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PODER EJECUTIVO
- (^) Posición constitucional del gobierno. Composición y elección.
- Las funciones del gobierno.
- Otros elementos: el consejo del estado y la administración.
97 – 107 CE y L 50/1997 de Noviembre
- Posición constitucional del Gobierno. Composición y elección
Debemos señalar que dentro de los sistemas democráticos, el poder ejecutivo, dentro de la teoría de separación de poderes, tenía como titular al gobierno. Sin embargo, esa atribución de titularidad resulta eminentemente equívoca pues la propia denominación (poder ejecutivo) nos evoca a la idea de que se trata de un poder que simplemente se limita a ejecutar mecánicamente las decisiones adoptadas por otro poder, el poder legislativo, cuando esto no es así. Vamos a ver que el Gobierno juega actualmente una prevalencia dentro del esquema de separación de poderes, dado que ha ido asumiendo cada vez más funciones hasta el punto de que en la actualidad se habla del gigantismo del poder ejecutivo, porque parece que abarca con sus funciones todas las esferas de la vida política, económica y social.
Quiere decir esto que la posición constitucional del poder ejecutivo ha ido cambiando a lo largo de los años, desde una concepción liberalista y revolucionaria que sitúa al poder legislativo como un poder preminente, pues representa a la voluntad del pueblo, se ha ido evolucionando a un mayor protagonismo del poder ejecutivo. El estado constitucional se definió durante toda su evolución histórica por la existencia de una constante tensión entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, dado que la fuente originaria de ese poder era distinta. En el caso del poder legislativo, nos encontraríamos con una fuente originaria representativa de la voluntad del pueblo, mientras que en el caso del poder ejecutivo, la fuente de poder era hereditaria.
Tras la I Guerra Mundial y, sobre todo, con la II GM, se produce una consolidación del principio democrático que soluciona esa confrontación existente entre el poder legislativo y el ejecutivo. En el caso de Europa, bien la parlamentarización de la monarquía constitucional, o simplemente la eliminación del monarca dentro del esquema de poderes, permitió solventar esa tensión existente entre el Parlamento y el Gobierno. Son dos los efectos que se producen debido a ello.
En primer lugar, se va a consolidar al Parlamento como órgano central del Estado, pues recordemos que es el Parlamento el que elige al poder ejecutivo. El segundo de los efectos, se produce una individualización del Gobierno como órgano estatal de naturaleza democrática indirecta porque es el pueblo el que elige al parlamento. Se produce esa individualización del poder ejecutivo al sustraer al monarca del esquema de poderes.
A partir de ello, el avance del estado democrático ha supuesto que el gobierno se ha ido fortaleciendo de manera que su acción va más allá de la mera ejecución de decisiones externas, e iría penetrando en todos los ámbitos de la vida política, económica y social. Esto ha tenido como directa consecuencia en casi toda Europa occidental, de una nueva posición constitucional del Gobierno dentro del entramado de poderes del estado constitucional. Tres serán los efectos de la democratización que, en su conjunto, definen la nueva posición constitucional del Gobierno dentro de la arquitectura constitucional.
El primero de los efectos sería la salida de los reyes de la vida política estatal. Tras la I GM, los gabinetes se van a convertir en los únicos titulares del poder ejecutivo. El avance
democratizador producido tras la I GM acaba con los reyes, lo que supone dejar en manos del Parlamento la elección del Gobierno.
En segundo lugar, una vez desaparecidos los reyes, los gobiernos van a tener que ser elegidos bien directamente por el pueblo, o bien indirectamente a través de un Parlamento. El Parlamento va a ser el modelo que triunfe en el periodo de entre guerras, si bien va a ser necesario que posteriormente se establezcan mecanismos que favorezcan una racionalización estabilizadora de los gobiernos, ya que estos no eran capaces de disciplinar sus mutuas relaciones a través de los partidos políticos, lo cual tendría como reflejo más catastrófico el triunfo de los fascismos o el establecimiento de sistemas políticos inestables.
El tercero de los efectos es que, como consecuencia directa de los dos efectos anteriores, se produce una fusión entre Gobierno y Parlamento. Esta fusión modificaría la posición constitucional del Gobierno al cambiar su relación con el Parlamento, la legitimación democrática indirecta del Gobierno rompe con la histórica legitimación monárquica. Esto se traduce en que el Parlamento deja de ser un órgano que controla al gobierno, nombrado por el rey, para convertirse en el lugar en el que las minorías controlan al ejecutivo y las mayorías lo apoyan.
En definitiva, la mayoría parlamentaria gubernamental va a ser la clave que defina la nueva posición constitucional y cuáles son las facultades del gobierno en las democracias modernas.
Composición y funciones del gobierno
El título IV CE (97 – 107) se rubrica “Del Gobierno y de la Administración”. En él se contienen los elementos necesarios para abordar la figura del Gobierno de España desde una doble perspectiva, desde la perspectiva política (el Gobierno) y desde la perspectiva administrativa (Administración).
Así, sobre la composición del Gobierno debemos remitirnos a lo establecido en el art. 98.1 CE. Define cuáles son elementos personales que forman parte del consejo de ministros, que va a ser la institución a la que se le asigna el ejercicio de todas las facultades que la Constitución atribuye al Gobierno como órgano colegiado. En su último inciso viene a decir que esa previsión constitucional debe ser posteriormente desarrollada por una ley, esa ley es la ley 50/1997, la Ley del Gobierno, que define también otros órganos que también forman parte de la estructura del poder ejecutivo, distinguiendo entre órganos unipersonales y colegiados y entre órganos que componen o que colaboran con el gobierno.
De esta manera observamos de una lectura rápida del art. 98.1 que, tras simplemente enumerar a los miembros del Gobierno, se procede a hablar en el art. 98.2 CE del Consejo de Ministros. Al respecto, se señala que como órgano colegiado del estado le corresponden todas las funciones del Gobierno. El art. 98 CE en este ámbito debe ser complementado con la ley 50/1997. A tenor de una lectura conjunta de ambos, podemos señalar que los órganos que componen al Gobierno serían: el presidente, el vicepresidente, los ministros, consejo de ministros y comisiones delegadas. A modo introductorio, en relación con el presidente debemos señalar que el artículo 98.2 CE y el art. 2 de L 50/1997 definen que el Presidente del Gobierno es el que dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del gobierno.
En segundo lugar, el vicepresidente o, si hubiera, los vicepresidentes, les corresponde el ejercicio de las funciones que son encomendadas al presidente y ostentarán la condición de ministros cuando se le asigne la titularidad de un departamento ministerial. No es necesario, por lo tanto, que los vicepresidentes sean ministros.
- El resolver los asuntos que afectan a más de un ministerio pero que por su entidad no deben ser elevados al consejo de ministros.
La ley 50/1997 indica que las reuniones de las comisiones delegadas serán secretas. Por este motivo, la doctrina cuestiona la redacción de ese inciso y señala que nos encontraríamos ante un error, que no son las reuniones secretas, sino las deliberaciones.
Habíamos señalado que la ley señalaba no solo la existencia de órganos, sino otros órganos de y colaboración o de apoyo del gobierno. Art. 7 y siguientes de la ley 50/1997:
- Los secretarios de estado. Son los órganos superiores de la administración general del estado. Directamente responsables de la ejecución de la acción de gobierno en un sector o actividad específica de un departamento de la presidencia del gobierno. pueden ser convocados a las reuniones del consejo de ministros.
- La comisión general de secretarios de estado. Las reuniones de esta comisión tienen el carácter de preparatorias de las reuniones del consejo de ministros. En esas reuniones se deben examinar, aunque sin carácter decisorio, los asuntos que van a ser abordados en el consejo de ministros.
- El secretariado de gobierno. es un órgano de apoyo del consejo de ministros, de las comisiones delegadas y de la comisión general de secretarios de estado.
- Los gabinetes. Son órganos de apoyo técnico y político del presidente, del vicepresidente, de los ministros y de los secretarios de estado. Realizan funciones de confianza o asesoramiento especial sin que en ningún caso puedan adoptar resoluciones que correspondan por ley a otros órganos del estado.
LOS ÓRGANOS DE COMPOSICIÓN
A tenor del art. 98.2 CE; no se deduce cual es la especial trascendencia constitucional de la figura del presidente del gobierno. Será a raíz de una lectura de sus funciones establecidas a lo largo del texto de la constitución, y sistematizadas en el art. 2 de la ley 50/1997, será a partir de entonces cuando observemos la importancia que adquiere el presidente del gobierno en nuestro sistema parlamentario. A partir del art. 98,2 deducimos dos funciones genéricas que corresponden al presidente: la dirección de la acción del gobierno y la coordinación de los demás miembros del gobierno.
Otras funciones específicas, que aparecen recogidas bien a lo largo del texto constitucional, bien de manera sistematizada en el art. 2 de la ley 50/1997. Respecto de las recogidas en la CE, la primera aparece en los arts. 99 y 100 CE, en los que se establece que el presidente del gobierno nombra con absoluta libertad a los demás miembros del gobierno tras su investidura.
La segunda de las funciones está contemplada en el art. 92.2 CE y desde el punto de vista electoral implica la posibilidad de convocar referéndum consultivo.
La tercera de las funciones, en relación con las Cortes, el presidente del gobierno puede someterse a una cuestión de confianza o bien puede plantear la disolución anticipada de las mismas. Artículos 112 y 115 CE.
En relación con el jefe del estado, otra de las funciones del presidente del gobierno y que aparece recogida en el art. 62g, sería que el presidente puede permitir que el rey presida las sesiones del Consejo de Ministros.
En relación con el TC, se establece en el art. 161 CE la posibilidad de que plante recurso de inconstitucionalidad.
Como hemos señalado, esas funciones han sido sistematizadas por primera vez en el art. 2 de la ley 50/1997, donde se recoge no solamente aquellas funciones que aparecían dispersas a lo largo del texto constitucional sino otras facultades que se entenderían implícitas en las anteriores. Serían:
- Representar al Gobierno.
- Establecer su programa político.
- Determinar las directrices de la política interior y exterior.
- Dirigir la defensa nacional y ejercer, respecto a las fuerzas armadas, las funciones previstas en la regulación específica de la defensa nacional y de la organización militar. Remisión a la ley orgánica 5/2005.
- El Presidente tiene la potestad de convocar, presidir, fijar el orden del día de las sesiones del Consejo de Ministros.
- (^) Posibilidad de refrendar los actos del rey.
- Somete para su sanción por el rey las leyes y las demás normas con rango de ley.
- Crea, modifica o suprime por real decreto los departamentos ministeriales y secretarías de estado, así como establece la estructura orgánica de la presidencia del Gobierno.
- Va a resolver los conflictos interministeriales que puedan suscitarse.
- Imparte instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
- Puede interponer recursos de inconstitucionalidad.
- Proponer al rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
- Otras funciones que sean determinadas por leyes ulteriores.
Debemos señalar que en la práctica política se observa un refuerzo en la posición jurídica que adquiere el Presidente del Gobierno en su esfera de influencia política. Se debe a dos motivos. Desde el punto de vista de los propios partidos políticos, derivado del liderazgo interno que ejerce aquel que posteriormente es presidente del Gobierno, lo que alcanza una mayor trascendencia cuando se trata de gobierno monocolores (de un único partido).
Por otro lado, ese protagonismo político se ve fortalecido por la acción de los medios de comunicación. Esto se observa a su vez des de dos puntos de vista: a través del propio proceso electoral en el que desde un primer momento el líder de un partido político aparece ya como candidato a presidente del gobierno a modo de un sistema presidencialista (que no encajaría con un sistema parlamentario como el nuestro), otro mecanismo es el hecho de que la única de las acciones que tiene una repercusión mediática al ser retransmitidas íntegramente por televisión, sería el Debate del Estado de la Nación. Sin embargo, este debate es un mecanismo propio de los sistemas presidencialistas que no aparece contemplado en la constitución.
Nos encontramos ante dos importantes elementos de acercamiento del presidente del gobierno al electorado, que simplemente puede redundar en una mejora de la calidad democrática.
NOMBRAMIENTO DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO
En cuando a la elección debemos señalar que la Constitución, partiendo del hecho de que nos encontramos ante un sistema parlamentario de Gobierno, establece un procedimiento especial de nombramiento del Presidente del Gobierno (investidura, art. 99 CE). A partir de ahí, el art.
- La dimisión o el fallecimiento del Presidente.
Hasta la toma de posesión del nuevo ejecutivo, el gobierno en anterior continúa en funciones para evitar un vacío de poder. Permanecerá en funciones hasta que sea investido un nuevo gobierno, salvo en el caso de moción de censura constructiva (art. 113 CE). En los demás supuestos es necesario porque se requiere conformar la mayoría parlamentaria gubernamental.
- Las funciones del Gobierno
El constituyente español, en el art. 97 CE, se limitó a establecer en este ámbito simplemente el contenido básico de la función gubernamental, que sería la dirección de la política interior y exterior. A partir de ahí citó algunas facultades que completan dicha función. La administración civil y militar, la defensa del Estado y la función ejecutiva. Solo de esta manera puede entenderse la redacción del art. 97, de otra manera sería inconcebible el entender el ejercicio de la política interior sin el desarrollo de la potestad reglamentaria, o la dirección de la política exterior sin incluir a la defensa nacional.
Cuatro funciones:
- La dirección de la política nacional. Incluye tanto la política interior como la exterior. Mediante esta función lo que se va a hacer es plasmar el programa político por el cual había sido investido el presidente del Gobierno. Esta función se va a desarrollar en gran medida a través del ejercicio de una serie de competencias y de facultades que con carácter general se denominan acción de gobierno. Esa acción de gobierno va a ser susceptible de un doble control: ordinario (ejercido por las Cortes) y extraordinario (los tribunales, que atendiendo a elementos jurídicos, controlarán esa acción de gobierno tanto el TC como los tribunales ordinarios). Esa acción de gobierno se concreta en una seria de facultades: funciones de tipo legislativo (iniciar el proceso legislativo mediante la presentación de proyectos de ley, presentando proyectos de presupuestos generales del Estado y dictando decretos ley), desde el punto de vista jurisdiccional (presentación ante el TC recursos de inconstitucionalidad o de conflictos competenciales que puedan suscitarse entre distintas CCAA o entre distintos órganos del Estado), funciones electorales (proposición de la convocatoria de referéndums consultivos; disolución anticipada de las Cortes), otras funciones de trascendencia como serían el nombramiento de los altos cargos del Estado, negociación y firma de los tratados internacionales y la declaración de los estados de alarma y de excepción, y propone al congreso la declaración del Estado de sitio.
- Dirección de la defensa del Estado. También confluyen elementos de política interior y exterior, por lo que podría incluirse dentro de las anteriores descritas, pero dado el contexto histórico político previo a la Constitución, esta función adquiere una entidad propia, por lo que su estudio será diferenciado. Hasta el año 2005, esta función se articularia sobre la base de lo dispuesto en la ley 6/1980, por la que se regulan los criterios básicos de la defensa nacional y de la organización militar. Esta ley desarrollaba las previsiones contempladas en los art. 8.1 y 8.2 CE, de tal manera que esta ley establecía por primera vez un régimen civilista en las relaciones entre civiles y militares. A partir de ella, las fuerzas armadas y las políticas militar y de defensa dependerían solo de los órganos del estado dotados de responsabilidad plena, es decir, de las Cortes, del Presidente del Gobierno, del Ministro de Defensa y de la Junta de Defensa Nacional. Con la ley, y con la ley orgánica 5/2005, se confirma el régimen civilista adoptado. De una lectura conjunta de los artículos 2.2f 50/1997 y el 5 de la LO 5/2005, cuando se establecen las funciones del gobierno ya que se distinguen entre fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, lo que antes era conocido como fuerzas armadas (art. 104 CE).
- Dirección de la administración del Estado.
- Función ejecutiva (potestad reglamentaria). Concreción de la anterior.
Función de administración del estado. Está íntimamente relacionada con la función ejecutiva. Esta función de dirección de la administración del estado va a permitir que el gobierno ejercite muchas de las funciones que ya han sido mencionadas, pero que en todo caso deben someterse al principio de legalidad. El TC en su sentencia 45/1990, señala que el control que se ejerce sobre este tipo de funciones difiere en gran medida del control que se ejerce sobre las actividades de dirección de política de gobierno, ya que éstas se rigen por criterios políticos, que otorgan prioridad a unas parcelas frente a otras salvo que las leyes dispusiesen que esa prioridad resultase obligada. La ley 6/1997, conocida como la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, va a ser la ley que regule en gran medida la forma en la que el gobierno desarrolle esta función de dirección de la administración del Estado.
La cuarta de las funciones encomendadas al gobierno es la ejecutiva. Está íntimamente ligada con la de dirección administrativa. Va a permitir al Gobierno desarrollar la función genérica de dirección de la política nacional, tanto desde el punto de vista de la política interior como exterior. Esta función ejecutiva se va a materializar mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria. La potestad reglamentaria puede ser definida como aquella potestad consistente en dictar un tipo de normas conocidas como reglamentos, que se caracterizan por proceder del Gobierno y de los órganos administrativos, y por ser jerárquicamente inferiores a las leyes.
Respecto al régimen jurídico de los reglamentos, debemos señalar que el título V de la ley 50/1997, establece por primera vez las formas de ejercicio de la potestad reglamentaria, a través de una serie de principios. Se refieren al contenido, como se ordenan jerárquicamente y cuál es su procedimiento de elaboración.
En cuanto al contenido, debemos señalar que los reglamentos no pueden regular aquellas materias que han sido objeto de reserva de ley. En segundo lugar, no pueden ser contrarios a normas legales. No pueden tipificar ni delitos ni faltas ni infracciones administrativas. Tampoco pueden establecer ni penas ni sanciones. Tampoco pueden determinar tributos, cánones ni otras cargas prestacionales personales o patrimoniales de carácter público.
Respecto a la ordenación jerárquica de los reglamentos, la ley 50/1997 dispone que los reglamentos aprobados por real decreto del presidente o del consejo de ministros, son jerárquicamente superiores a aquellos que han sido aprobados por órdenes ministeriales, de tal manera que ningún reglamento puede vulnerar a otro jerárquicamente superior, por lo que serían nulas las resoluciones administrativas que vulnerasen a un reglamento, aunque dichas resoluciones procediesen de un órgano de igual o superior jerarquía.
En tercer lugar, respecto al procedimiento de elaboración de los reglamentos, debemos remitirnos al art. 24 de la ley 50/1997, en el que se establece que se iniciarían mediante la presentación de un proyecto tras el cual se recaban estudios y consultas procedentes a lo largo de todo el proceso de su elaboración, tras ello, en el caso de que ese reglamento afectase a los intereses legítimos de los ciudadanos, se establece que se le debe dar audiencia bien de manera directa o bien indirectamente a través de organizaciones o asociaciones que las representen, en un plazo razonable, no inferior a quince días hábiles. Los proyectos de los reglamentos además deben ser informados por la secretaría general técnica sin perjuicio del dictamen del consejo de estado en los casos previstos por la ley. Debemos añadir además que si ese reglamento afectase potencialmente a la distribución de competencias entre el estado y una comunidad autónoma, se va a requerir un informe del ministerio de las administraciones públicas, y en último lugar, va a ser necesaria su publicación en el BOE para su entrada en vigor.
En cuarto lugar, se determina que las empresas privadas que contraten a alguna persona que haya tenido la condición de alto cargo, incumpliendo las limitaciones que la ley establece a tal efecto, a esas empresas se les va a prohibir contratar con las administraciones públicas durante el tiempo que se mantenga la limitación para el alto cargo. En quinto lugar, se determina la creación de una oficina de conflicto de intereses. En sexto lugar, se establece un reforzamiento del régimen sancionador aplicable a los casos de incumplimiento de esta ley.
El estatus jurídico se complementa con la ley de transparencia, acceso a la información pública y de buen gobierno. Esta ley 19/2013 va a complementar el control jurídico que se ejerce sobre la administración, articulado a través de la ley 30/1992, ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común. Complementa esta ley el régimen de incompatibilidades de los altos cargos y de los miembros del Gobierno, y también el régimen autonómico de incompatibilidades recogido en la ley 4/2006, y el código ético aprobado el 3 de abril de 2014. Esta ley 19/2013 parte del presupuesto de que la transparencia y el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Por eso, esta ley tendrá un triple alcance:
- Incrementa y refuerza la transparencia de la actividad pública fijando una serie de obligaciones de publicidad para las administraciones públicas.
- Reconoce y garantiza el acceso a la información, entendido como un derecho objetivo y subjetivo, refiriéndose a aquella información que tenga relevancia jurídica y que afecte directamente a las relaciones entre la administración y el ciudadano, por lo que la ley recoge un amplio número de documentos que deben ser publicados.
- Establece cuáles son las obligaciones de un buen gobierno, que deben cumplir los responsables público, y al mismo tiempo fija cuales son las consecuencias del incumplimiento de dichas obligaciones. Entre las principales novedades que introduce esta ley, debemos señalar las siguientes: la configuración de un derecho de acceso a la información pública que se va a articular mediante la creación de unidades de información en la administración general del estado, los principios éticos y de actuación que deben regir la labor del gobierno y de los altos cargos ahora se elevan al rango de ley que es extensible no solo a la administración general del estado sino también a las administraciones de las CCAA y los entes locales definidos en el título II de esta norma bajo la fórmula de “buen gobierno”; se crea y se regula el consejo general de la transparencia y del buen gobierno, consejo que ya estaba previsto en la ley 6/1997, pero ahora por primera vez se va a regular de manera específica como un órgano independiente con plena capacidad jurídica y de obrar, al que se le otorgan competencias de promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de acceso a la información pública y garantizar la observancia de esas disposiciones de buen gobierno del título II. Este consejo va estar compuesto por un presidente, que es nombrado en un periodo de años no renovables, mediante real decreto a propuesta del ministro de hacienda, por una comisión que estará integrada por un diputado, un senador, un representante del tribunal de cuentas, un representante del defensor del pueblo, un representante de la agencia española de protección de datos, un representante de las secretaria de estado de las administraciones públicas y un representante de la autoridad independiente de responsabilidad fiscal.
- Otros elementos a considerar en relación con el gobierno y la administración.
No podemos concluir el análisis del título IV de la Constitución sin hacer una breve mención a la administración. La propia CE establece en la rúbrica la necesidad de establecer una conexión. Proclama que el Gobierno dirige a la administración en sus esferas civil y militar. El poder
ejecutivo va a ejercer el poder político que por su propia naturaleza del poder ejecutivo la administración se va a configurar como el principal instrumento del gobierno para cumplir sus funciones. Esto quiere decir que la administración debe estar sometida en su funcionamiento y en su actuación a unos principios más estrictos que los que definen el comportamiento político e institucional del gobierno. Esos principios reguladores esenciales en estado social y democrático de derecho, van a permitir al gobierno la dirección de una administración pública garantizando el cumplimiento de principio de legalidad en cuanto a su actuación, y del principio de eficacia al servicio de los administrados, en atención al interés general. Esos principios esenciales aparecen contemplados fundamentalmente en los artículos 103, 105 y 106 CE y serían:
- Principios relativos al servicio del interés general. Aparecen regulados en el art 103. CE. Se establecen una serie de principios concretos de organización que serían: el principio de jerarquía, el principio e descentralización, el principio de desconcentración y el principio de coordinación. Al mismo tiempo, una serie de principios de actuación: principio de eficacia, objetividad y legalidad.
- Reserva de ley. ese principio de reserva de ley se va a referir a la administración (103.2), a los funcionarios (103.3, articulado a través de la ley 7/2007) y también a las cargas relativas a gastos y obligaciones financieras contraídas por las administraciones públicas, conforme al artículo 133.4.
- El control social y judicial de la actividad administrativa. Aparecen contemplados en el art 105 CE el control social, y el control judicial en el art 106 CE. El art 105 establece principios relacionados entre sí con el fin de garantizar el control social: principio de audiencia de los ciudadanos, el principio de acceso a los archivos y registros y el establecimiento de un procedimiento a través del cual se produzcan losa actos administrativos en el que se garantice la audiencia del ciudadano si procese. El art. 106 complementa ese control con el control judicial, establece que son los tribunales los que controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, también determina un derecho de indemnización al ciudadano por lesiones en sus bienes o derechos derivados del funcionamiento de los servicios públicos.
Muchos de estos principios fueron desarrollados exhaustivamente por la ley 6/1997, por la ley 12/1995, y la ley 3/1980, de tal manera que todas estas leyes conforman un conjunto normativo armónico y que pretenden disciplinar al poder ejecutivo.
Para concluir, a tenor del art 149 se establece la competencia exclusiva del estado entre las que se incluye legislar sobre el régimen jurídico de los funcionarios, procedimiento administrativo común, responsabilidad de la Administración pública…
CONSEJO DE ESTADO
Esta institución es tradicional en nuestro ordenamiento jurídico, creada por las cortes de Cádiz de 1812. Sus objetivos principales son los de adecuar la actuación del gobierno a la ley, de tal manera que el Consejo de Estado puede ser definido como el órgano supremo consultivo del Gobierno. Su regulación aparece contenida en el art. 107 CE y en la LO 3/1980. Esta ley establece que el consejo de estado ejercerá su función consultiva con autonomía orgánica y funcional a efectos de garantizar su objetividad y su independencia. En todo caso, la consulta al Consejo de Estado va a ser preceptiva para un gran número de actos o disposiciones que vienen establecidos en el art. 2 de esa ley orgánica 3/1980. Aunque esa consulta es preceptiva, sin embargo, sus dictámenes no son vinculantes, salvo que la ley disponga expresamente lo contrario.
RELACIONES ENTRE GOBIERNO Y CORTES
- Introducción
El Título V de la Constitución bajo la rúbrica de las “Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”, es decir, artículos 108 a 116, contempla toda una serie de normas referidas a dos materias distintas. Por un lado, el funcionamiento de tres mecanismos de equilibrio de poderes lo que va a facilitar que se materialice el principio parlamentario en nuestro sistema constitucional, siendo esos mecanismos de equilibrio la moción de censura, la cuestión de confianza y la disolución anticipada de las cortes.
Junto a esas normas, nos vamos a encontrar una serie de normas que se refieren a los instrumentos de control del Gobierno y de la Administración, que tienen como fin la búsqueda de la transparencia en su gestión. Serían el derecho e información de las Cámaras, preguntas e interpelaciones.
Ambos presentan como elemento común el hecho de que recogen la relación jerárquica que se establece entre el parlamento y el gobierno. Al mismo tiempo, materializan la propia dinámica del juego de partidos, articulada sobre la mayoría parlamentaria gubernamental e impulsada por las minorías de partidos en el parlamento, pero al mismo tiempo que esos mecanismo e instrumentos presentan similitudes, también presentan diferencias. Los mecanismos actúan de manera excepcional cuando se producen anomalías en el funcionamiento del principio parlamentario, en cambio, los instrumentos de control, actúan de manera ordinaria y son típicos de un funcionamiento normal. Estos mecanismos vienen exigidos por la necesidad de hacer efectivo el principio parlamentario durante todo el periodo de tiempo en el que el Gobierno ejerza el poder ejecutivo. Quiere decir ello que el gobierno no va a poder sostenerse sin el apoyo de la mayoría del congreso de los diputados, de tal manera que ese apoyo parlamentario del que goza el gobierno en su investidura va a tener que mantenerse a lo largo de la legislatura. Ahora bien, nuevas circunstancias condicionadoras van a determinar el nacimiento de un nuevo parlamentarismo, pudiendo destacar entre esas circunstancias condicionadoras las tres siguientes:
- El papel decisivo que los partidos políticos adoptan en el funcionamiento institucional de Estado democrático.
- La transformación de la opinión pública que conforma el cuerpo electoral, que es el principal objetivo de la acción de la oposición.
- El debilitamiento de las tradicionales identidades colectivas y su sustitución por entidades más plurales y diversificadas.
- Sistema de equilibrios orgánicos
Son: investidura, moción de censura, cuestión de confianza y disolución anticipada de las cortes.
Como hemos señalado, dada la necesidad de mantener el principio parlamentario, es decir, que el gobierno goce del apoyo de la mayoría del Congreso, se establecen una serie de mecanismos esenciales con el fin de mantener el equilibrio entre esos dos poderes (ejecutivo y legislativo). El diseño del sistema de equilibrios inorgánico es muy sencillo y lógico. El gobierno nace del nombramiento del presidente del gobierno que ha sido investido por la cámara. De esta manera, se conforma una mayoría parlamentaria gubernamental que tiene vocación de estabilidad durante la legislatura. Con el fin de mantener esa estabilidad para los supuestos excepcionales de anomalías en el funcionamiento en las relaciones de sus poderes, la constitución establece en sus artículos 112 y siguientes, una serie de mecanismos que tienen como fin el logar el equilibrio de poderes ante posibles eventualidades. Ahora bien, debemos señalar que dichos mecanismos se articularán sobre la base del art. 108 CE, que establece la responsabilidad solidaria de los miembros del gobierno. Mecanismos:
- La investidura. Art. 99 CE. * Todo lo visto en la anterior lección.
- Cuestión de confianza. Arts. 112 y 114 CE.
- Moción de censura constructiva. Art. 113 CE.
- Disolución anticipada de las Cortes. Arts. 115.
Todos estos mecanismos pretenden garantizar la efectiva colaboración entre los poderes del Estado con el fin de materializar esa idea de que el poder frena al poder. Son una idea básica del Estado constitucional, como era demandado por Madison.
LA CUESTION DE CONFIANZA
Aparece recogida en los arts. 112 y 114 CE. Puede ser definida como el mecanismo político de iniciativa gubernamental, es decir, como aquella propuesta de confirmación a iniciativa del presidente del gobierno del vínculo de confianza existente entre el Congreso y el Gobierno. De la lectura combinada de los arts. 112 y 114 podemos deducir lo siguiente:
- Es el Presidente del Gobierno el que presenta la cuestión de confianza al congreso.
- Dicha cuestión se presenta tras na deliberación previa del Consejo de Ministros, ahora bien, la resolución no es vinculante para el presidente, su carácter es preceptivo. Es el presidente el que, bajo su responsabilidad, adopta la decisión final de someter o no la cuestión de confianza al Congreso, es decir, lo que se pretende con esa deliberación es que los ministros tengan conocimiento de que se va a presentar una posible cuestión de confianza, evitar el efecto sorpresa, pero no vincula la decisión del presidente.
- (^) La cuestión de confianza solo se va a poder referir a cuestiones relativas al programa político o bien a una declaración de política general. Se pretende evitar que el presidente de gobierno utilice este mecanismo para diluir su responsabilidad en la adopción de otra decisión. Cabe indicar que la CE utiliza aquí dos conceptos jurídicos indeterminados, ese programa político o declaración e política general, cuyo contenido pude ser susceptible de diversas interpretaciones.
- El debate de la cuestión de confianza se va a desarrollar siguiendo las normas previstas para la investidura, es decir, una intervención inicial sin límite de tiempo por parte del presidente, se seguirán las intervenciones de los representantes de los grupos
responsabilidad del gobierno, lo cual se aprecia en el carácter constructivo de la moción, y porque se establecen distintas mayorías para la sanción jurídica de esos dos mecanismo.
En el caso de la mayoría del voto de confianza, simplemente se requiere que sea relativa mientras que en el caso de la mayoría de la moción de censura, se va a exigir que sea absoluta, lo cual claramente es una apuesta por reforzar el poder del Gobierno.
DISOLUCIÓN ANTICIPADA DE LAS CORTES
Es aquel acto de decisión gubernamental a propuesta discrecional del Presidente del Gobierno, que está dirigida a la renovación de las cámaras. Su objeto es el de romper el bloqueo que se pueda producir ante dos situaciones:
- Que el Gobierno sea incapaz de mantener la mayoría parlamentaria gubernamental.
- Que el Congreso sean incapaz de establecer una mayoría alternativa.
Aunque tal situación podía haberse solventado simplemente estableciendo la obligatoria dimisión del presidente, sin embargo el constituyente español decidió apostar por una llamada al electorado, tal y como prevé el art. 115 CE. De esta manera cabe destacar de una lectura combinada de los arts. 115 y 116.5 lo siguiente:
- El Presidente la propone bajo su exclusiva responsabilidad.
- Es necesaria previa deliberación de esa propuesta por el consejo de ministros.
- La Constitución establece tres límites: que no esté en trámite una moción de censura constructiva, que no hubiera sido declarado un estado de alarma de excepción o de sitio y que hubiera transcurrido una año desde la disolución anterior, salvo que no se consiga elegir al presidente del congreso en ese plazo de dos meses conforme al art. 99.5 CE.
- (^) Otros elementos a considerar. Estado de alarma, de sitio y de excepción
Estos estados excepcionales que aparecen contemplados en el art. 116 CE, si bien no se corresponden con ningún instrumento de control ni con ningún mecanismo de equilibrio parlamentario, si en cambio van a afectar a las relaciones que se establecen entre el Gobierno y las Cortes. Por eso, el constituyente decidió incluirlos en este Título V. al respecto, debemos comenzar indicando que el art. 116 CE se manifiesta, en cierto modo, contradictorio, pues la constitución contempla una remisión directa a su desarrollo en la LO 4/1981, pero al mismo tiempo la Constitución procede a regular de manera específica algunas situaciones concretas relativas al régimen jurídico de esos estados de alarma, de excepción y de sitio, pero sin embargo no hace ninguna referencia a cuáles son las situaciones fácticas que propician su declaración.
Por un lado, debemos subrayar que la constitución sí va a hacer referencia a los órganos encargados competentes para declarar cada uno de estos estados y en qué condiciones. Al mismo tiempo, la CE también se refiere a cuáles son las garantías de funcionamiento de los poderes del Estado durante la vigencia de estos estados de alarma, excepción y sitio.
Respecto al órgano competente y en qué condiciones, debemos señalar que el texto constitucional con el fin de evitar el abuso que históricamente se había producido, va a establecer una serie de garantías que irán de menor a mayor gravedad de los estados. Así, respecto al estado de alarma, la CE determina que será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado por el Consejo de Ministros, por un plazo de 15 días. Debiendo ser informado el Congreso inmediatamente, que deberá reunirse ipso facto a tal efecto. Para que ese plazo de 15 días sea prorrogado, se requiere la autorización expresa por parte del Congreso.
Respecto al estado de excepción, debemos señalar que también va a ser declarado por el gobierno mediante decreto acordado por el Consejo de Ministros, pero aquí la diferencia es que tiene que haber una previa autorización del Congreso. Tanto la autorización como la proclamación de ese estado de excepción, debe determinar expresamente cuáles son sus efectos, su ámbito territorial y su duración. En todo caso, la duración máxima sería de 30 días prorrogables por otros 30, siempre y cuando se cumplan los requisitos señalados.
El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso, tras una propuesta previa del Gobierno. En esa propuesta previa, se va a determinar de nuevo el ámbito territorial, la duración y las condiciones.
La Constitución también contempla un sistema mínimo de garantías de funcionamiento de los poderes del estado durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio:
- (^) No cabe disolución del congreso mientras sea declarado alguno de estos tres estados
- Las Cortes quedan automáticamente convocadas, si no estuvieran en periodo de sesiones.
- No cabe la interrupción de las funciones de los poderes del estado.
- No se altera el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes.
- Si el Congreso se encontrase disuelto, la Diputación Permanente tendrá sus funciones.
- Conforme el art. 169 CE, no puede iniciarse en estos momentos ni en guerra un procedimiento de reforma constitucional.
La CE no hace ninguna referencia a las situaciones fácticas que supone la declaración de cada uno de estos estados. Simplemente se remite a que una ley orgánica lo desarrolle sin especificar si ante una misma situación cabría declarar los tres estados con una respuesta gradual. Sin embargo, la ley orgánica que regula estos estados, LO 4/1981, lo que hizo fue distinguir según diversas situaciones de hecho la aplicación de un tipo u otro de estado de alama, excepción o sitio.
Así, respecto a los estados de alarma, se determina en el art. 4 que el estado de alarma va a poder ser declarado antes situaciones de alteraciones graves de la normalidad, tales como: catástrofes,
- Calamidades o desgracias públicas.
- Crisis sanitarias.
- Paralización de los servicios públicos esenciales.
- Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.
Respecto al estado de excepción, el art. 13.1 de la LO 4/1981, señala que serían aquellas situaciones que dificultan el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el normal funcionamiento de los servicios públicos esenciales, o cualquier otro aspecto del orden público, o que resulten gravemente alterados el ejercicio de las potestades ordinarias de los poderes públicos siendo insuficiente su capacidad para reestablecerlos o mantenerlos.
Respecto a las situaciones que propician la declaración del estado de sitio, el art. 32.1 de la LO 4/1981, determinan que serían cuando se produzcan o amenacen con producirse una insurrección o acto de fuerza contraria a la soberanía o independencia del Estado, su integridad
En los arts. 117.3, 4, 5 y 6 Se establecen los principios de exclusividad y unidad que junto al art. 24.2 (juez sometido a la ley), articulan la organización de la potestad jurisdiccional. Garantía aplicable a todos los procesos.
Respecto al principio de exclusividad, la CE recoge sus dos vertientes. Su vertiente positiva en el art. 117.3, en el que se establece que el ejercicio de la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales. Desde el punto de vista negativo, art. 117.4 CE, los jueces y tribunales no ejercerán más funciones que las de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
El principio de exclusividad impide que los jueces realicen otra función que no sea la estrictamente judicial. Al mismo tiempo, este principio impone que dicha función sea ejercida por jueces nombrados por la ley. Por lo que este principio es al mismo tiempo una consecuencia y una garantía del principio de legalidad. Una consecuencia, ya que por su investidura democrática particular tienen que ser nombrados por la ley, los jueces solo pueden actualizar el mandato del legislador mediante su interpretación de la ley. Al mismo tiempo es una garantía, ya que el monopolio judicial de esa competencia garantiza que la función de la jurisdicción se ejerza únicamente por órganos dotados de un estatuto especial, que garantiza su exclusiva sumisión al imperio de la ley.
El TC se manifestó sobre este principio de exclusividad en su vertiente positiva en la sentencia 1/1981, doctrina que vuelve a ser reiterada en la sentencia. En la STC 1/1981 el TC se manifiesta en la validez de las separaciones matrimoniales canónicas, entendiendo que para que tengan validez tendrán que acudir a los tribunales.
Respecto al principio de unidad, debemos remitirnos a los arts. 117.5 y 117.6 CE. En el art. 117.5 CE, se determina una excepción, la jurisdicción militar en los supuestos de estado de alarma y de sitio que serán regulados de forma expresa en la LO 4/1987, ley sobre la competencia y organización de la jurisdicción militar, y la ley 4/1981, ley de estados de alarma, excepción y de sitio. En el art. 117.6 CE se establece una prohibición expresa sobre la existencia de los tribunales de excepción.
El principio de unidad jurisdiccional va a ser una consecuencia lógica del principio de exclusividad, ya que le corresponde al Estado el monopolio de los tribunales, y a estos el ejercicio de la potestad jurisdiccional. De esta manera, el principio de unidad jurisdiccional acaba con la dispersión histórica y multiplicidad de jurisdicciones, y se refuerza ese principio con la prohibición de crear los estados de excepción.
La única excepción que admite la CE en este ámbito recogida en ese art. 117.5 CE sería la jurisdicción militar. Su exclusión de la unidad jurisdiccional se fundamenta en las peculiaridades que presenta el estatuto jurídico militar. Si bien pretende limitarse la aplicación de esta jurisdicción al ámbito estrictamente castrense. De tal manera que se pretende excluir al máximo el sometimiento de los civiles a los tribunales militares que había sido una práctica bastante habitual en nuestro pasado constitucional. Ahora bien, la CE llega a admitir excepcionalmente el sometimiento de estos civiles a los tribunales militares en los supuestos de estado de sitio. Al respecto, El art. 35 de la Lo 4/1981 establece que el Congreso de los diputados podrá determinar o no en la declaración del estado de sitio, qué delitos quedan sometidos a la jurisdicción militar durante la vigencia de dicho estado.
Respecto a esta previsión el TC ha subrayado la necesidad de interpretar de modo más restrictivo posible el ámbito de aplicación de la jurisdicción militar. Así la STC 75/1982 señala que el ámbito de aplicación de la jurisdicción militar en relación con los estados de sitio solo sería aplicable en aquellos supuestos en los que se lesionen bienes jurídicos de carácter militar, para cuya tutela se extendería precisamente esa jurisdicción contra cualquier persona, sea militar o civil. Ahora bien, el TC añade que habrá que presumir la competencia de la jurisdicción
ordinaria, de tal manera que la invocación de la jurisdicción militar requiere que sea motivada y justificada.
En el art. 24.2 CE aparece el principio de juez sometido a la ley, garantía procesal común a todo procedimiento. Se comprende como una garantía que protege al resto de los derechos. relacionada esa garantía con la potestad jurisdiccional, de tal manera que ningún ciudadano va a poder ser juzgado por un tribunal específico que hubiera sido creado de manera específica tras la causa, ni por comisiones especiales, tan comunes en nuestro pasado histórico.
Al respecto la STC 99/1987 señala la necesidad de que esa predeterminación del tribunal implique que el órgano judicial que va a instruir y decidir sobre la posible responsabilidad criminal, tiene que haber sido creado con carácter previo a la comisión del hecho por ley. Así mismo, determina que la composición de ese tribunal también tiene que estar establecida por ley con carácter previo. Determina el nombramiento de los miembros que forman parte de ese tribunal tiene que ser de acuerdo con lo establecido con carácter previo por la ley pues solo así se puede garantizar la imparcialidad y la independencia que el derecho a la tutela judicial efectiva exige.
- (^) El Estatuto jurídico constitucional de los jueces
Se articula sobre tres principios:
- Principio de independencia judicial.
- Principio de responsabilidad.
- Principio de imparcialidad.
El principio de independencia judicial constituye en sí mismo una necesidad para la legitimación democrática del juez, ya que solo el juez independiente puede estar sometido a la ley. Por ello la constitución proclama la independencia judicial y dos principios más: principio de inamovilidad y el principio de exclusividad profesional. Aparecen contemplados en los arts. 117.1 y 117.2 CE.
En coherencia con todo ello, la CE determina la obligatoria dedicación exclusiva de jueces y tribunales (art. 127.1 CE), la regulación del estatuto jurídico de los jueces y magistrados como cuerpo único se regula a través de una ley orgánica (LOPJ) conforme al art. 122.1 CE. El régimen de incompatibilidad y el sistema y modalidades de asociación conforme a los arts. 127.1 y 127.2 Ce se establecerá mediante ley ordinaria.
La mayor parte de estos elementos fueron recogidos por el TC en su sentencia 108/1986, en la que se define la importancia trascendental de la independencia judicial y se procede a determinar cuál es el contenido material de esa independencia judicial, así como los instrumentos jurídicos que lo definen.
Como contrapeso, se establece una estrecha relación entre la responsabilidad y el estricto acantonamiento de los jueces y magistrados en su función jurisdiccional, lo que pode de relieve la estrecha relación entre los principios constitucionales y el poder judicial.
El principio de responsabilidad surge como complemento del principio de inamovilidad, ya que solo un juez inamovible va a ser responsable de sus actos. Esta responsabilidad se asegura a través de la LOPJ en la que se establecen unas responsabilidades de jueces y magistrados en el ámbito penal, civil y disciplinario. Desde el punto de vista penal, art. 405 LOPJ. Se materializa
