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TEMA 3. EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN.
1. INTRODUCCION. CARACTERES Y PRINCIPIOS DEL SISTEMA
INSTITUCIONAL.
Las primitivas comunidades Europeas (CEE, CECA y Euratom) no recogían un plano institucional único, es decir, cada una tenía su propio consejo, y su propia comisión.
Nunca hubo un tribunal para cada una de las instituciones, ni tampoco una Asamblea (El precedente del Parlamento Europeo). Este esquema se mantiene hasta abril de 1965, momento en el cual se firma en París el Tratado de fusión de los ejecutivos, conforme al cual, las instituciones pasan a tener un único esquema institucional.
Con la reforma de los Tratados (Tratado de Maastricht) empieza a tomarse en consideración la necesidad de fijar de una manera permanente, el marco institucional del TUE no cerró esta cuestión, y hay que esperar hasta 1997 al Tratado de Ámsterdam. Y definitivamente el que fija las instituciones es el Tratado de Niza en el año 2001. De tal manera que el Tratado de Lisboa simplemente recoge el esquema de Niza:
- Hay 7 instituciones :
- La Comisión Europea.
- El Consejo (antiguo Consejo de Ministros)
- El Parlamento Europeo.
- El Tribunal de Justicia.
- El Consejo Europeo.
- El Tribunal de cuentas.
- El Banco Central Europeo (BCE)
- (^) Hay 2 órganos auxiliares : El Comité de las Regiones, Comité Económico y Social (CES)
- Agencias europeas que son más de 30 (Agencia Europea de Patentes y Marcas, Agencia Europea de Protección de la Pesca…)
- Lobbies : Grupos de presión.
El esquema institucional refleja el principio de la doble legitimidad de la Unión, por un lado, la que se deriva de los Estados miembros, y por otro lado la de los pueblos de Europa. La de los Gobiernos Estados se manifiesta en el Consejo y en el Consejo Europeo; y los pueblos a través del Parlamento Europeo. El resto de las instituciones se caracteriza por su independencia.
La legitimidad derivada de los Estados, enfatiza el plano intergubernamental, es decir, la postura que sostiene que la UE es una organización internacional.
La legitimidad de los pueblos (Parlamento Europeo), enfatiza el plano supranacional, y la vocación de unidad de Europa, por encimas de las diferencias estatales.
Esto no significa que esa independencia, no se tenga que predicar en todas las instituciones, pero está claro que tomando en consideración el grado de influencia de los gobiernos sobre cada una en particular, esa independencia se matiza.
La relación entre las instituciones se basa en el método comunitario , que refleja el diálogo institucional entre el Consejo, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo, de manera que se habla de un triálogo, y aquí es donde se toman las decisiones.
Es un sistema que se basa en la búsqueda de contrapesos, y en la búsqueda del equilibrio, además es un esquema que no sigue el ejemplo de la distribución y separación de poderes de los Estados miembros, es decir, el esquema tradicional del poder legislativo, ejecutivo y judicial, no se da en la UE. El poder ejecutivo en principio está en manos de la Comisión, pero el consejo también tiene un poder de maniobra en este ámbito. El poder legislativo se comparte entre el Parlamento Europeo y el Consejo. El único poder identificable, es el poder judicial, que reside en el Tribunal de Luxemburgo.
El objetivo último de este dialogo institucional, es la búsqueda del interés general europeo, de hecho todo se resume a intentar encontrar un equilibrio entre los intereses comunes y los intereses nacionales.
Por esta razón, es más apropiado hablar en la UE de funciones y no de poderes.
El art. 13.2 del TUE recoge el principio de equilibrio institucional , según el cual los poderes atribuidos a una institución no pueden ser ejercidos por ninguna otra, ni por los órganos consultivos, y esos poderes tienen que ser ejercidos de acuerdo a las condiciones y límites fijados en los tratados.
La realidad es que el Consejo es la institución que mayor peso específico tiene en este momento en la Unión. Al mismo tiempo la Comisión ha sufrido un deterioro y un cierto desprestigio, porque se le achaca fala de cercanía ciudadana.
El art. 295 del TFUE (Tratado de Funcionamiento de la UE), recoge también el equilibrio entre las instituciones, al exigir que el Parlamento, el Consejo y la Comisión, se consulten mutuamente para articular medios de colaboración, y el supervisor de este equilibrio tiene que ser el Tribunal de Justicia.
Medios institucionales:
- La Comisión dispone de 33.000 funcionarios.
- El Consejo dispone de 3.200 funcionarios.
- El Parlamento dispone de 5.000 funcionarios.
- (^) El Tribunal de cuentas dispone de 620 funcionarios.
- El Tribunal de Justicia dispone de 1.300 funcionarios.
Estos funcionarios tienen un doble escalafón :
- Administradores : Es el cuerpo de la Administración comunitaria, que requieren carrera universitaria.
El art. 15.5 TUE establece que el Consejo Europeo nombra a un presidente, que tiene un mandato de una duración de dos años y medio, y puede ser reelegido una vez. Esta figura ha supuesto la bicefalia en el esquema comunitario, porque está al mismo nivel que el Presidente de la Comisión. Esta figura enfatiza el plano intergubernamental sobre el comunitario; además este presidente tiene la potestad de poder vincular a la Unión en temas internacionales.
Los actos jurídicos que emanan del Consejo Europeo, se encuadran dentro de la categoría genérica de las conclusiones del Consejo , y que también manifestar como declaraciones, orientaciones y decisiones; todas estas tienen en común que no son actos de Derecho Comunitario, ni primario ni secundario.
- EL PODER DECISORIO:
a. El Consejo
Es una institución europea que sigue el principio de representación de los Estados y que recoge la legitimidad intergubernamental y la representación territorial, porque en el Consejo están representados cada uno de los Estados miembros de la Unión, y pone de manifiesto el carácter cuasi federal de la integración comunitaria.
El Consejo sin embargo, no es una conferencia internacional, porque no se le aplican las reglas del Derecho internacional, y su mecanismo de funcionamiento interno está explicitado y recogido en los tratados comunitarios (Tratado de Lisboa regula el Consejo en el art. 16).
NO HAY QUE CONFUNDIR EL CONSEJO CON EL CONSEJO EUROPEO, PUESTO QUÉSTE ÚLTIMO ES UNA INSTITUCIÓN COMUNITARIA FORMADA POR LOS JEFES DE ESTADO Y GOBIERNOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS Y QUE OTORGA UN IMPULSO POLÍTICO A LA UNIÓN.
El Consejo es una institución que debe buscar el interés común europeo, y en este sentido debe estar imbuido de un espíritu comunitario, en el que prevalezca la integración sobre el interés particular de cada Estado.
El art. 16.2 TUE, establece la composición del Consejo, y dice que está formado por:
- Un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, capacitado para representar al Gobierno de un Estado miembro al que puede vincular, es decir, de España solo puede ir al Consejo un Ministro.
El quórum para la celebración de sesiones del Consejo es la mitad de los miembros (14).
El Consejo funciona diariamente a través de un órgano que dota de permanencia a los trabajos a través del ( Coreper ) que es el comité de representantes permanentes, que está formado por diplomáticos y funcionarios de cada Estado miembro y que se encargan de preparar las reuniones del Consejo a través de dos listas:
- Lista A : En la cual se incluyen aquellas materias que no son contenciosas y que se pueden someter directamente a votación de los Ministros.
- (^) Lista B : Está compuesta por aquellas cuestiones sobre las que no hay una uniformidad de criterio, es decir sobre las que no hay acuerdo.
El Consejo al mismo tiempo tiene unas reuniones sectoriales, y las más importantes son:
- El Consejo de Asuntos Exteriores.
- El Consejo de Asuntos Generales.
- El ECOFIN: Reunión de los Ministros de economía y finanzas, que hacen el seguimiento de la Unión económica y monetaria.
Presidencia del Consejo:
Hasta 1995 la Presidencia del Consejo era rotatoria por orden alfabético (cada 6 meses), a partir de 1996 se cambia este esquema, la presidencia sigue siendo semestral pero el orden no es alfabético, es decir, no se sigue ninguna regla, puesto que se decide por un Consejo europeo extraordinario. Lisboa ha introducido un nuevo factor, la troika la cual está compuesta por 3 países:
- El que desempeña la presidencia en cada momento.
- Los dos países: el que ha estado en la presidencia antes y después, para así coordinar los trabajos del Consejo.
La votación
LA regla general es la doble mayoría desde el Tratado de Lisboa, según la cual hace falta para aprobar una propuesta, 55% de los Estados miembros, es decir 15, y que represente al menos al 65% de la población europea.
En los supuestos en los que sea necesaria la mayoría cualificada para la aprobación de una materia, se necesitan 255 votos, sobre 345, que representen al menos al 62% de la población y a 14 Estados miembros. Italia, Francia, Alemania y Reino Unido tienen 29 votos; España y Polonia 27; Rumanía 14; Holanda 13; Grecia, Portugal, Bulgaria y Chequia tienen 12… Esta ponderación se fijo en el Tratado de Niza.
b. La Comisión
El art. 17.1 TUE establece que la Comisión Europea promueve el interés general de la Unión, es independiente de los Estados miembros, y encarna el espíritu comunitario.
Hasta el 2014 cada Estado miembro tiene un comisario, a partir de aquí habrá un número de comisarios equivalente a 2/3 de los Estados miembros.
Este esquema de asignación de un comisario por país, no contribuye a enfatizar la independencia de la Comisión.
El art. 17.3 TUE establece la duración del mandato de los Comisarios en 5 años, que equivale a la duración del mandato del Parlamento Europeo.
- Atribuciones de decisión normativa no legislativa : Esto significa que la Comisión como ejecutivo comunitario puede por delegación elaborar reglamentos, directivas y decisiones, cuando así se lo encomienden el Consejo o el Parlamento, por delegación. La delegación puede ser revocada antes de que se lleve a cabo “ call back ”, y también le puede fijar a la comisión un plazo de realización “ Sunset clause ”. El Consejo y el Parlamento también pueden vetar la entrada en vigor de la norma elaborada bajo la delegación.
El art. 291 TFUE (Tratado de Funcionamiento de la UE) establece que la ejecución legislativos y no legislativos corresponde a los Estados miembros, que pueden delegar en la Comisión cuando sea conveniente una uniformidad de aplicación a nivel comunitario.
- Atribuciones de control de cumplimiento del Derecho Comunitario : El art. 17. TUE establece que corresponde a la Comisión la vigilancia del cumplimiento de los tratados y del derecho derivado. La Comisión es la guardiana de los tratados. Tiene dos ámbitos de actuación: - Respecto de los Estados miembros : La Comisión supervisa que el Estado miembro haya aplicado y transpuesto correctamente el Derecho Comunitario. En caso contrario puede iniciar un procedimiento administrativo para constatar la infracción del Derecho Comunitario, que se inicia a través de una carta de emplazamiento o requerimiento, en la cual se concede al Estado miembro un plazo para presentar alegaciones y defenderse. La Comisión elabora con la respuesta que le dé el Estado miembro un dictamen motivado, en el que fija un plazo al Estado miembro para que cese en la infracción. Esto puede culminar en un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia que puede imponer una multa. - Respecto de los particulares : Normalmente no es respecto a una persona física, pero si respecto de empresas. La Comisión tiene la potestad de iniciar investigaciones respecto a presuntos incumplimientos que sean imputables a empresas comunitarias. La Comisión puede llevar a cabo registros sin previa notificación. El procedimiento puede concluir con una multa.
- Gestión de las clausulas de salvaguarda : La Comisión Europea tiene la capacidad de conceder derogaciones parciales sobre determinadas políticas comunitarias respecto de Estados miembros que estén sometidos a particulares circunstancias (suele ser de libre de circulación tanto de mercancías como de personas)
c. El Parlamento Europeo
Hasta 1962 se llama Asamblea de la CEE y de la CECA. Hay que esperar hasta el Acta Única Europea de 1987, para que se denomine a esta institución Parlamento Europeo.
Lisboa le dota del marco institucional definitivo, y lo regula con las demás instituciones en el art. 14 TUE.
El Parlamento Europeo representa a la ciudadanía de la Unión, pero no a los pueblos de Europa, y además dota a esta Unión de una vinculación explícita con el principio democrático, y con la democracia representativa.
El Parlamento tiene una multiplicidad de funciones, el art. 14 destaca:
- El control político.
- La función presupuestaria.
- La capacidad legislativa.
Las primeras elecciones al Parlamento se celebran en 1979, y desde entonces ha habido 6 elecciones. Las participación ciudadana en 1979 fue del 62%, sin embargo las últimas en el año 2009 ha sido del 43%; es decir, la ciudadanía europea todavía no siente esta institución como un elemento de representación.
El régimen jurídico electoral se basa en una directiva del año 1993 (93/109/CE -> si el año va delante siempre es una directiva, y si va detrás seria un reglamento), y también una disposición que se llama el AEE (Acto Electoral Europeo de 1993) que regula las elecciones al Parlamento, y quienes pueden participar. El derecho de sufragio activo (el acto de votar) y pasivo (que te puedan elegir), lo tienen los ciudadanos comunitarios en el lugar donde tengan su residencia. La cuestión se suscita respecto de los países que conceden el derecho de voto a ciudadanos no comunitarios.
Este AEE armoniza y da unas directrices generales para la celebración de las elecciones, pero deja libertad a cada Estado miembro para regular el detalle, en concreto en España la LOREG, dispone de un título VI que se dedica a las elecciones al Parlamento Europeo.
El AEE nos dice que:
- Las elecciones europeas tienen que ser por sufragio universal, secreto y directo.
- El escrutinio es proporcional, es decir, que el sistema que se adopta es el sistema proporcional (que se puede repartir)
- Las circunscripciones electorales pueden ser únicas o plurales. España es única (todas las papeletas son iguales en todas las provincias), Alemania es plural (hay papeletas por cada región)
- (^) Las listas pueden ser abiertas como Italia o Bélgica (se puede modificar, dependiendo de los votos emitidos, es decir se puede elegir a las personas que votas) o cerradas como España.
- Las fechas de las elecciones deben ser comunes.
- Los ciudadanos tienen derecho a sufragio activo y pasivo.
- El Parlamento puede votar una moción de censura contra la Comisión a propuesta de 1/10 de los diputados, o también una votación de confianza (exactamente igual que la cuestión de confianza)
- El Parlamento nombra al Presidente de la Comisión en una votación de investidura.
- Cualquier ciudadano europeo tiene derecho a presentar una petición al Parlamento Europeo.
- El Parlamento puede ejercer un control democrático de legalidad que se fundamenta en que el Parlamento Europeo puede presentar un recurso ante el Tribunal de Justicia, contra otra institución, normalmente contra la Comisión o contra el Consejo de Ministros.
- (^) Competencias de carácter legislativo : Han sufrido una fuerte evolución desde que se elige por primera vez el Parlamento (1979), al principio el Parlamento solo tenía funciones consultivas, hasta el Acta Única Europea no se recogen en un tratado competencias legislativas para el Parlamento, a través del procedimiento de cooperación. Hay que esperar a Maastricht que recoge competencias legislativas puras para el Parlamento.
El Tratado de Lisboa establece que los actos legislativos comunitarios, derivan del procedimiento legislativo ordinario, en el cual participa necesariamente el Parlamento Europeo; de hecho el Tratado de Lisboa establece que en alrededor de 90 materias el Parlamento participa en la legislación. La no discriminación en Europa es por razón de nacionalidad.
Este procedimiento se basa en una doble lectura que se basa en la iniciativa de la Comisión que prepara una propuesta de legislación, esta propuesta se prepara en 23 idiomas oficiales y se remite simultáneamente al Parlamento Europeo y al Consejo; también se envía a los 27 Parlamentos nacionales para que emitan un informe sobre el principio de subsidiariedad.
Primera lectura : El Parlamento recibe la propuesta de la Comisión, y la remite a la Comisión parlamentaria correspondiente, que estudia la base jurídica, el impacto financiero (repercusión económica de la propuesta), el principio de subsidiariedad y de proporcionalidad, y el respeto a los derechos fundamentales. Y la propuesta una vez estudiada pasa al Pleno, donde se vota, y de donde sale la propuesta modificada con las enmiendas. Esa propuesta modificada se manda al Consejo Europeo, el cual tiene que estudiar la propuesta a través de la secretaría general y puede llevar a cabo dos posibilidades:
- Aceptarla por mayoría cualificada y queda definitivamente probada, y se pasa a publicación en el diario oficial.
- Rechazarla, para la cual necesita unanimidad; en este supuesto se devuelve la propuesta al Parlamento Europeo.
Segunda lectura : En este caso se concede un plazo de 3 meses al Parlamento Europeo, en los cuales el Parlamento puede:
- Aprobar la propuesta sin enmiendas.
- Guardar silencio, el silencio significa aprobación tácita.
- Rechazar el texto, es decir, devolución a la Comisión con las enmiendas íntegras, en este último caso pasa a segunda lectura en el Consejo, que puede aprobar las enmiendas del Parlamento o sino las aprueba tiene que convocar un comité de conciliación compuesto por 27 europarlamentarios y 27 representantes del consejo, el cual tiene que buscar un consenso, que puede pasar:
■ Falta de acuerdo -> Rechazo de la propuesta.
■ Acuerdo -> Aprobación de la propuesta.
- Competencias de carácter internacional: Se plasman en dos tipos de competencias:
- El Parlamento Europeo tiene que ser consultado de manera obligatoria para la firma de acuerdos internacionales que impliquen una afectación de las competencias de la Unión. Esta consulta es vinculante y previa a la firma del tratado; el órgano de consulta es la Comisión, y hay que hacer referencia al impacto financiero (que coste tiene el tratado para el presupuesto comunitario).
- (^) El Parlamento Europeo tiene que ser consultado respecto de cualquier nueva adhesión de un Estado miembro, en el procedimiento que se siga para la incorporación de ese país (es decir, que si no hay dictamen conforme en el Parlamento, no puede entrar ningún país en la Unión Europea)
4. EL PODER DE CONTROL
El Tribunal de Justicia de la UE
El artículo que hace referencia al Tribunal de Justicia es el artículo 39 de la UE, que afirma que el Tribunal de Justicia garantiza el respeto del derecho en la interpretación y aplicación de los tratados. Es una declaración genérica, pero que le habilita una amplísima labor judicial que ha supuesto el desarrollo del derecho comunitario hacia ámbitos y sectores que en principio no estaban cubiertos por los tratados. Aunque no hay que perder de vista que la labor de la aplicación judicial principal y primaria del derecho comunitario, lo llevan a cabo los jueces de los Estados miembros a través de la jurisdicción ordinaria que en el día a día se ven confrontados con casos en los cuales se ven obligados a aplicar el derecho comunitario. Por esta razón el juez nacional también es en cierta medida juez comunitario. Porque está obligado a aplicar esa fuente del derecho.
