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TEMA 1: LA ADMINSTRACIÓN PÚBLICA
LA ADMINSTRACION Y LA CONSTITUCION DEL 1978
La Cons(tución Española de 1978 configura un Estado social y democrá(co de Derecho en el que la Administración Pública desempeña un papel esencial en la sa(sfacción de los intereses generales. Aunque la Cons(tución no define expresamente la personalidad jurídica de la Administración del Estado, sí establece su posición y principios de actuación. El D. administra(vo es el derecho que regula la actuación de las Administraciones públicas. El derecho administra(vo es un derecho estatutario, es decir un derecho que se refiere a un (po de sujetos concretos (las administraciones publicas), surge dentro del derecho civil, el derecho estatutario se aplica a las personas de este estatuto es decir a las administraciones públicas, esto no significa que no se aplique a estas el derecho común de formas subsidiaria. El Derecho Administra(vo se parece a otros pues proviene del derecho francés. Es una persona jurídica (es decir, una en(dad pública con determinados derechos y obligaciones) y los órganos que integran a esta (estos no (enen personalidad jurídica). Tanto a las administraciones territoriales como a las que no lo son. Se puede definir también como un complejo organiza(vo personiRcado de carácter público y dispuesto para el cumplimiento de determinados fines. El Derecho Administra(vo se diferencia del derecho porque responde a 2 ideas reflejadas por J.Rivero :
- Atribuye a los sujetos cuya ac(vidad regula privilegios en posi(vo y en nega(vo. Esto significa que las normas de las Administraciones Públicas permiten que hagan cosas que los demás sujetos no pueden, además de poner limitaciones que el resto de los sujetos pueden cumplir. Las Administraciones Públicas (enen la potestad de tutelar (imponer una sanción, por ejemplo), siempre que el juez no suspenda su actuación.
- Tanto para ejercer los privilegios en posi(vo como en nega(vo las Administraciones Públicas deberán seguir unos procedimientos. La Administración Pública está dirigida a conseguir el interés general, es decir los derechos y libertades de los par(culares. Busca un equilibrio entre el poder de la Administración y el control del poder. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES Y SU PROYECCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. El principio de división de poderes es uno de los pilares del Estado de Derecho, modelo polí(co- jurídico surgido de las revoluciones liberales (americana de 1787 y francesa de 1789). Su finalidad principal fue rechazar el absolu(smo y asegurar que el poder polí(co no se concentrara en una sola autoridad. Su finalidad era evitar la concentración del poder, garan(zar la libertad y derechos del ciudadano, asegurar que el Poder emane del Pueblo (principio de soberanía popular)y afirmar la primacía del Parlamento, como representante directo del Pueblo. La Cons(tución Española recoge la división clásica de tres poderes: Ejecu(vo, Legisla(vo y Judicial.
La Administración Pública en el marco de la división de poderes: La teoría clásica dis(ngue tres poderes, pero el libro aclara que la Administración Pública NO es un poder del Estado , sino parte del Poder Ejecu(vo, some(da estrictamente al Derecho y al control de la ley. El art. 103 CE define a la Administración Pública y establece los principios bajo los cuales actúa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración coordinación, y some(miento pleno a la ley y al Derecho Esto muestra que la Administración:
- No es un poder políPco soberano , sino un aparato instrumental.
- Ejecuta las decisiones del Gobierno , que sí es poder cons(tucional.
- Está jurídicamente subordinada al principio de legalidad, eje central del Estado de Derecho. La división de poderes y el principio de legalidad en la Administración: El principio de legalidad (art. 9.1 CE) implica: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Cons(tución y al resto del ordenamiento jurídico.” Para la administración esto significa que: 1. La Administración depende de la Ley y debe actuar siempre:
- con una habilitación norma(va previa,
- y en estricto cumplimiento de la ley. Originalmente, el principio exigía que toda actuación administra(va estuviera regulada por una Ley formal. Hoy basta con una norma habilitante, que puede ser incluso un reglamento. 2. La Administración está somePda al control judicial. Los jueces:
- controlan la legalidad de las actuaciones del Gobierno y la Administración (art. 106.1 CE); y protegen los derechos e intereses legí(mos de los ciudadanos. UNIDAD Y VARIEDAD DE LA AAPP El ordenamiento jurídico español reconoce una unidad de actuación administra(va dentro de una pluralidad de Administraciones Públicas. Esta pluralidad de administraciones es un hecho que se recoge en la propia C.E como consecuencia de la estructura territorial del Estado y el reparto de poder público en dis(ntas estancias (Estado, CCAA y Gobiernos locales). El sistema jurídico establece mecanismos y principios que garan(zan una unidad de actuación administraPva , aunque haya cientos o miles de entes públicos dis(ntos. Esta persona jurídica permite considerar a la Administración como un sujeto independiente : puede ser demandada, demandar, tener responsabilidades, etc.
La Administración Pública como aparato operaPvo del Estado, diferencias consPtucionales de gobierno y administración. La Administración Pública se concibe como un aparato organizado cuya finalidad es ejecutar las decisiones del Gobierno. Su misión es sa(sfacer los intereses generales definidos por las normas jurídicas y hacerlo con neutralidad, obje(vidad, eficacia y some(miento pleno al Derecho, tal como establece el arcculo 103 C.E. Esta no debe servir a ordenes par(distas. La Administración no fija fines propios: se limita a cumplir los obje(vos decididos por el Gobierno dentro del marco legal. Arcculo 106àsome(miento pleno de la Administración a la Ley y el Derecho, este some(miento es controlable por jueces y tribunales El Gobierno es una organización políPca encargada de dirigir la polí(ca interior y exterior, la Administración civil y militar, y la defensa del Estado. Además, ejerce la función ejecu(va y la potestad reglamentaria (arcculo 97 CE ). El Gobierno dirige la Administración. Subordinación políPca al Gobierno La Administración Pública carece de personalidad polí(ca propia. Se caracteriza por una subordinación al Gobierno, que es quien responde ante el Parlamento por su actuación. La Administración está compuesta por un cuerpo burocrá(co y profesionalizado, cuyos funcionarios están some(dos a un régimen estatutario de Derecho público. Carecen de representación polí(ca y su función es esencialmente técnica y servicial. La Administración pública man(ene su ac(vidad de manera con(nua, incluso cuando se producen cambios de Gobierno. Es una estructura permanente del Estado. Sin embargo, esta permanencia no implica neutralidad en el sen(do de independencia polí(ca: aunque la Administración sea estable y profesional, debe adaptar su actuación a las líneas marcadas por el Gobierno vigente. LA ADMINISTRACION COMO SUJETO JURIDICO Y COMO FUNCIÓN Cuando hablamos de la Administración Pública hablamos de un (po de sujeto, también se puede hablar como una función pública, es decir de servir a los intereses generales, la Administración se concibe en un doble sen(do: a) Como Sujeto jurídico Cuando hablamos desde un punto de vista subje(vo (es de la que vamos a hablar)à Admin pública (sujeto jurídico). La Administración es una persona jurídica de Derecho público , (tular de potestades, derechos y obligaciones. b) Como función Cuando hablamos desde un punto de vista obje(vo à Admin publica
Además de ser un sujeto de Derecho, la Administración es una acPvidad organizada al servicio de los intereses generales. Su función consiste en la ejecución prác(ca de las leyes, la ges(ón de los servicios públicos y la protección del interés público. De acuerdo con el ar^culo 103 CE , esta ac(vidad debe realizarse con obje(vidad, eficacia y some(miento pleno a la ley y al Derecho. Son todas las Administraciones un sujeto jurídico, 2 teorías:
- Toda administración es sujeto de derecho y (ene personalidad jurídica propia
- Q eso es así par la de las CCAA no son un sujeto, sino que par(cipan de la personalidad jurídica de las en(dades de derecho público que son en(dades polí(cas superiores a una administración.
TEMA 2: DERECHO A LA ADMINISTRACION
LA FORMACIÓN HISTORICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
En el derecho anglosajón, el derecho administra(vo ha sido menos par(cular. Está some(do a los mismos tribunales y con carácter general (enen menos potestades que una administración en el régimen con(nental En el con(nental influenciado por el francés ha sido más par(cular. El sistema francés se caracteriza por que asume una concepción de la división de poderes más compar(mentada que la que es propia del sistema anglosajón. En España se ha migrado a un sistema en el que el ul(mo juicio de la administración lo hacen los tribunales. Esta administración judicial es dis(nta de la civil. Art 103
- “ La Administración Pública sirve con obje6vidad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con somePmiento pleno a la ley y al Derecho ”. De este precepto derivan los principios esenciales del Derecho Administra(vo:
- Principio de legalidad: some(miento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho.
- Principio de eficacia: actuación orientada al cumplimiento del interés general.
- Principios organizaPvos: jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. El some(miento al derecho de la administración (ene una vinculación posiPva la cual es la potestad y una vinculación negaPva la cual es el derecho, que significa los sujetos privados. El Derecho Administra(vo es una creación moderna , nacida con el Estado de Derecho y las revoluciones liberales. Surge para limitar el poder de la Administración y garan(zar los derechos de los ciudadanos frente a ella. a) Modelo anglosajón En el sistema anglosajón (common law) , especialmente en el Reino Unido:
- No existe una jurisdicción administra(va separada.
- Las Administraciones están some(das a los tribunales ordinarios.
- La Administración (ene menos potestades y carece de privilegios como la autotutela.
- El control judicial es directo y los jueces ordinarios garan(zan la legalidad de la actuación administra(va. Por eso, se dice que en el sistema anglosajón no existe un Derecho AdministraPvo propio , sino que la Administración se rige por el Derecho común.
b) Modelo francés El modelo francés surge tras la Revolución de 1789 y es el origen del Derecho AdministraPvo conPnental. Sus rasgos principales son:
- Separación estricta entre Administración y Poder Judicial.
- Creación de un Derecho propio de la Administración, con prerroga(vas y privilegios que la colocan en una posición de supremacía jurídica frente al ciudadano.
- Existencia de una jurisdicción administraPva especializada , encabezada por el Consejo de Estado (Conseil d’État), que resuelve los conflictos entre la Administración y los ciudadanos.
- Reconocimiento de la potestad reglamentaria y de principios como la responsabilidad patrimonial de la Administración. c) El modelo español El Derecho Administra(vo español sigue el modelo francés, aunque con adaptaciones propias. Sus orígenes se remontan a la ConsPtución de Cádiz de 1812 , y su consolidación se logra con la ConsPtución de 1837. España adoptó un sistema en el que los tribunales de lo contencioso-administraPvo ejercen el control judicial sobre la Administración, lo que la somete plenamente al principio de legalidad. Así, el modelo español combina una Administración dotada de potestades propias y autotutela , con un sistema eficaz de control judicial , dis(nto del civil, pero integrado en el Poder Judicial. LAS BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO La ConsPtución como fundamento del Derecho AdministraPvo La Cons(tución es la norma fundamental del ordenamiento jurídico , aprobada por el poder cons(tuyente (el Pueblo) y con capacidad para regular todos los ámbitos del Estado y de la sociedad. Su aparición supone la juridificación del poder, es decir, que el ejercicio y organización del poder quedan some(dos al Derecho.
- Es la norma suprema , de la que derivan y a la que se subordinan todas las demás normas.
- Ordena y limita el ejercicio del poder , fijando el marco dentro del cual deben actuar los poderes públicos.
- Define los principios esenciales del Estado de Derecho y los derechos fundamentales , que se convierten en parámetros obligatorios para la actuación administra(va.
Ar^culo 105 CE: ParPcipación y transparencia, reconoce garancas esenciales como:
- La par(cipación de ciudadanos, organizaciones y asociaciones en la elaboración de reglamentos.
- El acceso a archivos y registros administra(vos, lo que refuerza la transparencia y control ciudadano.
- La audiencia de los interesados en el procedimiento administra(vo. Ar^culo 106 CE: Control judicial. Establece:
- Control judicial pleno de la ac(vidad administra(va y de toda la potestad reglamentaria. Esto garan(za el some(miento de la Administración al Derecho y materializa la separación de poderes.
- Reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Si la Administración causa un daño, debe repararlo, manifestándose así la idea de que el poder público está some(do al Derecho igual que los par(culares. Aspectos no posiPvizados A pesar de ser rasgos dis(n(vos del Derecho Administra(vo, la Cons(tución no recoge expresamente el principio de autotutela administraPva (prerroga(vas y privilegios de la Administración). Sin embargo, este principio ha sido tradicionalmente determinante en la configuración del Derecho Administra(vo español. El valor normaPvo de la ConsPtución. La Cons(tución es la norma suprema del ordenamiento jurídico. Su valor norma(vo (ene 2 dimensiones: Supremacía formal
- La Cons(tución no puede ser modificada por ninguna otra norma del ordenamiento.
- Solo puede reformarse siguiendo los procedimientos especialmente rígidos previstos en la propia Cons(tución. Supremacía material:
- Es directamente aplicable por los tribunales.
- Debe ser cumplida por ciudadanos y poderes públicos.
- Deroga cualquier norma anterior que contradiga sus mandatos.
- Determina la nulidad por inconsPtucionalidad de leyes y actos posteriores que la vulneren.
DERECHO PRIVADO Y DERECHO ADMINISTRATIVO: “HUIDA AL DERECHO PRIVADO”.
Relación entre Derecho AdministraPvo y Derecho Privado El Derecho Administra(vo se caracteriza tradicionalmente por regular la ac(vidad de la Administración Pública mediante normas de Derecho público , que otorgan potestades, prerroga(vas y limitaciones específicas para garan(zar el interés general. En cambio, el Derecho Privado regula las relaciones entre par(culares bajo un plano de igualdad jurídica , mediante normas civiles o mercan(les que se basan en la autonomía de la voluntad y la libertad contractual. Sin embargo, la ac(vidad de la Administración no siempre se ajusta exclusivamente al Derecho público. En muchos casos puede actuar como un parPcular más , u(lizando normas de Derecho privado en lugar de las jurídico-administra(vas. Concepto de “huida al Derecho privado” Se denomina huida al Derecho privado (o priva(zación instrumental del Derecho) al fenómeno por el cual la Administración Pública elige actuar conforme a normas de Derecho privado, en lugar de u(lizar el Derecho administra(vo, para desarrollar determinadas ac(vidades, ges(onar servicios o celebrar contratos. El elemento clave de esta huida es que la Administración evita la aplicación de sus propias prerrogaPvas y controles administraPvos , sus(tuyéndolos por reglas privadas más flexibles. En defini(va, consiste en una estrategia para eludir procedimientos, formalidades o controles propios del Derecho público , recurriendo al Derecho civil o mercan(l.
TEMA 3: LAS PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN: POTESTADES Y AUTOTUTELA
Concepto general El Derecho Administra(vo con(nental (modelo napoleónico) se caracteriza por reconocer a la Administración Pública un conjunto de privilegios y prerrogaPvas que la sitúan en una posición de supremacía jurídica respecto del ciudadano. Estas prerroga(vas se jus(fican porque la Administración actúa en defensa del interés general, lo que exige una actuación rápida y eficaz. Las prerroga(vas son fundamentales para:
- Presunción de validez de los actos administra(vos
- Ejecu(vidad inmediata de dichos actos
- Ejecutoriedad: posibilidad de ejecución forzosa por la propia administración. à Estas 3 conforman el principio de autotutela Principio de autotutela : La autotutela supone que la Administración puede imponer sus decisiones y ejecutarlas sin necesidad de acudir previamente a los tribunales. Esto la diferencia del ciudadano, que no puede imponer por sí mismo sus derechos y debe acudir siempre a los jueces para obtener la tutela de sus pretensiones. Potestad : posición jurídico ac(va que faculta a la a hacer algo, pero es dis(nta de un derecho, pues no solo permiten, sino que también le obliga a hacerlas. Le permiten a la administración a actuar, pero también la obligan a actuar pues se la atribuyen a la administración para sa(sfacer el beneficio general. Potestades administraPvas y el principio de legalidad : Ley 39/2015: “ Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administra6vo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa ”. Las potestades administraPvas son facultades jurídicas de actuación que la ley otorga a la Administración para sa(sfacer el interés general. Se diferencian de los derechos subje(vos porque no solo permiten actuar, sino que también obligan a ejercerlas cuando el interés público lo exige.
La ejecuPvidad (art 38 Ley 39/2015) La ejecuPvidad significa que el acto administra(vo es de obligado cumplimiento desde que es eficaz (no(ficado, aceptado cuando proceda, o aprobado por órgano superior). Caracterís(cas:
- No necesita autorización judicial para exigirse su cumplimiento.
- El administrado debe cumplir, aunque no comparta su validez.
- La carga de impugnar recae en el ciudadano.
- La presunción de legalidad no afecta a la carga de la prueba en el proceso (STS 9- 8 - 1988): en juicio rigen las reglas generales. La ejecutoriedad (art 99) La ejecutoriedad permite que la Administración pueda ejecutar forzosamente sus actos sin acudir a los tribunales (art. 99 LPA), salvo:
- que exista suspensión legal o judicial,
- que la Ley o la Cons(tución exijan autorización judicial. Supuestos de aplicación:
- Ac(vidad administra(va general.
- Excepto actos sancionadores: solo se ejecutan cuando sean firmes (art. 90.3 LPA).
- No aplica a actos que dependen de la aceptación voluntaria del administrado (subvenciones, prestaciones), aunque luego puedan dictarse actos ejecutables (ej.: devolución de una subvención injus(ficada). Casos de suspensión de la ejecuPvidad/ejecutoriedad (art. 98 LPC)
- Si se interpone un recurso administraPvo o contencioso , el órgano competente puede acordar la suspensión (con o sin medidas cautelares).
- Actos sujetos a aprobación o autorización superior.
- Suspensión prevista en una norma específica. La Cons(tución impone límites absolutos a la autotutela cuando esta afecta a determinados derechos fundamentales.
- Derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE): Si la ejecución de un acto administra(vo requiere entrar en el domicilio y el par(cular no consiente, es imprescindible una autorización judicial previa.
- Derecho a la tutela judicial efec(va (art. 24 CE): Prohíbe cualquier actuación administra(va que limite o impida el acceso a los tribunales. Ha generado una abundante jurisprudencia del TC estableciendo que la Administración no puede menoscabar el derecho de los ciudadanos a obtener tutela judicial.
6. Potestad expropiatoria Permite privar forzosamente de bienes por causa de u(lidad pública (art. 33.3 CE; LEF). El procedimiento está totalmente reglado , aunque la apreciación de la uPlidad pública puede contener elementos discrecionales. 7. Potestad de ejecución forzosa Permite ejecutar los actos administra(vos por sí misma (autotutela ejecu(va: art. 38 LPACAP). Medios: apremio, ejecución subsidiaria, multa coerci(va y compulsión. 8. Potestad de coacción Uso directo de fuerza material cuando es indispensable (art. 100 LRJSP). Reglada estrictamente por principios de proporcionalidad. 9. Potestades sobre bienes públicos Incluye inves(gaciones, deslindes, recuperación de oficio (art. 132 CE; LPAP). En la recuperación posesoria la Administración actúa con autotutela privilegiada , mayoritariamente reglada. 10. Potestad de revisión de oficio Faculta para anular actos nulos o lesivos (arts. 106–111 LPACAP). Procedimiento totalmente reglado , aunque puede haber discrecionalidad en el juicio de oportunidad del art. 107. **Clasificación según su incidencia en el ordenamiento jurídico
- Potestades innovaPvas** Son las que modifican el ordenamiento jurídico o la situación jurídica de los par(culares. Incluyen:
- Potestad reglamentaria (crea/modifica normas).
- Actos de configuración de situaciones jurídicas (concesiones, autorizaciones, licencias). Pueden ser regladas o con margen discrecional : p. ej., la concesión de una subvención some(da a criterios de valoración. 2. Potestades no innovaPvas a) Autotutela Principio por el cual la Administración hace valer sus derechos sin acudir a los tribunales. Fundamento:
- Presunción de validez (art. 39 LPACAP).
- Ejecu(vidad (art. 38 LPACAP).
- Ejecutoriedad. No es discrecional: opera automáPcamente , es totalmente reglada.
b) CerPficaciones y confirmatorios Los cerPficados dan fe de hechos o actos ya producidos (art. 27 LPACAP). Los confirmatorios reproducen actos existentes. Son siempre reglados , sin margen discrecional. Clasificación según la esfera jurídica de los ciudadanos Potestades de supremacía general Se ejercen desde una posición de superioridad jurídica , imponiendo deberes o restricciones. Ej.: sancionar, expropiar, ejecutar forzosamente. Incluyen elementos reglados (competencia, procedimiento, límites cons(tucionales) pero también elementos discrecionales en algunos aspectos (elección de medios de ejecución, proporcionalidad, etc.). Su ejercicio exige mo(vación reforzada y proporcionalidad. Discrecionalidad y sus limites La discrecionalidad no afecta al acto administra(vo completo, sino solo a algunos de sus elementos , porque siempre existen elementos reglados que la Administración debe cumplir: la competencia (art. 47.1.b LPACAP), el procedimiento (arts. 51 - 105 LPACAP), los hechos habilitantes y el fin público (art. 103 CE). La discrecionalidad no es libertad absoluta , sino un margen para elegir, dentro de la ley, la solución más adecuada al interés general. Se dis(ngue de la discrecionalidad técnica , que se basa en juicios estrictamente técnicos (médicos, ingenieriles…), revisables judicialmente cuando se demuestre error técnico o desviación arbitraria del informe especializado (STC 193/1987). También se diferencia de los conceptos jurídicos indeterminados (p. ej., “buena fe”, “conducta normal”), que no dejan libertad de valoración, pues la situación existe o no existe objePvamente , según criterios sociales o ciencficos generalmente aceptados. La doctrina de los tres círculos de certeza dis(ngue una zona de certeza posi(va, una nega(va y una zona de incer(dumbre. En esta úl(ma, la Administración debe optar por una solución razonable , debidamente mo(vada y basada en criterios obje(vos, estando su decisión some(da a control judicial (STS 12- 12 - 2000). PRINCIPIO DE LEGALIDAD El principio de legalidad es un pilar esencial del Estado de Derecho. Significa que toda actuación de la Administración Pública debe estar previamente prevista, habilitada y delimitada por el ordenamiento jurídico. Es el some(miento pleno. Se encuentra regulado en el arcculo 103: “La Administración actúa con some(miento pleno a la ley y al Derecho”. Su significado esencial es que la Administración no puede actuar libremente : solo puede hacerlo cuando una norma le atribuye previamente una potestad. Esto la sitúa en una posición subordinada al Derecho , a diferencia del ciudadano, que puede realizar todo lo que no esté prohibido.
B) Control de los elementos discrecionales Aunque la discrecionalidad permite cierto margen de valoración, no es absoluta , y está limitada por la interdicción de la arbitrariedad y los principios generales del Derecho.
1. Interdicción de la arbitrariedad Recogida en el art. 9.3 CE , prohíbe cualquier actuación basada en el puro arbitrio. La acción administra(va debe ser racional, coherente y orientada al interés público. La obligación de mo(vación de los actos, especialmente los que afectan a derechos de los ciudadanos, permite verificar esta racionalidad (SSTS 28- 05 - 1980 y 15- 10 - 1981). 2. Sumisión a los principios generales del Derecho Los actos discrecionales deben respetar los principios generales, entre los que destacan: - Principio de igualdad (art. 14 CE) : prohíbe discriminaciones entre administrados. - Principio de proporcionalidad : limita medidas que imponen cargas innecesarias. - Principio de buena fe : impide engaños o frustración injus(ficada de expecta(vas legí(mas de los ciudadanos.
