¡Descarga Apunts Dret Local y más Apuntes en PDF de Ciencia de la administración solo en Docsity!
Tema. 1 Introducció al dret Local
1. Antecedents Històrics.
1.. Municipis
Models de Règims Locals
El Règim Local es el conjunt de normes jurídiques que regulen l’administració local i la seva relació amb els ciutadans. En el dret comparat hi ha bàsicament 2 models:
Model Francès “Pouvoir Municipal” (poder municipal). Aquest model inspirarà el dret europeu. La idea fonamental es que parteix del caràcter natural del municipi, per contra l’estat seria de construcció artificial. El municipi natural té un conjunt de poders que necessita la comunitat. El Municipi com ens administratiu serà l’encarregat de resoldre les necessitats bàsiques de la comunitat. El Municipi és una administració pública, que té personalitat jurídica pròpia (subjecte per el dret). Model Anglosaxó “Self Government” (autogovern). No parteix de la idea del concepte natural/primari del municipi. En aquest model apareix com la primera instancia de representació política.
En el model francès el Municipi té un conjunt de competències/potestats elementals que l’estat ha anant progressivament desplaçant, fins desenvolupar el mateix les tasques fonamentals. En el model anglosaxó el Municipi té capacitats “universals”, es pot ocupar de tot allò que afecta als seus interessos. No obstant, avui dia aquest model està en regressió degut a les reformes del govern de M. Tatcher als anys 80, va desmuntar el model d’administració local, per tant l’estat té competències en l’àmbit Municipal.
Dret Local Espanyol
Alguns autors sostenen que el nostre model no respon a cap dels 2 models, i que el model espanyol es crea a partir de la Constitució Espanyola de Cadis de 1812. El cert es que el model espanyol té unes clares influències del model francès, a nivell teòric el caràcter natural del Municipi ha estat afirmat per la doctrina, així es pot parlar d’un “ Iusnaturalisme^1 ” municipal. Partint d’aquesta idea de municipi natural, l’estat anirà assumint progressivament facultats/competències i per tant el Municipi es troba en regressió, al S. XIX es manifesta aquesta tendència estatal que culminarà al S. XX.
Durant l’inestable i convuls S. XIX i posteriorment al XX, trobem una segona constant: l’alternança en el poder significa l’ús de dos idees de participació democràtica:
- En els governs de caràcter conservador/dictatorial la representació democràtica serà nul·la/ inexistent o controlada políticament per l’administració de l’estat.
- En els moment excepcionals de governs “Lliberals/progressistes” hi haurà una representació democràtica al Municipi.
Els governs dictatorials/conservadors es caracteritzen per practicar polítiques de repressió vers el Municipi, i els lliberals per instaurar principis democràtics manifestats en el caràcter representatiu/electiu de caràcter normatiu. El progressisme volia dir en teoria més competències Municipals però en realitat les constitucions vigents de l’època no reconeixien el principi d’autonomia local d’una forma expressa i taxativament clara, es a dir, teòricament es propugnaven un nivell de competències superior a èpoques conservadores, però a la pràctica el Municipi no tindrà un nivells important de competències al llarg de tot el S. XIX i part del XX.
Junt amb el Iusnaturalisme, un altre tret característic del Municipi es el nominalisme aplicat al dret local. Les diverses lleis dret local es caracteritzen per contenir una llarga llista de competències municipals 2 , amb independència del caràcter conservador/progressista del règim que ens trobem. De
(^1) Dret natural (^2) Estatuto de Régimen Local (1924) de Calvo Sotelo
facto, significa poca facultat pels Municipis ja que no deixen de ser lleis ordinàries, i per tant, estan subjectes a qualsevol modificació per lleis posteriors que ignoren aquesta llei.
L’estat dicta les lleis sectorials de la Llei del Règim Local, es a dir, el desenvolupament de les competències locals, per aixà el municipi no té la potestats de prendre totes les decisions sobre les competències. Aquest cert nominalisme implica que importa poc la llista de competències de la LRL 3 , el que interessa i el més important son les lleis sectorials (específiques/ concrets per sectors). Aixà es la laminació del dret local.
1.2. La Província
Apareix a partir del Decret de Javier de Burgos (1833), es un intent de racionalització territorial a partir del model francès, que es basa en la divisió del territori en departaments al front del qual hi ha el prefecte. La província es una circumscripció territorial de l’estat que significa dos coses:
- Territori on l’estat presta un conjunt de serveis, coneguda competències administració perifèrica de l’estat. També es una circumscripció electoral.
- Es una entitat local (ens→ administració pública) que té una institució que la representa, la Diputació Provincial.
La província apareix competències un suport territorial tant de l’estat competències del Municipi. En la hª del dret local espanyol les diferents lleis de Règim Local preveuen un règim competencial a les Diputacions Provincials, on no serà tat important els àmbits competencials competències les funcions establertes de dites diputacions, bàsicament son un suport tècnic, econòmic i jurídic dels municipis. La diputació es coneix competències una administració secundaria o de segon nivell 4.
1.3. La Comarca
A Catalunya a través del moviment cultural-literari i polític de la Renaixença a finals del S. XIX, es qüestiona la província com a entitat local. Es dirà que la província es una entitat imposada i artificial que no es correspon amb l’organització territorial de Catalunya. Es defensarà la desaparició de la província i la seva substitució per “ entitats pròpies de Catalunya ”, que tindran que veure amb la realitat natural/geogràfica de Catalunya.
La Mancomunitat de Catalunya (dècada dels anys 20) es basa en l’agrupació voluntària de les 4 Diputacions Provincials, i encara que l'època era poc tolerant, la Mancomunitat en el seu temps significà un important treball administratiu.
Quant es proclama la IIª República, a Catalunya es produeix un moviment que intentarà la plasmació del fet comarcal. Es crea una ponència al front de la qual esta el geògraf Pau Vila^5. El cert, es que durant els treballs científics de la ponència, no existia una convicció clara de per a que poden servir les comarques. Els treballs consisteixen en una sèrie d’enquestes, a través de les quals es marquen en el mapa uns punts que apareixen de forma radial. Axis es dibuixa un mapa comarcal que intenta establir quines tindrien que ser les entitats comarcals que foren la realitat geogràfica humana del país. No obstant, segueix una indefinició durant tota l’època.
Aquesta indefinició acaba amb un Decret al 1936 amb el qual s’instauren a Catalunya les divisions comarcals, que evidentment estaven força influïdes per l’inici de la Guerra Civil Espanyola. Llavors les comarques difícilment podien desplegar una activitat com a entitats locals, ja que es van posar al servei de les necessitats bèl·liques y revolucionaries del moment. El comarcalisme a Catalunya no cristal·litzarà, no es converteix d’una forma efectiva i clara durant la IIª República. Per tant, es més una reacció antiprovincial que un intent concís i determinat de nova planta, d’instaurar una administració territorial. El comarcalisme es converteix en una realitat històrica i mítica.
(^3) Lley de Règim Local (^4) El primer nivell es el municipi (^5) Influenciat pel corrent de geografia humana francesa
3. Competències estatals i competències autonòmiques sobre el Règim Local.
No totes les CC.AA tenen una competència plena en matèria de Règim Local, de fet l’Art. 148 de la CE preveu com una mena de competència general per a totes les CC.AA només les alteracions dels termes municipals. Bàsicament el capítol de les competències es troben recollides en els Arts. 148 i 149 de la CE. L’Art. 149 estableix les competències de l’estat, però l’Art. 148 no estableix el contingut dels Estatuts d’Autonomia. Aquest article fixa una mena de límits general i només es refereix a les comunitats que van accedir a l’autonomia per l’Art. 143 de la CE, que marca el règim ordinari, aquest no es el cas de Catalunya, País Basc, Galícia i Andalusia.
El T.C va desenvolupar el principi de l’estat autonòmic, que vol dir que l’accés a l’autonomia resta a la disposició de la voluntat d’un conjunt de províncies que decideixen construir una CC.AA. La CE es refereix a les CC.AA que anteriorment ja havien plebiscitat un Estatut d’Autonomia, no cita cap altre. En el període de la transició democràtica no es té cap idea de construir un estat autonòmic, el que van fer els constituents va ser resoldre el problema català i Basc, axis la CE intenta reconèixer el dret a l’autonomia i ho deixa en mans dels territoris: “ Café para todos”. La CE preveu alguns trets de l’estat autonòmic espanyol, de fet hi hauran territoris que accediran a l’autonomia i d’altres que no, no hi ha un projecte de conjunt.
Catalunya disposarà de competències màximes pel que fa al Règim Local, més enllà del marc general que estableix l’Art. 148 de la CE per a totes les CC.AA. L'Art. 9 de l’EAC diu que Catalunya té competències exclusives en matèria de Règim Local, sempre respectant l’Art. 149.1.18 8 de la CE que estableix les competències de l’estat. Si una competència es exclusiva hauria de ser exclouen, però el cert es que el T.C ha dictaminat “ Estamos ante competencias exclusivas llamadas a ser concurrentes”. Quan l’EAC parla de competències exclusives es refereix a una part i no a la totalitat, ja que disposa de les competències legislatives i executives.
- Competència Legislativa. En l’àmbit autonòmic quan parlem de lleis no només ens referim a lleis sinó també a reglamentes (normatiu/executiu) que desenvolupa el contingut abstracte i genèric d’una llei.
- Competències Executives. És l’aplicació de la llei i vol dir dos coses:
- Actes administratius (resolució)
- (^) Reglaments Interns (organitzatius d’ordre intern). L’Art. 149.1.18 es refereix entre d’altres a les bases del Règim jurídic de les administracions públiques, que es una competència estatal. 3.1. Concepte d’Administració Local
El règim jurídic de les administracions públiques vol dir règim local o com a mínim règim jurídic de l’administració local, per tant estableix les bases. El concepte de Bases es refereix a les lleis/ normativa bàsica de caràcter general. La CE es refereix a aquest concepte de varies maneres: legislació bàsica, lleis de bases, normes bàsiques. Es una legislació marc amb uns principis generals. En els primers anys en l’estat autonòmic es produeix un problema, en l’àmbit de certes matèries l’estat no les va regular fins els anys 80, la “Ley del Régimen Jurídico de Bases Locales ” es de 1985 i la de la Generalitat de
El T.C durant els primers anys es refereix al concepte “material de bases” (no formal de bases), que vol dir que les bases estatals hauran de inferir-se/deduir-se de la legislació estatal sigui preconstitucional o postconstitucional. Les bases no tenen segons el T.C. perquè estar recollides en una llei formal de bases, sinó que podran deduir-se de l’ordenament jurídic vigent, es a dir, les lleis que la CE no hagi derogat.
3.2. Règim Jurídic Local
8
En els primers temps el T.C va tenir que establir una concepció material de les bases del règim jurídic local. A partir d’una sentència de 1986 el T.C. revisa aquesta situació i exigeix que les bases han d’estar recollides en una llei formal, que pot ser estrictament una llei de bases 9 o be que sigui una llei ordinària que tingui certs capítols/disposicions de caràcter bàsic, el legislador ha de precisar quin es el caràcter/contingut bàsic de les lleis bàsiques.
Des d’una perspectiva autonomista (perifèrica) es proposa una interpretació restrictiva de les bases, i es diu que l’estat podrà regular el procediment administratiu en matèria de règim local. Des de la doctrina central, es planteja l’organització de l’administració local i el règim competencial dels ens locals, es a dir, la regulació dels sistema general dels ens locals. Aquesta última idea es la prefereix el T.C., que acaba reflexant-se en la doctrina de la LRBRL. Es una interpretació amplia de les bases del règim local i no restrictiva com proposava el T.C.
En els sistemes federals europeus el règim local té una concepció diferent, el règim local es una competència exclusiva dels ens locals (Länders), accentuant el caràcter intracomunitari del règim local. Per tant, existeixen a Alemanya hi han diferents règims locals. La federació deixa en mans dels Länders la regulació del seu règim local, alhora hi ha molta coordinació amb la federació. El sistema espanyol no es intracomunitari, es caracteritza per tenir un sistema bifrontal , on l’estat disfruta d’importants poders en l’àmbit del règim local.
3.3. El Principi d’Autonomia Local.
El T.C. instaura la “garantia institucional de l’autonomia local” , l’estat com a institució es el garant de l’autonomia local que surt de la jurisprudència del TC, aquest es recolza en una doctrina alemana segons la qual l’estat ha de garantir aquesta autonomia. Per ser garant l’estat, haurà de regular l’organització administrativa i el règim competencial dels ens locals. La llei de 1980 del Parlament de Catalunya “ Llei de transferència urgent i plena de les diputacions catalanes a la generalitat”. Quan es presenta aquesta llei el TC a través de la sentència de 1981 dóna cos a aquesta “garantia institucional de l’autonomia local” que acaba sent un títol competencial favorable a l’estat. Així doncs:
- El principi de garantia esdevé un títol competencial favorable a l’estat.
- El sistema local espanyol no pot qualificar-se d’intracomunitari, és un règim bifrontal.
La qüestió de la distribució de competències no es gens fàcil, normalment acaba al TC. L’estat té un poder de definició del règim local important, es un poder bifronte, pot marcar l'estructura territorial local: municipis, províncies, illes que estan garantits constitucionalment; i també li permet definir el sistema de competències dels ens locals, garantit institucionalment per l’Art. 149.1.18, que ha estat interpretat pel TC d’una manera amplia. Per tant, en matèria de règim local hi ha un cert debilitament del títol 10 competencial del “règim local”, en aquelles situacions on el títol “règim local” s’ha enfrontat amb els altres títols de competència estatal, normalment el TC ha donat la raó a l’estat. Ej.
En matèria de règim electoral local , l’estat ha afirmat la llei orgànica que estableix el règim electoral general segons l’Art. 81 de la CE. Però, la generalitat segons l’EAC també ho pot regular ja que té competències exclusives en matèria de règim local. El TC ha resolt que la competència es estatal. Estem davant de competències hermenèutiques de competència de títols. Per tant, el règim electoral general de l’estat regula el del municipi, la província i les illes. En matèria de hisendes generals , des de la perspectiva autonòmica es reafirma el títol de règim local. El TC donarà la raó a l’estat, ja que l’Art. 149.1.18 dona la competència a l’estat, per tant, es regularà segons la llei d’hisenda general.
Finalment el principi de garantía institucional acaba projectant-se als àmbits que presenten un dubte raonable. Des de la perspectiva autonòmica les competències legislatives en matèria de Règim Local son clarament limitades, tant pel que fa al contingut/competències competències a l’àmbit de la estructura territorial.
(^9) Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) (^10) Títol competencial = fons. Instrument que permet afirmar un dret.
L’autonomia local implica una capacitat d’organització, qualsevol en que sigui autònom per la llei, té capacitat per autorganitzar-se. Però la LRBRL o les lleis autònomes han regulat pràcticament la totalitat de l’organització interna del ens locals. Per tant, tot i que existeixen els Reglaments organitzatius municipals ( ROM ), el cert es que la regulació externa (estat/CC.AA.) es amplíssima. La legislació estatal diu quines son les funcions de l’alcalde, tinent-alcalde, comissions...
L’Art. 144 de la Constitució Espanyola recull l’autonomia financera dels ens locals, el cert però que per més que tenen potestat tributaria, el nivell de recursos locals son insuficients i per tant estan en mans dels recursos estatals.
F 0 D E IDEA FONAMENTAL →^ L’àmbit menys clar es el de la definició de competències.
Tema 2. el municipi
1. Concepte i elements. Segons l’Art. 1 LRBLR^12 el Municipi té essencialment 2 funcions
bàsiques:
1. Ser l’entitat bàsica de l’organització territorial de l’estat. L’Art. 11 i a l’Art. 137 de la CE ja reconeix aquest caràcter bàsic del Municipi, d’igual manera l’Art. 5 de l’EAC configura el Municipi com a entitat bàsica de l’organització territorial de la Generalitat. Que sigui l’entitat bàsica significà que l’alcalde serà el representant ordinari de l’estat, entès com a entitat pública, per tant es la 1ª autoritat/referent al que la ciutadania s’adreça. Més enllà d’aquesta representació política, el Municipi serveix com a referent territorial pel compliment de funcions estatals i autonòmiques (funcions electorals, estadístiques, ensenyament, sanitat...) que no són funcions pròpiament municipals però es desenvolupen al **territori.
- Representa el canal de participació immediat dels ciutadans en els afers públics. El Municipi** és una comunitat política amb capacitat d’autogovern d’acord amb el marc que estableix la llei. Com a comunitat política el Municipi disposarà d’unes institucions que representaran la comunitat i els seus interessos, d’aquesta manera s’estableix l’ajuntament.
Elements Amb aquesta doble funció (entitat bàsica de l’organització territorial/canal de participació) hi han 2 elements fonamentals : població i territori, son imprescindibles i necessaris per la constitució d’un Municipi, que no deixen de ser uns elements físics. El nostre dret vigent no reconeix el dret natural del Municipi, un Municipi que s’afirmés com a natural significaria reconèixer el dret d’existència i de limitar l’abast del seu territori a les pròpies comunitats locals, la llei no preveu això. El caràcter legal i l’existència del Municipi depèn dels criteris fixats pel legislador i de l’aplicació d’aquest criteri per part de les entitats públiques superiors.
La Població , es un doble concepte ja que comporta als residents i els transeünts (persona que esta de pas). Per Residents ens referim a les persones que viuen en el territori, hem de distingir entre:
- Veïns. Aquells residents que tenen la plenitud dels drets i deures, en principi son veïns els espanyols majors d’edat.
(^12) Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local
- Domiciliats. Son els espanyols menors d’edat i els estrangers.
Aquestes categories estan previstes en un instrument/docent públic, el padró municipal, on haurien de constar totes les persones que viuen en el Municipi. No l’hem de confondre alb el cens electoral , aquest es nodreix del padró. El padró fixa les condicions legals de la població d’un Municipi, l’exactitud de les seves apreciacions es un dels principals problemes degut a la fluctuació de la població. La llei diu que una persona només hauria de constar en un padró però la realitat es diferent. Un segon problema, es que per molt que un padró es un document públic i per tant ha d’haver confidencialitat de les seves dades, a la pràctica hi ha situacions d’irregularitat.
2. El Mapa Municipal
Quan parlem de territori ens referim al mapa municipal existent, que es pot qualificar com absolutament irracional fruit de les diverses circumstàncies històriques, i a partir d’aquí d’un immobilisme municipal que no ha seguit les alteracions geogràfiques de la població. A Catalunya hi ha 942 Municipis, conseqüència de l’inmobilisme d’un conjunt de Municipis poc homogenis torbem conurbacions urbanes fragmentats en diversos Municipis (àrea de BCL) i l’existència de Municipis amb menys de 5.000 ha, de fet un 40% d’els Municipis tenen menys de 5.000 ha. La llei atribueix al Municipi un conjunt de funcions públiques, i per tant de competències que el Municipi està obligat a complir. Una competència es un poder respecte a altre administració pública ( una la realitza i l’altre no) i té l’obligació de complir aquest poder, com a ciutadans es pot reclamar la prestació d’aquests serveis obligatoris.
Tenim un mapa municipal complexa, teòricament es pot alterar el mapa municipal sense problemes partint del caràcter legal i no natural, per tant, els límits territorials i la competència per alterar el mapa depèn del legislador. En el cas de Catalunya es una competència de la Generalitat. Legalment no hi ha cap impediment. El procediment està establert a l’Art. 1 de la LRBRL i a l’Art. 11 desplega les bases generals que cobreixen els supòsits que la LRBRL no fa, a més existeix un reglament de Població i Demarcació Territorial (RPDT) de 1988 que desplega la LMRL Cat.
LRBRL
LMRL Cat.
RPDT
A Catalunya mai s’ha optat per la reforma del mapa municipal. La llei (LMRL Cat.) preveu una línia d’actuació política favorable a la no segregació dels municipis. La llei, per tant, posa traves i no fa fàcil la segregació municipal, estableix uns criteris on el més important es la viabilitat econòmica, però reserva a la Generalitat l’aprovació de la segregació, així doncs aquesta potestat es discrecional. El que succeeix es que en més d’un supòsit el Tribunal Suprem (TS) ha reconegut a determinats col·lectius la possibilitat d’esdevenir Municipi (Ej. Vilaseca-Salou), a priori la Generalitat no ho va permetre. El procediment es el següent: un grup interessat inicia un expedient de segregació, la Generalitat normalment pren una resolució negativa, llavors aquest grup l’impugna davant el TS i aquest si compleixen els requisits els reconeix el dret a esdevenir Municipi, amb la qual cosa el TS s’extralimita de les seves funcions. Qualsevol extralimitació d’un poder sobre l’altre (poder judicial sobre el poder executiu) contradiu l’estat de dret, el principi de legalitat i eficàcia no han de competir s’han de donar els 2 sense cap problema.
LRBRL, recull les competències municipals, en primer terme diu: “El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. (Art. 25.1). En segon lloc, en l’àmbit de les competències que li son pròpies l’Art. 25.2 “ El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...)” , no diu quines competències concretes tenen els municipis, el que estableix es una remissió al legislador sectorial (estatal/autonòmic), fa un mandat pro-futuro , que tenint en compte el principi d’autonomia local que garanteix un mínim competencial, el legislador sectorial quant reguli les matèries enumerades a l’Art. 25.2 ha de tenir en compte les competències municipals.
L’Art. 26 especifica les obligacions mínimes municipals. El legislador estableix un conjunt de serveis de prestació obligatòria per a cada un dels municipis que han de prestar per sí mateixos o be de manera associada (mancomunitat, consorcis...) entre varis municipis. Aquest art. preveu per via indirecta un reconeixement competencial d’un conjunt de competències que només podran ser exercides pels municipis per si mateixos o associats. La llei indica que el legislador parteix d’una realitat, es conscient que hi hauran municipis que no podran per sí sols prestar els serveis mínims. Per això estableix un conjunt de serveis i diferents grups que prestaran més o menys serveis en funció del nº d’habitants que tenen, concretament hi han 3 grups diferenciats (+ de 5.000 ha., + de 20.000 ha. i + de 50.000 ha), per tant, trobem una diversificació de serveis per grups. No obstant, hi ha un conjunt de serveis bàsics/ elementals que han de prestar tots els municipis (26.1.a.), son serveis que no tenen un contingut concret sinó més aviat abstracte. A més la llei diu que els municipis poden sol·licitar la dispensa en el supòsit que com diu l’Art. 66 de la LMRL Cat. “resulti impossible o de difícil compliment competencial” , aquest art. es una transposició de l’Art. 26 de la LRBRL, però afegeix que en el cas de sol·licitar la dispensa a la Generalitat, serà la comarca qui s’encarregui de prestar subsidiàriament el servei.
Aquest sistema de competències té un Art de tancament, el 28 de la LRBRL que diu: “Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”. Això es un reconeixement de la capacitat d’actuació del municipi en l’espai competencial d’altres administracions públiques.
5. L’Organització Municipal
L’organització bàsica de les entitats locals la CE considera que es una competència estatal, la LRBRL tot i que reconeix competències a les CC.AA. i als propis municipis 15 , el cert però es que el
legislador estatal preveu una plantilla organitzativa amb una notable concreció, deixant limitades les competències de les CC.AA. i les municipals, dita organització es troba a l’Art. 20 de la LRBRL. Segons l’organització municipal bàsica, l’òrgan fonamental es l’ajuntament com a institució que representa l’ajuntament, dintre d’aquest està l’alcalde i el ple, que son els 2 únics òrgans que tenen atribucions originaries. A nivell personal, l’ajuntament està compost de l’alcalde i els regidors, que no mantenen una relació de jerarquia. El Ple és el màxim òrgan de representació, l’Alcalde és el màxim òrgan executiu o de gestió. El Ple té atribuïda una funció de control/fiscalització de l’actuació de l’Alcalde, a més és el Ple qui nomena l’Alcalde i qui a través d’una moció de censura té la facultat de cessar-lo. Com a contrapartida, l’Alcalde segons la LRBRL té un conjunt d’atribucions les quals no estan a disposició del Ple, es a dir, la llei atribueix un conjunt importantíssim de funcions de forma directa i únicament a l’Alcalde, això fa que el Ple no tingui res a dir en aquest àmbit. L’organització bàsica afecta a la línia executiva.
Pel que fa als organismes complementaris, la LRBRL remet al ROM i les CC.AA. però aquestes no s’han d’oposar al que diu els ROM, per tant, trobem tres nivells.
LRBRL→ Estatal
(^15) A través del ROM F 0A EReglament Orgànic Municipal
ROM→ Municipal
LRL CC.AA.→ Autonòmica Aquest fet va ser impugnat per algunes CC.AA. al TC, aquest va resoldre a la Sentència 214/ que la disposició de la LRBRL era anticonstitucional, que vulnerava les competències en matèria de règim local de les CC.AA., per tant, els òrgans complementaris formen part de les competències de les CC.AA. que tenen competència plena en matèria de règim local. Els òrgans complementaris formen part de la línia representativa dels ajuntaments.
5.1. Òrgans Executius: Alcalde, Tinent-alcalde, Regidors i Comissió de Govern. L’Alcalde. La LRBRL a l’Art. 21 fixa les funcions de l’Alcalde que es poden estructurar per sector:
- L’Alcalde té encomanada la direcció administrativa i econòmica, en aquest sentit té unes funcions concretes: direcció del govern local, disposició de les despeses i direcció superior del personal.
- Té la direcció i representació política. Es qui representa l’ajuntament, qui dirigeix el Ple i la persona que pot exercir una sèrie de funcions en supòsits d’emergència i després informar al Ple.
- Funcions relatives a la gestió dels serveis locals: cap de la policia local; responsable de l’atorgament de llicències; té la potestat sancionadora i es el responsable de contractar les obres i serveis en nom de l’ajuntament.
Aquestes funcions indiquen una posició de preeminència de l’alcalde, de fet la doctrina ha parlat de règim semipresidencialiste de l’alcalde marcat per la LRBRL, seguint la tradició local espanyola on el batlle tenia un conjunt importantíssim de funcions. Per d’altre banda, l’Alcalde pot delegar competències en el marc de l’Art. 21.3: “El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo las de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, decidir los empates con el voto de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en los párrafos a), e), j), k), l) y m) del apartado 1 de este artículo. No obstante, podrá delegar en la Junta de Gobierno Local el ejercicio de las atribuciones contempladas en el párrafo j)”.
Tinent-alcalde. Es designat per l’Alcalde i per tant es converteix en l'òrgan de col·laboració d’aquest. Es un òrgan obligatori segons l’Art. 20 de la LRBRL, al menys ha d’existir un que ha de tenir la condició de regidor i ser de la Comissió de Govern. No té atribucions específiques sempre li son delegades per l’Alcalde, exerceix les funcions delegades en nom de l’alcalde i quan dicta una resolució (acte administratiu) es com si fos l’alcalde, per tant, no es pot interposar un recurs d’alçada 16 a les seves resolucions, les responsabilitats jurídiques de les resolucions son del Tinent-alcalde, però la responsabilitat política es de l’alcalde.
L’existència d’aquesta figura permet a l’alcalde delegar gairebé totes les competències i com a conseqüència es habitual que hi hagi més d’un, per tant, trobem que les regidories s’agrupen al voltant dels tinents que coordinen diverses regidories. Normalment qui ha rebut una delegació no la pot tornar a delegar sinó ho permet la llei. Les delegacions en cascada generalment estan prohibides.
Regidors. Son els membres que integren el ple de l’ajuntament, i per tant, son aquells que poden rebre delegacions de competències que son de l’Alcalde
Comissió de Govern. És l’òrgan de suport de l’Alcalde en les funcions executives i respon a les majories polítiques de l’ajuntament. Esta formada per l’alcalde un nº de regidors no superior a un 1⁄3 del total dels
(^16) Recurs d’alçada es una via administrativa abans d’anar als tribunals contra un òrgan superior.
ordinària es qui controla la funció de l’alcalde. Tenint en compte aquests dos punts la funció de la organització complementaria local es marginal
6. Els Recursos Econòmics.
L’Art. 142 estableix el principi de suficiència financera de les entitats locals, aquest principi forma part i es un complement del principi d’autonomia local ja que per fer efectiu dit principi necessiten recursos financers. El títol competencial de la hisenda general es el que el T.C. va considerar com a referent, per tant la regulació de les hisendes locals pertany a l’estat.
Font d’Ingressos. Bàsicament hi ha 5:
- Les que deriven del patrimoni local i altres de dret privat. Quan parlem de patrimoni ens referim als bens de titularitat municipal que son de domini públic i la seva explotació i rendiment pertany a l’ajuntament. Tenen una qualificació jurídicament patrimonial, per tant fora del domini privat. Quan parlem de recursos de dret privat ens referim a les herències/legados que es puguin fer a favor del municipi.
- Tributs propis de l’ajuntament que suposen el 50% del recursos. Son aquells tributs que la llei (estatal/autonòmica) preveuen com a tributs locals: taxes (preu a canvi de la prestació d’un servei públic); impostos (I.B.I, impost de circulació de vehicles); contribucions especial a càrrec dels veïns que es veuen beneficiats en l’increment del valor de les seves propietats per obres de millora realitzades per l’ajuntament; possibilitat de recàrrec municipal sobre impostos estatals o autonòmics (això es concreta a través d’ordenances fiscals que solen plantejar més d’un problema de procediment).
- (^) Participació del municipi en el pressupostos generals de l’estat i les CC.AA.. En aquest punt es va plantejar la controvèrsia de qui fixaria els criteris de repartiment, des de la GenCat es va propugnar que l’estat diposités la seva partida pressupostaria en mans de la GenCat i que aquesta els administraria, però finalment es va resoldre que seria l’estat qui fixaria els criteris de repartiment general, i la GenCat es limita a gestionar-los.
- Subvencions concretes per determinades obres o determinats serveis públics. Aquestes subvencions son un arma de doble filo , ja que els ens locals s’han de moure per aconseguir aquestes subvencions. A més quantes més administracions intervinguin més problemes hi hauran ja que moltes condicionen les subvencions, fins i tot d’obres de competència municipal, llavors moltes vegades l’ajuntament renuncia a aquesta competència a favor d’un altre administració. Això també passa en les CC.AA. vers l’estat. Arriba un punt que al ciutadà li es difícil reconèixer qui fa l’acció/obra pública, es a dir, qui es el responsable.
- Operacions de crèdit. Son els endeutaments públics per finançar determinades accions que amb el pressupost ordinari no es pot realitzar. La llei estableix uns límits d’endeutament que no es pot passar, par això la llei estableix la tutela financera sobre els ens locals. Si aquesta operació passa del 5% requereix l’autorització de la GenCat. L’administració de l’estat també disposa de mecanismes de tutela per evitar l’excés d’endeutament municipal, per tant, la Gen Cat no té una facultat amplia pe a la tutela, el legislador estatal li deixa poc marge.
7. Règim Municipal Especial.
El Règim de Consell Obert esta previst per aquells petits municipis que no disposen de la mínima planta organitzativa que preveu la LRBRL. Aquest sistema es pels municipis de menys de 5.000 ha. y pels de menys de 250 ha. que així ho demanin, o pels que tradicionalment contenien aquest sistema. Els Arts. 69 i 70 de la LMRL Cat, també preveu aquest sistema pels:
- municipis de muntanya
- municipis turístics
- municipis historico-artistics
- municipis industrials
La llei preveu un conjunt de plans d’actuació en l’elaboració dels quals participen les CC.AA. S’estableixen fórmules de cooperació per tenir en compte aquests fets especials.
Règim Especial de Barcelona→ Carta Municipal de Barcelona
La llei 57/2003 del 16 de diciembre, para la Modernización del Gobierno Local, estableix una nova categoría municipal per les “granes ciudades”. En el preàmbul el legislador parla de d’excessiu uniformisme de la LRBRL i de la intenció de flexibilitzar-la pel que fa a les grans ciutats qüestió que es reflexa al Títol X. Segons la llei per ciutats grans s’entenen aquelles que tenen més de 250.000 ha., els municipis capitals de província amb més de 175.000 ha., els que siguin capital o seu de la CC.AA. i el que tenen més de 75.000 ha. sempre que ho autoritzi les assemblees legislatives de les CC.AA. Aquesta llei introdueix modificacions internes a dits municipis:
- El Ple de l’ajuntament perd qualsevol funció de tipus executiu.
- La figura de l’alcalde d’una banda assumeix el màxim protagonisme a nivell de representació, però disposa de menys atribucions executives (gestores/administratives) que en el règim comú (LRBRL).
- La llei pretén la creació d’un equip de govern fort, una Junta de Gobierno segons la nova llei. Aquesta aglutinarà totes les funcions executives. La direcció política de la junta esta encomanada a l’alcalde que es qui tria els components de la junta de govern, així a l’alcalde se li deslliga de les funcions executives per que les faran els regidors, s’evita d’aquesta manera el pas de la delegació. En aquesta junta fins 1⁄3 dels membres poden no ser regidors, es vol perfilar així un equip gestor/ tècnic.
- S’estableix amb caràcter obligatori l’existència del districte.
- Es preveu l’existència d’un consell social, principalment representatiu de la vida econòmica i cultural del municipi.
- Es preveu una Comisión de sujerencias y reclamaciones
- El Ple pot delegar funcions decisòries a les comissions d’estudi/informació. Aquesta llei el que pretén es agilitzar la vida administrativa i executiva, es a dir, flexibilitzar la vida burocràtica.
La Disposició Transitòria 4ª, diu que fins que no s’aprovi el règim especial de Barcelona no li serà aplicat. L’any 1960 es va aprovar el Decret Legislatiu 1166/1960 que era un règim especial per a Barcelona, Madrid ho tindria 3 anys després. Aquest règim preveu una organització especial pel fet de la seva capitalitat i preveu competències superiors per resoldre els serveis que ha d’oferir la capitalitat, per tant, tindran més poders/potestats administratives i un marge superior tributari, sobretot en la recaptació d’impostos. Això es el que s’anomena Carta Municipal de Barcelona.
diputacions corresponents. Per tant, una vegada més el legislador bàsic vetlla per els ens constitucionalment garantits.
- disposició addicional 4a de la LRBRL: a Catalunya si es produeix l’oposició esmentada a l’article 42.2 de manera parcial, minoritària, caldrà una llei aprovada pel Parlament de Catalunya per establir l’organització comarcal.
- Art 42.3 (la LRBRL estableix altres límits a part del territorial per a la creació de comarques): els consells comarcals han de representar els ajuntaments que els integren; d’aquí deduïm que l’elecció dels consellers comarcals serà indirecta ja que són els ajuntaments qui escolliran / formaran el consell comarcal.
2. La Creació de les Comarques: El Mapa Comarcal de Catalunya.
L’Estatut d’Autonomia de Catalunya data de l’any 79 i la LRBRL del 85, per tant, durant molts anys la Generalitat no es planteja una nova organització territorial perquè espera el que ha de dictar el legislador bàsic. Una vegada la Generalitat coneix la LRBRL, bona part de la doctrina catalana es mostra contrària a l’article 42 i a la disposició 4a ja que si l’Estatut estableix una organització territorial, no té sentit que la LRBRL n’estableixi límits: o l’Estatut és inconstitucional o la LRBRL vulnera l’Estatut a l’hora d’establir límits afegits. Tot i així la Generalitat no impugnà ni l’article 42 ni la disposició addicional 4a.
En aquest punt, la Generalitat tenia dues opcions: iniciar un procés de debat territorial, és a dir, encarregar estudis sobre les noves comarques o bé iniciar la creació de les noves comarques en base al mapa comarcal del 36. Finalment, s’opta per la segona opció i això es fa a través de la Llei d’organització comarcal de Catalunya (6/87 LOCC). Aquesta llei estableix el procediment de creació de les comarques en el seu article 4 i següents; es preveu una consulta municipal i l’aprovació per llei del Parlament de Catalunya d’una organització territorial (comarcal) general. Per tant, es pregunta als municipis si estan d’acord a pertànyer a una determinada comarca i es dóna un termini de resposta; es diu que si en el termini no hi ha resposta, s’entendrà que els municipis són favorables a la proposta. Dels aproximadament 840 municipis que responen, un centenar es manifesta contrari a pertànyer a una determinada comarca.
Segons els criteris de l’article 42.2 de la LRBRL; dues comarques s’hi oposen, el Barcelonès i el Baix Penedès. A partir d’aquí, la Generalitat aprovarà per majoria la Llei 22/87 de creació del mapa comarcal. Als municipis que han plantejat oposició se’ls diu que un cop aprovat el mapa, ja es faran les rectificacions oportunes, procés que acaba amb la creació de 3 comarques noves no presents en el mapa de l’any 36 i són: Pla de l’Estany, Pla d’Urgell i Alta Ribagorça. Per a qualsevol altra modificació que s’hagi d’efectuar al mapa, caldrà una llei.
El mapa comarcal resultant (41 comarques) mostra una gran fragmentació del territori que en alguns casos condueix a comarques molt petites tant territorialment com demogràficament i d’altra banda, el mapa es fonamenta sobre un règim jurídic uniforme, és a dir, no es distingeix en la llei si una comarca és més gran que una altra o té més o menys població; fet que implica que es demana el mateix a cada consell comarcal. Un intent de diferenciació entre comarques hauria implicat que es donés una solució diferent per Barcelona i rodalies (donat el seu tamany, població, etc) i per tant podria representar un contrapès a la Generalitat; a més, això no només passaria amb Barcelona sinó que també podria donar-se a Tarragona, Girona, etc.
3. Règim Electoral i Organització dels Consells Comarcals.
L’ art 42 de la LRBRL: estableix que els consells comarcals representin els ajuntaments compresos en la comarca de què es tracti, aquest és l’únic límit. En conseqüència la Generalitat té competència plena per l’establiment del règim electoral dels consells comarcals. Les opcions de la Generalitat eren:
1. Interpretar que la representació dels municipis equival a TOTS els municipis de la comarca i en conseqüència l’elecció dels consellers es faria des dels ajuntaments. D’aquesta manera tindríem un consell comarcal derivat dels ajuntaments. Aquesta era la posició més municipalista ja que cada ajuntament tindria un nombre determinat de representants en el consell comarcal. Perills: - Massificació del consell comarcal ja que hi hauria representants de tots els municipis. - Existiria clarament la concepció del consell comarcal com a ens delegat que podria afavorir el conflicte entre els municipis i la comarca ja que cada representant votaria afavorint els interessos del seu municipi. 2. El consell comarcal no depèn directament dels ajuntaments : en aquest cas són els partits polítics o agrupacions que han tingut representació municipal els qui determinaran els consells comarcals. Això s’inspira en el règim de formació de les diputacions provincials. Aquesta opció serà la triada per la Generalitat i implica dos fets:
a) Pot ser que no tots els ajuntaments estiguin representats per algú en concret. b) La previsió d’aquest sistema obliga a establir un criteri per distribuir el nombre de consellers entre les diverses formacions polítiques.
A l’hora d’establir aquest criteri de distribució del nombre de consellers ens trobem amb dues opcions:
b1) Donar màxima rellevància al nombre de vots obtinguts per aquell partit a nivell comarcal. Des d’aquest punt de vista es segueix el principi de màxima representativitat del vot emès pels electors amb independència del nombre de vots que calguin per obtenir un regidor. Això significa dificultar la representativitat dels pobles petits ja que importen més els vots emesos que el territori dels municipis.
b2) Primacia de l’element territorial sobre el vot emès; el que importa és el nombre de regidors que obté cada formació en el territori d’una comarca. Aquí es dóna prioritat a la representativitat dels pobles petits fins i tot per sobre de la capital comarcal.
Finalment, la LOC opta per el criteri de la primacia del territori sobre el vot emès, i a l’article 20 i següents estableix:
- Segons el nombre de població de la comarca s’estableix un nombre de consellers.
- Es fixa la següent regla de repartiment: es multiplica per 1/3 el percentatge i es multiplica per 2/3 el percentatge de regidors, aquests resultats es sumen i al resultat final se li aplica la llei d’Hont. Aquesta forma afavoreix als partits que tenen implantació rural i perjudica als d’implantació urbana (aquest afavoriment va ser font de crítica a la Llei per part de l’oposició socialista del moment). Tot i així, si el sistema s’apliqués al revés, no només en sortirien perjudicats els partits rurals sinó també aquelles agrupacions que només es presenten per a un municipi. En conseqüència de tot això, el nivell de politització dels consells comarcals és molt més elevat que el seu perfil tècnic.
Una vegada aplicada la llei d’Hont ja tenim els consellers assignats per a cada força política. La llei catalana estableix que són els partits polítics els que decideixen la representació comarcal amb l’únic límit de que no pot haver-hi un ajuntament que tingui més regidors que 1/3 part dels consellers que corresponen a aquesta agrupació; això és així per tal que el màxim nombre de municipis estigui representat per regidors del seu ajuntament.
La llei catalana no exigeix que el president del consell comarcal sigui alcalde del seu municipi; això és important ja que a la pràctica, sovint el president del consell comarcal serà el cap de l’oposició de l’ajuntament de la capital de la comarca ja que primen les poblacions amb menys habitants en les que normalment governa l’oposició del partit que governa a la capital de la comarca. A més, hem d’afegir que no tots els ajuntaments dels municipis tindran regidors que alhora siguin consellers comarcals.
c) La comarca pot prestar serveis supramunicipals complementaris dels municipals (és a dir, quan el municipi ho sol·liciti). Un dels exemples més comuns en aquest supòsit és obra pública però aquesta no és barata i els recursos comarcals són escassos.
Aquest article 26 de la LOC, remet a l’article 30 de la pròpia LOC que estableix un règim de conversió difícil de portar-se a terme ja que aquí el paper dels municipis és fonamental. Requisits acumulatius perquè es pugui donar la conversió:
a) Que una llei ho estableixi expressament o prevegi alternativament que la competència recaigui en el municipi o la comarca. b) Que el Ple del consell comarcal ho acordi per majoria absoluta. c) Que no li formulin oposició la majoria dels municipis afectats o bé que els que s’hi oposin tinguin una població superior a la meitat de la comarca. d) Que es tracti de competències municipals que no siguin les mínimes obligatòries (art 26 LRBRL). Recordem que l’article 42.4 de la LRBRL prohibeix la disposició de les competències municipals per part de les comarques.
A la pràctica, com preveu l’article 31 de la LOC es produeix una conversió respecte a aquells serveis ja mancomunats o consorciats pels municipis; evidentment si la mancomunitat o el consorci no s’hi oposin. Pel que fa a una conversió en els termes dels requisits establerts a l’article 30, a la pràctica no s’ha donat.
5. Consells Comarcals i Organització Perifèrica de la Generalitat.
Ja hem dit que la comarca pot tenir competències pròpies (atribuïdes per l’article 25.1 de la LOC) i delegades, fet que vincula especialment l’administració de la Generalitat. Les competències comarcals, però, poden tenir incidència sobre les municipals (article 26 LOC / article 42.4 LRBRL). Podem observar doncs que donada l’articulació de la LRBRL neixen ja limitades com a conseqüència del principi de garantia constitucional. En definitiva, el gruix de competències comarcals depèn de la Generalitat i dels municipis en teoria (ja que aquests poden delegar-li competències) però aquests no volen perdre part de les seves competències.
A través de la llei del Parlament de Catalunya es podria haver intentat un fenomen de descentralització administrativa de Catalunya però això implicaria solventar els costos d’aquesta descentralització, és a dir, que les comarques actuessin com una mena d’administració perifèrica de la Generalitat. A la pràctica, però, això no ha estat així, hem de pensar que no sempre la Generalitat delegaria competències a comarques que tinguessin el mateix color polític que ella, fet que no li interessa.
La Generalitat va actuar de manera escassa pel que fa a la delegació, només ho ha fet per a serveis molt concrets: promoció turística, instal·lacions esportives, algun servei social, transport escolar, etc. A part, quantes més competències delegui la Generalitat, menys rendiment polític traurà dels seus esforços. Per tant l’àmbit competencial de la comarca topa amb els serveis mínims municipals i amb la manca de delegació per part de la Generalitat. Hem de dir, a més, que en els últims anys la Generalitat dóna determinades subvencions als consells comarcals condicionades i conseqüentment no ha calgut cap conveni de delegacions.
6. Recursos Econòmics de les Comarques. El 5% dels recursos són propis mentre que el 95%
són externs. Les fonts de recursos són:
1. Taxes, preus públics i contribucions especials : per poder cobrar taxes, cal que es sigui titular dels serveis i la comarca, no n’és de gaires, això suposa un 2% del total dels ingressos comarcals. A l’àmbit comarcal la llei d’hisendes locals prohibeix que aquestes puguin establir tributs propis (impostos) i també prohibeix que hi hagi recàrrecs comarcals sobre impostos municipals.
2. Ingressos patrimonials : entenem el patrimoni com a béns estrictament patrimonials de la comarca (no s’inclouen béns de domini públic ja que no formen part del mercat). Es calcula que aquests ingressos suposen un 3% del total. 3. Endeutament : font limitada per llei, en els consells comarcals representa menys de l’1% del total. 4. Transferències : provinents de la Generalitat, representen aproximadament el 95% del total. Tipus: a) Generals o incondicionades : aquella quantitat de diners que reben els consells comarcals com a participació en els pressupostos generals de la Generalitat. El Fons de Cooperació Local és qui subministra aquests recursos. S’han fixat una sèrie de criteris de repartiment en funció de la població, el tamany i la condició específica de la comarca (si es de muntanya, si és turística, etc). Aquest import però, no és una xifra fixa que s’atorgui cada any sinó que depèn del que decideixi el Parlament de Catalunya. Suposen un 8% del total.
b) Condicionades : subvencions específiques que efectua la Generalitat en favor dels consells comarcals. Suposen un 80% del total. Dins d’aquests distingim:
b1) Per a despesa corrent dels consells comarcals : ajuts per a transport escolar, menjadors, esports, atenció domiciliària, cultura, etc. Suposen el 35% del total. b2) Per a inversions : les destinades a obra pública i serveis de caràcter infraestructural. Aquestes inversions acostumen a integrar el Pla Únic d’Obres i Serveis de Catalunya (PUOS) que és on s’inscriuen un conjunt de projectes municipals en el capítol de les inversions. Sovint són projectes municipals però que en funció de l’interès supramunicipal (que existeix en molts casos) són coordinats per la comarca (en comptes de passar els recursos directament de la Generalitat als ajuntaments). Suposen el 45% del total.
Podem observar que les fonts d’ingressos indiquen una posició financera de dependència clara del consell comarcal respecte la Generalitat. Finalment, el total d’ingressos és clarament reduït, fet que implica que la comarca disposa realment de pocs recursos i els que té són majoritàriament condicionats (destinats a alguna cosa en concret). Sovint fins i tot les Diputacions Provincials preveuen en els seus pressupostos partides destinades als consells comarcals de la respectiva província i això sense que cap llei els obligui.
Tema 4. LA PROVÍNCIA
1.La Província en la Constitució i en els estatuts d’autonomia
F 0 D E art 137 CE: estructura territorialment l’Estat en municipis i províncies i les CCAA que es constitueixin; en conseqüència, la província forma part de l’estructura estatal.
F 0 D E art 141 CE: estableix la província com a ens local amb personalitat jurídica pròpia determinada per l’agrupació de municipis. La província i una divisió territorial de l’administració de l’estat i qualsevol alteració dels límits provincials, haurà de ser aprovada per llei orgànica. La institució de govern de les províncies seran les diputacions o altres corporacions de caràcter representatiu i es podran crear agrupacions de municipis diferents de la província. Finalment, en els arxipèlags, les illes tindran, a més, administració pròpia en forma de cabildos o consells.
F 0 D E art 152 CE: es refereix a aquelles CCAA que han accedit a l’autonomia per la via de l’article 151 de la CE. L’article 152.3 estableix que els estatuts d’autonomia podran establir circumscripcions territorials pròpies que podran gaudir de plena personalitat jurídica mitjançant l’agrupació de municipis limítrofs.
Des de la perspectiva estatal, la província és la base territorial de:
- Una divisió de l’administració perifèrica de l’estat, és a dir, per a que l’estat presti uns **determinats serveis.
- Una circumscripció electoral.
- Un ens local amb personalitat jurídica pròpia com a agrupació de municipis.**
