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NATURALEZA Y FUNCIÓN. LA LIBERTAD RELIGIOSA. LA LAICIDAD DEL ESTADO
Ferrer Ortiz, Javier. Catedrático de Derecho Eclesiástico del Estado de la Universidad de Zaragoza
Viladrich Bataller, Pedro-Juan. Catedrático de Derecho Eclesiástico del Estado de la Universidad de Navarra
1. El factor religioso a partir de la Constitución de 1978
1.1. Las relaciones entre los ámbitos civil y religioso
Pasado el momento constituyente, en el que las realidades vitales de la sociedad se expresaron bajo la forma y el método de la política, es la ciencia jurídica la encargada de traducirlas a sus categorías propias. Dentro de ella, y en lo que al factor religioso se refiere, corresponde a la ciencia eclesiasticista la tarea de determinar los principios informadores, examinar su significado y contenido, y establecer sus recíprocas conexiones y su lógica interna, de modo que se pueda deducir la unidad del sistema por el que ha optado nuestro ordenamiento y también la calificación del Estado que lo sustenta. Su interés práctico lo confirma el mismo Tribunal Constitucional:
“Los principios constitucionales y los derechos y libertades fundamentales vinculan a todos los poderes públicos (...) y son origen inmediato de derechos y obligaciones y no meros principios programáticos” (STC 15/1982, de 23 de abril, fundamento jurídico 8 ).
El texto constitucional reconduce su concepción de las relaciones entre lo político y lo religioso a “la soberanía nacional que reside en el pueblo español” (art. 1.2 ). Y, en uso de ella, considera el hecho religioso en la medida y sólo en esa dimensión en que se manifiesta y actúa como factor social sometido a un tratamiento jurídico de naturaleza civil, en contraste con los períodos de nuestra historia en los que era valorado desde una perspectiva confesional.
Por el mismo motivo, la Constitución contempla a los sujetos individuales de las leyes en su condición de ciudadanos y no de creyentes, reconociendo y garantizando a todos el mismo patrimonio jurídico constitucional, con independencia del sentido de su opción religiosa: “sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de religión” (art. 14 ). Además prohíbe que los ciudadanos sean obligados a declarar “sobre su ideología, religión o creencias” (art. 16.2 ), pues equivaldría a interrogarles en su calidad de creyentes y no de ciudadanos. Y, al mismo tiempo que garantiza la libertad religiosa que, como derecho civil, les corresponde (art. 16.1 ), declara la incompetencia del Estado para proclamar una fe: “ninguna confesión tendrá carácter estatal” (art. 16.3 ).
También hay que advertir que la Constitución no se limita a proscribir cualquier represión del hecho religioso (reconocimiento negativo), sino que tutela el factor religioso como realidad importante de la sociedad (reconocimiento positivo), y que el ámbito de esta libertad abarca no sólo a los sujetos individuales, sino también a aquellos grupos específicos cuya existencia se deriva de la naturaleza esencialmente social de la religión y de la persona humana. El que la Constitución, al pasar al plano de los sujetos colectivos, los llame “comunidades” (art. 16.1 ) y, con más acierto y precisión, “confesiones ”, e incluso haga mención expresa de la “Iglesia Católica” (art. 16.3 ), no es una contradicción con el principio de laicidad. Como veremos más adelante, no existe residuo confesional alguno: el Estado, a la hora de valorar a los grupos religiosos, no ha adoptado criterios de naturaleza religiosa asumidos de una religión determinada sino de naturaleza civil, llegando a un equilibrio entre los principios de libertad religiosa y de laicidad, y convirtiendo el concepto de confesión religiosa en pieza clave del Derecho eclesiástico español.
A la vista de lo anterior, se entiende mejor por qué la Constitución concibe las relaciones entre el poder civil y el religioso en términos de independencia, autonomía, respeto y colaboración recíprocas. Como suprema representación institucional de la comunidad política, el Estado reconoce y garantiza las manifestaciones del factor religioso de los ciudadanos y los grupos religiosos, en cuanto expresión de la sociedad y signo inequívoco de la soberanía nacional, fuente última de los poderes del Estado (art. 1.2 ). No tiene otros límites ese reconocimiento y garantía de la especificidad de lo religioso que el minimum exigido por el orden público democrático (art. 16.1 ). Todo ello de conformidad “con la Declaración universal de derechos humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España” (art. 10.2 ).
Es indudable que entre la opción constitucional y el dualismo cristiano existen puntos de coincidencia en el terreno de los efectos prácticos, aunque difieren en el campo de los fundamentos. Esto confirma el grado de madurez alcanzado por el pueblo español como sociedad civil, insertándose en la mejor tradición democrática y asumiendo, a propósito de las imprescindibles distinciones entre política y religión propias de las sociedades más avanzadas, una de las aportaciones más esclarecedoras de la civilización de Occidente al patrimonio jurídico-político universal.
1.2. El fenómeno religioso como factor social, objeto del Derecho eclesiástico
Siendo el Derecho eclesiástico la rama del ordenamiento jurídico del Estado que regula el fenómeno religioso operante en el ámbito de su soberanía, se comprende que lo religioso no interesa en cuanto tal, sino en la medida en que es susceptible de ser captado por el Derecho estatal. Ahora bien, limitándose el Derecho eclesiástico a la regulación de la vertiente social y jurídica del fenómeno religioso, dentro de ella le interesa la totalidad del factor religioso. Éste comprende aquel conjunto de actividades, intereses y manifestaciones del ciudadano y de las confesiones, que, teniendo índole o finalidad religiosas, crean, modifican o extinguen relaciones intersubjetivas en el seno del ordenamiento, constituyéndose como factor social que existe y opera en la sociedad civil y que ejerce en ella un influjo conformador importante y peculiar. En consecuencia, el Estado trata jurídicamente el factor religioso cuando regula, mediante su Derecho, el reconocimiento, tutela y promoción de dicho factor social en conexión con el resto del ordenamiento jurídico, sin inmiscuirse en las peculiaridades de la génesis, vida y extinción de lo religioso.
La complejidad de la materia plantea al Derecho un crónico dilema: el de ser concebido por el poder político como un mero instrumento -el jurídico- para imponer a los ciudadanos la concepción religiosa de los poderes públicos; o bien, el de ser la expresión jurídica de la renuncia del poder político a inmiscuirse en el campo de lo religioso, convirtiendo al Derecho en la vía de la civilización y de la libertad a la que se someten los poderes públicos, los ciudadanos y las confesiones.
El Derecho debe limitarse a captar y regular el factor religioso desde una perspectiva estrictamente jurídica, inspirándose en los principios constitucionales De lo contrario acabará convirtiéndose en una reglamentación fundada
en consignas políticas, posiciones ideológicas o cesiones confesionales y sociológicas, ajenas a una comprensión jurídica de la materia -ajuridismo -, o incurrirá en una excesiva tecnificación de sus conceptos y de sus métodos, distanciándose de la materia social que ha de regular - formalismo- (D’AVACK).
Y es que, tratar la materia eclesiástica según principios y métodos jurídicos es el único camino para salvaguardar la identidad y la función del Derecho eclesiástico, como vía de encuentro civilizado de religión y política, y como garantía de la dignidad y la libertad de la persona humana en materia religiosa. Esta consideración del Derecho eclesiástico como expresión jurídica del Estado democrático nos permite comprender su singular autonomía, derivada no sólo de una materia prima específica -la eclesiástica-, sino más en particular de unos principios informadores de su unidad y lógica interna, como ciencia y como rama del ordenamiento jurídico. La tipicidad de estos principios explica, además, la constante intuición de los cultivadores del Derecho eclesiástico de estar ante un Derecho de libertad (De Luca).
1.3. Los principios informadores en general
Los principios informadores del Derecho eclesiástico español son el de libertad religiosa, el de laicidad del Estado, el de igualdad religiosa ante la ley y el de cooperación entre el Estado y las confesiones. Sus fundamentos legales se hallan, de manera principal, en la Constitución de 1978 , pero también en la Ley orgánica de libertad religiosa de 1980 , en los Acuerdos con la Santa Sede de 1976 y 1979, y en los Acuerdos de 1992 con la Federación de entidades religiosas evangélicas de España , con la Federación de Comunidades israelitas de España y con la Comisión islámica de España.
Antes de pasar al examen pormenorizado de los principios, formularemos algunas precisiones sobre su significado para captar con mayor hondura su naturaleza: 1.ª) En tanto contienen valores del pueblo español en los que éste manifiesta su voluntad de solidaridad sobre el factor religioso, no son principios religiosos, sino estrictamente civiles; 2.ª) Bajo los principios enunciados late una idea de sociedad civil y una idea de Estado, que el pueblo español expresa, pero no pretenden reflejar una concepción religiosa de lo religioso; 3.ª) Estos principios son jurídicos: contienen la voluntad popular de que la cuestión religiosa se resuelva mediante el Derecho y que éste se inspire en ellos; y 4.ª) Los principios informadores no son tales por estar contenidos en la Constitución, sino por su naturaleza de expresar -informar- los valores superiores que como patrimonio solidario tiene y quiere el pueblo español en materia eclesiástica, y ello con independencia de que su formalización normativa tenga lugar en un texto legal de rango constitucional o en una disposición de rango inferior.
2. El principio de libertad religiosa
2.1. Evolución hacia el Estado de libertad religiosa
La libertad religiosa, además de ser un derecho humano, es un principio de organización social y de configuración cívica, porque contiene una idea o definición de Estado. Según esta perspectiva, el principio de libertad religiosa no se confunde con el derecho fundamental del mismo nombre, que expresa una exigencia de justicia innata a la dignidad de la persona humana y contiene una idea o definición de persona. Esta doble acepción de la libertad religiosa, como principio y como derecho, acogida por el constituyente, ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional:
“Hay dos principios básicos en nuestro sistema político que determinan la actitud del Estado hacia los fenómenos religiosos y el conjunto de relaciones entre el Estado y las iglesias y confesiones: el primero de ellos es la libertad religiosa, entendida como un derecho subjetivo de carácter fundamental que se concreta en el reconocimiento de un ámbito de libertad y de una esfera de “agere licere” del individuo; el segundo, es el de igualdad, proclamado por los artículos 9 y 14 , del que se deduce que no es posible establecer ningún tipo de discriminación o de trato jurídico diverso de los ciudadanos en función de su ideologías o sus creencias y que debe existir un igual disfrute de la libertad religiosa por todos los ciudadanos. Dicho de otro modo, el principio de libertad religiosa reconoce el derecho de los ciudadanos a actuar en este campo con plena inmunidad de coacción del Estado y de cualesquiera grupos sociales, de manera que el Estado se prohíbe a sí mismo cualquier concurrencia, junto a los ciudadanos, en calidad de sujeto de actos o de actitudes de signo religioso, y el principio de libertad en esta materia, significa que las actitudes religiosas de los sujetos de derecho no pueden justificar diferencias de trato jurídico” (STC 24/1982, de 13 de mayo, fundamento jurídico 1 ).
Del proceso constituyente, presidido por la fórmula del consenso, destacan dos propósitos en relación al factor religioso: 1.º) De cambio cualitativo: la Constitución debía suponer una modificación sustantiva de la legislación eclesiástica del régimen anterior; y 2.º) De superar la cuestión religiosa: que la regulación del factor religioso nunca más fuese motivo de división entre los españoles. El primer propósito explica la desaparición absoluta de la confesionalidad, no sólo como principio primero, sino como principio; y el segundo aclara su sustitución por el principio de libertad religiosa. De esta manera, la Constitución rompe con el pasado, para que el principio definidor del Estado en materia eclesiástica no sea ni el de confesionalidad -propio de la mayor parte de nuestra historia constitucional y del período franquista- ni el de laicidad decimonónica -según la versión republicana de 1931 -, donde el Estado tomaba postura sobre lo religioso en cuanto tal. Y es que la laicidad de ahora, como principio secundario sometido al de libertad religiosa, ya no expresa una actitud de hostilidad ni siquiera de indiferencia del Estado hacia lo religioso, sino su obligación de reconocer y garantizar el derecho de libertad religiosa con la mayor amplitud posible.
De lo anterior podemos concluir: 1.º) Los principios de confesionalidad y laicidad son incompatibles entre sí; 2.º) Ninguno de ellos puede compartir con el de libertad religiosa la función de principio primario de definición del Estado en materia eclesiástica; 3.º) Aunque los principios de confesionalidad y de laicidad, como principios primeros, son compatibles con un régimen de reconocimiento del derecho de libertad religiosa, acaban restringiendo su ejercicio más allá de los límites comúnmente establecidos; y 4.º) El principio más idóneo para que un pueblo alcance la máxima plenitud en el reconocimiento del derecho de libertad religiosa es el homónino, que asegura la identidad civil del Estado, su papel en la promoción del factor religioso como parte del bien común, la mutua independencia entre el Estado y las confesiones, y permite el pleno desarrollo de todos los derechos relacionados con la libertad religiosa. Ésta ha sido la opción de la Constitución de 1978.
2.2. Presupuestos del Estado de libertad religiosa
El Estado está al servicio de la persona humana, y no al revés. El derecho de libertad religiosa, en cuanto derecho humano, preexiste al ordenamiento del Estado, al igual que la naturaleza y dignidad de la persona preexisten al Estado; y, en consecuencia, ese derecho, como los demás derechos humanos, lo posee todo hombre como inherente a su condición de persona y no por ser ciudadano. Así pues, la misión del Estado consiste en reconocerlo y garantizarlo, mediante una adecuada regulación de su ejercicio, en el bien entendido de que reconocerlo significa constatar su existencia, previa y anterior a toda ley positiva.
La libertad religiosa es la primera de las libertades (JEMOLO). Esta expresión tan rotunda permite subrayar una esfera de libertad de la persona -en cierto sentido más importante que la vida-, que late en la libertad religiosa y también en la libertad ideológica y en la libertad de conciencia. Y, en efecto, desde el ángulo esencial, los derechos más importantes son los que expresan las realidades más dignas, más exclusivas o específicas del ser humano, las que reflejan su ámbito de racionalidad y de conciencia, donde la unicidad e irrepetibilidad de cada persona se descubre a sí misma y
individuos y comunidades (art. 16.1 ). Por lo demás, esta actitud es la que adopta el Estado democrático con todos los factores sociales que integran el bien común.
3.º) Por obra del principio de libertad religiosa rige el imperativo de máxima libertad posible y mínima restricción necesaria en relación al factor religioso y, en consecuencia, éste sólo se halla limitado por el minimum derivado de la necesidad. Por tanto, no cabe invocar la laicidad del Estado -y menos en versión laicista- para limitar la libertad religiosa de las personas y las confesiones.
4.º) La actuación laica del Estado no se reduce al reconocimiento formal del factor religioso, sino que comprende también la misión de hacer que las libertades y derechos implicados en él se conviertan en esferas reales y efectivas de libertad. Por eso, el artículo 9.2 constituye una muestra de la laicidad del Estado si, por encima de la genérica fórmula de su redacción, lo referimos al factor religioso.
3.2. Consecuencias del principio de laicidad
El Estado debe ser sólo Estado, ni más ni tampoco menos. Se excedería si, bajo pretexto de regulación del factor religioso, adoptase una actitud confesional, agnóstica o atea; y supondría una dejación de funciones el que, con la excusa de la laicidad, se refugiase en una falsa pasividad o indiferentismo, estableciendo una doble medida en la aplicación de las exigencias del artículo 9 de la Constitución: una medida vergonzante en relación al artículo 16 y otra medida muy colmada para el resto de derechos y libertades fundamentales.
La laicidad garantiza la identidad civil del Estado perfilado por la Constitución, mientras es contrario a ella cualquier clase de confesionalidad: material, formal o sociológica_._ Por ser un Estado de libertad religiosa y de actuación laica, el Estado español no viene obligado a asumir la fe de la mayoría sociológica de sus ciudadanos -la confesionalidad es confesionalidad aunque se apoye en la mayoría-, sino a que forme parte de su identidad una radical incompetencia ante la fe y que su actuación no sea otra que la de considerarla un factor social objeto del derecho de libertad religiosa.
La laicidad del Estado español significa también una estimación positiva del factor religioso en el contexto general del bien común: que los poderes públicos comprenden que la presencia y el reconocimiento del complejo de valores espirituales, éticos y culturales, ligados a la religiosidad de los ciudadanos y de las comunidades, son beneficiosos para la sociedad.
Entendida la laicidad en estos términos, el Estado español la actúa cuando reconoce la especificidad del factor religioso como dato de la realidad social; cuando reconoce como titular del derecho de libertad religiosa no sólo al individuo, sino también a las confesiones, porque esos son los sujetos reales y esa es la realidad social; cuando contempla en el marco del Derecho eclesiástico la posibilidad de que las confesiones participen en la elaboración de las normas jurídicas que, una vez promulgadas por el Estado, regirán su actuación en la sociedad civil; cuando incorpora al sistema de fuentes del Derecho eclesiástico las fuentes bilaterales, sea cual sea su naturaleza jurídica: acuerdos de derecho público interno o internacional (concordatos). La laicidad, en suma, se actúa cuando el Estado reconoce la decisiva y peculiar aportación del complejo de valores espirituales, éticos y culturales que genera el factor religioso en orden al bien común de toda la sociedad.
Como resultado de esa maduración del Estado sobre sí mismo, entiende que la laicidad no es una definición religiosa del Estado, ni una actitud de defensa de su soberanía ante la antigua unión entre el trono y el altar, ni el método decimonónico de obtener la separación Iglesia-Estado. La laicidad, subordinada al principio de libertad religiosa, representa en nuestra Constitución el estilo estatal de reconocer y garantizar, mediante el método civilizado de un Derecho especial (el Derecho eclesiástico), las vivencias religiosas, individuales y colectivas, de quienes integran la sociedad española. Y así lo ha entendido el Tribunal Constitucional.
En el primero de sus pronunciamientos en sentido absoluto, la STC 1/1981, de 26 de enero , afirma que la Constitución proclama el principio de aconfesionalidad en el artículo 16.3 (fundamento jurídico 6) , como opuesto al de confesionalidad, característico del derecho inmediatamente anterior (fundamento jurídico 10).
La STC 24/1982, de 13 de mayo , precisa el significado del inciso primero del artículo 16.3 : “Impide (…) que los valores o intereses religiosos se erijan en parámetros para medir la legitimidad o justicia de las normas y actos de los poderes públicos. Al mismo tiempo, el citado precepto constitucional veda cualquier tipo de confusión entre funciones religiosas y funciones estatales” (fundamento jurídico 1). También lo hace, la STC 265/1988, de 22 de diciembre , con la particularidad que lo pone en relación con el principio de cooperación: “Tanto el artículo VI.2 del Acuerdo (...) como los preceptos con rango de Ley que tiene relación con dicho precepto (...), son susceptibles de una interpretación conforme con la Constitución en tanto que representan una manifestación de las relaciones de cooperación de los poderes públicos con la Iglesia católica, que ha de hacerse compatible en todo caso con el libre ejercicio y la interpretación más favorable de los derechos y libertades reconocidos a los ciudadanos por la Constitución” (FJ 5). Fácilmente se advierte que el principio de cooperación es compatible con la mutua independencia Iglesia-Estado (laicidad), a la que antes ha hecho referencia, diciendo que el artículo 16.3 reconoce “el carácter separado de ambas potestades” (fundamento jurídico 1).
De singular interés es la STC 46/2001, de 15 de febrero. Recuerda que “el contenido del derecho a la libertad religiosa no se agota en la protección frente a injerencias externas de una esfera de libertad individual o colectiva que permite a los ciudadanos actuar con arreglo al credo que profesen (SSTC 19/1985, de 13 de febrero , 120/1990, de 27 de junio , y 63/1994, de 28 de febrero , entre otras), pues cabe apreciar una dimensión externa de la libertad religiosa que se traduce en la posibilidad de ejercicio, inmune a toda coacción de los poderes públicos, de aquellas actividades que constituyen manifestaciones o expresiones del fenómeno religioso, asumido en este caso por el sujeto colectivo o comunidades, tales como las que enuncia el artículo 2 LOLR y respecto de las que se exige a los poderes públicos una actitud positiva, desde una perspectiva que pudiéramos llamar asistencial o prestacional, conforme a lo que dispone el apartado 3 del mencionado artículo 2 LOLR ” (FJ 4). Y a continuación advierte: “Y como especial expresión de tal actitud positiva respecto del ejercicio colectivo de la libertad religiosa, en sus plurales manifestaciones o conductas, el artículo 16.3 de la Constitución , tras formular una declaración de neutralidad (SSTC 340/1993, de 16 de noviembre , y 177/1996, de 11 de noviembre ), considera el componente religioso perceptible en la sociedad española y ordena a los poderes públicos mantener “las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones”, introduciendo de este modo una idea de aconfesionalidad o laicidad positiva que “veda cualquier tipo de confusión entre fines religiosos y estatales” (STC 177/1996 )” (fundamento jurídico 4).
La STC 154/2002, de 18 de julio , contribuye a precisar el concepto de laicidad cuando afirma: “En su dimensión objetiva, la libertad religiosa comporta una doble exigencia, a que se refiere el artículo 16.3 CE : por un lado, la de neutralidad de los poderes públicos, ínsita en la aconfesionalidad del Estado; por otro lado, el mantenimiento de relaciones de cooperación de los poderes públicos con las diversas Iglesias” (fundamento jurídico 6). De esta forma, el Tribunal Constitucional confirma la primacía del principio de libertad religiosa, del que hace derivar los principios de cooperación y de laicidad, y termina subrayando su significado positivo citando expresamente la STC 46/2001, de 15 de febrero.
NOTA BIBLIOGRÁFICA
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FERRER ORTIZ, Javier: “Los principios informadores del Derecho eclesiástico del Estado”, en “Javier Martínez-Torrón (ed.), La libertad religiosa y de conciencia ante la justicia constitucional, Actas del VIII Congreso Internacional de Derecho eclesiástico del Estado. Granada, 13-16 de mayo de 1997”, Editorial Comares, Granada 1998, páginas 107-124.
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GARCIMARTÍN MONTERO, Carmen: La laicidad en las Cortes Constituyentes de 1978, en “Ius Canonicum”, 1996 (XXXVI), páginas 539-594.
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MOLANO, Eduardo: “La laicidad del Estado en la Constitución española”, en “Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado”, 2001 (XVII), páginas 239-256..
ROCA, María José: “Propuestas y consideraciones críticas acerca de los principios en el Derecho eclesiástico”, en “Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado”, 2001 (XVII), páginas 17-33.
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LA IGUALDAD RELIGIOSA. LA COOPERACIÓN DEL ESTADO CON LAS CONFESIONES
Ferrer Ortiz, Javier. Catedrático de Derecho Eclesiástico del Estado de la Universidad de Zaragoza
Viladrich Bataller, Pedro-Juan. Catedrático de Derecho Eclesiástico del Estado de la Universidad de Navarra
1. El principio de igualdad religiosa ante la ley
1.1. Significado del principio de igualdad religiosa
La igualdad religiosa y su correlato propio, la no discriminación por motivos religiosos, constituyen aplicaciones específicas del principio genérico de igualdad ante la ley y no discriminación –“por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” (art. 14 )-, que quiebra la condición de ciudadano, título común a todos los españoles.
Pues bien, la igualdad religiosa significa que sólo por ser ciudadanos, con independencia del signo de sus convicciones religiosas, todos los españoles tienen el mismo derecho fundamental de libertad religiosa. Y, en la misma medida que el artículo 16.1 de la Constitución reconoce a las confesiones, como sujetos colectivos del derecho de libertad religiosa, éstas lo poseen igualmente. En esto consiste la igualdad religiosa ante la ley: ser iguales titulares del mismo derecho de libertad religiosa.
El correlato principal de esta igualdad es la no discriminación por razón de religión, y presenta cierta singularidad respecto a las demás causas enumeradas en el artículo 14 de la Constitución , porque la radical incompetencia del Estado en la materia (laicidad) introduce algunos matices en el principio de igualdad y no discriminación religiosa.
Con carácter general, el Tribunal Constitucional ha establecido que “el principio de igualdad jurídica consagrado en el artículo 14 hace referencia, inicialmente, a la universalidad de la Ley, pero no prohíbe que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de diferenciar situaciones distintas y de darles un tratamiento diverso (...). Lo que prohíbe el principio de igualdad jurídica es la discriminación (...), que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada por no ser razonable” (STC 34/1981, de 10 de noviembre de 1981, fundamento jurídico 3.B ).
católica, Parece ocioso añadir que ha de tratarse de confesiones presentes en la sociedad española, porque de lo contrario no formarían parte del factor social real, el único que puede y debe ser tenido en cuenta por los poderes públicos.
De esta manera, confirmada la igualdad básica en la única categoría de sujeto colectivo de libertad religiosa, con un patrimonio potencial estrictamente paritario entre todas las confesiones, podrán tener lugar hechos y normas diversas entre ellas; pero no porque haya una desigualdad en su categoría de confesiones, sino como fiel reflejo de sus respectivas diferencias, exigencias y peculiaridades.
1.4. Igualdad y discriminación: creyentes y no creyentes
Otra cuestión, que la doctrina suele encuadrar en las relaciones entre los principios de igualdad y libertad religiosa, es la relativa al fundamento y al concepto jurídico -locus et nomen iuris-_ del reconocimiento constitucional del agnosticismo y del ateísmo. Por una parte, toda persona humana es titular del derecho de libertad religiosa; y por otra, es un hecho que algunos hombres no pertenecen a ninguna confesión y/o carecen de convicciones religiosas, y otros más convierten la negación de la trascendencia en un sistema activo de difusión de doctrinas y convicciones. Si el agnosticismo y el ateísmo son manifestaciones religiosas deben ser amparados por el Estado de libertad religiosa en igualdad de condiciones con las opciones propiamente religiosas, y en caso contrario no. Ya se comprende que cualquier intento de solución exige volver sobre el objeto del derecho de libertad religiosa. Si se circunscribe a la religión, quedarían fuera de su ámbito el agnosticismo y el ateísmo, como actitudes arreligiosas o antirreligiosas, que serían amparadas por el derecho de libertad ideológica. En cambio, si se entiende que la libertad religiosa protege la libertad de creer o no creer y de actuar individual o colectivamente en consecuencia, será irrelevante el uso que se haga de ella, porque todas sus manifestaciones tendrán idéntico fundamento -la libertad en lo religioso-y serán objeto del mismo derecho de libertad religiosa.
A nuestro juicio ninguna de estas hipótesis son satisfactorias, por su deficiente comprensión de la libertad religiosa y de su relación con las libertades ideológica y de conciencia. En efecto, recordemos que las tres libertades tienen una raíz común, pero objetos diferentes: 1.º) La concepción global de las cosas (Weltanschauung), que implica un sistema unitario o ideología, una filosofía, constituyen la materia de la libertad de pensamiento; 2.º) El juicio de moralidad acerca de las acciones y la actuación en consonancia con ella es el valor protegido en la libertad de conciencia; y 3.º) El objeto de la libertad religiosa es, en realidad, doble: la libertad del acto de fe y la libertad de culto o práctica religiosa. El primero protege aquel bien o valor por el que toda persona, inmune de coacción, resuelve su propia relación con Dios; mientras el segundo ampara la libre práctica de la religión, esto es, su libre manifestación, tanto individual como colectiva e institucional, ya pública ya privada, con libertad para su enseñanza, predicación, observancia, culto, etc., y, también, cambio de religión.
El no creyente ha de captar que su posición está amparada en los tres grandes derechos, pero en su exacta naturaleza. Lo que el agnosticismo y el ateísmo tiene de ejercicio libre y propio del acto de fe está reconocido por el derecho de libertad religiosa; pero lo que contiene de sistema ideológico y ético -vivir en consonancia con esas opciones, enseñarlas, difundirlas, etc.- es materia de los derechos de libertad de pensamiento y de conciencia. La conclusión es que no se puede aplicar el principio de igualdad religiosa ante la ley y su correlato propio, la no discriminación por razón de religión, a supuestos de naturaleza heterogénea que son objeto de derechos diversos.
La Constitución consagra la respectiva autonomía de los tres derechos: el artículo 14 distingue como motivos de discriminación la religión y la opinión; el artículo 16.1 emplea términos distintos para garantizar la libertad ideológica y la libertad religiosa y de cultos; y lo mismo hace el artículo 16.2 cuando alude al objeto de cada uno de ellos: ideología, religión o creencias. Por lo demás, ésta es la interpretación común de los tres derechos, como realidades autónomas, en el contexto democrático al que nos remite el artículo 10.2 : “la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.
2. El principio de cooperación entre el Estado y las confesiones religiosas
2.1. Significado del principio de cooperación
La Constitución asume el postulado democrático de corresponsabilidad y participación de los grupos sociales, junto a los poderes públicos, en la gestión del bien común. Bajo esta luz, el principio eclesiasticista de cooperación responde al ideal democrático de que los grupos afectados -en este caso, las confesiones religiosas- participen en la elaboración de las normas estatales que regulan su posición y actuación en el ámbito de la sociedad civil. De esta forma se evita la incomunicación entre los poderes públicos y las bases sociales, con el consiguiente divorcio entre lo que esos grupos reclaman en justicia y la configuración que el Estado pretenda imponerles.
Asimismo debemos subrayar que las confesiones son reconocidas, en cuanto tales, como sujetos colectivos del derecho de libertad religiosa y como comunidades específicas que expresan la dimensión institucional del factor religioso. A estos títulos hay que añadir el genérico, por el que son reconocidas por parte del Estado democrático junto a los demás grupos sociales reales.
Si atendemos a estos títulos nos será fácil captar el sentido del principio de cooperación. La Constitución perfila un Estado de libertad religiosa y de consideración laica del factor religioso y se obliga a reconocerlo según sus propias características, una de las cuales es la existencia objetiva de grupos en los que se expresa y se vive la vertiente institucional, no sólo asociada, de la religión. Ahora bien, va más allá, porque eleva a rango constitucional la existencia de relaciones entre el Estado y las confesiones y su naturaleza: de cooperación. De esta suerte, resulta un doble mandato a los poderes públicos: que mantengan relaciones con las confesiones y que sean de cooperación.
Los principios de libertad religiosa y laicidad nos ofrecen el negativo del concepto de cooperación, que no puede traducirse en términos de unión o confusión entre las instituciones estatales y religiosas, o entre los fines de ambas; pero tampoco en términos de separación absoluta entre el Estado y las confesiones y de sometimiento del factor religioso al jurisdiccionalismo del derecho común. Equidistante de la unión y la incomunicación, la cooperación es un punto de encuentro entre el Estado y las confesiones, y confirma la autonomía de naturaleza y de finalidades de uno y otras. No existe unión porque el Estado se limita a reconocer a las confesiones como instituciones específicas del factor religioso y sujetos colectivos de la libertad religiosa; y no hay incomunicación porque se relacionan mutuamente al servicio de la persona y del bien común.
En su acepción positiva, el principio de cooperación significa la constitucionalización del común entendimiento que han de tener las relaciones entre los poderes públicos y las confesiones en orden a la elaboración de su status jurídico específico y a la regulación de su contribución al bien común ciudadano. En cuanto a la elaboración de la posición jurídica civil de cada confesión -como sujeto colectivo de la libertad religiosa y como institución específica y diferencial de las demás-, la Constitución garantiza que se realizará mediante relaciones de entendimiento. Por esta vía, los poderes públicos atenderán las características específicas, los datos diferenciales y el arraigo real en la sociedad española de cada confesión en orden a la determinación de su posición jurídica. Y respecto a la regulación de sus actividades en favor del bien común, el marco constitucional del principio de cooperación es lo suficientemente amplio
para que los poderes públicos y las confesiones materialicen su acción concertada en medios adecuados, sin más limitación que el respeto a los principios de libertad religiosa, de laicidad del Estado y de no discriminación.
En definitiva, el término cooperación designa el modelo constitucional de relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas en España.
La STC 66/1982, de 12 de noviembre , afirma positivamente que se trata de un principio. Explica que la eficacia civil de resoluciones eclesiásticas “se sustenta de una parte en el carácter aconfesional del Estado, de otra, en el propio texto legal que obliga a los poderes públicos a tener en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantener las relaciones de cooperación consiguientes. Es este principio cooperativo el que se expresa en el artículo VI.2 del Acuerdo sobre asuntos jurídicos” (fundamento jurídico 2).
La STC 93/1983, de 8 de noviembre , contribuye a precisar su naturaleza cuando rechaza que se trate de un derecho: “Como es obvio, el artículo 16.3 regula un deber de cooperación del Estado con la Iglesia católica y las demás confesiones y no un derecho fundamental de los ciudadanos del que sea titular el actor” (fundamento jurídico 5).
2.2. Manifestaciones del principio de cooperación
Entre la legislación eclesiástica que contribuye a precisar el alcance del principio de cooperación, entendido como la constitucionalización del régimen de común entendimiento para las relaciones entre el Estado y las confesiones, ocupa un lugar destacado la Ley orgánica de libertad religiosa de 1980 (LOLR) , con varias manifestaciones significativas.
Una de ellas es la Comisión asesora de libertad religiosa, creada en el Ministerio de Justicia y compuesta de forma paritaria y con carácter estable por representantes de la Administración del Estado, de las confesiones religiosas y por personas de reconocida competencia (art. 8.1 LOLR ). Sus funciones son de estudio, informe y propuesta de las cuestiones relativas a la aplicación de dicha ley y, con carácter preceptivo, la preparación y dictamen de convenios (art. 8.2 ).
Los Acuerdos o Convenios de cooperación, previstos en el artículo 7 de la Ley orgánica de libertad religiosa , son la forma más destacada de materializar el principio del mismo nombre. Como es sabido, los convenios vigentes más importantes entre el Estado español y las confesiones religiosas son los Acuerdos con la Santa Sede de 1976 y 1979 , y los Acuerdos de 1992, suscritos respectivamente con la Federación de entidades religiosas evangélicas de España , con la Federación de Comunidades israelitas de España y con la Comisión islámica de España. Haciendo abstracción de la tradición, naturaleza y contenido de unos y otros, su sola presencia confirma el significado del principio, tal como lo hemos visto.
De todos modos ahora interesa preguntarse si ésta es la forma constitucional de aplicar el principio de cooperación y si el inciso final del artículo 16.3 constitucionaliza el sistema concordatario para la Iglesia católica y el de convenios para las demás confesiones. De su tenor literal -”los poderes públicos (...) mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación..”- simplemente se deduce que se constitucionaliza el común entendimiento como principio informador de las relaciones entre el Estado y las confesiones, pero no la forma concreta de materializarse. Por lo tanto, la existencia de acuerdos con las confesiones viene posibilitada pero no exigida por la Constitución. Y, como ésta no impone ni prohíbe una forma concreta de relacionarse el Estado y las confesiones, la cooperación puede plasmarse en acuerdos de índole internacional o interna, según la personalidad jurídica que tenga reconocida y actúe la confesión firmante. Así se comprende la corrección del art. 7.1 de la Ley orgánica de libertad religiosa que, en sintonía con el texto constitucional, emplea el tenor facultativo: “el Estado (…) establecerá, en su caso, Acuerdos o Convenios de cooperación”.
Otra cuestión es que los acuerdos se perfilan como los instrumentos más apropiados para materializar el principio de cooperación. Garantizan el mayor respeto a los derechos de libertad de las confesiones y el más depurado reconocimiento de su especificidad en la medida que formalizan los resultados del común entendimiento con el Estado en fuentes bilaterales de Derecho eclesiástico. Por otra parte, allí donde existe un sistema pacticio entre la Iglesia católica y el Estado, es más fácil que las demás confesiones vean reconocida su especificidad a través de acuerdos, dejando de constituir el conjunto de lo “acatólico” o, en expresión plástica y rotunda, “il coacervo anonimo degli indistinti” (D'Avack). Y, por último, conviene no olvidar un hecho incuestionable: el Estado español ha plasmado el principio de cooperación mediante Acuerdos con la Santa Sede, con con la Federación de entidades religiosas evangélicas de España, con la Federación de Comunidades israelitas de España y con la Comisión islámica de España, confirmando que son la fórmula más adecuada de cumplimiento del principio constitucional de cooperación con las confesiones de mayor presencia en España.
La doctrina del Tribunal Constitucional también es clara en este punto. Así, por ejemplo, la STC 265/1988, de 22 de diciembre , al interpretar el artículo 6.2 del Acuerdo sobre asuntos jurídicos, entre la Santa Sede y el Estado español , afirma: “La indicada norma –que responde al principio cooperativo que se hace explícito en el art. 16.3 de la CE – ha sido desarrollada, sustantiva y procesalmente (...), siendo preciso que la interpretación y aplicación de este conjunto normativo se haga conforme a los preceptos constitucionales y, en especial, a los derechos y libertades fundamentales que para todos consagran los artículos 14 y siguientes de la Constitución ” (fundamento jurídico 4). Esta misma sentencia conecta el principio de cooperación con el de libertad religiosa y muestra su compatibilidad con el principio de laicidad, como ya vimos.
2.3. Criterios estatales de valoración de las confesiones
El artículo 16.3 de la Constitución suscita una última cuestión de interés cuando conecta, por medio del término consiguientes, las obligaciones de los poderes públicos de tener en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y de mantener relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones. La cooperación, subordinada a la presencia sociológica de cada confesión, plantea un doble interrogante: uno acerca de los criterios que utilizará el Estado para valorarla y otro sobre el alcance de la mención a la Iglesia católica.
A nuestro juicio, la clave para resolver el primero se encuentra en la distinción entre el principio de cooperación y las formas de materializarse. Todas las confesiones son igualmente sujetos del derecho de libertad religiosa e igualmente merecedoras del reconocimiento de su especificidad, respecto a los grupos no religiosos, y de sus rasgos propios, respecto de las demás confesiones. Por consiguiente, y en cuanto al principio de cooperación, a todas las confesiones, sin distinción , les corresponden relaciones de común entendimiento con el Estado. Ahora bien, cuando la forma elegida de plasmarlo consista en acuerdos o convenios, los poderes públicos aplicarán los criterios señalados en el artículo 7 de la Ley orgánica de libertad religiosa. Pero adviértase bien, lo que está subordinado a la valoración del Estado no es el principio de cooperación -que, en tanto que constitucional, contempla igualmente a toda confesión con sólo que pruebe su condición de tal-, sino el supuesto concreto del establecimiento de acuerdos o convenios. Es la posibilidad de estipularlos la que se limita a las confesiones inscritas en el Registro de entidades religiosas, y que por su ámbito geográfico y número de creyentes hayan alcanzado notorio arraigo en España (art. 7.1 ).
