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DERECHO COMUNITARIO (TEMAS A DESARROLLAR
PREGUNTAS LARGAS)
******Se calificará con 2 puntos las respuestas en las que, además de cumplir lo previsto en el párrafo anterior, se ofrezca información actualizada que sea relevante. Se recomienda consultar los últimos números de las revistas especializadas (Revista Española de Derecho Comunitario, Revista Española de Derecho Europeo, Revista General de Derecho Europeo...). También puede consultarse los números 32 (2013) y 33 (2014) de la revista Teoría y Realidad Constitucional, dedicados a la integración política de Europa.
1. Origen, evolución y naturaleza de la integración
europea.
1.1 ORÍGENES DE LA INTEGRACION EUROPEA (LLEGA HASTA EL ACTA
ÚNICA EUROPEA)
En primer lugar no hay que confundir el concepto de UE, con los siglos anteriores que se utilizaron antes del Tratado de Maastricht. La evolución es la siguiente: CEE (Comunidad Económica Europea) -> CE (Comunidad Europea) -> UE (Unión Europea).
El hito más importante es el Congreso de La Haya de 1948, donde Churchill hace un discurso llamado “Sobre los Estados Unidos de Europa”, en el cual afirma que Europa o está unida, o está destruida. En 1949 se crea el Consejo de Europa, que es un ente/institución supranacional dedicada a tutelar los derechos fundamentales en los Estados que hayan ratificado el convenio. Para poder firmar este convenio es necesario estar bajo una democracia, en el cual España no estaba, era un país autárquico (se cocinaba y se comía todo aquí dentro). El plan Marshall se aprueba en 1948, y es un plan, básicamente, de ayuda económica-alimenticia. El 9 de mayo de 1950 se produce la Declaración de Schumann., en la cual demanda una integración europea que supere (sublime) los antagonismos europeos y las diferencias entre europeos. La primera fecha fundacional es el 18 de abril de 1951 en el cual se crea el firma el Tratado de la CECA (Comunidad Europea del Carbón y el Acero), es decir, la primera organización europea. Por primera vez se crean unas instituciones europeas comunes, una Alta Autoridad (actual Comisión), una asamblea (actual Parlamento), y el actual Tribunal de Justicia. Estas tres instituciones eran la CECA. A esta institución se somete la producción del carbón y el acero, es decir, se cede la competencia sobre estos productos a un ente supranacional independiente. Los 6 países fundadores de esta organización son Italia, Francia, Alemania, Bélgica, Holanda y Luxemburgo (Benelux). Lo importante es que Alemania
está en este grupo, no cometiendo errores del pasado. En 1955 se celebra la conferencia de Messina, donde se pide un mayor grado de integración (se percibe que con el carbón y el acero no se superan las diferencias entre países, y llegar a un mercado común). El 21 de marzo de 1957 se firma en Roma el TCEE (Tratado de la Comunidad Económica Europea) y Tratado Euratom. El primero busca crear un mercado común que se base en las cuatro libertades básicas: libre circulación de mercancías, libre de circulación de trabajadores, libre circulación de servicios y la libre circulación de capitales y la unión aduanera, que consiste en la desaparición de las fronteras interiores de los Estados miembros y la creación de un arancel exterior común., por el cual, todo producto de terceros Estados paga el mismo derecho de aduana en cualquier frontera comunitaria (Valencia, Nantes, Rotterdam, Hamburgo…). En 1965 se produce el Tratado de Fusión de los Ejecutivos, que significa que, de las 3 comunidades (CECA, CEE y Euratom) hay una única Comisión, un Parlamento y un Tribunal de Justicia, es decir, la actual organización. En 1966 se produce el compromiso de la “silla vacía”: Francia abandona las instituciones comunitarias porque se quiere reformar la Política Agrícola Común (PAC) y se quiere utilizar una técnica que es la mayoría cualificada, es decir, que no hace falta que todos estén de acuerdo, basta con que una mayoría vote a favor. Francia dice “en cuestiones vitales para un estado miembro, este podrá ejercer el derecho de veto”. Y eso es el Compromiso de Luxemburgo. En el año 1967 pide la adhesión el Reino Unido, junto a Irlanda y Dinamarca. Los ingleses optan por formar la AELC (Sociedad europea de libre cambio), junto con Finlandia, Dinamarca, Irlanda, Grecia, Portugal, Liechtenstein, Grecia, y crean una zona de libre cambio, es decir, una unión más débil, donde no hay un arancel común, y es en 1971 cuando Reino Unido se integra en la Unión Económica Europea. EL principal óbice era la presencia de De Gaulle, ministro francés. En 1970 se instaura el sistema de fondos propios comunitarios, conforme al cual se establecen unos ingresos propios para dotar el presupuesto comunitario. Antes de este año, cada Estado miembro (eran 6) hacia una cesión monetaria directa anual. A partir del 70, los recursos propios se basan en el IVA, los aranceles y la asignación presupuestaria de cada Estado miembro, que es un porcentaje del PIB comunitario (producto interior bruto). En el año 1979 se elige por primera vez el Parlamento Europeo, por sufragio universal directo. Sin embargo, los parlamentarios están representados por grupos políticos, y cada país tiene una asignación de parlamentarios, proporcional, en parte, a su población. En 1986 llega el Acta Única Europea, un tratado que se firma en Luxemburgo y es relevante por 3 elementos:
- Establece un sistema de cooperación que implica al Parlamento Europeo en la atividad legislativa de la UE.
- El Consejo Europeo aparece por primera vez en un tratado. Es la reunión de los jefes de Estado y primeros ministros de los Estados miembros, junto al presidente de la Comisión Europea (Durao
fiscales, sobre todo monetarias. El tercer eslabón que culminaría el 1 de enero de 2001 con la unificación de la moneda (€), que respaldase las 4 libertades básicas (arriba expuestas).
En el plano institucional, el TUE introduce estas novedades:
- El Parlamento Europeo: se le añade un procedimiento de codecisión, que hace que, en determinadas materias, no se pueda aprobar ninguna legislación comunitaria si no se aprueba por el Parlamento. Es un sistema de doble lectura. En segundo lugar, el Parlamento Europeo tiene el papel de otorgar la investidura a los miembros de la Comisión europea. Y en tercer lugar, la creación de los grupos políticos en el Parlamento Europeo (Partido socialista europeo, partido popular europeo, grupos verdes europeos…).
- Comisión europea: se aumenta la duración de los miembros de la Comisión a 5 años. El Consejo de ministros puede decidir muchas más materias por mayoría cualificada. Es decir, no hace falta la unanimidad.
- Se crea también el Comité de las Regiones, un órgano consultivo.
Las nuevas políticas comunitarias son 6:
- La primera política se llama “redes transeuropeas”: quieren promocionar líneas de comunicación rápidas. También hay redes de transporte marítimas, de gas y redes eléctricas.
- La segunda política se llama “política industrial”, que se basa en el fomento a nivel comunitario de nuevas líneas industriales de nuevas tecnologías (información, energías renovables, energía solar…).
- La tercera política es la “protección del consumidor”. Se entiende que el mercado común tiene como destinatario a un consumidor ideal que es el consumidor europeo.
- La cuarta política es la “educación y formación profesional”.
- La quinta política es la “juventud”. Una política d el integración de la juventud a nivel europeo.
- La sexta política es la “cultura”. Se intenta dar una imagen común de cultura.
En materia de política social, se recoge en un protocolo anexo al TUE y hay que decir que este protocolo no se aplica ni en Reino Unido ni en Dinamarca, y en Suecia de manera parcial. La política social busca que en Bruselas se puedan hacer convenios colectivos a nivel europeo, y que sean lo más homogéneas posibles. (Por ejemplo, 37.5 h/semana).
En materia de ciudadanía europea, el TUE recoge la libre circulación y residencia, derecho a votar y a ser elegido en las elecciones europeas y en las municipales, derecho a protección consular y diplomática, derecho de
petición ante el Parlamento Europeo y el derecho a hacer una denuncia al defensor del pueblo europeo.
El último elemento es el principio de subsidiariedad, según el cual, todo aquello que se pueda realizar de manera más efectiva, eficaz y temprana por las autoridades nacionales, deberá llevarse a cabo en detrimento de las instituciones comunitarias.
- PESC (Política exterior de seguridad común): este pilar se excluye del método comunitario, es decir, el papel de las instituciones europeas es secundario. El papel de la Comisión, Parlamento es secundario, y el protagonismo lo recuperan los estados miembros, a través, de dos técnicas: la acción común y la posición común. Estas dos técnicas se desarrollan en el ámbito intergubernamental, es decir, los Estados no necesariamente tienen que participar, y además, estas cuestiones quedan excluidas del TJ de la UE (a partir de ahora, Tribunal de Luxemburgo, TL). La política exterior y seguridad común necesita de un alto comisionado para la acción exterior.
- CAJI (Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior): se busca con este pilar un espacio europeo de justicia, libertad y de derechos comunes. Se pone de manifiesto este pilar en el Mandato Judicial Europeo (un criminal buscado en cualquier Estado miembro es buscado en todos los Estados) y en la Cooperación Transfronteriza, es decir, el derecho de la policía de cada Estado, en caso de delito flagrante, puede entrar 20 kilómetros en otro Estado miembro. Este último pilar es intergubernamental, es decir, sólo depende de la voluntad de los países miembros.
1.3 EL ESTADO ACTUAL DE LA INTEGRACIÓN: DEL TRATADO POR EL
QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA AL TRATADO
DE LISBOA
El Tratado de Lisboa tiene dos antecedentes: el Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Niza, de 1997 y 2001. El TDA es importante porque establece los capítulos de negociación con los países para la ampliación de la UE. También son llamados los criterios de Copenhague. De manera que cualquier país candidato para adherirse a la UE tiene que satisfacer estos capítulos. Entre estos están: agricultura, respeto al medio ambiente, respeto a los derechos humanos, política industrial y social, garantías jurídicas (si el sistema jurídico de esos estados ofrece garantías reales a sus ciudadanos). Los países candidatos son Turquía, Croacia y Macedonia. También hay que citar en este TDA la creación del mecanismo de la cooperación reforzada, es decir, conforme al cual varios estados miembros (basta con 2) puede, para determinadas materias, unilateralmente decidir, profundizar, en la integración comunitaria. Es típico es asuntos medio ambientales. Esto es un primer paso hacia “la Europa de las dos velocidades”.
El TDL abandona la estructura de pilares y lo que hace es reorganizar el TUE y en otro articulo, reorganiza el TCE (tratado de la comunidad europea). Le cambia el nombre y le pone TFUE. Luego tiene un capitulo de protocolos que son vinculantes jurídicamente, y 65 declaraciones que no son vinculantes, solamente declarativas.
Todo el esquema de cesión y transferencia de competencias se basa en el principio de atribución de competencias, según la cual las instituciones europeas solo podrán ejercer su actividad en aquellas materias que explícitamente se le haga permitido en el Tratado.
De esta forma, desaparece el concepto de competencias implícitas, conforme al cual la UE y sus instituciones podrían actuar en aquellas áreas colindantes a las expresamente atribuidas cuando fuese necesario lograr los objetivos de la integración. Las competencias explícitas son un arma de doble filo.
El TDL incluye el principio de conformidad de los parlamentos nacionales, es decir, para controlar que el principio de atribución se respete se establece este principio de manera que cualquier parlamento de un Estado puede elevar una objeción a la regulación de una materia por parte de las instituciones europeas que obligará al replanteamiento del ejercicio de la competencia.
Está muy relacionada con el principio de subsidiariedad y con el principio de proporcionalidad. El primero existía desde Maastricht. El nuevo es el principio de proporcionalidad, y se basa en la adecuación de los medios (la actuación de las instituciones europeas debe ser aquella con la que logre el objetivo de una manera menos lesiva. Respecto al principio de atribución, el TDL establece el principio de la doble presidencia, hay un presidente de la Comisión (Durao Barroso) y presidente del Consejo (Van Rompui). Este hecho, que parece irrelevante, establece la doble presidencia reconociendo la importancia del carácter intergubernamental, es decir, el TDL afirma la importancia de los gobiernos de los Estados recordando que los dueños de los tratados son los propios Estados.
Ese representante del Consejo tiene la labor de representa a la UE internacionalmente, coordinada con el servicio exterior común. El TDL también recoge un nuevo método de trabajo que se basa en la doble mayoría, que es que las decisiones que deben ser adoptados por mayoría cualificada, con la cual habrá que tener dos baremos:
- El nº de Estados: una decisión se aprobará cuando este de acuerdo, al menos, el 55%. Además, esos Estados deben representar el 65% de la población europea.También se puede formar una minoría de bloques de 8 Estados, que tienen que ser un porcentaje mínimo.
- Se crea una figura que venía del TDM, que es el alto representante para los asuntos exteriores y de seguridad.
Respecto a la ciudadanía europea, el TDL reconoce la iniciativa popular, según la cual, un millón de ciudadanos comunitarios que representen a un número suficiente de Estados miembros pueden presentar una propuesta legislativa al Parlamento europeo que puede tomarla en consideración o no. Respecto a los derechos fundamentales, el TDL dice en el art.6 que “la carta de derechos fundamentales de la UE tendrá el mismo valor jurídico que los propios tratados”. Al mismo tiempo, declara la pertenencia de la UE al Consejo de Europa (Convenio Europeo de Derechos Humanos), y para terminar de liar la tostada, reconoce competencia al Tribunal de Luxemburgo respecto a derechos fundamentales.
El TDL, en el fondo, quiere afirmar la importancia de los derechos fundamentales en la integración, pero no puede dejar de lado el hecho insoslayable de que los derechos fundamentales pertenecen al núcleo duro constitucional de los Estados miembros. Además, el TDL declara, en el art.6.3, que las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros forman parte del derecho de la UE como principios generales. *El art.2 del TDL nos aclara que valores son innatos a la UE, y dice que “la UE se fundamenta en el respeto de la dignidad humana, a la libertad, a la democracia, la igualdad, el estado de derecho y el respeto a los derecho humanos”. Este articulo recoge todos los elementos que tienen que cumplir aquellos estados que quieran ser candidatos a la integración en Europa, de tal manera que el núcleo duro de los rasgos que caracterizan toda la integración son los recogidos en este articulo. Por último, es el primer tratado que reconoce la posibilidad de que un Estado miembro pida la salida de la UE.
1.4 EL PROCESO DE AMPLIACION DE LA UNIÓN EUROPEA
- Los países fundadores fueron, en 1957, Francia, Alemania, Italia y el Benelux. (6)
- La primera ampliación es en 1973 con 3 países: Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. Se hacen a través de un tratado, llamado “Acta de adhesión”. (9)
- La segunda ampliación es en el año 1981, cuando entra Grecia. (10)
- La tercera ampliación es en 1986, donde entra España y Portugal, firmada en Lisboa el 15 de junio de 1985. Esta negociación fue muy dura por culpa de la política agrícola común. Supone que en la negociación del Acta Única del año 1987, aparece por primera vez la política de cohesión, que se basa en el equilibrio interterritorial. También se crea un concepto que se llama “regiones ultra-periféricas” que se aplica a Canarias. (12)
- La cuarta ampliación se hace en 1995, llamada “del norte de Europa”, donde entran Finlandia, Austria y Suecia. Aportan una sensibilidad
TEMA 2: COMPETENCIAS DE LA UE
2.1 DISTRIBUCCION HORIZONTAL Y VERTICAL DEL PODER DECISORIO
Los tratados nos determinan el marco competencial que corresponde a las instituciones europeas, y en su defecto, a los Estados miembros. Esa distribución competencial se basa en dos parámetros: el primero hace referencia a la distribución horizontal, es decir, cómo se lleva a cabo el reparto de poder entre las propias instituciones comunitarias. El plano vertical hace referencia a la distinción de las competencias comunitarias y a aquellas que corresponden a los Estados miembros.
Distribución horizontal: Comisión – Consejo – Parlamento.
La Comisión es la institución que tiene la iniciativa comunitaria y la armonización de las propuestas de legislación para que no sean pro- nacionales. Es el poder ejecutivo europeo.
El Consejo de ministros tiene la capacidad de aprobar la legislación, es decir, este es el primer problema. Ninguna norma comunitaria se aprueba sin el consentimiento del Consejo, de tal manera, que el poder legislativo de manera fundamental reside en el Consejo. Es el poder legislativo europeo.
El Parlamento tiene un poder legislativo de acompañamiento/ complementario, es decir, ha ido de no tener ninguna importancia ha ido evolucionando a través de tres mecanismos:
- (^) El primero aparece con el Acta Única europea, y se llama “procedimiento de cooperación y dictamen conforme”, es decir, que cualquier propuesta de legislación pasase al Parlamento para que informase de manera no vinculante.
- En Maastricht, se introduce el procedimiento de codecisión. Con este procedimiento, el Parlamento, en determinados tipos de legislación, tiene carácter vinculante, que se lleva a cabo a través del trámite de enmiendas y una doble/triple lectura de la propuesta legislativa.
- Lisboa re-denomina y lo califica “procedimiento legislativo ordinario”. También amplia el ámbito del procedimiento de codecisión. Y las que tienen contenido económico relevante (cuesta dinero), el Parlamento tiene que dar su opinión.
*El Tribunal de Justicia se encarga de determinar que la legislación comunitaria es compatible con los tratados y, en segundo lugar, determinar si una ley de un Estado miembro es compatible con el derecho comunitario. Y se lleva a cabo a través de un procedimiento judicial llamado “cuestión prejudicial”. La cuestión prejudicial permite que en un proceso concreto se paralice el procedimiento y se eleve una cuestión al Tribunal de Justicia de la UE para que determine si la aplicación de una ley nacional es incompatible con el derecho comunitario.
La distribución vertical de competencias hace referencia a la aplicación del derecho comunitario en los Estados miembros. Tiene dos criterios:
- El Acta de adhesión.
- La Ley de ratificación del tratado que esté en vigor. (En España con la LO 1/2008 de 31 de julio).
La relación entre el derecho comunitario y el derecho interno necesita de la articulación de mecanismos nacionales que sirvan para dar efectividad al derecho europeo. Por lo tanto, la competencia de los Estados miembros es, fundamentalmente, de ejecución. Si se suscitan puntos de duda, deberán ajustarse al derecho europeo, cambiando el derecho interno. De esta dialéctica, depende en gran parte el desarrollo y la evolución de la integración europea.
2.2 OBJETIVOS DE LA UE El art.3 del TDL enumera los objetivos de la UE, y sirven para constatar que la integración europea ya supera en gran medida los objetivos originales de integración económica. Empieza diciendo que “la UE tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de los pueblos.” El art.3.2 dice que “la UE ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores”. El apartado tercero dice que “la UE establecerá un mercado interior” pero también afirma que “la UE combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la igualdad entre hombres y mujeres”.
2.3 PRINCIPIO DE ATRIBUCION DE COMPETENCIAS: EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA ATRIBUCION DE COMPETENCIAS. El fundamento de la atribución de competencias de la UE lo encontramos en el Acta de Adhesión y en la Ley Orgánica de Ratificación, que se rige por el art.93 de la CE, que exige que “la transferencia o cesión de derechos soberanos tiene que hacerse a través de Ley Orgánica”. El principio de atribución viene fijado en el art.1 del TUE dice que “los Estados miembros atribuyen a la UE competencias para el logro de sus objetivos”. Estas competencias siempre deben quedar muy claramente fijadas en los tratados. El principio de atribución, indirectamente, afirma que todo aquello que no este explícitamente cedido a las instituciones europeas, corresponde a los Estados miembros. Las competencias se ceden en los tratados, y no por los tratados. La UE tiene competencias restringidas, es decir, nunca asume la competencia de la competencia. De este modo, el Tratado establece en el art.4.1 establece que “toda competencia no atribuida a las instituciones europeas corresponden a los Estados miembros”. Este sistema de atribución por cesión de derechos soberanos es único en su especie.
2.4 LA OBLIGACION DE INVOCAR UNA BASE JURIDICA VALIDA. Las instituciones europeas cuando ejercitan una competencia tienen que fundamentar el acto es un artículo del tratado que les sirva de base jurídica.
poderes implícitos. Esta doctrina afirma que, cuando la Comisión tenga una competencia genérica sobre una materia de actuación, y en el supuesto que para el logro de los objetivos fuese conveniente la ampliación de la capacidad de acción de la Comisión, esta podrá considerar que tiene la competencia implícita para llevarla a cabo. Históricamente, la Comisión ha tendido o ha abusado de esta doctrina, arrogándose competencias que expresamente no le habían sido otorgadas. Por ello, el TDL había establecido unas cautelas:
- La Comisión tiene que ser autorizada por el Parlamento para ejercer la competencia.
- Debe notificar a los Parlamentos nacionales que va a ejercer la competencia, que pueden presentar objeciones.
- La acción comunitaria tendrá que ser aprobada por unanimidad en el Consejo de ministros de la UE.
2.7 PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD Es un principio básico para el esquema comunitario que se instaura en el TDL. No sirve para otorgar, conceder, delimitar nuevas competencias a favor de la Comisión. Sólo sirve para modular el ejercicio de una competencia ya existente. Por lo tanto, fundamentalmente aparece en el ámbito de las competencias compartidas. Se recoge en el art. 5.3 del TDL, que afirma que en virtud de este principio y en los ámbitos que no son de la competencia exclusiva, la UE intervendrá en caso de que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, sino que puedan llevarse mejor a cabo desde el plano comunitario, debido a la dimensión de la acción y en pro de la eficacia de ese objetivo. Por tanto hay dos parámetros: eficacia (que sea más eficaz que se lleve desde Bruselas) y la necesidad de comunitarizar. La subsidiariedad se puede alegar tanto por las instituciones europeas como por los Estados miembros. El TDL recoge en el protocolo 2 la regulación del principio de subsidiariedad y proporcionalidad, que requiere que, en primer lugar, que la Comisión elabore una ficha de la acción que va a llevar a cabo de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Esta ficha se envía a los parlamentos nacionales, y estos, disponen de un plazo de 8 semanas para elaborar un informe (dos por país). Si 1/3 de los informes son negativos, la Comisión tiene que replantearse actuar de acuerdo al principio de subsidiariedad, y el Parlamento europeo tendrá en el tramite de lectura que tiene sobre todo proyecto de legislación comunitaria, podrá devolver a la Comisión el texto para su revisión. Este procedimiento implica una rectificación, por parte de la Comisión, de la propuesta original.
2.8 PRINICPIO DE PROPORCIONALIDAD Este principio se aplica respecto de cualquier otra competencia, y se regula en el protocolo nº2, que también regula la subsidiariedad. Se cita en el art. 5.4 del TUE. Fundamentalmente, el encargado de encargar la
proporcionalidad es el Tribunal de Justicia o de Luxemburgo, que, en cada caso concreto, estudia la adecuación entre el medio escogido por la Comisión y el fin que pretendía lograr. Es un principio muy relacionado con el principio de suficiencia de medios, es decir, el art. 3.6 del TUE declara que “las instituciones comunitarias deben disponer de los elementos y medios adecuados para el logro de sus objetivos
2.9 EL PRINCIPIO DE COOPERACION LEAL Viene recogido en el art. 4.3 del TUE. Este principio tiene un efecto vertical, es decir, afecta a las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros, y hace referencia a la aplicación del derecho comunitario en los Estados miembros, y en concreto, a la transposición del derecho europeo al derecho interno. Este principio se alega, sobre todo, por la Comisión cuando un Estado miembro es reticente respecto al cumplimiento de sus obligaciones.
3. El sistema institucional de la Unión Europea y el
proceso decisorio.
TEMA 3: EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN
3.1 INTRODUCCIÓN. CARACTERES Y PRINCIPIOS RECTORES DEL
SISTEMA INSTITUCIONAL
Las primitivas comunidades europeas (CEE, CECA) no recogían un plano conjunto, es decir, cada uno tenía su propio consejo y su propia comisión. Nunca hubo un tribunal para cada uno ni tampoco una asamblea. Este esquema de pluralidad se mantiene hasta abril de 1965, momento en el cual se firma en Paris el “Tratado de fusión de los ejecutivos”, conforme al cual las instituciones pasa a tener un único esquema institucional (un único tribunal, consejo, asamblea y comisión).
Con la reforma de los tratados de 1992 empieza a tomarse en consideración la necesidad de fijar de una manera permanente el marco institucional. El TUE no cerró esta cuestión y hay que esperar hasta 1997, al Tratado de Ámsterdam y definitivamente el que fija las instituciones es el Tratado de Niza del 2001, de tal manera que el TDL simplemente recoge el esquema de Niza. Hay 7 instituciones:
- Comisión europea
- Consejo (anterior Consejo de Ministros)
- Parlamento europeo
desprestigio, porque se le achaca falta de cercanía al ciudadano. El art. 295 TFUE recoge también el equilibrio entre las instituciones al exigir que el Parlamento, el Consejo y la Comisión se consulten mutuamente para articular medios de colaboración, y el supervisor de este equilibrio debe ser el Tribunal de Justicia.
MEDIOS INSTITUCIONALES La Comisión tiene alrededor 33.000 funcionarios, el Consejo tiene 3. funcionarios, el Parlamento tiene 5.000 funcionarios, el Tribunal de Cuentas tiene 620 funcionarios y el Tribunal de Luxemburgo tiene asignados 1. personas.
Estos funcionarios tienen una doble escala:
- Administradores: son el cuerpo de funcionarios que requiere carrera universitaria.
- Asistentes: no requiere formación universitaria.
Tienen un régimen especial estos 40.000 euro-funcionarios que se recoge en el protocolo de privilegios e inmunidades que, en primer lugar, regula que los edificios de las instituciones europeas no pueden ser objeto de actuación policial (registro, investigación…). Los funcionarios también gozan de un estatus cuasi-diplomático, es decir, no están sometidos a la legislación interna del país de residencia (por ejemplo, no pagan impuestos). Tienen la obligación de secreto profesional y también de la independencia, es decir, para aceptar el cargo, tienen que suscribir un compromiso de independencia. Se intenta que en la función pública comunitaria haya una cierta proporcionalidad entre la representación de los funcionarios y el porcentaje de población del Estado miembro. También, respecto a las lenguas oficiales, hay 23 y 3 lenguas de trabajo (francés, inglés y alemán). España, con los idiomas, “ha conseguido” en el art. 55.2 TUE que “los Tratados podrán ser traducidos a lenguas oficiales en los Estados miembros y constar como versiones oficiales de los mismos”.
3.2 EL CONSEJO EUROPEO: EL PODER DE DECISION POLITICA
El Consejo europeo, como tal, no existe como institución hasta el TDL, aunque ya desde el año 1974 ya se habían ido produciendo reuniones que se denominaban “cumbres europeas”. Es una institución que se encarga de dotar a la UE de impulso político, y que se regula en el art. 13 de la TUE, donde se establece que el Consejo europeo “estará formado por jefes de Estado y gobierno de los Estados miembros, el presidente de la Comisión, el presidente del Consejo, y por ultimo, por el alto representante de la UE para asuntos exteriores”. El Consejo europeo nombra a su propio presidente por un mandato de dos años y medio, y se le puede relegir una vez. Esto provoca una bicefalia en la UE: el presidente de la Comisión y el presidente
del Consejo. Hay que interpretar este hecho como un mayor protagonismo de los Estados miembros sobre el plano comunitario. Además, el presidente del Consejo puede representar a la UE en temas de política exterior.
El Consejo europeo tiene una presidencia semestral que corresponde a cada Estado miembro por rotación. Durante ese periodo semestral, el país que la desempeña se encarga del impulso de los temas comunitarios más relevantes. Se celebran durante esa presidencia, siempre, dos cumbres europeas, como mínimo (normalmente una al principio y otra al final).
El Consejo funciona por consenso, aunque para algunas cuestiones adopta el sistema de voto ponderado del consejo de ministros. Los actos del consejo se enmarcan en una categoría genérica que se llaman “conclusiones”, que también se denominan “declaraciones” “orientaciones” o “decisiones”. Estas categorías tienen en común que no tienen vinculación jurídica directa, hay que esperar a que se articule como norma de derecho derivado.
3.3 ELPODER DECISORIO: EL CONSEJO, LA COMISION Y EL PARLAMENTO.
LA COMISION El art. 17 se dedica por completo a la Comisión, que es la institución europea por antonomasia, porque tiene encomendada la custodia, salvaguarda y vigilancia de los tratados europeos. Es independiente de los Estados miembros. Además, promueve el interés general comunitario.
Hasta el año 2014, cada Estado miembro tendrá un comisario. Luego, dos tercios de los Estados miembros tendrán derecho a un comisario. De este modo, el TDL recoge que si un Estado miembro se opone a la entrada en vigor del sistema de dos tercios, se continuará con el sistema actual. Cada comisario representa a un Estado, pero no representa a ese Estado. El Consejo europeo, por mayoría cualificada, propone al Parlamento un candidato para que se le nombre presidente de la Comisión. El Parlamento tiene que aceptar esa candidatura en una votación de pleno, y a partir de ahí, ese presidente nuevo establece contactos con los estados miembros para que le proponga un comisario. Los candidatos a comisarios son sometidos en el Parlamento a unos “careos” (interrogatorio). El Parlamento hace un voto de investidura sobre el conjunto de los comisarios. Los comisarios no pueden recibir ninguna instrucción de los estados miembros. Además, tienen un estatuto que garantiza su independencia, incluso para después del ejercicio del cargo.
La Comisión funciona conforme al principio de colegialidad, es decir, el conjunto de la Comisión se hace responsable de las decisiones de cada comisario. Si se quiere hacer dimitir a un comisario, tiene que iniciarse un procedimiento ante el Tribunal de Luxemburgo, ya que es el único que puede separar de un cargo a un comisario. La Comisión se guía por los
Además, puede llevar a cabo registros sin previa notificación. Puede cumplir el procedimiento con una multa.
- Gestión de las cláusulas de salvaguarda: tienen la capacidad de conceder derogaciones parciales sobre determinadas políticas comunitarias respecto de Estados miembros que estén sometidos a particulares circunstancias.
EL PARLAMENTO Hasta 1962 se llama Asamblea. Hay que esperar hasta el Acta Única Europea (1987) para que se llame a esta institución Parlamento. El TDL le dota al Parlamento del marco institucional definitivo, y lo regula con las demás instituciones en el art. 14 del TUE. Representa a la ciudadanía de la UE, no a los pueblos de Europa. Además, dota a esta UE de una vinculación explícita con el principio democrático y con la democracia representativa. El Parlamento tiene una multiplicidad de funciones. El art. 14 destaca el control político, la función presupuestaria y la capacidad legislativa. Las primeras elecciones al Parlamento se celebran en 1979. En total ha habido 7 elecciones. La participación ciudadano en las primeras elecciones fue del 62%. Las ultimas, en el año 2009, ha sido del 43%. La ciudadanía no siente, todavía, a esta institución como un elemento de representación. El régimen jurídico electoral se basa en una directiva del año 93 (directiva 93/109) y también una disposición que se llama Acto Electoral Europeo (AEE), que regula las elecciones al Parlamento y quienes pueden participar. El derecho de sufragio activo y pasivo lo tienen los ciudadanos comunitarios en el lugar donde tengan su residencia. La cuestión se suscita respecto los países europeos que conceden el derecho de voto a los ciudadanos no comunitarios.
- Inciso: se gasta dinero desde el principio de la UE, en el año 57.
Esta disposición normativa armoniza las elecciones al Parlamento europeo en los Estados miembros, y establece unas reglas básicas, para el común de las elecciones europeas:
- El sufragio será universal, directo y secreto.
- Tiene que ser un escrutinio proporcional.
- La circunscripción electoral puede ser única o plural. La lista única es votar a un partido en cualquier punto del territorio nacional. La lista plural es que en cada punto de la nación la lista es de una manera.
- Las listas pueden ser abiertas o cerradas. Abierta significa que puedes seleccionar cualquier diputado de las listas. Cerradas significa que tienes que seleccionar una candidatura con todos sus integrantes.
- La LOREG se modifica en el año 87 para permitir el sufragio activo y pasivo de ciudadanos comunitarios en elecciones municipales y europeas.
ESTATUTO Y COMPOSICIÓN
Los europarlamentarios tienen un estatuto que les otorga inmunidad e inviolabilidad, es decir, inviolabilidad por las declaraciones realizadas en su trabajo, ya sea en sede parlamentaria o fuera de la sede parlamentaria. La inmunidad es que no se le puede detener por la comisión de un delito. El europarlamentario no representa a un país, sino a toda la ciudadanía europea. El TDL establece que el numero máximo de parlamentarios es de 750, y ningún país puede tener más de 96 eurodiputados a partir del 2014 (Alemania tiene 99, España tiene 54, Polonia 51).
El parlamento europeo se basa en la proporcionalidad decreciente. El parlamento se organiza por grupos políticos, que necesitan, al menos 25 diputados, que representen, al menos, a un 25% de los Estados miembros. Ahora están el grupo popular, el grupo socialista, el grupo de euroescépticos, el grupo de los no inscritos. El presidente del parlamento se elige por mayoría absoluta entre los europarlamentarios. El parlamento se gobierna por la Mesa, y la junta de portavoces, que en Europa se llama Conferencia de presidentes. La Comisión tiene derecho a asistir a todos los plenos y comisiones.
La regla general de voto en el parlamento es la mayoría absoluta. Para otros tipos de decisiones, se necesita un “quorum” mínimo de 40 parlamentarios. Para la moción de censura, se necesitan 1/10 de los diputados que representen al 25% de los Estados miembros para plantearla.
Existen tres tipos de competencias:
- Carácter político: se basa en el control político a la Comisión europea, a través de los siguientes instrumentos:
- Las interpelaciones y turno de preguntas, a las que se somete a cualquier miembro de la Comisión.
- Las comisiones de investigación. Se pueden y se deben hacer.
- Moción de censura.
- Voto de confianza
- Voto de investidura
- Derecho de petición de cualquier ciudadano comunitario.
- Control democrático de legalidad, es decir, el parlamento europeo puede denunciar a otra institución por usurpación de competencias.
- Carácter legislativo: en 1979, cuando se elige por primera vez al parlamento europeo, las competencias del parlamento solo eran
