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DERECHO CONSTITUCIONAL II. CURSO 2013/2014.
LECCIÓN 6. EL GOBIERNO.
1. LA POSICIÓN DEL GOBIERNO EN EL SISTEMA
CONSTITUCIONAL ESPAÑOL.
El Gobierno ocupa una posición destacada en el conjunto del sistema político diseñado por la Constitución. La evolución histórica de los sistemas parlamentarios se ha visto afectada por dos fenómenos de gran incidencia en el papel correspondiente a cada institución u órgano constitucional, como es el creciente intervencionismo del Estado en la vida de los ciudadanos –como resultado del Estado del Bienestar y del aseguramiento de las condiciones materiales de vida de los ciudadanos- y el decisivo influjo de los partidos políticos en el funcionamiento del Estado y del conjunto de la vida política. Ambos fenómenos han reforzado, decisivamente, la posición del Gobierno y de su Presidente.
Dicha evolución, aunque referida al sistema británico, ha sido gráficamente expresada por el profesor GARCÍA PELAYO, en los términos siguientes: “El poder ha pasado del Rey a los Comunes; en su mayor parte de los Comunes al Gabinete y del Gabinete al Primer Ministro”.
La definición del Gobierno ha sido tradicionalmente problemática en la doctrina, como resultado de su carácter plurifuncional, al asumir una doble función : la estrictamente ejecutiva –la aplicación de las leyes o administración de los asuntos públicos- y la función de gobierno o de dirección política. Cabría conceptualizar al Gobierno, en atención a ello, como el órgano colegiado formado por los diversos Ministros que, bajo la presidencia del Primer Ministro, delibera y decide los asuntos políticos y administrativos que afectan a la vida de la nación.
La aparición del Gobierno como órgano constitucional con entidad propia, diferenciada claramente de la figura del Jefe de Estado, se produce en la Constitución republicada de 1931, y así se mantiene en la Constitución de 1978. Su regulación se contiene, fundamentalmente, en el Título IV de la vigente Constitución, bajo el título “Del Gobierno y de la Administración”, así como en otros preceptos constitucionales, y ha sido objeto de regulación legal a través de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Los rasgos fundamentales que cabe atribuir al Gobierno en el sistema constitucional español son los siguientes:
- (^) El Gobierno aparece como un órgano constitucional , cuya existencia deriva de la propia Constitución y no de la voluntad de otro órgano –sea el Jefe del Estado o el Parlamento- y la propia Constitución contiene los principios básicos de su regulación (fundamentalmente, en su Título IV).
- (^) El concepto de Gobierno se refiere a un órgano y no a una función, pues ésta no se agota con el ejercicio de la estricta función ejecutiva, sin que quepa tampoco identificar los términos Gobierno y Consejo de Ministros, ya que el artículo 98.2 CE no excluye la posibilidad de que en el Gobierno puedan integrarse otros miembros diferentes a los Ministros.
- Hay una clara diferenciación entre Gobierno y Jefe del Estado (el Rey), pues de acuerdo con la configuración de las monarquías parlamentarias el Rey ejerce un papel integrador y moderador del funcionamiento de las instituciones, pero no ejerce tarea alguna de gobierno: ello se plasma en la fórmula “el Rey reina, pero no gobierna”. La Constitución contempla la posibilidad de que el Rey presida las sesiones del Consejo de Ministros, a petición del Presidente del Gobierno (artículo 62.g CE), pero el Rey carece de facultades decisorias en el Consejo. La función de refrendo que, con carácter general, corresponde al Presidente del Gobierno –o a los Ministros- respecto a los actos del Rey subraya igualmente la centralidad política del Ejecutivo frente al Monarca.
- También se ha ido marcando la diferenciación entre Gobierno y Administración , entendiendo esta última como la estructura institucional al servicio del interés general y sometida a la dirección política del Gobierno. Gobierno y Administración responden a diferentes criterios de legitimidad, como manifestaciones respectivas del Estado democrático y del Estado de Derecho. Esta distinta naturaleza es la que ha motivado la creciente diferenciación entre órganos políticos y órganos administrativos , llevada a cabo por las Leyes de Gobierno y Leyes de Administración. En concreto, el carácter bifronte –como órgano político y administrativo- del Gobierno ha dado paso a su exclusiva consideración como órgano político, convirtiéndose en elemento de encuentro de la estructura política y administrativa del poder ejecutivo el
con ello el conjunto de miembros del Gobierno que preside, pues a él se incorporarán todos los titulares de los diferentes Ministerios-; y, en segundo lugar, le corresponde proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros. Como se señala en el artículo 100 CE: “Los demás miembros del Gobierno serán nombrados por el Rey, a propuesta de su Presidente”.
El Vicepresidente o Vicepresidentes –pueden existir uno o varios o ninguno- no es un miembro necesario del Gobierno, pues su existencia y su número dependerán de la voluntad del Presidente. Las funciones del mismo o mismos como Vicepresidente o Vicepresidentes –con independencia de que pueda acumular la condición de Ministro- serán las que expresamente le asigne el Presidente. Así se señala en el artículo 3 de la Ley 50/1997: “Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente”. No obstante, la Ley 50/1997, en su artículo 8.2, atribuye a uno de los Vicepresidentes del Gobierno la dirección de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. El Vicepresidente puede ser, además, titular de un Departamento Ministerial.
Los Ministros son los miembros del Gobierno que asumen, en el seno del mismo, la responsabilidad política de una parcela del Gobierno y, con carácter general, asumen la dirección de uno de los Departamentos o Ministerios en que se organiza la Administración General del Estado. Pero pueden existir también Ministros a los que no se encomiende la dirección de un Ministerio –los conocidos como Ministros sin cartera -, posibilidad que se prevé expresamente en el artículo 4.2 de la Ley 50/1997: “Además de los Ministros titulares de un Departamento, podrán existir Ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales”.
La Constitución, en su artículo 98.1, preveía la posibilidad de ampliar la composición del Gobierno, mediante la incorporación al mismo de miembros distintos al Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes y Ministros, bajo la expresión “ demás miembros que establezca la ley”. Dicha posibilidad, sin embargo, no se ha utilizado hasta el momento, y se descarta expresamente en la exposición de motivos de la Ley 50/1997.
El Gobierno, como órgano colegiado que ejerce la función de gobierno a que se refiere el artículo 97, actúa a través del Consejo de Ministros. En la actualidad, y pese a utilizarse por la Constitución los términos diferenciados de Gobierno y de Consejo de Ministros, pueden entenderse coincidentes. La idea de Consejo de Ministros hace referencia al Gobierno en cuanto órgano colegiado que toma decisiones en sus reuniones.
Pero, además del Consejo de Ministros, en el cual se integran todos los miembros del Gobierno, éste puede actuar a través de otros órganos, como son las Comisiones Delegadas del Gobierno a las que alude el artículo 6 de la Ley 50/1997. Son órganos reducidos del Gobierno creados para asegurar la coordinación ministerial que afecta a un área de acción política concreta –como es el caso de los Asuntos Económicos o de la Política Autonómica- y cuya creación corresponde al Consejo de Ministros, por Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. En dicho Decreto de creación ha de establecerse, como contenido necesario, las funciones que se le atribuyen, los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran y el miembro del Gobierno que asume su Presidencia.
Como segundo nivel político del Gobierno, figuran los Secretarios de Estado , regulados en el artículo 7 de la Ley 50/1997. Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Sus competencias específicas se determinan por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en su artículo 14.
Las sesiones del Consejo de Ministros cuentan con la labor preparatoria de sus deliberaciones llevada a cabo por la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios , cuya composición y funciones se regulan de forma sucinta en el artículo 8 de la Ley 50/1997.
Además, como órganos de colaboración y apoyo del Gobierno han de citarse: el Secretariado del Gobierno , integrado en la estructura orgánica del Departamento de Presidencia, que presta el apoyo administrativo necesario para la celebración de las sesiones del Gobierno, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y
Ministros- conlleva la corresponsabilización de todos sus miembros en las decisiones que se adopten. Tal idea se plasma en el artículo 108 CE: “El Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados”.
Ello, sin embargo, no permite negar los supuestos de responsabilidad que corresponde a cada Ministro por su gestión, que se puede concretar en las iniciativas de control sobre su gestión por parte del Parlamento -a través de preguntas o interpelaciones sobre la actividad de su Ministerio- o en la exigencia de responsabilidad penal por sus acciones como Ministro o en la necesidad de dar cuenta de su gestión política ante el Presidente del Gobierno, que puede acordar su cese como resultado de una deficiente gestión política en su área de responsabilidad.
Este ámbito de responsabilidad propia de cada miembro del Gobierno se define, por la Ley 50/1997, como “ principio de departamentalidad ”.
- LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO.
De acuerdo con lo señalado por el artículo 97 CE , “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Del enunciado de dicho precepto constitucional, cabe diferenciar tres funciones básicas del Gobierno:
a) La función de dirección política.
Dentro de esta función de dirección hay que enmarcar las atribuciones constitucionales en materia de dirección de la política interior, dirección de la política exterior y dirección de la defensa del Estado.
La función política se encuentra conectada con dos momentos de propuesta de definición de la política a impulsar desde el Gobierno: el programa político con el que el candidato concurre a las elecciones generales y el programa formulado ante el Congreso de los Diputados durante el debate de
investidura como Presidente del Gobierno, al que se otorga la confianza parlamentaria.
El alto grado de intervención del poder público en la satisfacción de las necesidades y demandas de los ciudadanos –función propia del Estado Social o Estado del Bienestar- impone al Gobierno un alto componente de decisión política, para asegurar la eficacia y eficiencia del conjunto de las políticas públicas.
Dentro de la dirección de la política interior cabe citar las siguientes funciones o facultades del Gobierno: la iniciativa legislativa (artículo 87.1 CE), la reserva de dicha iniciativa en la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (artículo 134.1 CE), la facultad de disolución de las Cortes Generales que se atribuye al Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros (artículo 115 CE) o la propuesta de realización de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los Diputados, sobre una cuestión de especial trascendencia política (artículo 92 CE).
También cabe considerar manifestaciones de esta función de dirección política la propuesta de nombramiento del Fiscal General del Estado (artículo 124.4 CE) y de dos magistrados del Tribunal Constitucional (artículo 159.1 CE).
También corrresponde al Gobierno, en supuestos de alteración de la normalidad constitucional, la declaración de los estados de alarma y de excepción, este segundo previa autorización del Congreso de los Diputados (artículo 116.2 y 3 CE).
Finalmente, entre estas facultades de dirección política se encontrarían las de control sobre la actividad de otros órganos constitucionales o instituciones, como es la legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad (artículo 162.1). Conforme al artículo 161.2, el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. Por último, y dentro de las potestades de control del correcto funcionamiento de las Comunidades Autónomas, se faculta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento de sus obligaciones y a la protección del interés general de España (artículo 155 CE).
preceptivo en los supuestos previstos por la Ley Orgánica 3/1980 que regula dicho órgano, entre ellos: disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales; y reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones (artículo 22 de la Ley).
Las normas reglamentarias emanadas del Gobierno adoptan la forma de Real Decreto , expedido por el Rey. También cuentan con potestad reglamentaria, de carácter derivado, las Comisiones Delegadas del Gobierno y los Ministros, que en ambos casos adoptarán la forma de Orden.
Los diversos tipos de norma reglamentaria están ordenados entre sí por el principio jerárquico , conforme a la diferente jerarquía que corresponde a los órganos que las dictan.
- ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO.
Conforme a lo señalado en el articulo 11 de la Ley del Gobierno, “para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme”.
De acuerdo con lo que señala el artículo 98.3 CE , “los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna”.
Se establece, por lo tanto, un principio estricto de incompatibilidad , de la que sólo se excluye la posible condición de Diputado o Senador, condición que les permitirá participar y votar en las sesiones de la respectiva Cámara y disfrutar, al igual que los restantes miembros de las Cortes Generales, de las prerrogativas de la inviolabilidad y la inmunidad.
Conforme a lo previsto en el artículo 98.4 CE, “la ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno”.
Dicho régimen de incompatibilidades se regula por la Ley 5/2006 , de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de
la Administración General del Estado. La Ley introduce un conjunto de exigencias para prevenir situaciones que puedan poner en riesgo la objetividad, imparcialidad e independencia del alto cargo, cuyo control se encomienda a la Oficina de Conflictos de Intereses , que ha de elaborar un informe semestral sobre el cumplimiento de las previsiones legales que, a través del Gobierno, ha de elevarse al Congreso de los Diputados.
Esta regulación de prevención de conflictos de intereses ha de ponerse en relación con el Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 18 de febrero de 2005 (BOE de 7 de marzo de 2005), ajustándose a las directrices marcadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en lo que se conoce como infraestructura de ética pública de las instituciones.
Los miembros del Gobierno cuentan, al igual que los miembros de las Cortes Generales, de la prerrogativa de fuero especial : “La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo” (artículo 102.1 CE). Dicho fuero procesal se justifica por ser el Tribunal Supremo la más alta instancia judicial y por su especial competencia técnica y su mayor grado de independencia frente a posibles presiones o interferencias de todo tipo. Por lo tanto, no estamos ante un supuesto de exención de responsabilidad, lo que resultaría contrario al principio de igualdad de todos los ciudadanos ante la Ley (artículo 14 CE), sino ante un criterio de competencia procesal específico.
Se establece como requisito para el procesamiento por algunos delitos la necesaria intervención del Congreso de los Diputados: “Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo” (artículo 102.2 CE).
- EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO: NOMBRAMIENTO, FUNCIONES PROPIAS Y LIDERAZGO.
Nombramiento.
El nombramiento del Presidente del Gobierno se produce a través del procedimiento de investidura , al inicio de cada legislatura,
mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
Si no se alcanzase dicha mayoría, se someterá la propuesta a nueva votación, cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si se obtuviera la mayoría simple.
Sucesivas propuestas.
En el caso de no alcanzarse la mayoría simple en la segunda votación del candidato propuesto, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista, es decir, mediante el correspondiente proceso de consultas, propuesta de candidato, exposición de programa, debates y votación.
Plazo máximo de dos meses para la investidura.
Si transcurrieran dos meses desde la primera votación de investidura, sin que ningún candidato obtenga la confianza del Congreso, el Rey procederá a la disolución de ambas Cámaras – Congreso de los Diputados y Senado- y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.
Funciones.
El Presidente del Gobierno ocupa una posición preeminente dentro del Gobierno, en atención a la relación de confianza establecida entre él y el Congreso de los Diputados, con motivo de su investidura, posición preferente que tiene las siguientes manifestaciones:
a) Facultad para nombrar a los miembros del Gobierno.
El Presidente del Gobierno es quien decide el nombramiento de los Ministros y demás miembros del Gobierno. Como señala el artículo 100 CE, “los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente”.
De este modo, el Gobierno que se forma es el Gobierno del Presidente, y éste puede renovar a lo largo de la correspondiente legislatura la composición y estructura de su Gabinete, en ejercicio de la confianza que para ello le ha otorgado el Congreso de los Diputados.
b) Dirección y coordinación del Gobierno.
De acuerdo con el artículo 98.2 CE, “el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”.
El Presidente fija las directrices del Gobierno, preside sus sesiones, fija su orden del día y vela por el cumplimiento de sus resoluciones. Para el ejercicio de dichas tareas puede contar con un Gabinete de Presidencia.
Además, el Presidente representa al Gobierno internacionalmente y ante los restantes órganos constitucionales.
c) Adopción personal de ciertas decisiones.
Algunas decisiones de particular relevancia se atribuyen en exclusiva al Presidente del Gobierno, sin perjuicio de la previa consulta al Gobierno, como es el caso de la presentación de una cuestión de confianza (artículo 112 CE), la propuesta de disolución de las Cámaras (artículo 115 CE) o la propuesta de realización de un referéndum, para el que puede requerir la autorización del Congreso de los Diputados (artículo 92.2 CE).
Dichas funciones, junto a otras más, se enuncian el artículo 2 de la Ley 50/1997,del Gobierno.
Liderazgo de la mayoría política.
El carácter de elecciones mediatas del Presidente del Gobierno que han cobrado las elecciones generales refuerza considerablemente el liderazgo político de los candidatos a Presidente. Si a ello sumamos el fuerte protagonismo que corresponde al Gobierno como principal responsable del buen funcionamiento del Estado social y la proyección que otorga la acción exterior del Estado, el papel que en todo ello corresponde al Presidente lo configura como líder de la mayoría y líder nacional.
- CESE DEL GOBIERNO Y GOBIERNO EN FUNCIONES.
El cese del Gobierno en su totalidad puede producirse por alguno de los siguientes supuestos:
Un Gobierno en funciones no puede ejercer la iniciativa legislativa ante las Cámaras ni aprobar la Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni puede proponer la disolución de las Cortes Generales ni plantear la cuestión de confianza ni proponer la convocatoria de un referéndum consultivo.
