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© Investigaciones Regionales. 17 – Páginas 5 a 28 Sección Artículos
The Woodlands: Una forma diferente de gobernar a
Raquel Insa-Ciriza *
RESUMEN: The Woodlands (Texas) es uno de los mejores ejemplos de éxito de los partenariados público-privados entre el Departamento de Urbanismo y Vivien- da Americano (Department of Housing and Urban Development, US - HUD) y la empresa privada. The Woodlands, que fue creada como una «Nueva Ciudad» por la compañía Mitchell Energy & Development Corporation, ha ido creciendo y creando una masa crítica de residentes, trabajadores, su propio sentido de comuni- dad y lo más importante, su propia forma de gobierno. Es el único caso en Estados Unidos de ciudad gobernada por asociaciones privadas. Estas asociaciones, repre- sentadas por un Consejo de Administración, proveen la mayoría de los servicios públicos a los ciudadanos. En este artículo se muestra lo que llamo «complicidad ciudadana» basada en lo que el Nuevo Servicio Público define como gobierno ba- sado en la comunidad. Ellos no están reinventando ninguna clase de gobierno, lo que están haciendo es crear una nueva forma de gobierno en la que los ciudadanos prefieren tomar el mando que servir. El estudio del caso que muestro nos ayuda a entender cómo una mayor participación de los ciudadanos en las tareas de la administración local puede hacer disminuir visiblemente el poder del promotor en el desarrollo de una Nueva Ciudad. Esta complicidad ciudadana se traduce en términos de implicación de los miembros de la comunidad en el crecimiento y en el Gobierno de la ciudad.
Clasificación JEL: H1, H11, H70.
Palabras clave: Gobierno Local, Nuevo Servicio Público, Nueva Gestión Pública, Nuevas Ciudades, PPP.
The Woodlands: A different way of governance
ABSTRACT: The Woodlands (Texas) is one of the best examples of success in a public-private partnership between the US Department of Housing and Urban Development (HUD) and a private firm. Developed as a New Town by Mitchell
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Recibido: 07 de febrero de 2008 / Aceptado: 27 de enero de 2010.
a (^) El Ministerio de Educación y Ciencia ha financiado esta investigación (SEJ2006-04985).
- Dirección: Departamento de Política Económica. Avda. Diagonal, 690. Barcelona 08034. E-mail: [email protected]. Grupo de investigación en Políticas Públicas y Regulación Económica-IREA, Uni- versidad de Barcelona. http://www.ub.edu/pre.
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Energy & Development Corporation, The Woodlands has flourished and created a critical mass of residential development, employment, its own sense of commu- nity and, significantly, its own form of governance as the only example in United States of government by community associations. The Community Associations, represented by a board of directors, provides most public goods to the community. In this paper, we see what is called «citizen involvement» based on what New Public Service theory defines as government based in the community. They are not reinventing government; they are creating new governance where citizens prefer to empower rather than to serve. This case study help us understand how higher citi- zen participation in local governance can decrease developer’s power. This com- munity involvement creates a citizen implication in city growth and governance.
JEL Classification: H1, H11, H70.
Keywords: Local government, New Public Service, New Public Management, New Towns, PPP.
1. Introducción
Las Nuevas Ciudades o Comunidades planificadas son aquéllas en las que todos los aspectos del desarrollo de las mismas están planificados de antemano. Eichler y Kaplan (1967) y Griffin (1974) definieron como «nueva comunidad» a aquélla con una extensión generalmente por encima de las 1.000 hectáreas, que está diseñada con- forme a un plan original y con una población socialmente diversa. Las comunidades más autosuficientes son también llamadas «Nuevas Ciudades». En este caso hacemos referencia a aquellas comunidades que buscan producir y ofrecer una amplia gama de servicios sociales y medioambientales y de beneficios económicos que las comunida- des planificadas normales no esperan ofrecer o producir. Estas comunidades han sido propuestas en bastantes países, durante muchos años, como nuevas formas o métodos de urbanización, y a menudo son vistas como posibles soluciones para los problemas de coste de la vivienda, integración social o crecimiento urbano.
Nos encontramos Nuevas Ciudades tanto en Estados Unidos como en Europa (Reino Unido y Francia básicamente) aunque la forma de gestionar, planificar y fi- nanciar dichas ciudades en ambos modelos es distinta, en el modelo estadounidense es privada mientras que el europeo es pública. En Estados Unidos, la mayor parte de estas ciudades se financiaron o se construyeron con capital privado, la única ayuda pública que algunas de ellas recibieron en su momento fue del Departamento de Vi- vienda (HUD) a través de préstamos garantizados. La gestión en un principio la reali- za el promotor. Finalmente, en referencia a la planificación, el espacio gira entorno a los vecindarios. En este artículo sólo se hará referencia al primer modelo. Las Nuevas Ciudades suelen ser de dos tipos: las llamadas «independientes», en las que existe empleo para sus residentes, y las «satélite» 1 o «dormitorio», en las cuales la gran
(^1) Algunos autores utilizan este término para las nuevas ciudades que son autosuficientes pero cuyos residentes usan algunas de las facilidades que ofrecen las ciudades más cercanas a ella.
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enfoques teóricos como el de los costes de transacción (Crocker y Masten, 1996; Huet y Saussier, 2003) o la teoría de la agencia (Guasch, Laffont y Straub, 2003). En las últimas décadas gobierno y sociedad han comenzado a compartir la tarea de resolver los problemas de su sociedad, empieza a haber una interacción del Estado con el mercado. El desarrollo de los partenariados con el sector privado ha apa- recido como un elemento clave en la implementación de programas y de políticas públicas.
Hay distintas formas de Partenariados Público-Privado (PPP), como podemos ver en la figura 1.
Figura 1. Opciones de Partenariados Público-Privado Definición de Partenariados Público-Privado
Sector Público
Acuerdos Marco
Contratos Públicos tradicionales
Joint Ventures
Inversión Pasiva Pública
Sector Privado
En este trabajo, nos fijaremos únicamente en la Inversión Pública Pasiva, donde un organismo público, en este caso el Departamento de Vivienda, ofrece financia- ción a una empresa privada. El programa federal sobre Nuevas Comunidades del Departamento de Urbanismo y Vivienda americano (1970-1983) bajo los auspicios de los Títulos IV y VII patrocinó 13 nuevas comunidades a través de préstamos ga- rantizados y subvenciones directas. En 1968 el Acta de Nuevas Comunidades (Títu- lo IV del Desarrollo Urbanístico y de Vivienda), enmendado en 1970, proveyó con 294 millones de dólares en préstamos federales garantizados a las Nuevas Ciudades o a lo que también llamaban nuevas comunidades planificadas. Estas Nuevas Ciu- dades fueron Cedar-Riverside (Minneapolis, Minnesota), Flower Mound (Texas), Gananda (New York), Harbison (South Carolina), Jonathan (Minnesota), Maumelle (Arkansas), Newfields (Ohio), Park Forest South (Illinois), Riverton (New York), Shenandoah (Georgia), Soul City (North Carolina), St. Charles (Maryland) y The Woodlands (Texas).
A pesar de estar subsidiadas por el gobierno federal y en algunas ocasiones tam- bién por algunos gobiernos regionales, muchas de estas nuevas ciudades se endeuda- ron. Este problema fue acentuado por las reducidas tasas de crecimiento demográfico y económico. El ritmo lento al que se fueron vendiendo las casas y la tierra incre- mentó la carga para devolver los préstamos. A ello le tenemos que añadir problemas financieros debidos al aumento del coste de los servicios y a que los ingresos por los impuestos locales eran bajos. Por eso en 1976 todas las nuevas ciudades que recibie- ron créditos federales, a excepción de The Woodlands, se declararon en bancarrota. En 1981 la HUD ejecutó la hipoteca de nueve de esas doce ciudades por impago en la devolución de la deuda y revendió los terrenos. La agencia sólo refinanció tres ciudades que ofrecían garantías de supervivencia, que fueron St.Charles, Maumelle y Harbison (Biles, 1998).
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The Woodlands fue la única Nueva Ciudad creada bajo el programa antes men- cionado que devolvió el préstamo y tuvo éxito. Más aún, es la única Nueva Ciudad de Estados Unidos que está gobernada por Asociaciones Comunitarias, por esta razón es interesante estudiar su actual forma de gobierno.
Otro ejemplo de Nueva Ciudad o ciudad planificada no incorporada con éxito es Irvine (California) construida por la empresa Irvine Company^2_._ A pesar de no haber pertenecido al programa federal sobre Nuevas Comunidades y por tanto no haber recibido ninguna ayuda del gobierno federal, es la mayor ciudad planificada cons- truida en Estado Unidos (Forsyth, 2002) con una población de 212.793 habitantes en 2009. Pero a diferencia de The Woodlands opera bajo la forma de gobierno que se denomina Consejo-encargado del gobierno (Council/Manager Government) que consiste en que los concejales elegidos designan a un administrador de la ciudad que se encarga de supervisar las operaciones diarias del gobierno y aplicar las políticas que establecen, normalmente el administrador es apolítico. En este caso el Alcalde realiza funciones primordialmente ceremoniales. Esta forma de gobierno la utilizan el 48,9% de ciudades americanas con una población mayor de 2.500 habitantes (In- ternational City/County Management Association, CIMA). Esto es lo que hace a The Woodlands un caso especial e interesante para analizar.
Este trabajo tiene dos propósitos, el primero es ver cómo la implicación de los ciudadanos, como miembros de una asociación, en la política local y en el proceso de decisión de gobierno, han conseguido hacer crecer una Nueva Ciudad que comenzó siendo dormitorio y la han convertido en una ciudad con suficiente desarrollo econó- mico como para participar e influenciar en las políticas y en la planificación regional. El segundo es examinar cómo una empresa privada puede proveer bienes públicos. Ya se sabe que en los Partenariados público-privado las empresas privadas prestan alguno de estos servicios, pero en el caso de las Nuevas Ciudades dicha prestación por parte de entidades privadas es mucho mayor. Esto se explica a través del estudio de caso de una de esas Nuevas Ciudades, en concreto la que tuvo más éxito dentro de su generación, es decir, The Woodlands. Esta Nueva Ciudad empezó simplemente como una comunidad planificada y en la actualidad se ha convertido en una urbe con capacidad económica suficiente como para participar e influir en la política y el desarrollo regional de su Estado.
La sección 2 considera el contexto teórico y en ella se explican brevemente algu- nos modelos de relación entre el sector público y el privado, centrándonos en el Nue- vo Servicio Público, la Nueva Gestión Pública y la gobernanza. También se explica la llamada «Complicidad o participación ciudadana». En la sección 3 se presenta el estudio de caso de la ciudad de The Woodlands en Texas. En la sección 4 se expone su actual forma de gobierno y se discuten sus posibles futuras formas de gobierno. Finalmente en la sección 5 se plantean las conclusiones.
(^2) Empresa inmobiliaria.
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El gobierno aparece como figura directiva de la sociedad en el momento en la que ésta no tiene capacidad suficiente para autorregularse, tal y como ha pasado en los últimos dos siglos de historia. Pero desde el momento en el que en algún lugar la sociedad posee suficiente capacidad para autorregularse a través del llamado «ca- pital social» mediante la confianza y la cooperación de los ciudadanos, así como de capacidades políticas de deliberación y entendimiento, se pueden llegar a invertir los roles y los ciudadanos pasan a tener la función que desempeñaba el gobierno en asuntos públicos y sociales utilizando recursos, conocimientos e instrumentos pro- pios de un gobierno estatal. El concepto de gobernanza remite al cambio realizado por la sociedad en su capacidad de dirección a finales del siglo xx, y describe cómo diversas políticas sociales y servicios públicos han comenzado a llevarse a cabo por instituciones no gubernamentales. Algunas de estas políticas o servicios incorporan mecanismos de mercado y de participación ciudadana interviniendo directamente o mediante acuerdos entre el sector público y el privado (partenariados). Dicho con- cepto destaca la mayor capacidad de decisión en asuntos públicos que han adquirido algunos agentes no gubernamentales, como pueden ser las empresas o las organiza- ciones ciudadanas. Según Luis Aguilar (2006) gobernanza es el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos. Este concepto implica dos dimensiones de la vida en sociedad: la intencionalidad social y la capacidad social de transformar los propósitos en realidades.
Quién debe estar involucrado en la creación de políticas y en su implementación es la pregunta central de la política y de la gestión pública. Feldman (2007) muestra tres modelos que describen las relaciones entre los distintos actores involucrados en el proceso de formación de políticas públicas. El primer modelo es el de supervisión de la política, en el se describe la relación entre los políticos y el gestor público (Ha- rris, 1964; Wood y Waterman, 1991). El ciudadano elige a sus representantes y les hace conocedores de sus deseos a través de las elecciones. En este caso la principal preocupación del ciudadano es cómo los políticos van a cumplir aquello por lo que se ha votado (Calvert et al., 1987; McNollgast et al., 1999). El segundo modelo es el del experto, en el que el conocimiento o el saber hacer es debido a las aptitudes de ciertos individuos (Fiedrich, 1935; Rourke, 1986), algunos de ellos son funcio- narios pero otros trabajan en la universidad como profesores o en otros organismos dedicados a la investigación y la educación. En este modelo los expertos proveen la información a los políticos situados en el gobierno. El tercer modelo está basado en la planificación e incluye a las personas directamente afectadas por las políticas de planificación (Arnstein, 1971; Burke, 1968). Aquí los gobernantes dan facilidades a los ciudadanos para participar, deliberar y tomar decisiones (Box, 1998; Heifetz y Zinder, 1990). La participación ciudadana sirve para mejorar la calidad del proceso de formación de políticas públicas.
En este artículo se ha adoptado la perspectiva del tercer modelo, en el que los representantes gubernamentales se ven reemplazados por un comité privado que pro- mueve lo que llamo «complicidad ciudadana», donde la población y las organiza- ciones están involucradas muy activamente en el proceso de formación e implemen-
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tación de las políticas públicas. En este caso no aparecen políticos ni partidos que puedan tomar decisiones dependiendo de su ideología o de motivaciones partidistas o electorales.
La participación ciudadana es el resultado de la identificación de un sentimiento de pertenencia a un lugar determinado. La gente quiere devolver o agradecer a la comunidad aquello que ella les ha dado por lo que se ofrecen voluntarios para ser ele- gidos como representantes. Según Steven Ames (1998) la comunidad es la que mejor puede entender el valor añadido que proporcionan los ciudadanos y emplearlos como base para la planificación identificando las pautas y las fuerzas que afectan a la comu- nidad, articulando una visión para guiar a corto plazo las decisiones y a largo plazo las iniciativas y desarrollar herramientas que ayuden a alcanzar y lograr esa visión. Los ciudadanos adquieren el sentido de comunidad sólo porque se pueden identificar con otros ciudadanos que tienen sus mismas necesidades e intereses (Booth, 1991).
Osborne y Gaebler (1992) hablan de cómo los miembros de una comunidad pue- den añadir conocimientos y experiencia al gobierno de una ciudad. Citan a John McKnight, de la Universidad de Northwestern, que dice que las comunidades por el hecho de estar más cerca de sus problemas están más capacitadas para entenderlos y tratarlos. Definir comunidad es difícil: personas que viven y trabajan en distintos lu- gares pero con un gran sentido de pertenencia a un lugar en especial, como han dicho algunos teóricos, lo que les estimula a participar, implicarse (Etzioni, 2004; Sandel, 1998; Taylor, 1989) y organizarse. Este tipo de organizaciones es importante porque los miembros de la comunidad tienen la información necesaria para implementar pla- nes urbanísticos y algunos tipos de políticas públicas. El gobierno comunitario se ha definido como un centro de participación que se extiende más allá del mero distrito comunitario, para alcanzar actividades que incluyen desde la provisión de servicios públicos dentro de la comunidad hasta la representación de los intereses de la comu- nidad frente a agentes externos (Woods et al., 2001).
Se ha de diferenciar, tal como dice Latimer (1986), citando a Tom Dewar (pro- fesor de la Universidad de Minnesota) en referencia a los peligros que conlleva el llamado «clientelismo», entre clientes y ciudadanos. Frente a esto Dewar dice: «Los clientes (en el sentido político del término, no en el comercial) son personas depen- dientes que están bajo el control de sus líderes y de quienes les ayudan. Son personas que se comprenden a sí mismas en términos de deficiencias y que esperan que los demás actúen en su nombre. Por otro lado, los ciudadanos son personas que com- prenden sus problemas en sus propios términos. Los ciudadanos perciben su relación recíproca y creen en su capacidad para actuar. Los buenos clientes hacen malos ciu- dadanos. Los buenos ciudadanos, en cambio, forman comunidades fuertes». Se dice que las comunidades que son capaces de resolver sus propios problemas funcionan mejor que aquellas que dependen de las decisiones y capacitaciones de otros para resolverlos.
Hay distintas razones, según Osborne y Gaebler (1992), por las que una comuni- dad es a veces más eficiente que el sector público. Las razones que aducen son que la comunidad está más comprometida frente a sus miembros que los burócratas que
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gobernantes al mismo tiempo. Son consumidores, ya que los servicios públicos que se proveen van destinados a ellos tanto si son ofrecidos por el sector público como por el privado. Son proveedores, ya que pertenecen a las asociaciones que gestionan y se encargan de proveer los servicios públicos al resto de sus conciudadanos. Y fi- nalmente son gobernantes, ya que pueden ser elegidos consejeros de las asociaciones que gobiernan la ciudad.
3. Estudio de Caso: THE WOODLANDS
A principios de 1960 George Mitchell, petrolero y empresario inmobiliario, se sintió atraído por la idea de crear una ciudad planificada que tanto tuviese casas como proporcionase trabajo a sus residentes. Pensó que esta nueva ciudad debería estar cer- ca de una gran urbe de cuyo transporte pudiese beneficiarse y con terreno suficiente como para poder crecer. En 1964, su compañía, Mitchell Energy & Development Cor- poration 4 , compró terreno en el condado de Montgomery, cerca de Houston (Texas), pero no fue hasta septiembre de 1972 cuando empezó la construcción de la nueva ciudad, que contó con la ayuda del Departamento de Urbanismo y Vivienda gracias al programa que fomentaba el desarrollo urbano. The Woodlands fue una de las trece ciudades que recibieron a principios de los años setenta, a través del programa federal sobre nuevas comunidades (el Título VII), un préstamo de 50 millones de dólares y una subvención de 27 millones de dólares. En 1974 la empresa inauguró The Wood- lands, una nueva ciudad de 10.100 hectáreas situada a unos 43 kilómetros al norte de la ciudad de Houston. En 1997 la empresa The Woodlands Corporation (promo- tora de la ciudad) fue adquirida por un consorcio formado por Crescent Real Estate Equities Company 5 y por Morgan Stanley Real Estate Fund, L.P. En el año 2004 la compañía Rouse 6 adquirió las acciones pertenecientes a Crescent. En la actualidad, General Growth Properties INc. 7 posee la mayoría de las acciones de Rouse.
The Woodlands está situada en la jurisdicción extraterritorial de Houston (Texas) y tiene una población equivalente a la 33.ª mayor ciudad en Texas (más de 85. habitantes). Como área no incorporada 8 opera independientemente del gobierno de la ciudad de Houston o cualquier otra próxima a ella, aproximadamente 1.212 hectáreas (ha) se encuentran dentro del condado de Harris, unas 64ha están situadas en la ciu- dad de Shenandoah y unas 151ha pertenecen a la ciudad de Conroe (ver mapa 1). The Woodlands está formada por varios vecindarios, cada uno de ellos como un pequeño pueblo con sus centros comerciales, organizaciones comunitarias, escuelas, lugares para el ocio y de salud. Estos vecindarios son: East Shore, Town Center (básicamente es una zona comercial), Sterling Ridge, Carlton Woods (urbanización privada), Cree-
(^4) Las principales actividades de Mitchell Energy & Development Corporation son la explotación y producción de gas y crudo. La compañía posee u opera aproximadamente 9.100 millas de conductos de gas localizados en Texas. Después de 1955, la empresa empezó a diversificar en bienes inmobiliarios. (^5) Crecent Real Estate Equities Company es una empresa inmobiliaria. (^6) Es una de las mayores empresas en promoción comercial. (^7) Promotor y constructor de centros comerciales. (^8) Una región se denomina no incorporada cuando no forma parte de ninguna municipalidad.
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kside Park, Alden Bridge, Cochran’s Crossing, Indian Springs, College Park, Panther Creek y Grogan’s Mill (ver mapa 2).
Inicialmente fue considerada como una ciudad dormitorio o residencial (Cervero,
- pero actualmente se considera una ciudad independiente ya que proporciona empleo a más del 49% de su población (87.867 habitantes). Se espera que en el año 2012 el número de habitantes alcance los 109.100 y se dé empleo al 52% de la po- blación 9.
El plan inicial de construcción de The Woodlands se basó en tres objetivos bá- sicos (Levisohn, 1985): crear una comunidad donde la gente respetase el terreno y el medioambiente desde el primer momento (equilibrio ecológico), donde los ciu- dadanos pudieran vivir en absoluta libertad (desarrollo humano) y que obtuviesen una razonable rentabilidad económica (beneficios económicos). La filosofía de The Woodlands se basa en:
- Buen uso y planificación del terreno. El estado de Texas no se caracteriza por la buena planificación de sus ciudades, por lo que en este caso la empresa privada ha realizado un trabajo excepcional de planificación, a la vista están los resultados obtenidos en cuanto a crecimiento poblacional y económico.
- Apropiado desarrollo medioambiental. The Woodlands está considerada como uno de los mejores ejemplos de protección medioambiental. Sus casas y demás construcciones han sido diseñadas de tal forma que quedan integra- das en la naturaleza. La normativa local protege firmemente cualquier altera- ción del entorno, sobre todo en lo que se refiere a la tala de árboles.
- Integración económica, social y racial. Uno de los requerimientos de los fondos federales era que en la nueva ciudad existiese variedad en el tipo de viviendas. En The Woodlands existe aproximadamente un 6% de casas sub- vencionadas. El ingreso medio por familia es de 112.117$, encontrándose con unos ingresos inferiores a 25.000$, sólo el 9% de las familias. Económicamente, The Woodlands ha sido la Nueva Ciudad más próspera de su generación. Desde su inicio se benefició de la cercanía de una gran ciudad como es Houston y del aeropuerto Houston George Bush Intercontinental (IAH) situado entre la ciudad de Houston y The Woodlands. Lo que empezó siendo una comunidad resi- dencial se ha transformado en una incipiente ciudad con suficiente desarrollo econó- mico como para participar e influenciar en la política y planificación regional.
4. El Gobierno Local de The Woodlands
Hemos dicho anteriormente que en las Nuevas Ciudades el promotor actuaba con un rol casi gubernamental y que la mayoría de los bienes públicos eran provistos por entidades privadas. En The Woodlands el promotor ha perdido parte de su poder en beneficio de las asociaciones, que son las que gobiernan actualmente. Durante sus
(^9) Se calcula en base a las proyecciones de construcción de viviendas y uso del terreno.
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alumbrado callejero, la aplicación de los pactos o normativas estipuladas en la ciudad y los programas de ocio y entretenimiento.
Tal y como hemos dicho los residentes pasan a pertenecer a una de las Asociacio- nes en el momento en el que compran una propiedad (casa, comercio o negocio) en la ciudad. Estas Asociaciones son (figura 2):
— The Woodlands Community Association, Inc. (WCA); es la Asociación de los residentes y propietarios de los vecindarios de Grogan’s Mill, Panther Creek, Cochran’s Crossing y Indian Springs (Este de Falconwing Drive). El Consejo de administración esta formado por 12 representantes elegidos por los vecinos y un miembro designado por el promotor (Woodlands Development Company). — The Woodlands Association, Inc. (TWA); es la Asociación de los residentes y propietarios de los vecindarios de Alden Bridge, Sterling Ridge, Carlton Woods, Indian Springs (Oeste de Falconwing Drive) y Harper’s Landing si- tuado en el barrio de College Park. Tiene un Consejo de Administración de 10 miembros, cuatro elegidos libremente por los vecinos y seis asignados por el promotor. — The Woodlands Commercial Owners Association, Inc. (WCOA); atiende a los propietarios de cualquier negocio situado en The Woodlands. Su Consejo de Administración está formado por cinco miembros, de los cuales cuatro son designados por el promotor y uno es elegido libremente por los comercian- tes. En la ciudad hay alrededor de 1.300 empresas, que van desde el pequeño comercio a grandes compañías (muchas de ellas son oficinas centrales), y emplean aproximadamente al 46% de los residentes. Las personas voluntarias (no cobran nada por ello) que pertenecen a los Conse- jos de Administración tienen la plena y final autoridad sobre sus presupuestos y los asuntos financieros y políticos de la ciudad.
Los vecindarios de The Woodlands también eligen a representantes de las aso- ciaciones de vecinos que no son oficiales y no tienen asignadas responsabilidades. Actúan como clubes sociales organizando diversos actos lúdicos y sirven como inter- mediarios entre los vecinos y las Asociaciones (TWA y WCA).
La mayoría de los servicios los proveen agentes privados a través de las Asocia- ciones comunales y vecinales, sólo unos pocos de estos servicios proceden de agentes públicos como la Municipal Utility Districts (MUD) 11 , el condado de Montgomery y la Autoridad de San Jacinto River, tal y como podemos ver en la tabla 1. Estas enti- dades operan independientemente aunque se mantienen coordinadas entre ellas. Hay unos servicios que proveen las municipalidades de Shenandoah y de Conroe ya que hay pequeñas partes del territorio de The Woodlands que les pertenecen, pero sólo representan el 5% del área total. El Departamento de Servicios Medioambientales controla el contrato con la compañía de basuras Waste Management of Texas Inc ., que se encarga de la recogida de basuras en The Woodlands.
(^11) Subdivisión política del estado de Texas encargada de proveer servicios de agua, aguas residuales y alcantarillado.
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Tabla 1. Agentes proveedores de los servicios públicos Agente Proveedor Servicio
Privado
Asociaciones Comunales (WCA, TWA, WCOA)
- Bomberos
- Emergencias médicas
- Parques y entretenimiento
- Aplicación de las regulaciones
- Recogida y reciclaje de las basuras
- Medio ambiente del vecindario
- Programa de vigilancia
Town Center Improvement District (TCID)
- Desarrollo económico
- Apoyo y estímulo empresarial
- Servicio a los visitantes
- Servicios y financiación suplementaria para el cumplimiento de las normas
- Entretenimiento, ocio
The Woodlands Development Com- pany (TWDC)
- Mantenimiento y construcción de las calles y alumbrado
- Aplicación de las normas o regulacio- nes
- Permisos de construcción (limitado)
- Paisaje urbano
- Gestión del tráfico
- Planificación y gestión del transporte
- Desarrollo económico The Woodlands Road Utility Dis- trict (RUD)
- Financiación y construcción de las me- joras de la vía pública
Público
MUD
- Agua corriente
- Aguas residuales procedentes de la llu- via
Condado de Montgomery
- Tribunales de justicia
- Servicios sociales 1
- Mantenimiento de carreteras y puentes
- Gestión del tráfico
- Servicios médicos de emergencia (distri- to del Montgomery County Hospital^2 )
- Mantenimiento del sistema de drenaje de las carreteras
- Servicios bibliotecarios
- Control de los mosquitos
Autoridad de San Jacinto River^3
- Suministrar agua
- Servicios de tratamiento de aguas resi- duales
- Prevención contra posibles daños pro- vocados por grandes tormentas (^1) Lo único que hacen es aportar pequeñas contribuciones monetarias a las agencias que proveen dichos servi- cios. (^2) Separado del gobierno del condado de Montgomery. (^3) Venden a las MUD estos servicios.
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Grafico 1. Ingresos totales por Asociación, 2006 (%)
7%
49%
44%
WCA TWA WCOA
Fuente: Elaboración propia con datos de The Woodlands Community Association, Inc.
Si miramos los ingresos anuales por Asociación, tal y como podemos ver en el gráfico 1, el WCA y TWA reciben el 93% del total de los mismos mientras que la Asociación comercial (WCOA) sólo recibe el 7%. Esto era de esperar ya que a pesar de que el número de negocios se ha incrementado aún sigue habiendo más vecinos que tiendas o empresas.
Gráfico 2. Usos de los recursos por Asociaciones 2006 (%)
Bomberos
40 35 30 25 20 15 10 5 0
WCA TWA WCOA
Parques, acuáticos y ocio
Inversión de capital
Medioambiente y residuos sólidos
Finanzas y AdministraciónMantenimiento de calles Administración de convenios
Servicios de la deuda
Agregaciones a la reserva de capital
Alumbrado
Servicios de orden público
Servicios vecinales
Relaciones de la Comunidad
Otros gastos
Otros gastos asignados
Fuente: Elaboración propia con datos de The Woodlands Community Association, Inc.
El departamento de Bomberos recibe fondos de las Asociaciones principalmente, pero también del Town Center Improvement District. La Community Associations
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of The Woodlands (CATW/WCSC) provee servicios municipales financiados con la tasa anual que pagan los propietarios. Lo mismo sucede con las urgencias médicas, los ayudantes del sheriff, la supervisión del diseño residencial, la administración de los convenios o normas, los programas de vigilancia, el mantenimiento de las calles y el alumbrado, la recogida de basuras, los programas de ocio y la educación medio- ambiental. Las Asociaciones también proveen y mantienen un amplio número de servicios financiados mediante la tasa anual que pagan los propietarios, tales como los parques, las piscinas, los campos de atletismo, los senderos o caminos, el lago, el centro de ocio y el de aparcamiento de caravanas.
La empresa The Woodlands Development acabará de construir la ciudad en un periodo de diez años. Desde el principio la empresa patrocinadora ha tenido un papel principal en la organización y coordinación de la provisión de servicios públicos a la comunidad. Sin embargo aplicando las Leyes del estado de Texas 13 , Houston y Conroe, tienen el derecho de anexión sobre The Woodlands sin contar con el con- sentimiento de los votantes o los propietarios. The Woodlands está situada predo- minantemente (en torno al 95%) en la jurisdicción extraterritorial de Houston. En la actualidad, una moratoria prohíbe a Houston anexarse la ciudad pero este acuerdo expirará en el 2014 14.
Así, como el papel de la empresa The Woodlands Development, que tal y como hemos dicho ha sido primordial en el desarrollo y organización de los servicios públi- cos, disminuirá cuando finalice el proyecto de construcción y la moratoria de anexión esté cercana a acabar, The Woodlands tiene que definir su estructura de gobierno definitiva. Tener una identidad pública le permitirá al gobierno de The Woodlands participar en la planificación regional y tener acceso a subvenciones estatales.
Cuando la Community Association of The Woodlands (CATW) empezó a plani- ficar las nuevas formas de gobierno que podía adoptar la ciudad vio que era necesario involucrar a la comunidad en el proceso. En 1999 se llegó a un acuerdo con la ciu- dad de Houston por la que, como ya se ha dicho, se demoraba la posible anexión a dicha ciudad hasta el 2014 y a finales del 2002 se empezó a desarrollar el plan para determinar la estructura futura del gobierno local. El CATW organizó el «Comité de planificación del nuevo gobierno», que estaba formado por tres miembros de cada una de estas organizaciones: los MUDs, el WOC, el WCA, el TWA y el WCOA. Este Comité está a cargo de desarrollar un plan específico para poder estudiar las posibles opciones de gobierno que tiene la nueva ciudad. En enero de 2003 el comité solicitó el estudio de algunos proyectos a dos consultoras 15 especializadas en planificación, implementación y enfoque comunitario, que fueron contratadas sólo en la primera fase del estudio.
En abril del 2004 fue creado el Comité de Dirección de Gobierno (CDG) forma- do por miembros de cada uno de los accionistas primarios (la empresa promotora y las Asociaciones) y abierto a los ciudadanos. El CDG llevará a la comunidad de The
(^13) Las grandes ciudades tiene el poder de anexionar poblaciones pequeñas y cercanas. (^14) La moratoria de anexión finaliza en el 2011 pero hay una prórroga de tres años más. (^15) Partners for Strategic Action Inc. y Steven Ames Planning.
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vecinos a través de sus representantes en las asociaciones, la conectividad que hace que los individuos trabajen en grupo y alcancen sus metas —las tres asociaciones colaboran estrechamente para hacer crecer la ciudad— y la adquisición de poderes colectivos en la que cada parte asume su rol, lo que hace que adquieran poder y sean escuchados por el gobierno federal y estatal.
The Woodlands es una ciudad no incorporada que opera independientemente del gobierno de la gran ciudad más cercana, que es Houston. A través de su ejemplo podemos comprobar que tal y como decían Osborne y Gaebler (1992), la comunidad es a veces más eficiente que el sector público ya que la comunidad está más compro- metida que los burócratas y por ello comprende mejor sus problemas e intenta solu- cionarlos, por el contrario los funcionarios sólo prestan el servicio. The Woodlands también es un claro ejemplo de lo que decía Latimer (1986) donde los ciudadanos creen en su capacidad de actuar y entienden mejor sus problemas. Podemos ver a tra- vés del estudio de caso que las comunidades que resuelven sus problemas funcionan mejor que las que dependen de las decisiones de otros para resolverlos. En concreto, el proceso de la creación de un partenariado para poder desarrollar la ciudad y la adquisición de poderes por parte de la comunidad han reforzado la idea de que la im- plicación de los ciudadanos puede disminuir el poder que tiene el promotor o creador de la Nueva Ciudad tanto en su planificación y crecimiento como en su estructura de gobierno.
Las Nuevas Ciudades a menudo son vistas como posibles soluciones para los problemas de coste de la vivienda, integración social o crecimiento urbano. Por las experiencias existentes la mayoría de las Nuevas Ciudades han nacido para descon- gestionar grandes ciudades situadas cerca de ellas. Aunque no todo son argumentos a favor de ellas se ha de estar un poco en guardia sobre todo en aquéllas en las que el promotor domina todo el proceso de toma de decisión de desarrollo y gobierno de la ciudad. Muchas veces la regulación impuesta por la compañía constructora o por una asociación de vecinos fuerte puede ser bastante estricta y extensa. Los potenciales compradores tienen que preocuparse de preguntar acerca de dichas normas y de las tasas que tienen que pagar al convertirse en residentes de esta ciudad. Desarrollando un sistema de implicación ciudadana, el promotor de The Woodlands ha hecho posi- ble que los residentes puedan determinar su futuro estatus como ciudad y su forma de gobierno. En este caso los ciudadanos están bien posicionados y tienen experiencia dentro del entramado gubernamental, por lo que podrán mantener y perfeccionar su comunidad.
The Woodlands también da lecciones tanto a gobiernos como a promotores ya que se ha construido una ciudad sostenible con el medioambiente y en la que se ha sabido implicar al ciudadano desde el primer momento, no sólo en el cuidado de la misma sino en su desarrollo y gobierno. Son un modelo de desarrollo urbano y de protección medioambiental, es una de las ciudades con más zonas verdes del país (2.023,43 hectáreas de zona verde, más de un 20% del territorio).
Finalmente, tal y como se ha mencionado con anterioridad, queda reflejada la llamada «democracia participativa», ya que el gobierno local de The Woodlands ac-
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túa de forma eficiente y los ciudadanos gobiernan junto al promotor de la ciudad. En nuestro caso los ciudadanos se han convertido al mismo tiempo en consumidores, ya que los servicios públicos van destinados a ellos; proveedores, dado que al ser elegidos como representantes de las asociaciones proveen la mayoría de los servicios públicos a sí mismos y a sus conciudadanos; y finalmente gobernantes, ya que cual- quiera de ellos, si quiere y se presenta, puede ser elegido consejero en alguna de las tres asociaciones que gobiernan la ciudad.
Esta forma privada de gobierno, al final, refleja el carácter y personalidad de las familias y personas que viven en dicha comunidad. También hemos de tener en cuenta que no existen partidos políticos que quieren acceder al gobierno local, por lo que no nos encontramos con motivaciones electoralistas o partidistas que puedan influenciar a los ciudadanos.
Como todas las Nuevas Ciudades, The Woodlands, comenzó siendo una ciudad satélite pero con el tiempo se ha ido convirtiendo en una ciudad independiente. Tal y como he dicho anteriormente, ha sido la ciudad más exitosa de su generación, en parte gracias a su excelente localización, entre el aeropuerto internacional (IAH) y Houston, y también debido a su innovadora forma de gobierno, a través de la par- ticipación ciudadana. Se ha transformado en una incipiente ciudad con suficiente desarrollo económico como para participar e influenciar en las políticas y en la pla- nificación regional. Queda por ver si las Nuevas Ciudades son una buena política planificadora o un buen instrumento de cara al futuro o simplemente The Woodlands es un caso aislado.
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