemnitzar segons el valor del mercat del bé, encara que en determinats casos es podria considerar que el preu dels béns sigui inferior al preu de mercat. El que hi ha d’haver és un preu raonable i proporcional, és per això que en determinats casos pot ser inferior. Ens haurem de fixar en els diferents tipus de bé, ja siguin agrícoles, industrials etc. La LEF va incloure l’art 43 en el que es diu que si falles tots els anteriors criteris, es donarà llibertat a un criteri estimatiu que considerin més adequats. Cal tenir en compte l’art.36 de la mateixa llei. Pel que fa al procediment del preu just hi ha dues alternatives. La primera és el mutu acord (art. 24 LEF), acord entre l’administració i l’afectat (poc freqüent). Si realment es produeix aquest acord, l’exercici d’una potestat administrativa ha finalitzat amb un acord entre les parts (exemple clàssic de terminació convencional d’un procediment). La segona alternativa per determinar el preu
1
