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La forma de gobierno: relaciones que se establecen entre poder ejecutivo y legislativo.
La forma de estado: normalización territorial del pueblo. Elementos que lo define: soberanía, el territorio y la población. Modelos o formas de Estado: Estado centralizado o unitario y Estado federal.
TEMA: LA MONARQUÍA
Tras la II Guerra Mundial, la CE fue la única de Europa que procedió a
instaurar un régimen monárquico. Ni la Constitución de Grecia, ni la
de Portugal, ni los Estados exsocialistas que acceden a la democracia
en este momento restauran la Monarquía. Esta peculiaridad va a
explicar gran parte del contenido de los artículos del título II, y es que
el constituyente español del 78 tuvo que hilar fino, buscando el
equilibrio entre régimen democrático, heredero de las monarquías
constitucionales del siglo XIX, y el protagonismo que había adquirido
el rey durante la transición política española, y es que la ley para la
reforma política aprobada en diciembre de 1976 establece al rey
como única institución dotada de autoridad política y de medios
legales necesarios para abrir el proceso constituyente. Una
legitimidad del rey que partiría de la propia dictadura. Esto quiere
decir en definitiva, que si bien la dictadura restaura la Monarquía,
sería el pueblo español quien posteriormente, democráticamente, lo
instaura al ratificar por referéndum la Constitución.
LA MONARQUÍA ESPAÑOLA COMO MONARQUÍA
PARLAMENTARIA
Una de las cuestiones pendientes de una solución jurídica definitiva a
las que el constituyente español tuvo que aportar una respuesta, fue
la relativa a la forma de Gobierno, de manera que instaura la
denominada Monarquía parlamentaria como forma de Gobierno.
Como se desprende de una lectura combinada de los artículos 1.3. de
la CE y del título II de la misma, artículos 56 a 65. Dentro de la Teoría
de separación de poderes no se prevé ninguna función específica
para la Jefatura del Estado que justificase su existencia. Su
justificación será de tipo histórico. Se trata de un símbolo que
carecería de una explicación racional y que solo se puede entender
en el continente europeo, por el hecho de que el Estado constitucional
se forma a partir de la Monarquía absoluta. Por esto motivo esta
institución es prácticamente irrelevante para el funcionalmente de
nuestro sistema político constitucional. De este modo el título II de la
CE recoge en sus artículos del 56 al 65, el régimen constitucional de
la Jefatura del Estado, tanto desde el punto de vista orgánico como
desde el punto de vista funcional. Ahora bien, debemos subrayar que
el Constituyente español otorga una especial protección a dicha
regulación tal y como se deduce en la lectura del artículo 168 de la
CE, en el que se determina que tanto el artículo 1.3. como el título II
para ser reformados requieren que sea a través del procedimiento de
revisión constitucional. La Corona, en nuestro sistema constitucional,
aparece subordinada al poder constituyente constituido, ya que se
refiere a la institución monárquica desde un punto de vista
impersonal y permanente, y esa apreciación será la que ratifique el
pueblo español a través del referéndum de la carta magna, es decir,
el pueblo español acepta el valor político e histórico de dicha
institución que le otorga la Constitución española. A partir de ahí
debemos señalar, que las normas que se refieren a la designación del
jefe de Estado se convierten en normas relativas al llamado orden de
sucesión de la Corona, que si bien en nuestra CE aparecen ahora de
un modo más reducido de lo que contemplaban el resto de las
anteriores constituciones históricas. Aunque la Constitución del 78
reproduce en gran medida el contenido de las constituciones
monárquicas anteriores, incluso, reproduce a la legislación medieval,
es el caso de las partidas de Alfonso X, el Sabio. Respecto a esas
normas de sucesión al trono, debemos señalar que el artículo 57 de la
CE, en su primer apartado, en su parte final, establece que dichas
normas operan de manera automática en el orden que han sido
fijadas en la CE, de tal manera que la sucesión al trono se regirá por
el orden de primogenitura y representación, siendo preferente la línea
anterior a las líneas posteriores, y dentro de la misma línea del grado
más próximo al grado más remoto, y dentro del mismo grado, el
varón frente a la mujer, y dentro del mismo sexo, la persona de
mayor edad frente a la de menor edad. En el artículo 57 se prohíbe la
sucesión testamentaria, como si se admitía en la legislación medieval.
Ahora bien, si, en cambio se admite la sucesión parlamentaria, así el
artículo 57 en su apartado tercero establece que en el caso de que se
extinguiesen todas las líneas de la familia real, llamadas a derecho,
serán las Cortes Generales, las que proveerán la sucesión en la forma
que más convenga a los intereses de España. La participación de las
Cortes también aparece definida constitucionalmente en dos
supuestos de abdicación, renuncia a los derechos dinásticos y en el
caso de conflictos dinásticos. En estos casos, el artículo 57.5. prevé
que se resuelva estos supuestos mediante Ley Orgánica de las
Cortes. En cuanto a la regencia, que aparecerá contemplada como
una situación excepcional, se regula en el artículo 59 de la Carta
Magna española. En este artículo se establecen dos situaciones
en el artículo 1.2 o al primero de los artículos del título III, el artículo
66.1., y en el artículo 168 se establece el procedimiento de revisión
constitucional, con el fin de impedir cualquier otra interpretación
distinta de las previsiones constitucionales. El resultado de todo ello
será que la monarquía parlamentaria aunque legitimara
democráticamente no se configura como un poder del Estado, sino
que se trata de una mera institución constitucional, carente de
poderes derivados del pueblo. Simplemente realiza alguna serie de
actos que se conocen como actos formales del rey., si bien la mayor
parte de esos actos han sido dotados por los órganos políticos
dejando a penas poder decisorio al monarca, quiere decir ello que el
monarca solo estará dotado de ciertos tributos de carácter honorífico
lo que manifiesta una vez más que su regulación constitucional es la
de un mero símbolo irrelevante para el sistema político. El
constituyente del 78 no constitucionaliza un poder, constitucionaliza
un símbolo, cualquier interpretación distinta a esto sería
inconstitucional, tal y como establece el Tribunal Constitucional en las
sentencias 5/1987 y 8/1987. En la sentencia 5/1987 se muestra cual
es el valor de los actos del rey y los actos del rey para que sean
válidos es necesario que sean refrendados por el artículo 64.
FUNCIONES DEL REY
El título II de la CE además de establecer el estatuto orgánico, como
se configura la Corona dentro de nuestro sistema parlamentario,
establece además su estatuto funcional y es que en los artículos 62 y
63 se establecen de una manera sistemática cuales son las
principales funciones del rey, ahora bien, al largo del texto
constitucional vamos a encontrar dispersas otras funciones que
también le son atribuidas al rey, la ubicación de las mismas tendrá
una importancia decisiva a la hora de determinar su naturaleza
jurídica.
Atendiendo por lo tanto al gran número de funciones que se le
atribuyen al rey podemos clasificarlas en los siguientes grupos:
-Funciones en materia de relaciones internacionales. Estas aparecen
especificadas en el artículo 63 (apartados 1, 2 y 3), esas funciones
son, acreditar a los embajadores y recibir las credenciales de los
embajadores en España, manifestar el consentimiento del Estado
para obligarse internacionalmente a través de los tratados, y declarar
la guerra y hacer la paz previa autorización de las Cortes.
-Funciones de articulación de la soberanía popular. Estas funciones
están contenidas en el artículo 62 b) y el artículo 92. Estas son,
convocar y disolver las Cortes, convocar elecciones generales,
convocar referéndum.
-Funciones que tienen que ver con el poder legislativo. Estas
funciones están contenidas en el artículo 62 a) y en el artículo 91. El
rey sanciona, promulga y ordena la publicación de las leyes.
-Funciones que tienen que ver con el poder ejecutivo, aparecen
contempladas en los apartados de d) a j) del artículo 62, en el artículo
99 y en el artículo 100. Éstas serían, proponer, nombrar y aceptar la
dimisión del presidente del gobierno, nombra a los ministros a
propuesta del presidente del Gobierno, expide los decretos aprobados
en el Consejo de ministros, confiere empleos civiles y militares,
concede honores y distinciones conforme a la ley, es informado de los
asuntos de Estado a cuyos efectos puede persidir la reunión del
consejo de ministros cuando estime oportuno a petición del
presidente de Gobierno. El rey tiene el mandato supremo de las
fuerzas armadas y ostenta el alto patronazgo de las altas academias.
-Funciones de tipo judicial. Recogidas en el artículo 62 i), el artículo
117.1. y en el artículo 123.2. Así, en primer lugar, el rey ejerce el
derecho de gracia con arreglo a la ley, sin que pueda autorizar
indultos generales, en segundo lugar, la justicia se administra
siempre en nombre del rey, y en tercer lugar nombra además al
presidente del tribunal supremo a propuesta del consejo general del
poder judicial. Y también nombra al fiscal general del Estado a
propuesta del Gobierno una vez oído el consejo general del poder
judicial.
-Funciones en relación con el Tribunal Constitucional. Recogidas en el
artículo 159.1. y en el artículo 160. El rey nombra a los magistrados y
al presidente del Tribunal Constitucional.
-Funciones relacionadas con las Comunidades Autónomas. Recogida
en el artículo 152.1. de la Constitución Española. El rey nombra a los
presidentes de las Comunidades Autónomas.
En definitiva de todo este elenco de funciones, observamos que no
constituyen verdaderas facultades dotadas de poder decisorio, sino
que el rey, porque así lo establece la Constitución, está limitado y
obligado a su cumplimiento, es decir simplemente formaliza aquellas
decisiones políticas adoptadas por los titulares de otros órganos. Para
el ejercicio de estas funciones, el rey se encontrara sujeto a la
embargo, al requerir el refrendo determinan como responsables de los mismos a las personas que los refrende, ya que el Rey es inviolable y no responsable de sus actos.
ESTADO AUTONÓMICO
Introducción: El problema territorial.
El problema territorial es un problema histórico que ha llegado a ser identificado por la doctrina como el gran problema histórico pendiente de una solución jurídico política definitiva. Desde la unión castellano aragonesa del siglo XV, no había triunfado definitivamente ninguna forma de organización territorial sino que se había producido una oscilación entre modelos más centralizados que siguen la tendencia francesa bajo el reinado de los Borbones y modelos menos centralizados semejantes al modelo británico bajo el reinado de los Austria. De tal manera la CE de 1978 introduce algunas proclamaciones con el fin de solventar importantes contenciosos histórico políticos. Es el caso del artículo 1.3. que define la Monarquía Parlamentaria como una forma de Gobierno o el caso del artículo 2 que establece los principios estructurales básicos del Estado Autonómico, a través de este artículo 2 se enuncian los principios de unidad, autonomía
y solidaridad. Al respecto en este tema nos va a interesar solamente ese artículo 2 ya que la proclamación del Estado Autonómico en la CE de 1978 surge con el fin de dar una respuesta integradora a los movimientos centrífugos presentes en dos zonas centrales del Estado, como son el País Vasco y Cataluña. Estos movimientos surgidos en el último tercio del s. XIX como regionalismos, se habían transformado en nacionalismos sustentados sobre una base social amplia en el primer tercio del s. XX. Los anteriores intentos de una solución a estos movimientos habían resultado fallidos. Ni el proyecto constitucional de 1883, ni la efímera constitución de 1931, consiguieron aportar una solución definitiva, de ahí que el problema reaparece de nuevo a la hora de elaborar la actual Constitución. El texto constitucional de 1978 aporta una solución ambigua desde una doble perspectiva, concisa en el artículo 2, al establecer los principios de unidad, autonomía y solidaridad, y al mismo tiempo desde una perspectiva detallada y extensa en el título VIII de la CE. La respuesta que otorga el constituyente de 1978 al problema territorial se caracteriza por ser una respuesta ambigua, singular y específica, ya que, si bien el modelo español se inspira en el modelo alemán y portugués, sin embargo no se identifica plenamente con ninguno de eses modelos, y es que el Estado español se caracterizaría por la necesidad por mantener un equilibrio entre la unidad y la autonomía. La respuesta otorgada por el constituyente de 1978 pretende integrar tres realidades: España como nación, las nacionalidades y las regiones. De ahí que la fórmula que emplea el constituyente no se identifique plenamente con ninguno de los modelos clásicos conocidos, se trataría pues de entender, a partir de esa premisa, como se identifica por parte de la doctrina, al Estado autonómico dentro de las distintas formas de Estado. Para ello debemos tener en consideración dos elementos básicos del Estado: el poder y el territorio. A partir de aquí, debemos referirnos por lo tanto, al elemento espacial del Estado, como se configura su poder en su territorio. De esta manera atendiendo a estos dos elementos, poder y territorio, podemos clasificar los distintos modelos de formas de Estado, estos son el estado unitario, al extremo el estado federal y al margen la confederación.
El Estado unitario puede ser definido como aquel Estado caracterizado por la existencia de 1 único poder en todo el territorio. (Modelo de Estado unitario centralizado -> ej: caso español en la época franquista, caso francés). Si bien con el paso del tiempo en el modelo de estado unitario también se va a apreciar cierta descentralización, esta descentralización genera dos nuevos sub
- modelos de Estados unitarios: los modelos de Estado descentralizados administrativamente , es decir, que se le encomiendan ciertas facultades administrativas a entes territoriales del Estado (ej. En Francia desde la reforma operada en 2003); y el modelo de Estado unitario descentralizado políticamente , es decir, a los entes territoriales de ese Estado ya se les reconoce ciertas capacidades en la toma de decisiones políticas (ej. Portugal, casos de Madeira y de Azores). Junto a este modelo de Estado unitario , en el punto de vista opuesto, nos encontramos con el modelo de Estado federal. En su origen, el Estado federal se caracterizaría por la existencia de varios Estados que a través de un FOEDUS (pacto) deciden con carácter permanente ceder sus competencias y constituirse en un único Estado. Hay dos modelos de Estado federal que serán: el modelo norteamericano ( federalismo dual ) y el modelo alemán ( federalismo de ejecución ). En el federalismo dual se duplican los órganos de gobierno del Estado federal y del Estado miembro. En el caso alemán hay esa duplicidad de órganos pero mientras que el Estado federal normalmente legisla, el Estado miembro normalmente ejecuta (a nivel económico es un modelo más barato). Esta diferencia entre ambos Estados federales en la práctica no es tan clara. El modelo de Estado autonómico no se identifica con ninguno de esos modelos sino que va a ser necesario superar esas clasificaciones doctrinales clásicas para comprender cuál es su verdadera naturaleza. Gran parte de la doctrina identifica al modelo español como un Estado federal, al caso Español, Estado autonómico, le faltan algunos elementos esenciales para ser Estado federal, como son: la soberanía originaria de cada CCAA, un poder judicial propio de cada CCAA, el Senado no funciona como una verdadera cámara de representación territorial, las CCAA no gozan de plena autonomía ya que la mayor parte de las competencias más importantes recaen en el Estado y además estas CCAA participan directamente en la normativa de la UE. Para tener en cuarte cuál es el modelo de Estado que más se aproxima al modelo de Estado autonómico no podemos centrarnos en las categorías clásicas, así pues la doctrina entiende que
facultades propias, tal y como establece la STC 4/1981. Al respecto podemos señalar que el punto de partida de ese sistema de asignación de competencias lo encontramos en el Sistema de Distribución Competencial de doble lista de competencias cerradas establecido fundamentalmente en los art. 148 y 149 CE. La última de las esferas que exige el principio de autonomía es la de las garantías, es decir, deben establecerse una serie de garantías que aseguren que ese ente territorial sea autónomo. Esas garantías fundamentalmente son tres: la CE, al ser norma directamente aplicable (art. 9), al establecerse un procedimiento rígido de reforma (art. 167 y siguientes); los Estatutos de Autonomía, al ser la norma institucional básica de las CCAA (art. 147); y el TC, como máximo garante e intérprete de la constitución, como el guardián de la CE conforme al art. 161. Estos 3 elementos configuran la esfera de garantías del principio de autonomía.
En relación con el principio de unidad debe ponerse en conexión de manera interrelacionada con el principio de autonomía. A la hora de entenderse como establece el artículo 2, la condición de indisoluble unidad y patria común e indivisible de la nación española. EL instrumento principal que la CE fija como refuerzo de este principio sería el sistema de distribución de competencias establecidos en los artículos 148 y 149. Este sistema está garantizado por la propia rigidez de la CE y es controlado y vigilado por el propio Tribunal Constitucional. A partid de ahí la CE traduce este principio de unidad en una serie de normas y principios, unos de carácter simbólico como los artículos 4 y 5, y otros con un sentido más material como las previsiones contenidas en los artículos 3 139.1 y 139.2. En estos artículos nos encontramos con disposiciones relativas a la bandera, al himno, as castellano como lengua oficial del estado español, al principio de igualdad de derechos de todos los españoles en todo el territorio nacional, el principio de unidad de mercado y libre circulación de personas y mercancías. Respecto a los artículos 139.1. y 139.2. el Tribunal Constitucional subraya que no cabe una vulneración de dichos artículos que vulnere el principio de autonomía. Sentencias del Tribunal Constitucional 64/1990 y 37/1981 de manera que las CCAA podrán establecer sus propias regulaciones específicas en este ámbito siempre que no obstaculicen la libre circulación o no sean desproporcionadas frente al fin ilícito que persiguen.
El principio de solidaridad , es el complemento constitucional más esencial de la autonomía, ya que por el ejercicio del principio de autonomía las CCAA desarrollan normas que pueden ser diferentes, ahora bien, esas diferencias entre las CCAA no pueden derivar en desigualdades o desequilibrios, es aquí en donde interviene el principio de solidaridad. En el texto constitucional español el principio de solidaridad se concretará desde un punto de vista económico y social en dos preceptos: en el artículo 138 y en el artículo 158. De esta manera, a tenar de la previsión contenida en el artículo 138.1. , según la cual se fija al Estado como garante de la realización efectiva del principio de solidaridad, se estaría materializando la previsión contenida en el artículo 9.2.
El título VIII de la Constitución Española.
El título VIII fue uno de los que mayores problemas planteó en el momento de redactar la Constitución. El modelo de Estado que establece no es ni
cerrado, ni definido, si no que este modelo de Estado se ha ido perfeccionando a lo largo del tiempo a través de un proceso conocido como proceso autonómico. De manera que el título VIII simplemente se configura como el punto de arranque en la definición del nuevo modelo de Estado, el Estado de las autonomías. Por este motivo, muchas de las normas que aparecen recogidas en el título VIII son normas materialmente transitorias, son normas pensadas para un momento inicial, la Constitución del Estado autonómico pero que hoy en día carecerían de un sentido jurídico. El título VIII se estructura en tres capítulos, el primero se refiere a los principios generales que abarca del artículo 137 al 139, el capítulo segundo que se centra a la administración local hace referencia a los entes territoriales que se conocían ya en España, es decir, a los municipios y a las provincias. Y el capítulo tercero, el más extenso, se refiere a las CCAA, entes territoriales de nueva creación.
El primer capítulo se refiere a los principios generales sobre los cuales se estructura este nuevo modelo de Estado, que como hemos vistos, estos artículos son confección directa de los principios de autonomía, solidaridad y unidad del artículo 2. El artículo 137 establece la estructura de la organización territorial en la que se destacan a los municipios, provincias y CCAA a los que se le reconoce la autonomía para gestionar sus propios intereses. El artículo 138 como acabamos de ver, se refiere al principio de solidaridad, al equilibrio económico necesario y a la insularidad, de tal manera que el Estado se configura en este artículo como el garante a quien le corresponde velar por la efectiva realización del principio de solidaridad sin olvidarse de la particularidad de las islas. Consagra por tanto el principio de solidaridad. Y el artículo 139 se refiere a la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles con independencia del territorio en que se hallen y la libertad de circulación y residencia tanto de personas como bienes en todo el territorio nacional. Consagra por lo tanto, este artículo en principio de unidad. A partir de estos elementos básicos, el texto constitucional abordará de manera específica cada uno de los entes territoriales, si bien con mayor profundidad a las CCAA por ser los nuevos entes territoriales que se crean.
El capítulo segundo se refiere a la administración local, los artículos del 140 al 142. El artículo 140 se refiere a los municipios, a la autonomía de los municipios, así se les reconoce a los municipios personalidad jurídica plena. Se fija además en este artículo cuál es su estructura de gobierno y el procedimiento de su elección. En este apartado la CE se remite a su ulterior (posterior) desarrollo legislativo que tiene lugar a través de la LOREG. El artículo 141, en relación con las provincias, también reconoce personalidad jurídica plena, se determina cuál es su estructura de gobierno, se admite la posibilidad de que se produzcan agrupaciones de municipios correspondientes a distintas provincias y al mismo tiempo se hace referencia a la peculiaridad de la insularidad. Y el artículo 142 determina cuales son los recursos económicos de los que dispondrán estos entes
preautonómico. Este se va a convertir en la regla general. El artículo 143.3. conectado con el artículo 148.2. nos permite afirmar que estas CCAA podrían ampliar su techo competencial a través de la reforma de sus Estatutos si bien se fija para ello un plazo mínimo de cinco años desde su aprobación para que pudiesen ampliar competencias.
CCAA de vía rápida, estas aparecen referenciadas en el artículo 151 de la CE, accederán por esta vía las comunidades históricas y Andalucía. Los requisitos que se establecen para acceder a la autonomía por esta vía serían el doble acuerdo, por un lado de las tres cuartas partes de los municipios que representen la mayoría del censo provincial y por otro lado el acuerdo de sus diputaciones provinciales. Y a ese doble acuerdo de le añade el requisito de que sea ratificado por referéndum de la mayoría de los electores de cada provincia conforme a los términos que fijase una ley orgánica. De nuevo se establece un límite temporal para cumplir con eses requisitos, seis meses desde la adopción del primer acuerdo. De nuevo se establece, pero en la disposición transitoria tercera, la posibilidad de sustituir el acuerdo de los diputados provinciales por el acuerdo adoptado por mayoría por el órgano colegiado superior preautonómico. Ahora bien, en este caso de CCAA de vía rápida se va a exigir en primer lugar, que estos territorios hubieran plebiscitado afirmativamente un proyecto de Estatuto previo y en el momento de promulgarse la Constitución contasen con regímenes provisionales de autonomía.
El artículo 144 de la CE con el fin de dar coherencia a todo el mapa autonómico, bien porque nos encontrásemos ante territorios que no cumplían los requisitos del artículo 143.1. o bien porque en el proceso de acceso a la autonomía no se cumpliese con algunos de los requisitos establecidos por la vía general, establecida en el artículo 143.2. Por este motivo, el artículo 144 habilita que sea el legislador orgánico quien supla esa iniciativa, de tal manera que serán las Cortes Generales quienes a través de una ley orgánica puedan acordar por motivos de interés general una de las siguientes decisiones. En primer lugar, sería el constituir una CCAA cuyo ámbito territorial máximo fuese el de una provincia cuando no cumpliese los requisitos del artículo 143.1. Por esta vía se constituye la CCAA de Madrid, a través de la ley orgánica 6/1982. En segundo lugar, mediante esa ley orgánica de las Cortes se puede acordar un Estatuto de autonomía para aquellos territorios que no estuviesen integrados en la organización provincial, como son los casos de Ceuta y Melilla cuyos Estatutos fueron aprobados a través de la Ley Orgánica 1/1995 y Ley Orgánica 2/1995. Por última opción, mediante esa ley orgánica de las cortes se puede suplir la iniciativa de las corporaciones locales que no hubieran cumplido los requisitos de la vía general del artículo 143.2. Por esta vía se incorporan Almería y Segovia a sus respectivas CCAA a través de las leyes, Ley Orgánica 13/1980 y Ley Orgánica 5/1983 respectivamente. Todo ese sistema de las vías se complementa con dos disposiciones concretas, la disposición adicional tercera y la transitoria cuarta, que se refieren de
manera específica a los casos de Navarra y del País Vasco. Así la disposición adicional primera destaca que la Constitución ampara y respeta los derechos forales, por este motivo se va a permitir que las CCAA que dispongan de derecho foral no es necesario que aprueben un Estatuto de Autonomía nuevo si no que bastaría con la actualización de ese derecho foral, que ese derecho foral fuese conforme con la Constitución. Por ese motivo el Estatuto Navarro se conoce como ley de amejoramiento del fuero de Navarra, es la Ley Orgánica 13/1982. En el caso de constituyesen conjuntamente una CCAA, Navarro y PV, esta no accedería a la autonomía por la vía general del artículo 143, sino que la disposición transitoria cuarta prevé un mecanismos especifico en este supuesto, que requiere la aprobación por mayoría del órgano foral y una posterior ratificación por referéndum, pudiendo reiniciarse de nuevo este proceso sino triunfase en un plazo máximo de cinco años.
Organización institucional de las CCAA
El artículo 152 en su apartado primero, establece dos previsiones específicas que se refieren a la organización institucional de las CCAA de vía rápida del 151.1. Pero esas previsiones, finalmente se extenderían a todas las CCAA. La primera de las previsiones hace referencia a la adopción al sistema parlamentario de gobierno, que se va a vertebrar sobre la base en primer lugar de una asamblea parlamentaria elegida por sufragio universal mediante un sistema proporcional de elección que asegure la representatividad de todo el territorio. En segundo lugar se determina el establecimiento de un consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, dentro de este consejo de gobierno se destaca la figura del presidente del gobierno, este presidente del gobierno es elegido del parlamento de entre sus miembros. Este presidente es nombrado por el rey y al presidente le corresponde la dirección del consejo de gobierno, la suprema representación de la CCAA y la representación ordinaria del Estado en la CCAA. Tanto el Consejo de Gobierno como el presidente son políticamente responsables ante la Asamblea parlamentaria. En tercera institución, el artículo 152 hace referencia al Tribunal Superior de Justicia de las CCAA no tienen poder judicial propio, de manera que el Tribunal Superior de Justicia se integra dentro de la unidad jurisdiccional del Estado, bajo la Supremacía del Tribunal Supremo. El artículo 152.3. se complementa con dos previsiones adicionales de significación menor. Por un lado se determina que los estatutos de autonomía puedan establecer los supuestos y formas de participación de las CCAA a la hora de fijar las demarcaciones judiciales en su territorio. En segundo lugar se prevé que los Estatutos de Autonomía puedan prever circunstancias territoriales propias dotadas de personalidad jurídica y nacidas de la agrupación de municipios limítrofes. Y el tercer elemento, el sistema de distribución de competencias, a partir del artículo 147.2.d) de la CE, tres son los elementos esenciales y delimitadores que fijan el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. El primero de los elementos es la doble lista cerrada de
- Cláusula de cierre: con el fin de completar las posibles ineficiencias que se puedan derivar del sistema de doble lista de competencias, por ejemplo que nos encontremos con una materia que no aparece en ninguna de las listas, el constituyente prevé en el artículo 149.3. una serie de principios. En primer lugar, las materias que no son atribuidas expresamente en la Constitución al Estado, podrán corresponder a las CCAA a través de sus Estatutos. En segundo lugar, las materias que no hubieran sido asumidas por las CCAA, le corresponden al Estado, (no puede haber un vacío de competencias), en caso de conflicto, prevalecen las normas del Estado, cuando no se trate de competencias exclusivas de las CCAA. En último caso se establece que el derecho estatal será supletorio al de las CCAA.
- Sistema de distribución extra estatutaria : El artículo 150 prevé la posibilidad de que el sistema de distribución de competencias se complique todavía más, y es que las CCAA hayan asumido competencias en virtud de sus Estatutos cabe la posibilidad de que esas competencias se vean ampliadas o disminuidas por una decisión unilateral del Estado tal y como prevé el artículo 150 esa modificación extra estatutaria se articula a través de las leyes marco, de las leyes de legación o transferencia y de las leyes de armonización.
Las leyes marco, permiten al Estado atribuir competencias a una o a todas las CCAA para que dicten normas sobre una materia, de manera que la ley marco estatal es la que fija el marco o las bases de esas normas autonómicas. Además en esta ley marco se determinarán las formas de control del Estado sobre la CCAA.
Las leyes de transferencia o delegación: a través de una ley orgánica el Estado puede transferir o delegar materias que por su naturaleza sean transferibles o delegables. La ley de delegación o transferencia tiene que prever los medios financieros para su desarrollo, así como las formas de control que se reserve el Estado. El único problema que plantean esas leyes es el de ??, pues formalmente sigue siendo el Estado quien puede revocarlas en cualquier momento. Tanto las leyes marco como las leyes de delegación y transferencia aumentan las competencias autonómicas, con los límites que hemos visto.
Las leyes de armonización suponen una disminución de las competencias autonómicas, porque aunque nos encontramos ante competencias exclusivas de la CCAA en Estado, las Cortes en concreto, por mayoría absoluta y por razones de interés general pueden dictar una norma que armonice las disposiciones normativas autonómicas sobre una materia. La única ley de armonización que se ha dictado en nuestro ordenamiento jurídico es la LODAPA que fue declarada mayormente inconstitucional por la sentencia 76/1983.
Mecanismos de control del Estado respecto a las CCAA
En el título VIII se prevén una serie de instrumentos que prevén los mecanismos de control estatal sobre la actividad de autogobierno autonómico. En primer lugar, el artículo 145.1. se determina la prohibición de federación inter autonómica de las CCAA. En segundo lugar se determina en el artículo 145.2. el control estatal de los convenios de interrelación entre CCAA. En tercer lugar, el artículo 153 establece un listado de órganos del Estado que van a controlar a los órganos de las CCAA. El artículo 154 establece la figura del delegado del Gobierno como el encargado de dirigir la Administración del Estado en el territorio autonómico. Además el artículo 155 partiendo del inconstitucionalismo alemán establece en principio de coacción federal forzosa. En último término podemos referirnos al establecimiento de un sistema de resolución de conflictos de competencias que va a dirimir el Tribunal Constitucional conforme a los artículos 161 y siguientes.
Financiación autonómica
En cuanto a financiación autonómica debemos remitirnos al artículo 157.3. que establece que será una Ley Orgánica la que determine como se ejercitan las competencias de financiación de las CCAA. Esta ley es la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA, la LOFCA, ley 8/1980 de 22 de septiembre, que fue modificada en numerosísimas ocasiones posteriormente. A partir de esa previsión del articula 157.1. la CE articula esta cuestión mediante el establecimiento de tres principios tributarios y dos previsiones constitucionales concretas. Esos tres principips tributarios aparecen contenidos en los artículos 133.2., 156.1. y 157.2. El primer principio sería la autonomía para poder establecer y exigir sus propios tributos. El segundo principio será un principio de autonomía financiera para el desarrollo y la ejecución de sus competencias con arreglo a las leyes y los principios de coordinación con las haciendas locales y estatales. El tercero de los principios será en principio de territorialidad conforme el cual ninguna CCAA puede establecer o exigir tributos fuera de su territorio o que supusiesen un obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. Además aparecen contenidas en la CE dos previsiones concretas desde el punto de vista financiero, por un lado, el primer lugar, el establecimiento de dos procedimientos para asegurar la solidaridad económica entre las CCAA recogidos en el artículo 158.1. en el cual se hacía referencia a que dentro de los presupuestos generales del Estado deben preverse una partido específica destinada a aquellas CCAA que presten servicios y actividades estatales que hubieran asumido. Y la segunda se esas previsiones contenida en el artículo 158.2. sería la creación de un fondo de compensación interterritorial. La segunda de las previsiones concretas aparece contemplada en el artículo 157.1. en cuyo artículo se recogen los recursos financieros de los que va a disponer la CCAA. En esos artículos financieros de los que va a disponer la CCAA serían, en primer lugar, los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, posibles recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. En segundo lugar, serían los propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. En tercer lugar, las transferencias del fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones previstas en los presupuestos generales del Estado. En cuarto lugar, los rendimientos que obtenga del patrimonio autonómico e ingresos procedentes del derecho privado. En último término sería el producto de sus operaciones de crédito.
DESARROLLO DEL PROCESO AUTONÓMICO
Las previsiones constitucionales recogidas tanto en el artículo 2 como en el título VIII solo marcan en punto de partida en la configuración del Estado autonómico ya que el Estado de las
Andalucía, el resto de territorios accederán a la autonomía bien por la vía general (artículo 143.2.) o bien al extender el modelo autonómico por la vía del artículo 144. En segundo lugar, los acuerdos autonómicos de 1981, extienden el modelo institucional del artículo 152 a todas las CCAA, de esta manera se permite que las CCAA amplíen sus competencias, no solo jurídicamente sino también desde el punto de vista político al contar con sus instituciones de autogobierno. Es decir, los acuerdos autonómicos de 1981 generan una nueva interpretación del proceso autonómico sustentada en la simetría que dirige ese proceso hacia la siguiente fase. El tercero de los elementos de esta fase, tras la aprobación de los acuerdos de esta fase de 1981, se aprueban los Estatutos de autonomía de la mayor parte de CCAA en cuatro fases sucesivas. La mayor parte de estos Estatutos son aprobados por la vía general, artículo 143.2. con las siguientes excepciones, en primer lugar Galicia por el artículo 151.1., en segundo lugar Andalucía también por la vía del artículo 151.1. con la excepción de Almería por el 144.c, Castilla León por la vía general pero se incorpora Segovia por la vía del 144.c), los casos de Canarias y Valencia se tramitan por la vía general pero van a ver sus competencias por leyes de transferencias por el artículo 150.2. El caso de Madrid que se tramita por la vía del 144.a. El caso de Navarra que se tramita por la disposición adicional primera quedando descolgadas del proceso autonómico Ceuta y Melilla, los Estatutos de autonomía son aprobados por las leyes orgánicas 1 y 2 de 1995. Esto supone que el proceso autonómico distingue dos tipos de CCAA, en primer lugar los de la vía especial que alcanzan un mayor techo competencial (151.1) y las CCAA de Canarias y Valencia que si bien acceden por la vía del 143.2. vía general, ven ampliadas sus competencias por las leyes de transferencias 11 y 12/1982, dentro de este segundo grupo además de Valencia y Navarra que accede a la autónoma por esa disposición adicional primera mediante una actualización de derecho foral. Y el tercer tipo de CCAA serían todas las demás.
La labor del Tribunal Constitucional se dirige fundamentalmente a resolver problemas puntuales de integración como son los casos de Segovia y además va a definir cuáles son los conceptos fundamentales del sistema competencial, define bloque de constitucionalidad, que se entiende por principio de autonomía, como se interrelación principio de autonomía y constitucionalidad y en ultimo termino se determina en esta fase cual es la posición de los Estatutos de autonomía en relación con las demás leyes, sentencia 76/1983 que determina la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico, LOAPA.
Segunda fase: fase de profundización en la des homogenización.
Se caracteriza en primer lugar porque se generaliza en modelo de dos tipos de CCAA en función de su techo competencial y el asentamiento de sus instituciones de autogobierno. En segundo lugar en esta fase aparecen los órganos auxiliares en los gobiernos autonómicos tales como el Consejo Consultivo, el Consejo económico y social, el Consejo de cuentas, la figura de los defensores de pueblo autonómico, etc., un organigrama institucional autonómico que tiende a reproducir la estructura del Estado. Y en tercer y último lugar podemos señalar que el Tribunal Constitucional durante estos años realiza una actividad incesante, así entre 1984 y 1988 va a resolver más de cien conflictos al año en materia de atribución competencial entre el Estado y las CCAA. El Tribunal Constitucional va a dirigir, en esta etapa, su actuación a la labor de perfilar cual es el contenido y los límites de las competencias. Como ejemplo la sentencia 165/1994.
Tercera fase: fase de corrección hacia la homogenización.
Transcurrido el plazo de cinco años desde la aprobación de los Estatutos adoptados por la vía general, las CCAA platean la ampliación de sus competencias a través de la reforma estatutaria
produciéndose de esta manera una homogenización de los techos competenciales que se va a ver reproducida a lo largo del tiempo en un techo competencial superior. Jurídicamente, los pactos autonómicos adoptados el 28 de febrero de 1992 permitieron que a través de la Ley Orgánica 9/1992 se produjese la transferencia de competencias a las CCAA de vía lenta a través de las Leyes Orgánicas 1/1994 a 11/1994 se producen las reformas de los Estatutos autonómicos. Políticamente, se observa que se produce una repetición en cuanto a la homogenización de los techos competenciales, una vez que las CCAA de vía lenta alcanzan el mismo techo competencial que las de vía rápida, las CCAA de vía rápida, concretamente Cataluña y el País Vasco aluden a la necesidad de la diferenciación para de nuevo ampliar su techo competencial. Una vez que estas amplían su techo competencial las CCAA de vía lenta, vuelven a reformas sus Estatutos y lo equiparan. Y esto ocurre porque la clase política autonómica relaciona las posibilidades de su permanencia en el gobierno autonómico al éxito del sistema autonómico. Este esquema que se produce en la década de los 90 se vuelve a reproducir en los últimos años. A partir del plan Ibarretxe, del 2002. Jurídicamente aparecen los Estatutos de nueva generación, de nuevo impulsado por País Vasco (no triunfa) y Cataluña (si triunfa), pero rápidamente vuelven a sumarse al cargo otras CCAA como Andalucía. Esto supone que estos Estatutos de nueva generación incorporaran una seria de novedades como son el incremento competencial, el blindaje competencial autonómico, un listado de nuevos derechos autonómicos, la posibilidad de que las CCAA puedan aprobar decretos ley, etc. En este momento, la labor del Tribunal Constitucional en esta fase se enfoca principalmente a determinar cuáles son los límites de la reforma estatutaria. Fundamentalmente destacamos la sentencia 247/2007 relativa al Estatuto valenciano y la sentencia 31/2010 que regula el Estatuto catalán. En ellas se hace una recapitulación de todo el derecho autonómico interpretada por el Tribunal Constitucional. En definitiva, el Estado autonómico es uno de los sui generis, particular, singular, que ha sido calificado como un nuevo tipo de federalismo, un federalismos al revés, cuyo punto de partida aparece definido en la Constitución pero que en la práctica se ha establecido como un modelo indefinido, abierto, flexible, cuyos perfiles marcados por el proceso autonómico superan a lo previsto en el propio texto constitucional.
