¡Descarga Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en España - Prof. Latorre Vila y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!
LECCIÓN 18
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (II). LOS
ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: NATURALEZA, CONTENIDO Y
REFORMA. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS COMU-
NIDADES AUTÓNOMAS. EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. LA FINANCIACIÓN
DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: PRINCIPIOS CONSTI-
TUCIONALES Y DESARROLLO LEGAL. NUEVOS ESTATUTOS Y
DEVENIR DEL ESTADO AUTONÓMICO.
I.- LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: NATURALEZA, CONTENIDO
Y REFORMA.
A) NATURALEZA.
Las normas que aprueban los Estatutos de Autonomía son, con- forme al artículo 81.1 CE, leyes orgánicas. Además de corresponderles esta categoría propia de las leyes estatales, los Estatutos de Autono- mía son asimismo, de acuerdo con el artículo 147.1 CE, “la norma ins- titucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los recono- cerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.
El Tribunal Constitucional ha calificado a estas leyes orgánicas como normas fundacionales de las Comunidades Autónomas. Si bien su tramitación en las Cortes Generales requiere igual mayoría cualifi- cada que el resto de las leyes orgánicas, las características que reúnen les otorga una consideración especial:
- La aprobación de un Estatuto de autonomía requiere conciliar dos voluntades, como son la de las Cortes Generales y la de la propia Comunidad Autónoma.
- Los Estatutos, como elemento integrante del ordenamiento jurí- dico, quedan sometidos a la Constitución.
- La legislación autonómica ha de someterse al respectivo Estatuto y a la Constitución, de modo que los Estatutos constituyen un elemento de referencia necesario para juzgar la constitucionali- dad de tales leyes.
Hay un sector de la doctrina constitucionalista que considera que, por el hecho de haber sido aprobado a través de un procedimiento en el que intervienen dos voluntades -los representantes de la Comunidad Autónoma respectiva y las Cortes Generales, que representan al pue- blo español-, poseen una naturaleza jurídica especial de ley pactada o paccionada. Esta no es, sin embargo, una cuestión pacífica.
El análisis de la naturaleza de los Estatutos de Autonomía ha de partir de la afirmación de que todo Estatuto es una ley del Estado con categoría de orgánica. Su carácter estrictamente estatal es subrayado por un sector de la doctrina (Ignacio de OTTO), al señalar que "en los Estatutos no se manifiesta otra voluntad que la de las Cortes Gener a- les y su representado, el pueblo español, y no la voluntad de las C o- munidades Autónomas". Rechaza, por lo tanto, la noción de ley pac- cionada, afirmando que "la participación en la elaboración y reforma de los Estatutos de un poder distinto de las Cortes Generales significa tan sólo que los Estatutos son leyes reforzadas que requieren el con- curso de quienes representan a la Comunidad Autónoma para hacer presentes en el procedimiento legislativo los intereses de ésta".
No obstante lo anterior, y sin necesidad de aceptar la noción de ley pactada o paccionada, siguiendo la opinión del profesor CONTRE- RAS CASADO, podemos destacar la singularidad del Estatuto de Auto- nomía respecto al resto de las leyes estatales, singularidad que se ma- nifiesta en los siguientes aspectos:
1º. La iniciativa para la aprobación de los Estatutos corresponde a los territorios o sujetos del derecho a la autonomía y no a los sujetos que establece el artículo 87 CE.
2º. El contenido del Estatuto no es de libre configuración por parte del legislador, como el resto de las normas legales -siempre dentro de los límites fijados por la Constitución-, sino que los artículos 147 y 152 determinan las materias que necesariamente deben regularse, sin per- juicio de aquel otro contenido adicional o posible que pueda incluirse.
3º. La posible reforma del Estatuto no puede realizarla el legislador estatal de forma unilateral. El procedimiento de reforma de los Estatu- tos de Autonomía se regula por los propios Estatutos, y si bien requer i- rá que su aprobación se produzca mediante ley orgánica, será siempre
En segundo lugar, ha de señalarse, aunque parezca obvio, que los Estatutos de Autonomía ocupan una posición jerárquicamente subordinada a la Constitución, como se desprende tanto del artículo 9.1 como del artículo 147.1 CE.
De esta subordinación de los Estatutos a la Constitución se deri- van tres importantes consecuencias:
a) Los Estatutos, como cualquier otra norma, quedan sujetos a control de constitucionalidad, y así lo contempla de forma expresa el artículo 27.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Consti- tucional.
b) El Tribunal Constitucional, a la hora de analizar la titularidad de una competencia debatida en un proceso constitucional, ha de tener en cuenta, en primer lugar, la Constitución y luego los preceptos estatu- tarios, que sólo se aplicarán si son conformes con la norma constitu- cional o susceptibles de interpretarse de conformidad con los prece p- tos constitucionales.
Los Estatutos, como ya se ha indicado, forman parte de lo que se ha dado en llamar bloque de constitucionalidad, entendiendo como tal el conjunto de normas interpuestas entre la Constitución y las leyes que, aun siendo de igual rango, sirven para enjuiciar la constituciona- lidad de las leyes y apreciar si respetan la distribución competencial establecida entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
c) Finalmente, los Estatutos no son resistentes frente a una posible reforma de la Constitución que afectase a su contenido, ya fuese me- diante una reforma especial que alterase el principio autonómico reco- nocido en el artículo 2 CE o mediante una reforma ordinaria que modi- ficase los preceptos del título VIII, sin alterar el principio autonómico como tal.
En tercer lugar, el Estatuto de Autonomía, si bien se relaciona con las demás normas estatales conforme al principio de competencia, como norma institucional básica de la correspondiente Comunidad Au- tónoma constituye la norma de cabecera del respectivo ordenamiento jurídico autonómico y se relaciona con el resto de las normas autonó- micas conforme al principio de jerarquía.
Las leyes de la Comunidad Autónoma son jerárquicamente igua- les a las leyes del Estado y sus reglamentos también. Las relaciones de jerarquía sólo operan dentro de cada ordenamiento entre la Constitu- ción y el resto de las normas, entre el Estatuto y las leyes autonómicas y entre la ley autonómica y el reglamento autonómico.
La delimitación de las materias propias del Estado y de las Co- munidades Autónomas supone que lo que pueda regular el Estado no lo pueden regular las Comunidades Autónomas y viceversa, de modo que cualquier posible colisión entre normas estatales y normas auto- nómicas se debe a que alguna de las normas, sea la estatal o la auto- nómica, ha invadido el ámbito de la otra, incurriendo con ello en vicio de competencia.
B) CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.
La doctrina, de acuerdo con lo señalado en el artículo 147.2 CE, ha definido la materia estatutaria como aquel contenido normativo r e- servado constitucionalmente a los Estatutos de Autonomía, contenido que necesariamente debe recogerse en los Estatutos y que, por lo tan- to, no puede ser objeto de regulación por otro tipo de normas, ya sean estatales o autonómicas.
El artículo 147.2 CE viene a determinar el contenido básico y mí- nimo que deben tener los Estatutos de Autonomía.
Cinco son los aspectos o elementos que necesariamente han de establecerse en los Estatutos de Autonomía que se aprueben y que enunciamos a continuación:
1º.- La denominación de la Comunidad Autónoma que mejor corres- ponda a su identidad histórica.
2º.- La delimitación de su territorio. El ámbito territorial de una Comu- nidad Autónoma vendrá determinado por el territorio que ejerce el de- recho de iniciativa del proceso autonómico, tal y como se establece en el artículo 143.1 o en los supuestos excepcionales del artículo 144, en los que se habilita a las Cortes Generales para modificar tales supue s- tos por razones de interés general.
4º.- Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspon- dientes a las mismas.
Las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma de- bían quedar expresamente establecidas en su Estatuto de Autonomía, debido al funcionamiento del principio dispositivo, conforme a las listas de competencias contenidas en los artículos 148 y 149 CE, que funcio- nan como límites a respetar en atención a la vía de acceso a la auto- nomía escogida, y, finalmente, al juego de la cláusula residual conte- nida en el artículo 149.3 CE. En ella se establece, en primer lugar, que “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitu- ción podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos”. Pero a tal previsión, favorable a las Comu- nidades Autónomas, se añade una segunda, favorable al Estado, en los términos siguientes: “La competencia sobre materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cu- yas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comu- nidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”.
Al objeto de clarificar esta cuestión, debe precisarse la noción de “competencia”, entendida como el conjunto de atribuciones, potesta- des y facultades de actuación para las que un ente territorial público se halla habilitado para actuar sobre un determinado sector de la realidad social o materia de acción pública.
El régimen de distribución competencial es el resultado de la ac- tuación combinada de la CE, los Estatutos de Autonomía y las restan- tes leyes que inciden en la delimitación de las atribuciones respe ctivas (todo lo cual se conoce como el “bloque de constitucionalidad”).
A la vista de todo ello, y como luego se verá con más detalle, ca- be identificar los siguientes tipos de competencias en nuestro modelo de Estado autonómico:
- Competencias exclusivas y excluyentes del Estado: aquellas ma- terias en que se reserva al Estado, en su totalidad, la legislación y la ejecución (por ejemplo, “Defensa y Fuerzas Armadas).
- Competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma: materias reservadas íntegramente a la competencia de la respectiva Co- munidad Autónoma.
- Competencias compartidas: primer supuesto de tal modalidad, es aquel en que se reserva al Estado el establecimiento de la legis- lación básica sobre una materia y reconoce a las Comunidades Autónomas la facultad de desarrollo normativo y ejecución; y se- gundo supuesto de tal modalidad, los casos en los que se reserva al Estado la potestad legislativa sobre una materia y se reconoce a las Comunidades Autónomas la facultad de ejecución de la le- gislación estatal.
- Competencias concurrentes: materias en las que cabe la posibili- dad de que Estado y Comunidades Autónomas desarrollen actua- ciones concurrentes y simultáneas.
No debe olvidarse, además, el impacto que en la configuración del ámbito competencial tiene el principio dispositivo, así como las le- yes estatales que pueden incidir en dicha materia (atribución extrae s- tatutaria de competencias, mediante leyes de delegación o transfere n- cia previstas en el artículo 150.2 CE).
5º.- El procedimiento de reforma del propio Estatuto. En este sentido, se da libertad de configuración a cada Estatuto, pues el artículo 147. CE señala que “la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimie n- to establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales, mediante ley orgánica”.
Al margen del citado contenido estatutario – necesario y previsto en el artículo 147 CE-, cabe hablar de otro contenido, llamado adicio- nal, que no tiene carácter necesario, sino que su incorporación al co n- tenido del Estatuto es opcional, si bien tal posibilidad cuenta con una expresa habilitación por parte del texto constitucional: dicho contenido opcional incluye aspectos como los símbolos institucionales (“Los Esta- tutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunida- des Autónomas”, según el artículo 4.2 CE), la cooficialidad de otras lenguas distintas al castellano (“Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos”, conforme al artículo 3.2 CE) o el posible
de posibles materias objeto de regulación estatutaria, cuestionando así la distinción entre contenidos necesarios y contenidos posibles, pues no parece razonable que una norma con un contenido constitucional específico pueda regular, además de lo que tiene encomendado, todo aquello que no tiene claramente prohibido.
Según el profesor CARRILLO, el contenido previsto en el artículo 147.2 CE constituye un contenido mínimo o necesario impuesto por la Constitución, junto al cual cabe hablar de un contenido adicional – como son ciertas previsiones constitucionales que cabe incorporar al texto estatutario, entre ellas la determinación del régimen de lengua cooficial (artículo 3.2 CE), el reconocimiento de enseñas o banderas propias (artículo 4.2 CE) o la creación y el reconocimiento de circuns- cripciones territoriales propias, constituidas a partir de la agr upación de municipios (artículo 152.3 CE)-, y, finalmente, un contenido posi- ble, al que cabría referir el reconocimiento de derechos, deberes y principios previstos en las recientes reformas estatutarias.
Señala dicho autor que los derechos estatutarios no son derechos fundamentales ni tampoco implican la alteración del régimen de distri- bución de competencias, sino que se proyectan únicamente sobre la actuación de los poderes públicos autonómicos, formulando objetivos de actuación y límites a su acción, concretando de ese modo la opción de autogobierno, función que cabe reconocer al Estatuto en cuanto norma institucional básica y norma de cabecera del ordenamiento jur í- dico autonómico.
La STC 247/2007, dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Aragón contra la Ley Orgánica 1/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, constituye un primer pronunciamiento del Tribunal Constitucional so- bre la licitud constitucional del reconocimiento de derechos y principios en los Estatutos de Autonomía.
Señala el TC que “el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el artículo 147.2 CE y el adicional, al que se re- fieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los Estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente
señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su cone- xión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitu- ción encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y compe- tencial de cada Comunidad Autónoma”.
El Tribunal Constitucional concluye que “nada impide que el Esta- tuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comu- nidad Autónoma, al atribuir las competencias que han de ejercer los poderes públicos autonómicos, les impongan, de modo directo, crite- rios o directrices para su ejercicio, o que lo hagan, de modo indirecto, mediante la formalización de enunciados o declaraciones de derechos a favor de los particulares”.
Tanto unos como otros, principios y derechos, han de entenderse como mandatos al legislador y al resto de los poderes autonómicos. Dichos mandatos han de estar conectados con una materia atribuida como competencia por el Estatuto y requerirán para adquirir plena efi- cacia de la intervención del legislador autonómico, careciendo dichos derechos de justiciabilidad directa hasta que se concrete su régimen jurídico.
C) PROCEDIMIENTO DE REFORMA.
El procedimiento de reforma de los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con la expresa previsión contenida en el artículo 147.3 CE, ha de contemplarse en el propio Estatuto, es decir, constituye parte del contenido necesario del Estatuto.
En todo caso, la Constitución establece que las reformas de los Estatutos de Autonomía han de remitirse a las Cortes Generales para su aprobación mediante ley orgánica (artículo 147.3 CE).
La especial naturaleza de los Estatutos de Autonomía – como ley orgánica estatal y como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma- hace que la iniciativa de su reforma, en la mayor parte de los casos, pueda ejercerse tanto por los órganos autonómicos (Consejo de Gobierno y Asamblea Legislativa) como por los órganos estatales (Cortes Generales y, en ocasiones, Gobierno de la Nación).
de las principales instituciones de que se han dotado las Comunidades Autónomas:
1ª.- Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
La Asamblea Legislativa, como expresamente señala el artículo 152 CE, ha de ser elegida por sufragio universal, con arreglo a un sis- tema de representación proporcional que asegure, además, la repre- sentación de las diversas zonas del territorio.
Conforme a ello, la formación de las Asambleas Legislativas exige que cada Comunidad Autónoma se dote de un sistema electoral propio para la elección democrática de sus miembros. Las leyes electorales de las Comunidades Autónomas han de respetar aquellos preceptos apli- cables a todos los procesos electorales fijados por la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG), dictando las reglas que los com- plementan y que, básicamente, se refieren a administración electoral (regulación de la junta electoral autonómica), fijación de circunscrip- ciones electorales, fórmula electoral (todas las Comunidades Autóno- mas han adoptado la fórmula d’Hondt, prevista para las elecciones al Congreso de los Diputados), barrera electoral (porcentaje de votos vá- lidos necesario para acceder a representación parlamentaria) y finan- ciación de partidos y candidatos, entre otros aspectos.
En cuanto a su composición y funcionamiento, las Asambleas au- tonómicas reproducen, con carácter general, la establecida por el Re- glamento del Congreso de Diputados, con órganos de gobierno o direc- ción (Presidencia y Mesa), órganos de funcionamiento (Pleno, Comisio- nes y Diputación Permanente) y órganos de participación política (Gr u- pos Parlamentarios y Junta de Portavoces).
Los miembros del Parlamento autonómico cuentan con prerroga- tivas parlamentarias similares a las de los miembros de las Cortes Ge- nerales, como son las de inviolabilidad, inmunidad y fuero especial. Ha de destacarse el carácter limitado de la inmunidad de los parlamenta- rios de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas frente al régimen de protección del que disfrutan los miembros de las Cortes Generales, toda vez que no se impide el procesamiento del par- lamentario sin la previa autorización de la Asamblea a la que pertene- ce el diputado inmune.
Los Estatutos de Autonomía, con carácter general, determinan la duración del mandato de los representantes o legislatura, establecido en cuatro años. Con carácter general, el conjunto de los Estatutos con- templan igualmente la posibilidad de disolución anticipada de la Asam- blea por el Presidente del Ejecutivo, regulándose la duración del ma n- dato de la nueva Asamblea resultante de las nuevas elecciones. Dive r- sos Estatutos, de acuerdo con la previsión del artículo 42.3 LOREG, han adecuado su contenido para posibilitar que las elecciones autonó- micas se puedan celebrar simultáneamente en el “cuarto domingo de mayo cada cuatro años”, con independencia de que se haya podido producir o no una disolución anticipada y, como resultado de ello, un proceso electoral previo.
En cuanto a las funciones de las Asambleas Legislativas, las mismas son básicamente coincidentes con las de las Cortes Generales, concretándose en el ejercicio de la potestad legislativa y la potestad presupuestaria y en la labor de control e impulso de la acción de go- bierno. Cabe destacar el hecho de que algunas Comunidades Autóno- mas, al regular la iniciativa legislativa, han reconocido tal iniciativa – junto a las clásicas iniciativas gubernamental, parlamentaria y popu- lar- también a entidades locales. Asimismo, ha de tenerse en cuenta que las leyes autonómicas son sancionadas, generalmente, por el Pre- sidente de la Comunidad Autónoma, en nombre del Rey, y publicadas en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma (determinante de su entrada en vigor), así como en el Boletín Oficial del Estado (exigida por razones de publicidad y conocimiento general del ordenamiento legal de todas las Comunidades Autónomas).
Por último, cabe indicar que, al igual que en la organización insti- tucional estatal, la mayor parte de las Comunidades Autónomas han previsto como órganos de relevancia estatutaria figuras similares al Defensor del Pueblo, como institución de garantía de los derechos de los ciudadanos (a los que la doctrina identifica como Comisionados Parlamentarios Autonómicos) y al Tribunal de Cuentas, como órganos de fiscalización de la actividad económica del sector público autonómi- co (a los que se denomina genéricamente Órganos de Control Ex- terno), si bien, a diferencia del Tribunal de Cuentas, carecen de facul- tades jurisdiccionales o de enjuiciamiento contable, al reservarse esta facultad, en toda su plenitud, al Estado.
El sistema dual de órganos ejecutivos de las Comunidades Autó- nomas – Presidente y Consejo de Gobierno- responde a la especial con- figuración constitucional de la figura del Presidente: si bien es el pres i- dente del Consejo de Gobierno, y en tal condición miembro de dicho órgano colegiado, la condición de Presidente reviste otras vertientes institucionales, como son la suprema representación de la Comunidad Autónoma – con la condición de Presidente de la Comunidad Autónoma- y la representación ordinaria del Estado en la propia Comunidad, en cuya función se trata de subrayar la idea de que las Comunidades Au- tónomas son parte esencial del Estado y de su organización política.
En cualquier caso, debemos recordar que sólo el Presidente, de entre los miembros del Ejecutivo, recibe directamente, con su investi- dura y nombramiento, la confianza parlamentaria por parte de la Asamblea Legislativa y por lo tanto frente a él cabrá exigir la respon- sabilidad parlamentaria, de modo que la pérdida de tal confianza impli- cará su cese y el de los restantes miembros del Consejo de Gobierno.
3ª.- El Poder Judicial en la Comunidad Autónoma.
Según dispone el artículo 152.1 CE, un Tribunal Superior de Jus- ticia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Su- premo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. Además, los Estatutos de Autonomía podrán establecer los supuestos y las formas de participación en la organiza- ción de las demarcaciones judiciales del territorio, de acuerdo con lo que prevea la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.
Como se señaló al hablar del poder judicial, éste se rige por el principio de unidad jurisdiccional – lo que excluye la posible distinción entre una justicia estatal y una justicia autonómica-, reservándose en exclusiva al Estado la competencia en materia de Administración de Justicia (artículo 149.1.5ª CE).
Por ello, como ha señalado la doctrina constitucionalista, no cabe hablar de Administración de Justicia de las Comunidades Autónomas, sino en las Comunidades Autónomas. Sin embargo, la Constitución no ha excluido un posible campo de intervención de las Comunidades Au- tónomas en materia de justicia, como es la posible asunción de co m-
petencias de gestión en materia de “personal al servicio de la Adminis- tración de Justicia” (lo que se ha denominado “administración de la Administración de Justicia”), aunque la regulación de su estatuto se reserva a la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 122 CE), y la pre- vista intervención en la delimitación de las demarcaciones judiciales.
III.- EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS.
Los Estatutos de Autonomía tienen como cometido fundamental, además de la ordenación institucional de la Comunidad Autónoma, de- terminar las competencias cuya titularidad asume la Comunidad Autó- noma, especificando el carácter de las funciones o potestades asumi- das – potestad legislativa o ejecutiva- y la materia a que se refieren tales potestades.
Corresponde, por lo tanto, al Estatuto de Autonomía, en ejercicio del principio dispositivo y conforme a los criterios establecidos en el Título VIII de la CE, concretar la distribución de competencias corres- pondiente entre el Estado y la Comunidad Autónoma.
Dicha opción estatutaria en cuanto a la determinación de las competencias de la Comunidad Autónoma ha de enmarcarse obligada- mente en las siguientes reglas establecidas en la Constitución:
1ª.- Relación de materias que pueden asumir las Comunidades Autó- nomas a través de sus Estatutos (artículo 148 CE).
El artículo 148 CE enuncia un conjunto de materias sobre las cuales las Comunidades Autónomas pueden asumir en forma plena – legislación y ejecución- las Comunidades Autónomas a través de sus Estatutos. Este conjunto de materias delimita el máximo competencial que pueden alcanzar inicialmente las Comunidades Autónomas consti- tuidas a través de la vía establecida en el artículo 143 CE (vía general o vía lenta), si bien, transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, cabe ampliar dichas competencias dentro del marco establecido en el artículo 149 CE.
2ª.- Reserva absoluta de materias a la titularidad del Estado (artículo
tribución de competencias, contiene una doble previsión para atribuir materias residuales – por no figurar en las listas de los artículo 148 y 149 CE o por no haber sido asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos- bien a favor de uno u otro nivel de gobierno.
En primer lugar, se dispone que “las materias no atribuidas ex- presamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos”. A tal previsión, favorable a las Comunidades Autónomas, se añade una segunda, favorable al Estado, en los términos siguientes: “La compe- tencia sobre materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”.
Con ello se evita la posibilidad de que la articulación entre Cons- titución y Estatutos de Autonomía pueda dar lugar a competencias no asumidas o no ejercidas por el Estado ni por las Comunidades Autó- nomas.
El resultado de la aplicación de estos principios constitucionales de distribución de competencias y del ejercicio del principio dispositivo aplicable al contenido competencial asumido por cada Comunidad Au- tónoma a través de su Estatuto, permite clasificar las competencias en los tipos siguientes:
- Competencias exclusivas del Estado.
Las competencias exclusivas del Estado son aquellas en que, conforme a la formulación llevada a cabo en el artículo 149.1 CE, se reserva el conjunto de potestades públicas sobre una determinada ma- teria al Estado. La reserva a favor del Estado es total y, por lo tanto, viene a excluirse cualquier intervención sobre dicha materia por parte de los poderes de las Comunidades Autónomas, quedando vedada su inclusión en los Estatutos de Autonomía.
Así, el artículo 149.1 enuncia, entre estas competencias íntegra- mente reservadas al Estado, las materias correspondientes a “naciona- lidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo” (149.1.2ª CE), “relaciones internacionales” (149.1.3ª CE), “defensa y
fuerzas armadas” (149.1.4ª CE) y “administración de justicia” (149.1.5ª CE).
En algún supuesto, el Tribunal Constitucional, a través de sus pronunciamientos, ha venido a precisar el alcance material de tales reservas, de modo que la referida a “relaciones internacionales” no e x- cluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas realicen cier- tas actuaciones de acción o proyección exterior, como la apertura de oficinas o delegaciones en Bruselas, para la promoción de sus intere- ses ante la Unión Europea, o la realización de misiones comerciales en el extranjero para fomentar la exportación de sus productos o para atraer inversiones extranjeras.
Igualmente, en materia de “Administración de Justicia”, el Tribu- nal Constitucional ha limitado el alcance de dicha materia, refiriéndolo a la función jurisdiccional del Estado, posibilitando así la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de la gestión administrativa de los medios materiales y personales de apoyo a la Administración de Justicia, lo que se ha dado en llamar “administración de la Administra- ción de Justicia”, si bien ello ha de hacerse con sometimiento a la re- gulación establecida en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En ocasiones, la reserva de una materia al Estado, inicialmente no contemplada en el citado artículo 149.1 CE, se deriva de la reserva de ley orgánica que prevé algún precepto de la Constitución, fuera del Título VIII. Es, por ejemplo, el caso del “régimen electoral general”, cuya regulación ha de hacerse mediante ley orgánica, conforme al ar- tículo 81 CE.
- Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas.
Cabe entender como competencias exclusivas de las Comunida- des Autónomas aquellas sobre las que, conforme a los términos de sus Estatutos de Autonomía respectivos, se reserva a la Comunidad Autó- noma el ejercicio pleno de las potestades sobre una materia. La califi- cación de “competencia exclusiva” que se efectúe en el Estatuto de Au- tonomía ha de interpretarse, en todo caso, conforme a los preceptos constitucionales, sin que una calificación estatutaria inadecuada sobre el carácter exclusivo de una competencia pueda prevalecer sobre los límites fijados por la Constitución.
