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PARTE III. EL SISTEMA INSTITUCIONAL Y ORGÁNICO DE LA UNION
EUROPEA
TEMA 8. LAS INSTITUCIONES DE LA UNION EUROPEA.
8.1. Consideraciones generales: originalidad del sistema, distribución de poderes y equilibrio institucional
Cuando se fundaron las tres comunidades europeas, los tratados constitutivos contemplaban un sistema institucional propio, incluso con denominaciones y competencias distintas según cada una de las comunidades. Esta situación en algún aspecto carece de sentido, por lo que se inició un proceso de unificación de las instituciones, que comenzó con los tratados de Roma que unificaron el Parlamento y el Tribunal de Justicia, concluyendo en 1967 con la unificación de la Comisión y el Consejo. No obstante, la unificación de las instituciones no implicó la unificación de las comunidades.
Con el Tratado de Lisboa, el sistema institucional de la UE, está integrado por siete instituciones (art. 13 Tratado de la Unión), y estas son:
-El Parlamento europeo. -El Consejo Europeo. -El Consejo -La Comisión europea. -El Tribunal de Justicia de la UE. -El Banco Central Europeo. -El Tribunal de Cuentas.
Por lo tanto, hemos pasado de un sistema con cuatro instituciones a un sistema actual con siete instituciones.
El Tratado de Lisboa, sólo dedica un artículo a cinco de esas instituciones, que considera fundamentales e importantes:
-El Parlamento europeo. -El Consejo Europeo. -El Consejo -La Comisión europea. -El Tribunal de Justicia de la UE.
Frente a las otras dos instituciones, remite para su regulación al Tratado de funcionamiento de la Unión Europea.
De las siete instituciones, tres de ellas formarán el triángulo de decisión de la UE, como son: el Parlamento, el Consejo y la Comisión.
Estas tres instituciones, a su vez están asistidas por órganos auxiliares, como son: el Comité económico y social y el Comité de las Regiones, que ejercen funciones consultivas.
Además, el Consejo, tiene un órgano específico que lo auxilia en sus actividades, como es el Comité de representantes permanentes.
A su vez, cada una de las instituciones y cada uno de estos órganos auxiliares también han creado toda una serie de organismos de comités, o de grupos de trabajo, que pueden ser permanentes o creados específicamente para un determinado asunto.
Los diversos tratados han tratado siempre de distinguir cuáles son los órganos principales e instituciones, y otros órganos de carácter secundario, como son los órganos consultivos. Pero, entre las instituciones y los órganos consultivos, también hay otros organismos que ejercen sus funciones de una manera autónoma, que no tienes como objetivo asistir o colaborar con las instituciones. Ejemplos: el Defensor del Pueblo, la oficina de lucha contra el fraude. Además, junto a estos organismos hay otra categoría como las agencias que son organismos regulados por el derecho de la UE, con personalidad jurídica propia, y que se crean mediante una
independientes de los gobiernos, y no deben ser intereses nacionales. Así pues:
La Comisión es la que asume la gestión de los asuntos comunes, por lo que tiene que defender los intereses generales de la Unión con independencia de los estados. El Parlamento europeo encarna el principio democrático y representa a los ciudadanos, que se agrupan de acuerdo con sus concepciones políticas. El Tribunal de Justicia, representa el interés y el respeto del derecho. El Tribunal de Cuentas representa la responsabilidad financiera de los poderes públicos. El Banco Central europeo representa la estabilidad de los precios y la independencia de la moneda.
Lo mismo ocurre con los órganos auxiliares:
El Comité de las Regiones representa los intereses de las regiones. El Comité económico y social, representa los sindicatos ye empresarios. Como excepción, tenemos al Comité de los representantes permanentes, que representa los intereses de los estados.
-Distribución de poderes.
No se puede comparar la distribución de funciones entre las instituciones de la UE, con la distribución de poderes propia de las constituciones democráticas.
En el ámbito de la UE, las denominaciones de las instituciones no se corresponden con las funciones que hacen teniendo en cuenta las tradiciones estatales.
El Consejo de la UE, integrado por representantes de los Gobiernos, es un colegislador. Esta colegislación, el Consejo, la comparte con el PE.
El PE, que comparte funciones legislativas y presupuestarias con el Consejo, además también tiene una función consultiva. En esa función legislativa, ni el Consejo ni el PE tienen iniciativa legislativa porque la tiene la Comisión, que además no tiene la iniciativa normativa en exclusiva, sino que en algunos supuestos la comparte con los E miembros.
El Consejo además también tiene poderes de ejecución y a partir de ellos puede adoptar normas y atribuir la ejecución a la Comisión.
Lo que sería el poder ejecutivo, está compartido entre el Consejo y la Comisión, y participan de él el Consejo Europeo y el BCE.
Sólo el TJ es el que ejerce funciones propiamente judiciales, equiparables a las que ejercen los órganos judiciales en el ámbito interno de los E miembros.
En la UE también están los tres poderes clásicos, pero en el ejercicio pueden concurrir varias instituciones. Una institución de la UE puede ejercer poderes de distinta naturaleza.
CONSEJO:
-Poder legislativo (menos iniciativa). -Poder ejecutivo.
PARLAMENTO:
-Poder legislativo (menos iniciativa). -Competencias consultivas.
Comisión:
-participa en el poder legislativo (iniciativa legislativa). -Poder ejecutivo.
A) Naturaleza.
Representa y defiende los intereses de Europa en su conjunto y es independiente de los Gobiernos de los Estados miembros.
Es una institución creada en el origen de la Comunidades Europeas, en la CECA se llamaba Alta Autoridad.
Se encarga de la gestión centralizada de los asuntos de la UE.
B) Composición.
La Comisión desde 01/11/2004 está integrada por tantos Comisarios como Estados miembros (27). Dentro de ellos se incluye al Presidente y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y política de seguridad, que es uno de sus vicepresidentes.
Los Comisarios no representan a los E a los que pertenecen. Esta composición de mantendrá hasta el 01/11/2014, a partir de ahí, la Comisión se renueva y tendrá un número de miembros igual a las 2/ partes del número de miembros, es decir, 1/3 de los E no tendrá un nacional en la Comisión.
Los miembros de la Comisión son propuestos y nombrados teniendo en cuenta su competencia general, compromiso europeo y ofrecer garantías de independencia.
El Alto Representante de la U para AAEE y política de seguridad es miembro de la Comisión, es vicepresidente y tiene n procedimiento de nombramiento diferente al resto. El nombramiento lo hace el Consejo Europeo, con la aprobación del Presidente de la Comisión, aquel podrá poner fin al mandato del Alto Representante con la conformidad del Presidente de la Comisión.
Funciones del Alto Representante (art 18 TUE), entre las más destacadas:
-Está al frente de la política exterior y de seguridad común. -Contribuye, con sud propuestas, a elaborar esta política.
-Ejecuta dicha política como mandatarios del Consejo. -Preside el Consejo de AAEE.
Procedimiento de nombramiento de los miembros de la Comisión:
La Comisión tiene un mandato de 5 años, igual que el PE. El procedimiento de elección de los miembros de la Comisión se inicia después de las elecciones al PE. Los Tratados adoptan precauciones para que la duración de ambos mandatos coincida.
En caso de una propuesta de censura a la Comisión, la nueva durará lo que falta a la anterior Comisión.
El proceso de nombramiento ha experimentado una evolución cada vez más democratizada y actualmente rige un sistema similar a la investidura de un Gobierno por un Parlamento Nacional. Este procedimiento se regula en el art. 17.7 del TUE y sigue los siguientes pasos:
-El Consejo Europeo designa a la personalidad que se proponga nombrar como Presidente de la Comisión. -El Pleno del Parlamento recién elegido aprueba, por mayoría de sus miembros, la propuesta del Consejo Europeo (carácter vinculante). -El Presidente nominado, ya con la aprobación del Parlamento, inicia consultas con los Gobiernos al objeto de que designen a las personalidades que formarán la Comisión. -Designados los candidatos, el Consejo propondrá a las personas que junto con el Alto Representante formarán la Comisión. -El PE invita a cada uno de ellos a que comparezca ante las Comisiones Parlamentarias correspondientes. -Todos los designados, el Alto Representante y el Presidente se someten, colegiadamente, a un nuevo voto de aprobación del Parlamento y finalmente son nombrados por el Consejo Europeo.
siempre son homogéneos ni comparables con la distribución de los Gobiernos nacionales.
-Competencias.
Según el TUE (art. 17) no se ha afectado mucho en las competencias de la U. Destaca el casi monopolio que tenía en lo referente a la iniciativa normativa, ahora se ha incrementado los supuestos en los que comparte esta iniciativa.
Sigue conservando importantes poderes en lo referente a ser guardiana de los Tratados e incluso estos poderes se han visto incrementados, ya que pueden proponer al TJ que sancione a aquellos E que no cumplan con sus obligaciones comunitarias.
También conserva poderes de gestión y decisión incluida la ejecución del presupuesto e incluso se prevé la posibilidad de que tanto el PE como el Consejo, le deleguen parte de su capacidad legislativa para dictar actos no legislativos y de ejecución.
La competencia más importante es el derecho de iniciativa normativa.
La Comisión participa en la formación de los actos legislativos y no legislativos y participa en el impulso de la acción normativa de la U.
Hay algunos supuestos en que este derecho de propuesta no corresponde a la Comisión sino a los E miembros, al PE, al BCE, al TJ o al BE de inversiones. La regla general es que sea la Comisión. Este derecho de iniciativa supone que se confía en la Comisión lo que sería la concepción y preparación de la legislación de la U.
Dada la naturaleza de la Comisión es la única institución que puede ofrecer una visión de conjunto, porque es la única que represente los intereses de la U.
El procedimiento legislativo ordinario consiste en que la adopción de la norma en cuestión conjuntamente con el PE y el Consejo, exige siempre propuesta previa de la Comisión. Esto significa que por voluntad de los
Tratados la gran mayoría de los actos legislativos del PE y del Consejo y los actos no legislativos del Consejo, sólo pueden ser adoptados si previamente han recibido la propuesta de la Comisión.
Además, en la gran mayoría de los casos el Consejo puede aprobar o rechazar el acto propuesto por la Comisión, por mayoría cualificada, pero si quiere modificarlo necesitará la unanimidad. Ello supone un privilegio de la Comisión, que lo tiene porque la Comisión es la que representa el interés general del conjunto y porque se presume que actúa con independencia de cualquier interés general. Se parte de la idea que el interés general sólo puede ser desplazado cuando todos los E demuestran unánimemente que existe una alternativa a lo propuesto por la Comisión.
La Comisión es dueña de su propuesta que la propia Comisión puede modificar en cualquier momento, mientras que no haya habido una decisión sobre la misma, ello supone que durante todo el proceso la Comisión dispone de un poder de negociación con el PE y el Consejo, por ello alrededor del derecho de iniciativa se articula un diálogo triangular entre las instituciones más importantes de la U. El PE y el Consejo no pueden sustituir a la Comisión en su derecho de propuesta, pueden pedir a la Comisión que le someta propuestas. Si la Comisión no ejerce ese derecho de propuesta, el Consejo y el PE pueden interponer ante el TJ un procedimiento por omisión.
Este derecho de iniciativa normativa exige que la Comisión no se desentienda de su propuesta, sino que tiene el derecho a estar presente en todas las instancias en que se va a debatir su propuesta.
La Comisión también tiene funciones de coordinación, ejecución y gestión especificadas en los Tratados.
El desarrollo de los Tratados por la Comisión, también es una atribución propia que se reconoce en los Tratados y da lugar a actos legislativos (reglamentes, directivas o decisiones) de la Comisión, además, puede dictar actos no legislativos en dos supuestos:
Está integrado según el art. 16 TUE por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial facultado para comprometer al Gobierno de ese Estado miembro que representa. Del art. 16.2 TUE extraemos:
-Hay que tener en cuenta el sistema constitucional de cada Estado para determinar quiénes son miembros del Gobierno de ese Estado. -Cuando se habla de “rango ministerial” comprende a los de nivel autonómico o regional, pero siempre que el Gobierno Central faculte a esa persona para comprometer al Estado. -Si no puede asistir un Ministro del Gobierno, puede hacerse representar por otra persona, pero el voto se tiene que delegar en un Estado miembro que esté representado por un miembro del Gobierno. -La Composición personal del Consejo es variable según los temas a tratar en el orden del día de cada Consejo.
-Formaciones del Consejo.
Desde el TUE ahora hay 10 formaciones.
El TUE atribuye al Consejo Europeo competencia para crear nuevas formaciones del Consejo.
De las 10 formaciones la más relevante es el Consejo de AAEE que se reúne en más ocasiones y asisten los ministros de EE y este Consejo está presidido por el AR.
Otra formación es el Consejo de AA generales, se ocupa de los temas de organización y funcionamiento de carácter general de la UE. También se ocupa de cuestione no atribuidas a otra formación y de los temas multidisciplinares. Quienes acuden son los ministros de AA europeos o los de EE.
El Consejo de AA económicos y financieros (ECOFIN) es el encargado de seguir la política económica y presupuestaria de los E miembros, para
establecer su conformidad con las orientaciones de la UE. Se ocupa de política fiscal, empleo, etc.
Esta composición variable tiene como consecuencia la falta de continuidad y homogeneidad de sus trabajos.
Se ha tratado de paliar a través de un órgano auxiliar llamado el Comité de Representantes Permanentes (COEPER) que prepara los trabajos del Consejo.
Además en las sesiones del Consejo pueden estar presentes el Presidente del Comisión y las Comisiones competentes de las materias de que se trate.
-Organización interna.
En primer lugar la Presidencia, que se ejerce por turno rotativo del loe E miembros, por un periodo de 6 meses, a partir del TUE con una excepciones.
Hasta 1995 la rotación seguía un orden alfabético de la denominación del E miembro según su propia lengua. A partir de 1996 se acordó la rotación, pero con un orden menos rígido, aunque se mantuvo la duración de 6 meses.
Con el TUE se establecen excepciones:
-El Consejo de AAEE está presidido siempre por el AR. -El Eurogrupo es el Consejo formado únicamente por los E que tienen como moneda el €. Lo presiden los E integrados en la moneda.
La Presidencia es rotatoria y se ejerce por cada E miembro durante 6 meses. El orden, desde el TUE, lo debe acordar el Consejo Europeo y este orden se puede modificar por cuestiones puntuales, como puede ser los procesos electorales.
-Competencias.
Por una parte las misiones que comparte con el PE, hablaremos de la función legislativa y presupuestaria. De otro parte tiene funciones específicas como la definición de políticas y la coordinación.
Referente a la función legislativa, el TJ en una sentencia de 1978 (STC SIMMENTHAL) a la hora de hablar del poder legislativo de la comunidad, el Consejo es el verdadero legislador. Ese poder legislativo está contrapesado ya que la Comisión tiene el derecho de iniciativa y actualmente comparte esa función legislativa con el PE.
La función legislativa del Consejo, compartida con el PE, se traduce en la adopción de los siguientes actos:
Actos legislativos adoptados por el Consejo y el PE en el procedimiento ordinario. Este procedimiento se prevé para la gran mayoría de ámbitos en los que la UE tiene competencias. El procedimiento ordinario se inicia con la propuesta de la Comisión y termina con la adopción conjunta de un acto entre PE y Consejo. Los actos que se adoptan así tienen la categoría de actos legislativos. -Se traduce esta función legislativa conjunta en la aprobación de actos legislativos por el Consejo algunos casos previa consulta del PE y en otras previas aprobaciones del PE a través de un procedimiento especial.
El poder legislativo de Consejo y PE lo pueden delegar en la Comisión para que pueda adoptar actos delegados. La Comisión a los actos que adopta (reglamentos, directivas, decisiones) se le añade el adjetivo, delegados.
El procedimiento especial tiene como característica fundamental que se rompe la paridad Consejo-PE propia del ordinario y hay una preponderancia de una de las dos. Los actos son también con valor
legislativo y el procedimiento especial se utiliza en los casos previstos en los T, caso por caso.
En la práctica hay más actos legislativos del Consejo que del PE, pero en todo acto legislativo por el especial, ya sea del Consejo o del PE, tiene que haber participación de la otra institución.
A diferencia del ordinario, el especial no tiene un carácter general y es un procedimiento extremadamente casuístico, detallado en cada base jurídica que prevé este procedimiento. Hay muchas variantes.
El Consejo tiene atribuciones propias en la definición política y la coordinación, como puede ser:
-Supervisar la evolución económica de cada E miembro y de la UE. -Reforzar la coordinación y supervisión de la disciplina presupuestaria. -Formar materia como salud pública, industria, etc.
Para llevar a cabo estas atribuciones la Comisión puede adoptar actos no legislativos y la Comisión puede adoptarlos cuando caso por caso se prevea en los T.
Un acto no legislativo es un concepto residual y será el acto que se adopta sin un procedimiento legislativo. Un acto no legislativo no puede contener opciones políticas fundamentales, definir objetivos generales, alterar el disfrute de DDHH, etc.
Los actos no legislativos se adoptan por el precepto concreto que lo prevé.
-Procedimientos de votación.
En los T se prevé 3 sistemas de votación:
-Mayoría simple.
Vigente hasta el 31/10/2014, a no ser que un E pida que continúa la actual hasta 2017. Mayoría futura: según el TL la nueva mayoría se define con mínimo de 55% de los miembros del Consejo que incluye al menos a 15 de ellos, y esos 15 deber representar al menos el 65% de la población. Desaparece el mínimo de votos. -Unanimidad. Para asuntos de especial importancia y el la unanimidad las abstenciones no impiden la adopción de un acuerdo.
TEMA 9
las instituciones de la ue (ii)
-El Consejo Europeo.
Es un de las novedades más importantes del TL, porque a pesar de su historia es el TL quien lo considera como una institución de la UE (13 TUE). Se regula en 15 TUE, y dice que el CE estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los E miembros. Su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participará, también, el AR. -Función. El CE dará a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. Se trata de un órgano de impulsión política que además no ejercerá función legislativa alguna.
Lo que se pretende o deduce del TUE no interfiere en el triángulo de decisión Consejo-Comisión-PE.
La institucionalización llevada a cabo por el TL del CE, la previsible importancia que adquiere el Presidente del CE y también las competencias que se le atribuyen, determina que el CE se convierta en un órgano de decisión política que en el futuro va a modificar la naturaleza del modelo europeo.
El CE, cuando nació ya generó una importante polémica sobre su naturaleza J, porque pese a su papel de protagonista era un órgano que no estaba previsto en el guión comunitario, ni tampoco a lo largo de la historia se llevó a cabo reforma de los T para institucionalizar el CE. Ha tenido que ser el TL el que lo hiciera.
Con el TL se abre una nueva etapa para el CE y aparentemente no ha sufrido más cambios que los que son consecuencia de su institucionalización y de convertir el CE en el soporte de la nueva figura de su Presidente.
A pesar que según 15.1 TUE únicamente da impulsos, de la regulación de los T y los Protocolos, las competencias del CE va a ser importantes.
-Composición.
Está compuesto por los JE o de G, así como el Presidente del CE y el Presidente de la Comisión. Esta composición expresa su intencionalidad política. Los que lo integran son las personas con más representatividad del E.
La composición se entiende de una manera flexible para que quepan las distintas situaciones constitucionales de los E miembros. Todos los E miembros están representados por los JG salvo Francia y Chipre que lo están por sus JE.
-Funcionamiento.
