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DERECHO CONSTITUCIONAL II. CURSO 2013/2014.
LECCIÓN 5. LAS CORTES GENERALES (III)
1. LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LAS CORTES GENERALES.
El artículo 66.2 de la Constitución enuncia las funciones de las Cortes Generales en la forma siguiente: "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución".
De acuerdo con lo señalado por el artículo 66.2 de la Constitución, "las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado". Se entiende por potestad legislativa la capacidad de dar leyes a una comunidad, entendiendo por ley aquella norma cuya fuerza le permite prevalecer sobre los demás mandatos existentes en el Estado, si bien el establecimiento de un sistema de control de constitucionalidad de las leyes -ejercido, en nuestro país, por el Tribunal Constitucional- hace que la ley quede subordinada a la Constitución como norma suprema, en la cual se fijan condiciones y límites al ejercicio de la potestad legislativa.
La potestad legislativa o capacidad de dictar leyes se ejerce conforme a un procedimiento, denominado procedimiento legislativo , que cabe definir como la sucesión de actos necesarios para la elaboración de la ley, cuyo objetivo es expresar la voluntad mayoritaria de la Cámara, pero formada con la participación de la minoría.
Por otra parte, la pluralidad de tipos de ley existente en nuestro ordenamiento hace que no quepa hablar de un solo procedimiento legislativo, sino de varias formas del mismo. Así, en primer lugar, es necesario diferenciar el procedimiento legislativo que se sigue para aprobar las leyes estatales del establecido para la aprobación de las leyes de las Comunidades Autónomas. Además, cabe diferenciar el procedimiento para la elaboración de las leyes ordinarias y el previsto para la elaboración de las leyes orgánicas, leyes de presupuestos o las que aprueban los Estatutos de Autonomía, para las cuales se establecen requisitos especiales por razón de la materia. En otros casos, la especialidad procedimental responde al establecimiento de trámites más simples o abreviados, como es el caso de la atribución de la competencia legislativa plena a las Comisiones o la tramitación en lectura única, especialidad a la que cabrá acudir cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley lo
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aconseje o su simplicidad de formulación lo permita. Este procedimiento, sin embargo, debe estimarse excepcional, toda vez que supone que la ley sea debatida y aprobada directamente por el Pleno de la Cámara. A tales especialidades nos referiremos en el punto correspondiente de este epígrafe.
Señalado lo anterior, procede analizar cada una de las fases principales del procedimiento legislativo : iniciativa legislativa, tramitación del proyecto legislativo y, finalmente, sanción, promulgación y publicación de la ley.
a) Iniciativa legislativa.
La iniciativa legislativa constituye el conjunto de actuaciones que inician o ponen en marcha el procedimiento legislativo. Tal cuestión queda regulada en el artículo 87 de nuestra Constitución.
El artículo 87 de la Constitución determina los cinco sujetos con capacidad para iniciar el procedimiento legislativo o, al menos, promover una posible propuesta normativa.
Dichos sujetos son los siguientes:
- El Gobierno , al que corresponde la elaboración de la mayor parte de las iniciativas, dada su posición de órgano de dirección política. La iniciativa presentada por el Gobierno se denomina proyecto de ley y los mismos "serán aprobados por el Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos" (artículo 88 CE). La iniciativa de los Presupuestos Generales del Estado está reservada en exclusiva al Gobierno mediante proyecto de ley (artículo 134.1 CE).
- El Congreso de los Diputados , de acuerdo con la Constitución y su propio Reglamento (a propuesta de quince Diputados o un Grupo parlamentario con la sola firma de su Portavoz), según lo señalado en el artículo 126.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados.
La tramitación parlamentaria de los proyectos legislativos se inicia siempre en el Congreso de los Diputados, de manera que las proposiciones de ley adoptadas por el Senado han de remitirse a la Mesa del Congreso, para el inicio de su tramitación.
La Mesa del Congreso ordena la publicación de la iniciativa, la remite a la Comisión que deba estudiarla y emitir dictamen y abre un plazo para la presentación de enmiendas –con una duración de 15 días- por parte de los Diputados y Grupos Parlamentarios.
Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado.
Las enmiendas a la totalidad afectan al conjunto del texto en discusión y pueden ser o bien de devolución (o rechazo) o bien ir acompañadas de un texto alternativo. Así, si la enmienda a la totalidad de devolución es aprobada, el procedimiento queda finalizado. Si se aprueba una enmienda a la totalidad con texto alternativo, el procedimiento sigue a partir del nuevo texto aprobado y se abre un nuevo periodo de presentación de enmiendas. Unicamente cuando las enmiendas a la totalidad son rechazadas –en el llamado debate de totalidad-, la Comisión pasa a estudiar las enmiendas al articulado.
Las enmiendas al articulado deben contener el texto concreto que se propone y pueden ser de adición, de modificación o de supresión. Excepcionalmente, cabe introducir enmiendas al articulado en una fase posterior: pueden ser enmiendas técnicas, dirigidas a subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales, o enmiendas transaccionales, entre las ya presentadas y el texto del proyecto normativo, pudiendo formularse tanto en Comisión como en Pleno, con los requisitos que en cada caso establecen los artículos 114.3 y 118.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados. Cuando las enmiendas suponen un incremento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, la enmienda requiere la conformidad del Gobierno para su tramitación (requisito previsto tanto en el artículo 134.6 de la Constitución y 111.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados).
Celebrado el debate de totalidad (si lo hubiere, por haberse formulada enmiendas de tal carácter) y en todo caso una vez concluido el plazo de presentación de enmiendas, el texto se remite a la Comisión correspondiente por razón de la materia.
Tanto el estudio como el debate y votación de un texto legislativo se realiza en el Congreso de los Diputados y en el Senado en dos fases sucesivas: en Comisión y en Pleno.
Las Comisiones Legislativas Permanentes conocen los textos legislativos en primera instancia. Son órganos reducidos y especializados de la Cámara, dentro de los cuales suele constituirse una ponencia para realizar una fase de estudio previa al debate en la propia Comisión. El modo de operar es el siguiente:
- remitido el texto normativo y las enmiendas al articulado a la Comisión que ha de conocer del mismo - por razón de la materia-, se constituye una Ponencia , integrada por diversos diputados, encargada de emitir un informe -redactado en quince días- destinado a facilitar y ordenar la discusión y votación por la Comisión. Su misión es estudiar el texto y sus enmiendas e intentar alcanzar un posible acuerdo sobre el articulado, intentando alcanzar compromisos y transacciones, incluso sobre artículos sobre los que no se hayan formulado enmiendas. La calificación y admisión a trámite de las enmiendas presentadas corresponde a la Mesa de la Comisión.
- publicado el informe de la Ponencia, se produce el debate en la Comisión , correspondiendo a este órgano elaborar un dictamen para el Pleno. En la Comisión se discuten y votan sucesivamente cada una de las enmiendas presentadas a cada artículo y a continuación se vota el texto del artículo sometido a debate. Finalizado el debate y votación, bajo la dirección del Presidente y de la Mesa, el Dictamen recoge el texto aprobado, incorporando asimismo las enmiendas no aceptadas y mantenidas por los grupos parlamentarios.
- las enmiendas de los Senadores pueden ser de veto (modalidad equiparable a las enmiendas a la totalidad de devolución) o al articulado. La tramitación de las enmiendas es similar a la realizada en el Congreso (con las tres fases de ponencia, comisión y pleno) y, si no se presentasen enmiendas, el texto se debate y vota directamente en el Pleno de la Cámara
- si el Senado aprueba el texto legislativo sin introducir ninguna enmienda al mismo, éste se convierte en Ley y las Cortes Generales lo remiten al Presidente del Gobierno para proceder a la sanción real y promulgación, pero si el texto es rechazado o aprobado con una redacción distinta, se remite nuevamente al Congreso de los Diputados: si el Senado ha interpuesto su veto al texto, éste podrá ser levantado mediante ratificación del texto por mayoría absoluta o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, y si el Senado hubiese introducido alguna enmienda , el Congreso de los Diputados deberá pronunciarse sobre su aceptación o no por mayoría simple de la Cámara.
c) Sanción, promulgación y publicación de la ley.
Si bien estas tareas no corresponden a las Cortes Generales, constituyen elementos necesarios para concluir el procedimiento legislativo.
Así, aprobada una ley por las Cortes Generales, ésta debe recibir la sanción del Rey (conforme a los artículos 62.a y 91 CE). Se trata de un acto formal -acto debido del Rey, que no admite discrecionalidad alguna por parte del Monarca y que debe cumplimentar en el plazo de quince días desde la aprobación de la ley por las Cortes-, siendo necesario sólo para las leyes aprobadas por las Cortes Generales y supone una mera constatación de dicha aprobación -se trata por tanto de un acto de registro-incorporado dentro de la fórmula de promulgación.
La promulgación es el acto por el que el Jefe del Estado hace constar que las Cortes Generales han aprobado una ley y que ésta se incorpora al ordenamiento jurídico, precisándose el refrendo del Presidente del Gobierno, ya que ello asegura la existencia de responsabilidad política. El acto de promulgación reviste la siguiente fórmula: "Don Juan Carlos I, Rey de España, A todos los que la presente vieren y entendieren, Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y yo vengo en sancionar la siguiente ley".
Finalmente, la Constitución exige la publicidad de las normas (artículo 9.3 CE) y, en el caso concreto de las leyes, su inmediata publicación como vía específica de publicidad (artículo 91 CE). La publicación determina la fecha de entrada en vigor y por tanto el momento en que la ley comienza a desplegar sus efectos. El Código Civil, en su artículo 2.1, establece la publicación en el Boletín Oficial del Estado como requisito indispensable para su entrada en vigor, que se producirá a los veinte días de aquélla o cuando la misma ley indique.
- LAS ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO.
El procedimiento legislativo descrito puede revestir algunas especialidades, siendo las más destacadas las siguientes.
- tramitación mediante procedimiento de urgencia , de acuerdo con lo previsto en los artículos 93 y 94 del Reglamento del Congreso de los Diputados, lo que implica una reducción a la mitad de la duración de todos los plazos establecidos, sin modificar las diferentes fases de tramitación previstas. Dicho acuerdo corresponde adoptarlo a la Mesa del Congreso, a petición del Gobierno, de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados. En cuanto a la tramitación en el Senado, debe señalarse que el trámite de urgencia deriva del propio artículo 90.3 de la Constitución: “El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados”.
- tramitación por procedimiento de lectura única , previsto en el artículo 150 del Reglamento del Congreso de los
- exigencia de mayorías cualificadas para la aprobación: se establece para los supuestos de leyes orgánicas y Estatutos de Autonomía –para los que se exige mayoría absoluta- o de reforma de la Constitución, para la que se prevé una mayoría más reforzada, de tres quintos o de dos tercios de los miembros de cada una de las Cámaras. Como señala el artículo 81.2 CE, “la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. Las mayorías requeridas para la reforma constitucional se establecen en los artículos 167 y 168 de la Constitución.
3. LA FUNCIÓN PRESUPUESTARAIA: LA LEY DE PRESUPUESTOS
GENERALES DEL ESTADO.
Dentro del estudio de las funciones más relevantes del Parlamento, ha de aludirse a la función presupuestaria, a través de la cual las Cortes determinan la estructura de los ingresos y gastos del Estado. La potestad presupuestaria significa la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en la cual se contiene una estimación de los ingresos provenientes de los tributos en vigor y otras posibles fuentes de ingresos públicos y una autorización de los gastos a los cuales han de aplicarse los ingresos obtenidos.
Esta función, que hoy puede parecer secundaria, constituye un elemento decisivo en la configuración del Parlamento como institución de control del poder ejecutivo, ya que el consentimiento del Parlamento se hizo necesario para la imposición de tributos por el Monarca, por lo que la capacidad para decidir sobre los fondos de que podía disponer el poder ejecutivo y el control de sus gastos determinó la supremacía del Parlamento como representante del titular de la soberanía.
Los Presupuestos Generales del Estado son un elemento decisivo para garantizar el propio funcionamiento del Estado, lo que justifica que la Constitución dedique a su régimen de elaboración y aprobación su artículo 134, precisando numerosos elementos de los mismos. Mediante la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, las Cortes
Generales deciden cómo se obtienen los recursos necesarios para financiar el Estado y se autorizan los recursos que la sociedad pone en manos del poder ejecutivo para que cumpla las funciones constitucionalmente encomendadas.
La aprobación de los presupuestos se realiza mediante ley de carácter anual (artículo 134.2 CE) y el procedimiento legislativo aplicable a la misma tiene ciertas especialidades :
- La iniciativa corresponde en todo caso al Gobierno y a las Cortes Generales corresponde su examen, enmienda y aprobación (artículo 134.1 CE).
- El proyecto deberá enviarse a las Cortes al menos con una antelación de tres meses antes de la expiración de los del año anterior (artículo 134.3 CE).
- El proyecto de ley de presupuestos tiene prioridad absoluta en su tramitación, y así se reconoce expresamente en los artículos 133.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 148.1 del Reglamento del Senado.
- El debate presupuestario llevado a cabo en el Congreso de los Diputados se lleva a cabo en tres lecturas: una primera, destinada a fijar las cuantías globales de los estados de ingresos y gastos de los presupuestos, tiene lugar en el Pleno, coincidente con el debate de totalidad, si lo hubiere; una segunda, relativa al articulado y al estado de autorización de gastos, tiene lugar en Comisión; y, por último, una tercera que corresponde al debate final en el Pleno de la Cámara, en el que se diferencia el conjunto del articulado de la ley y cada una de sus secciones (artículo 134 del Reglamento del Congreso de los Diputados).
- Las enmiendas presentadas al proyecto presupuestario que supongan aumento de créditos en algún concepto sólo serán admitidas a trámite si proponen al mismo tiempo una baja de igual cuantía en la misma Sección (artículo 133.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados) y en el caso de que las enmiendas impliquen minoración de ingresos requerirán la
constitucional exige que el poder político sea un poder limitado , sujeto a controles, cabe identificar poder limitado con poder controlado.
El control parlamentario constituye un control político indispensable, ejercido por el Parlamento sobre la acción del Gobierno y el resto de las entidades públicas, a excepción de los órganos jurisdiccionales, cuya acción se desarrolla con total independencia del resto de los poderes públicos. Cabe otorgar dos significados diferentes al control parlamentario: en sentido estricto , sería el ejercido sobre órganos y no sobre normas e implicaría la posibilidad de remover a los titulares de los órganos controlados (en tal sentido, el control parlamentario quedaría ligado a la responsabilidad política del Gobierno y la verificación de la confianza parlamentaria suficiente para su mantenimiento, siendo sus instrumentos de control la moción de censura y la cuestión de confianza); y, en sentido amplio , el control comprendería toda la actividad de la Cámara destinada a fiscalizar la acción, tanto normativa como no normativa, del Gobierno y de los restantes entes públicos.
El verdadero sentido del control del Gobierno no se cifra en la posibilidad de derrocarlo, a través de una moción de censura, como en la plena fiscalización de su acción, a través del conjunto de las actuaciones parlamentarias. De hecho, la actividad de control del Gobierno se halla presente en todas las actividades parlamentarias. Dicha actividad no sólo se manifiesta en las preguntas, interpelaciones, mociones, comisiones de investigación, control de normas legislativas dictadas por el Gobierno (Decretos leyes y Decretos legislativos), sino también en el propio procedimiento legislativo (debate del texto formulado, presentación de enmiendas, etc), en los actos de aprobación o autorización de decisiones gubernamentales, en los nombramientos o elecciones de personas, etc. En todos los casos hay (o debe haber) debate, y en todos hay (o puede haber) control parlamentario.
Podemos diferenciar dos modalidades de control , según que el mismo se ejerza a través de decisiones de la Cámara, cuyo sentido viene determinado por la mayoría parlamentaria (por ejemplo, la convalidación de un Decreto ley aprobado por el Gobierno), o se efectúe por actuaciones de los parlamentarios o de los grupos parlamentarios (preguntas, interpelaciones, intervención en debates) que no expresan la voluntad de la Cámara, pues suele ejercerse por la minoría u oposición, aunque ello no priva a tal actividad de un extraordinario valor en la tarea de fiscalización que corresponde al Parlamento en un Estado constitucional. 13
Esa doble modalidad permite distinguir, por ello, entre " control por el Parlamento " (que corresponde efectuar a la mayoría, al determinar la posición de la Cámara) y " control en el Parlamento " (actividad fiscalizadora que, en el seno del Parlamento, lleva a cabo la minoría parlamentaria u oposición).
El control en sentido amplio, noción a la que se ajusta el artículo 66.2 de nuestra Constitución al señalar que " las Cortes Generales controlan la acción del Gobierno ", al margen de los mecanismos de exigencia de responsabilidad política del Gobierno o de constatación de la confianza parlamentaria (investidura del Presidente del Gobierno, moción de censura o cuestión de confianza), se ejerce a través de diferentes mecanismos: peticiones de información, obligación de comparecencia gubernamental, preguntas parlamentarias, interpelaciones parlamentarias o creaciones de comisiones de investigación, actuaciones todas ellas que permiten debatir, fiscalizar, criticar o vigilar la acción gubernamental.
A continuación vamos a referirnos a los más destacados instrumentos de control parlamentario:
a) Preguntas parlamentarias.
De acuerdo con lo señalado en el artículo 111 de la Constitución , "el Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se les formulen en las Cámaras". Las preguntas, para las cuales los Reglamentos de las Cámaras han de prever un tiempo mínimo semanal (denominado question time en el parlamentarismo anglosajón), permiten a los parlamentarios requerir de los miembros del Gobierno, mediante un trámite rápido y breve, información sobre cuestiones concretas de la acción gubernamental, al tiempo que les posibilita expresar su posición sobre la cuestión planteada. Sólo pueden formularlas los parlamentarios, por lo que es un uno de los pocos procedimientos que se reserva a la iniciativa individual de los miembros de las Cámaras.
El Reglamento del Congreso de los Diputados, en su artículo 191, conforme al mandato constitucional de establecer un tiempo mínimo semanal para estos debates, determina que "las semanas en que exista sesión ordinaria del Pleno, se dedicarán, por regla general, dos horas como tiempo mínimo a preguntas e interpelaciones". La
si el Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia en relación con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al Congreso algún documento o a informarle acerca de algún extremo".
b) Interpelaciones parlamentarias.
Las interpelaciones parlamentarias son iniciativas por las que los miembros de las Cámaras o los grupos parlamentarios interrogan con carácter general al Gobierno sobre las razones u objetivos de algunas de las políticas del Ejecutivo. Es decir, han de versar sobre cuestiones de política general o cuestiones de interés general. Este contenido más amplio las diferencia de las preguntas parlamentarias. El artículo 181 del Reglamento del Congreso de los Diputados establece que las interpelaciones versarán "sobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de algún departamento ministerial".
Las interpelaciones han de presentarse por escrito ante la Mesa del Congreso, siendo ésta la que ha de calificar el escrito y, en el caso de considerar que su contenido no resulta propio de una interpelación, lo comunicará a su autor para su posible conversión en pregunta con respuesta oral o por escrito.
Las interpelaciones se caracterizan por los siguientes elementos: sólo se formulan ante el Pleno de la Cámara y nunca en las Comisiones; pueden presentarla, en el Congreso de los Diputados, tanto los Diputados como los Grupos parlamentarios y su destinatario puede ser el Gobierno o alguno de sus miembros; es una iniciativa que suscita un debate general, pudiendo intervenir, tras el interpelante y el interpelado, un representante de cada Grupo parlamentario, para fijar su posición; finalmente, el interpelante tiene el derecho de presentar una moción para que sea votada y la Cámara manifieste así su posición en relación con la cuestión debatida con motivo de la interpelación. Según se establece en el artículo 111.2 CE, "toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición".
El Reglamento concede un cupo de interpelaciones a los diferentes Grupos Parlamentarios en atención a su importancia numérica, dando lugar así a un cierto contrasentido, pues es la mayoría
parlamentaria que apoya al Gobierno la que más posibilidades tiene de interpelar al Gobierno, ignorando con ello el hecho político de que la función de control parlamentario se ejerce fundamentalmente por la oposición o minorías presentes en la Cámara.
c) Comisiones de investigación.
Ya nos hemos referido a ellas al estudiar los diferentes órganos de las Cámaras, constituyendo una modalidad de Comisión no permanente, prevista expresamente por el artículo 76 CE: "El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas". Dicho precepto establece, igualmente, que "será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación".
La constitución de una Comisión de Investigación requiere que tal propuesta, que puede provenir del Gobierno, de la Mesa de la Cámara, de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados, sea aprobada por el Pleno de la Cámara (artículo 52.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados).
De conformidad con la previsión constitucional, se aprobó la Ley Orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las Comisiones de Investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras.
Las conclusiones de estas Comisiones, conforme a lo señalado por el artículo 52 del Reglamento del Congreso de los Diputados, deberán plasmarse en un dictamen que será discutido en el Pleno de la Cámara.
Las conclusiones aprobadas por el Pleno de la Cámara serán publicadas en el "Boletín Oficial de las Cortes Generales" y comunicadas al Gobierno.
Asimismo, las Comisiones podrán recabar igualmente la presencia de autoridades y funcionarios públicos competentes por razón de la materia objeto del debate, a fin de informar a la Comisión, así como la comparecencia de otras personas competentes en la materia, a efectos de informar y asesorar a la Comisión.
Dichas sesiones informativas, reguladas en los artículos 202 y 203 del Reglamento del Congreso de los Diputados, dan lugar a verdaderos debates, en los que, tras la exposición del miembro del Gobierno sobre la materia de la que se trate, podrán intervenir los representantes de cada Grupo Parlamentario por diez minutos, fijando posiciones, formulando preguntas o haciendo observaciones, a las que deberá contestar el compareciente sin posterior votación.
Junto a la función de control del Gobierno, hay que referirse también a la labor de impulso político u orientación política (traduce la noción de indirizzo político, acuñada por la doctrina italiana ), a través de la cual el Parlamento señala o establece objetivos y prioridades de la acción pública, orientando la labor de gobierno en una determinada dirección. A diferencia de la acción de control, estrictamente de fiscalización de la acción del Gobierno y de carácter crítico, la acción de impulso tiende a estimular o promover actuaciones del Gobierno para alcanzar los objetivos señalados por la Cámara. Esta función no aparece expresamente reconocida por la Constitución, pero se contempla en los Reglamentos de las Cámaras, al regular determinadas iniciativas parlamentarias cuya finalidad es producir un pronunciamiento de la Cámara sobre una cuestión concreta.
Entre dichas modalidades de impulso se encuentran las mociones y las proposiciones no de ley adoptadas por las Cámaras, procediendo una breve referencia a cada una de ellas:
a) Mociones.
Las mociones son, en Derecho parlamentario, aquellas iniciativas parlamentarias que persiguen que, tras la oportuna deliberación, la Cámara emita un pronunciamiento de carácter no legislativo sobre un asunto determinado. Los Reglamentos de las Cámaras distinguen las mociones de las proposiciones no de ley, a las que luego aludiremos, reservando el Reglamento del Congreso de los Diputados el término moción a los pronunciamientos resultantes de una interpelación, según lo señalado por el artículo 111.2 CE.
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El Reglamento del Congreso de los Diputados, al regular las mociones resultantes de interpelaciones parlamentarias, señala que los Grupos parlamentarios interpelantes o aquellos a los que pertenezca el Diputado firmante de la interpelación (no cabe promover mociones por parte de Diputados individuales, aunque hayan podido ser los promotores de las interpelaciones correspondientes) podrán presentar el texto de la moción el día siguiente al debate de la interpelación en el Pleno, debiendo acordar su admisión la Mesa, tras examinar si es congruente con la respectiva interpelación.
El debate y votación de tales mociones se lleva a cabo conforme a las normas establecidas para las proposiciones no de ley (conforme determina el artículo 184.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados) y a las mismas podrán presentar enmiendas los diferentes Grupos parlamentarios. Dichas enmiendas podrán ser a la totalidad, de supresión, de modificación o de adición.
b) Proposiciones no de ley.
La proposición no de ley es una figura afín a la moción, cuya regulación se contiene exclusivamente en el Reglamento del Congreso de los Diputados (artículos 193 a 195).
Sólo los Grupos parlamentarios pueden presentar proposiciones no de ley, mediante escrito dirigido a la Mesa, en el que podrán manifestar su voluntad respecto a que sea debatida una determinada propuesta de resolución en Pleno o en Comisión, cuestión que corresponde decidir a la Mesa, atendiendo al deseo del Grupo y a la importancia del tema objeto de la proposición.
La inclusión de las proposiciones no de ley en sesiones plenarias se ajusta a un sistema de cupo, por el que se determinan diferentes criterios para la tramitación de las iniciativas de los grupos (remitiéndose el Reglamento a lo señalado para las interpelaciones, donde se prima a los Grupos en atención a su importancia numérica). Una vez publicada la proposición no de ley, los Grupos parlamentarios podrán formular enmiendas, tanto a la totalidad como parciales (de adición, modificación o supresión del texto inicial).
