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TEORÍA GENERAL DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
TEMA 1: LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES: GENERALIDADES.
1.- ORIGEN Y DESARROLLO HISTÓRICO DE LAS O.I
Aunque la cooperación entre colectividades políticas independientes sea un fenómeno conocido desde antiguo en la Historia de la Humanidad, y aunque la idea de asociación entre pueblos y naciones del mundo a fin de organizar la paz, sea una constante en el pensamiento humano, lo cierto es que las O.I, en el sentido moderno de esta expresión, aparecen solo recientemente en la vida internacional.
El origen de las O.I, se puede situar en un momento histórico bastante preciso, constituido por ese largo periodo de paz (relativa) y de progreso científico y técnico que conocido la Humanidad desde que finalizan las guerras napoleónicas hasta que se inicia la Primera Guerra Mundial.
Durante 1815 hasta 1914, la Sociedad Internacional asiste al desarrollo de dos fenómenos, que al confluir van a posibilitar el nacimiento de las O.I modernas: el de las Conferencias Internacionales y el del establecimiento de estructuras institucionales permanentes.
El primero de ellos, las Conferencias internacionales, trae consigo el desarrollo de una diplomacia parlamentaria y la utilización de un nuevo instrumento jurídico: el tratado multilateral. Las grandes potencias vencedoras d las guerras napoleónicas comenzaron a reunirse con cierta periodicidad en el seno de Conferencias Internacionales, adoptando acciones concertadas destinadas a diseñar primeramente un nuevo orden europeo, y más tarde solucionar los problemas referentes a los territorios no europeos surgidos de la expansión colonial. A finales de siglo XIX las Conferencias internacionales empiezan a desbordar el continente europeo, lo que se inicia en las Conferencias de Paz de la Haya de 1899 y sobre todo de 1907, van a constituir un importante punto de referencia en la evolución de las O.I, pues marcan una clara tendencia a la periodicidad y hacia la universalización. Estas Conferencias prefiguran la O.I, al constituir un mecanismo de concertación dotado de cierta periodicidad, pero aun no constituyen organizaciones dando que carecen de órganos propios permanentes dotadas de competencias particulares.
El segundo elemento, el establecimiento de estructuras internacionales permanentes, surge cuando los avances en determinados ámbitos de la técnica, el progreso en las comunicaciones, y el desarrollo de los transportes exigen la creación de administraciones internacionales dotadas de determinados poderes de decisión, control y ejecución. La primera vía son las “Comisiones Fluviales”, destinadas a regular y facilitar la navegación por determinados ríos internacionales. La segunda vía es la representada por las “Uniones administrativas internacionales” destinadas a canalizar de manera permanente e institucionalizada la acción concertada de sus Estados miembros en sectores técnicos específicos (ej.: comunicaciones, higiene, agricultura…etc.).
Estas comisiones fluviales y uniones administrativas internacionales, ejemplos de una primera generación de O.I caracterizadas como de “coordinación económica y técnica”, introducen un elemento de institucionalidad y permanencia representado por una oficina o secretaria que constituyen las primeras manifestaciones de la función pública internacional, aunque eso sí, bastante modestas. La conjunción de los dos procesos, va a verse consolidada con la creación, auspiciada por las potencias aliadas vencedores de la primera guerra mundial la Sociedad de Naciones en 1919. Esta organización constituye el primer ejemplo de una O.I de “vocación universal y competencia general”, esto es, no solo técnica sino también política, destinada a la cooperación entre las naciones y a garantizar la paz y la seguridad internacionales. La Sociedad
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de Naciones representa un importante paso adelante puesto que va a proporcionar un modelo institucional que más tarde inspiraría otras O.I y va a establecer un cuerpo de funcionarios internacionales independientes de sus gobiernos a partir del cual la función pública internacional va a desarrollarse de manera decisiva; con ella se inicia la segunda generación de O.I como de “cooperación económica y política”.
Paralelamente a la S.N, va a ver la luz otra organización, esta vez de vocación social, que constituye igualmente un puto de referencia obligado en la historia de las O.I: la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que va a dotarse de una estructura original dado que junto a los delegados de los gobiernos van a participar también representantes de los trabajadores y de los empresarios. Por otra parte la propia S.N va a impulsar la creación de nuevas O.I técnicas y económicas, como la Organización Económica y Financiera, la Oficina de Cooperación intelectual...etc., al tiempo que se crea el TIJ en 1922 en la Haya.
El fracaso de la S.N, al no poder impedir que se desencadenara la Segunda Guerra Mundial podía haber llevado a pensar que los Estados iban a abandonar la vía de la cooperación multilateral institucionalizada y volver a las relaciones interestatales. Sin embargo no fue así, sino que provoco al contrario el convencimiento en la necesidad de crear una nueva Organización Mundial mejor estructurada y más eficaz. De ahí que ya en plena conflagración se empezase a diseñar por las potencias aliadas un nuevo tipo de O.I, que se concretaría al finalizar la guerra en la Carta de las Naciones Unidas, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945, por la que se establece la Organización de Naciones Unidas (O.N.U)
La ONU va a inspirarse en parte en el precedente de la sociedad de naciones, aunque difiere bastante en cuanto a su estructura, funcionamiento y competencias. En primer lugar, se refuerza el universalismo, facilitando tanto por la presencia en su seno desde el primer momento de las grandes potencias, como por la incorporación masiva de nuevos Estados surgidos de la descolonización y del desmembramiento de antiguos estados federales de Europa Oriental. En Segundo lugar, se hace mucho más compleja su estructura organiza. Y finalmente se amplían considerablemente sus competencias (que son de naturaleza general) al tiempo que se refuerzan sus poderes de decisión para hacer frente a las exigencias derivadas de la interdependencia de los problemas técnico-económicos y del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
A partir de la Segunda Guerra Mundial las O.I van a conocer una espectacular proliferación, propulsada por dos fenómenos: el de la revitalización de los Organismos técnicos a escala universal, y el de la institucionalización del regionalismo internacional a través de la creación de O.I regionales. El primero de estos fenómenos va a dar nacimiento a lo que se ha venido a denominar “Sistema de Naciones Unidas”, conformado esencialmente por un numeroso cuerpo de organismos especializados que gravitan en torno a la ONU, algunos de reciente creación y otros mera prolongación de las antiguas uniones administrativas internacionales.
Finalmente, ha ido surgiendo en la esencia internacional, una nueva generación de O.I, caracterizadas por ser creadas por los Estados para gestionar en nombre de la Humanidad parte del Patrimonio Común de la Humanidad (ejemplo: autoridad internacional de fondos marinos). Por otra parte su proliferación, no deja de ser fuente de numerosos problemas derivados de eventuales situaciones de concurrencia, doble empleo, despilfarro humano y financiero. Ello exige importante medidas de coordinación.
2.- CONCEPTO Y CARACTERES
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El establecimiento de OI a través de tratados internacionales es un rasgo que permite distinguirlas de otras estructuras institucionales. En primer lugar de ciertos organismos subsidiarios autónomos fruto de resoluciones de órganos de organizaciones internacionales prexistentes; y en segundo lugar constituye el criterio diferenciador esencial entre las OI y las ONG (organizaciones internacionales no gubernamentales), en las que la base jurídica está constituida por un acto de derecho interno. En efecto, las ONG a diferencia de las OI, están constituidas por “asociaciones, fundaciones e instituciones privadas, fruto de la iniciativa privada o mixta con exclusión de todo acuerdo intergubernamental, constituidas de manera duradera, espontánea y libre expresando una solidaridad transnacional, persiguen sin espíritu de lucro un objetivo de interés internacional y han sido creadas de conformidad con el derecho interno de un estado”.
Las ONG representan un complejo fenómeno organizativo de una rara plasticidad institucional, funcional y territorial, que conocido ya desde antiguo, en la actualidad presencian un espectacular desarrollo. En ellas se plasman diferentes modalidades de acción colectiva y se canalizan aspiraciones e intereses de personas privadas, llegando a veces a ejercer una influencia considerable en las relaciones internacionales. Por otra parte al desplegarse la actividad de las ONG, en la vida internacional provoca que sus intereses puedan verse afectados por la acción de las OI, y viceversa. Lo que les ha llevado a colaborar, y esta colaboración se ha formalizado a veces a través de la concesión a las primeras de un estatuto consultivo.
5.- ESTRUCTURA ORGÁNICA PERMANENTE E INDEPENDIENTE
Toda OI posee una estructura institucional conformada por diversos órganos permanentes. Esta permanencia no tiene por qué darse en todos y cada uno de ellos, basta con que se de en los órganos administrativos que permiten el funcionamiento continuo de la organización, mientras que los restantes pueden reunirse periódicamente. La permanencia de la estructura institucional permite distinguir las OI de las conferencias internacionales.
Estos órganos son distintos e independientes de los que poseen los Estados miembros, están encargados de gestionar los intereses colectivos, para los que se les dotara de los medios necesarios, bien de forma expresa o bien de manera implícita. Ahora bien, a causa de la variedad de OI no es posible hablar de una estructura institucional típica adaptable a cualquier organización, no obstante, existen estructuras de base similar apoyadas en un esquema tripartito: asamblea plenaria en la que participan todos los estados miembros, una institución de composición restringida que asegura el gobierno de la organización y un secretariado encargado de la administración. Los dos primeros órganos suelen estar formados por representantes de los gobiernos, mientras que el tercero está integrado por funcionarios internacionales.
6.- AUTONOMÍA JURÍDICA
Las OI se caracterizan por poseer una personalidad jurídica distinta de la de sus Estados miembros, necesaria para el cumplimiento de los fines para las que fueron creadas. Las OI aunque su acción se ve influida por la presencia den su seno de sus estado miembros, son capaces de elaborar y manifestar una voluntad autónoma en los ámbitos en los que gozan de competencias. Se reconoce pues a las OI la capacidad de ser titulares de derechos y obligaciones, tanto en relaciones con otros sujetos internacionales, como con ocasión del ejercicio de sus funciones en el territorio de algún Estado. Ahora bien, dado el carácter particular de cada OI y su naturaleza funcional, para poder deducir en cada caso concreto el alcance de su personalidad jurídica, habrá que examinar las reglas de la organización de que se trate, esto
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es, su instrumento constitutivo, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con este, y su práctica establecida.
7.- CLASIFICACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
El mundo de las OI es extremadamente fragmentado y heterogéneo. Existen numerosas categorías de OI, pero están sujetas a una evolución incesante que conoce este fenómeno asociativo. De ahí la dificultad pero al mismo tiempo la necesidad de elaborar un clasificación de las mismas. El objetivo principal de esta clasificación es esencialmente pedagógico.
Los criterios que se utilizan son: sus fines, su composición y sus competencias.
▲ (^) Por sus fines : Las organizaciones internacionales son creadas bajo la presión de unas necesidades y para la consecución de unos fines, los cuales aparecen en sus instrumentos constitutivos y se han ido concretando en la práctica permiten distinguir entre fines generales o específicos.
- Fines generales: son aquellas cuyas actividades no están circunscritas a un ámbito concreto de cooperación, sino que pueden abarcar todas aquellas materias que estimen útiles (Ejemplo: ONU).
- Fines específicos : la mayor parte han sido creadas para desarrollar unos fines específicos. Van a desarrollar sus actividades dentro de unos ámbitos bien definidos. Ahora bien, durante la existencia de una Organización su actividad puede abarcar una finalidad, por lo que a la hora de clasificarlas habrá que acudir a aquel de sus fines que aparezca como primordial.
- De cooperación preferentemente militar o de seguridad : se proponen unos fines de defensa y ayuda mutua en caso de agresión. Ejemplos: UEO OTASE Y OTAN
- De cooperación preferentemente económica: es la más numerosa. Puede tener objetivos financieros, objetivos económicos; objetivos de naturaleza global; objetivos por sectores económicos; objetivos en relación con unos productos y materias determinados; objetivos que persiguen organizar toda el área económica sobre la que operan.
- De cooperación social, cultural y humanitaria: cuya finalidad es la protección del individuo o de las colectividades en diversos aspectos. Ejemplos: OIT, UNESCO Y OMS.
- De cooperación técnica y científica : El progreso de la ciencia y la tecnología, los avances en las comunicaciones internacionales han motivado la creación de numerosas organizaciones destinadas a canalizar la cooperación de los estados en sectores tan diversos como: correo, las comunicaciones marítimas, aéreas, ferroviarias o la actividad científica.
▲ Por su composición : La forma en la que está compuesta una OI es un criterio diferenciador que permite distinguir entre las organizaciones que tienen una vocación universal puesto que están abiertas a la participación potencial de todos los Estados de la tierra, y las organizaciones que tienen un carácter regional o restringido al estar la participación en las mismas reservado a un número limitado de Estado que reúnan determinadas condiciones prestablecidas de naturaleza geográfica, económica, política, etc. La existencia de las dos tendencias que desde siempre vienen agitando la Sociedad internacional: una hacia la realización de la unidad de la misma y otra consagrando la heterogeneidad del mundo.
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caracterizan por suponer la atribución de poderes del mismo tipo que los que resultan de las funciones superiores de un estado a unos órganos independientes de los estados, y por la posibilidad que tienen dichos órganos de pronunciarse por mayoría en caso de estar formados por representantes gubernamentales, al tiempo que las decisiones que adopten podrán tener, en determinadas ocasiones, autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales. Nos encontramos pues, antes unas OI que se sitúan entre las OI clásicas y las estructuras federales
Se produce en ellas una verdadera transferencia de competencias soberanas en favor de sus instituciones lo que se plasma:
- En su ámbito de atribución: limitado por el principio de la especialidad, afecta a materias tradicionalmente reservadas al estado, teniendo además estas atribuciones un carácter evolutivo pudiendo ampliarse por el juego de las disposiciones del tratado constitutivo o por el de la teoría de las competencias implícitas.
- En las funciones que va a ejercer: que cubren la gama de las funciones estatales (ejecutiva, legislativa y judicial).
- En la posibilidad de adoptar decisiones de carácter general: obligatorias y directamente aplicables a cada estado miembro.
- En la existencia de una real independencia orgánica respecto de los gobiernos nacionales: pues la mayoría de las instituciones están compuestas por personalidades independientes o reúnen representantes de los pueblos elegidos directamente por sufragio universal, o bien si se trata de un órgano formado por representantes gubernamentales, cabe la posibilidad de que sus disposiciones se adopten por mayoría.
- (^) En la existencia de una gran autonomía: tanto por lo que respecta a su orden jurídico, como por lo que se refiere a su independencia financiera.
LECCION 2: COMPOSICIÓN, ESTRUCTURA Y FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
1.- IDEAS GENERALES
Las OI nacen de la iniciativa de un grupo de sujetos internacionales, esencialmente de Estados. Esta iniciativa madura durante las negociaciones que se efectúan en el marco de una Conferencia Internacional y toma cuerpo en el acto jurídico constitutivo de las mismas que, salvo excepción, adoptara la forma de un tratado multilateral. La entrada en vigor de dicho tratado señala la incorporación de la organización a la vida internacional, de manera que los Estados signatarios de aquel tratado que lo hubieren ratificado adquieren desde ese entonces la condición de “ Estados miembros de la Organización ”. Pero junto a estos Estados, la regla de las Organizaciones suelen prever la incorporación de nuevos miembros.
La participación en una OI es voluntaria o libre, en el sentido de que no existe en el DI norma alguna que obligue a un sujeto a adherirse a una determinada organización, como tampoco existe un derecho a participar en la misma. Si la participación en una organización es voluntaria, su terminación, en cambio no siempre va a serlo; así junto a la retirada voluntaria, los tratados constitutivos de las organizaciones o la practica desarrollada por las mismas ofrecen ejemplos de terminaciones impuestos, esto es, exclusión. La participación puede efectuarse a través de diversas modalidades, a las que se atribuirá un régimen jurídico diferente. De este modo, la generalidad de las reglas de las organizaciones prevén junto a una participación plena, que es
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la que corresponde a los miembros de pleno derecho y ordinarios, una participación restringida, propia de la condición de asociado o de observador. A ambos tipos de participación podrán tener acceso no solo los estados, sino también otras entidades no estatales.
LA PARTICIPACIÓN PLENA: ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE MIEMBRO.
La participación plena es la que corresponde a los miembros de pleno derecho u ordinarios de una OI, a los que se aplica el conjunto de derechos y deberes que según las reglas de la organización derivan de la condición de miembro.
2.- ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE MIEMBRO
- (^) Principales supuestos: Existen dos situaciones muy diferentes: la primera la de los estados fundadores de la organización que participaron en la negociación de su tratado constitutivo o fueron invitados inicialmente a adherirse al mismo, respecto de los cuales la adquisición de la condición de miembro es prácticamente automática, puesto que se produce desde el momento en que dicho tratado entra en vigor y ha sido ratificado, estos son los miembros originarios, a los que los estatutos fundacionales de algunas OI mencionan expresamente;
La segunda situación es la representada por la admisión con posterioridad a la creación de la organización, en cuyo caso la adquisición de la condición de miembro dependerá de las normas previstas al efecto por las reglas de la organización; presentara la diferencia de que en el proceso de admisión generalmente intervendrán también las instituciones de la organización, por lo que dicha adquisición exigirá el concurso de dos voluntades: la del Estado que presenta su candidatura y de la organización que la acepta.
Corresponde a los órganos competentes de la organización el apreciar si la entidad que solicita la adhesión merece tal calificación, o en términos más correctos, si es apta para beneficiarse de los derechos y para cumplir las obligaciones que resultan de la participación en la organización. Tal apreciación no está exenta de dificultades puesto que en el procedimiento de admisión participan los órganos compuestos por representantes de los estados miembros, por lo que los países que no hayan sido reconocidos por la mayoría de los mismos, o se hayan visto oponer el veto por parte de un miembro que tenga constitucionalmente derecho a ello.
En múltiples discusiones en el seno de las organizaciones se han originado por demandas de adhesión de estados que han surgido a la vida internacional como consecuencia de una separación o secesión de un estado precedente. En algunos de estos supuestos se va a plantear una delicada cuestión, la de la sucesión en la condición de miembro de la OI, que por lo general se ha resuelto de una forma pragmática, si bien cabe distinguir dos grandes orientaciones: una relativa a los casos de secesión y aparición de un estado como consecuencia de la disolución de un estado federal, y otra a los de fusión. Respecto de los primeros la regla general es que el nuevo estado solicite su admisión en la organización.
De los recientes sucesos en la Europa oriental y central parece deducirse que cuando se produce la desintegración d un estado miembro de la ONU, y no hay acuerdo entre sus sucesores inmediatos o entre los miembros de la organización, no se produce una sucesión automática del estado que desaparece en beneficio de alguno de los que surge. La existencia de un acuerdo de facto o de iure entre los estados sucesores puede facilitar la sucesión automática, como ha sido en caso respecto de la URSS. Hay que señalar, que los Estatutos fundacionales de algunas organizaciones o la práctica desarrollada por las mismas, conceden la posibilidad de ser miembro de pleno derecho a entidades no estatales.
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- Cuando, en ausencia de disposiciones al respecto, conste que esta fuera la intención de las partes o se infiere de la naturaleza del tratado.
Por lo que se refiere a la primera eventualidad, cabe constatar cómo son muy numerosos los tratados constitutivos que prevén la posibilidad para un miembro de retirarse de la organización. Otros instrumentos constitutivos guardan, en cambio, silencio por lo que habrá que acudir a interpretar la voluntad de las partes en los mismo así como los trabajos preparatorios que les precedieron. A veces los tratados constitutivos imponen ciertas condiciones de forma a esta retirada: preaviso, plazo de transición…etc., pero otras veces no contienen disposiciones al respecto y basta la simple notificación, acompañada de la liquidación de cuentas, pero en general suelen solucionarse las retiradas por procedimientos empíricos y pragmáticos como refleja la práctica.
- Ausencia de participación en algunas actividades de la organización: a veces un estado miembro prefiere, a la solución extrema de retirarse de la OI, la de no participar en algunas de sus actividades, manteniendo intactos los restantes derechos y obligaciones derivados de su condición de miembro. La práctica internacional muestra ejemplos de no participación de miembros en aquellas discusiones realizadas en el seno de los órganos de una OI que estima constituir temas de su político interior
- La exclusión: la pérdida de la condición de miembro puede ser impuesta contra la voluntad del Estado, pudiendo tener un carácter temporal, en cuyo caso estaríamos ante el supuesto de suspensión, o puede ser definitiva, significando la exclusión del citado miembro de la organización. En ambos casos estaremos ante una sanción por violación de ciertas obligaciones y principios considerados como esenciales para la existencia de la organización. Estas sanciones pueden estar previstas en los tratados fundacionales. Más frecuentes son las disposiciones de los instrumentos constitutivos que prevén la suspensión de algunos derechos y privilegios inherentes a la condición de miembro, como consecuencia del incumplimiento de ciertas normas de la organización o de sus obligaciones financieras. La aplicación de estas disposiciones no siempre es fácil, sobre todo cuando el Estado a sancionar es una gran potencia, como refleja la práctica del art. 19 de la CNU, relativo a los retrasos en las contribuciones de los gastos de la ONU.
3.- LA PARTICIPACIÓN RESTRINGIDA
Junto a la participación como miembro ordinario, la mayoría de las OI prevén estatutariamente o han desarrollado empíricamente distintas formas de participación limitada en las mismas. A veces se trata de situaciones transitorias que desembocan en una participación plena; otras en cambio son definitivas y tienen en cuenta la naturaleza jurídica particular del sujeto sobre la que se aplica. Estas situaciones varían de una a otra organización y son calificados de distintas forma, se habla de miembros asociados, parciales, afiliados, del estatuto de observador, del estatuto consultivo, etc. Todas ellas tienen, en común el no conceder la plenitud de derechos y deberes derivados de la condición de miembro de pleno derecho y al mismo tiempo permitir, en mayor o menor medida, intervenir en las actividades de la organización.
- EL ESTATUTO DEL MIEMBRO ASOCIADO: a través del estatuto de miembro asociado las organizaciones internacionales tratan de resolver la participación en sus actividades de determinados sujetos que no pueden o no desean ser partes del tratado constitutivo de la organización. Tras esta denominación se esconde una rica variedad de situaciones que en general se plasman la voluntad de apertura de la OI a la sociedad internacional. Diversas organizaciones han previsto el estatuto de miembro asociado para los territorios o grupos no autónomos que no dirijan por si mismos sus relaciones internacionales, o que por diversas
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circunstancias vean limitada su soberanía. Otras veces el estatuto permite colaborar con la organización a Estados soberanos que, pudiendo participar plenamente en la misma, solo están limitadamente interesados en sus actividades, o a la inversa, que estando interesados en sus actividades no pueden participar por el carácter restringido de la organización. La asociación puede estar prevista en el tratado constitutivo de la OI, o ser furo de la práctica desarrollada. Se formaliza en un acuerdo de asociación y el miembro asociado donde se explicitan los derechos y obligaciones derivados de esta última condición. En algunos supuestos estos acuerdes pueden prever el establecimiento de instituciones comunes. El estatuto de miembro asociado conlleva una participación limitad en la organización, los derechos y privilegios que se derivan varían mucho según la OI de que se trate, pero se trate en general de participar en las reuniones de alguno de sus órganos, generalmente plenarios
- EL ESTATUTO DEL OBSERVADOR: Algunas OI conceden a los representantes de ciertos Estados, OI, movimientos de liberación nacional, territorios dependientes, etc., la posibilidad de participar en las reuniones y trabajos de sus instituciones o de algunas de estas. Esta posibilidad puede estar contemplada en el tratado fundacional de la Organización o se puede derivar de su práctica. Existen varios supuestos, e incluso en ocasiones el citado estatuto constituye la antesala de la adhesión plena de un estado que por diversas razones no puede gozar de esta condición. Otras veces se utilizara el estatuto del observador para permitir la participación en una OI, de otras OI que son especialmente representativas en determinadas actividades realizadas por aquella. En ciertos casos este mecanismo es utilizado para oficializar internacionalmente la existencia de un Movimiento de liberación nacional. El alcance de los derechos varía de una a otra organización, pero en general son bastante limitados: participar en alguna reunión de ciertas instituciones, usualmente sin voz, ni voto, recibir la documentación ante la organización, etc. A veces, este estatuto concede derechos importantes al sujeto beneficiado.
4.- LA ESTRUCTURA Y FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD EN LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
Los estados al crear una OI la dotan de unos órganos propios, permanentes e independientes, destinados a ejercer sus funciones con vistas a la realización de unos objetivos de interés común. Dichos órganos conforman su estructura institucional y van a representar la continuidad y estabilidad de la organización, al tiempo que reflejan su independencia respecto de los estados miembros. No existe una estructura institucional común a todas las organizaciones; esta sería más o menos compleja, más o menos perfeccionada, según sea la composición, fines y competencias de cada una de ellas. Pero, el organigrama de una OI no es algo estático, sino que se ve sometido al dinamismo propio del fenómeno en el que se aplica; se ahí la relativa frecuencia con la que se producen modificaciones en la estructura institucional, que tratan de adaptarla a las nuevas circunstancias internacionales. En el seno de esta estructura institucional ya través de procedimientos de complejidad variable, la organización variable va a ser capaz de elaborar una voluntad jurídica diferente e independiente de la de sus estados miembros. La voluntad así formada se expresara a través de la adopción de decisiones por sus órganos que le serán directamente imputables a la organización.
5.- LOS ÓRGANOS DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
La estabilidad y permanencia que caracteriza a las OI es posible, gracias a la existencia en cada una de ellas de una estructura orgánica, más o menos compleja, adaptada a las funciones y objetivos que les han marcado sus Estados fundadores. En ella se forja la voluntad de las OI y
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delegados son agentes enviados por el Estados bien temporalmente o bien en el marco de una misión permanente acreditada ante la OI, pero en todo caso expresan la voluntad política del Estado representado. Existen igualmente órganos que están compuestos por personas independientes de los estados que son nacionales o de otros estados, y que actúan por cuenta de la OI de la que son sus agentes, quien los ha reclutado en atención esencialmente de dos criterios: el de la competencia de cada uno de ellos y el del reparto geográfico de puestos. Los órganos integrados son muy diversos: administrativos (los secretariados), los judiciales (Tribunales de las diferentes OI), o de decisión (la Comisión de la UE). Finalmente existen en algunas OI órganos que no son exclusivamente intergubernamentales, ni están constituidos por agentes de la organización, sino que representan a los sectores políticos (asambleas parlamentarias ), económicos y sociales (Consejos consultivos económicos y sociales) de los países.
- Representatividad: atiende al número de miembros que están representados en un determinado órgano. De este modo se distinguen en la mayoría de OI unos órganos donde están representados todos sus miembros, estos son los denominados órganos plenarios, y otros órganos donde solo participan algunos de los miembros, seleccionados en virtud de distintos criterios (estatuto privilegiado, distribución geográfica equitativa, por razón de la contribución al capital social o por poseer un cierto desarrollo tecnológico), y que constituyen los órganos restringidos, siendo estos los consejos ejecutivos, de administración, de seguridad…etc.
- Función principal que desempeñan: en la generalidad de las OI existen órganos que elaboran las líneas generales de la política de la organización, son los denominados órganos deliberantes; pero también suele haber unos órganos donde se toman las decisiones normativas u operacionales de la misma, son los órganos de decisión; y además, existen unos órganos encargados de ejecutar estas decisiones y de administrar la organización, son los órganos administrativos.
A estas tres categorías de órganos presentes en la mayoría de las OI, se les han unido dos nuevos tipos de instituciones fruto de la profundización de la cooperación e integración en determinadas OI, son los órganos de control jurídico (los tribunales) o político (las asambleas parlamentarias) de la actividad de la organización, y los órganos consultivos que informas a la OI en los sectores donde su actividad se despliegue.
- Órganos deliberantes : En cada OI hay un órgano en el que pueden estar presentes todos los miembros de la misma; se trata de un foro donde todos y cada uno de ellos puede informarse y opinar sobre las actividades de la OI. Este órgano de naturaleza plenaria es el encargado de definir la orientación de la organización, aprobar su presupuesto y gestión financiera, y en colaboración normalmente, con otros órganos decidir sobre la admisión, suspensión y exclusión de los miembros. Su composición es generalmente intergubernamental, esto es, está formado por delegados de los gobiernos de los Estados miembros, aunque a veces hay excepciones. Su funcionamiento suele inspirarse en el principio de la igualdad de todos los miembros, aunque también con notables excepciones, debido a la ponderación de los votos en algunas OI. Su denominación es muy variada ejemplo: Asamblea General de la ONU, Conferencia General de la OIT o de la UNESCO. El carácter plenario de este órgano provoca una serie de consecuencias sobre su funcionamiento.
En primer lugar, en las organizaciones universales, el número de miembros hará que las reuniones de dichos órganos sean costosas y no muy eficaces, de ahí la escasa frecuencia de
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las mismas, que tienen una periodicidad anual, bienal, trienal, cuatrienal e incluso quinquenal. Los órganos deliberantes de las organizaciones regionales de ámbito continental no se reúnen frecuentemente. Junto a estas sesiones ordinarias, son convocadas sesiones extraordinarias para debatir problemas concretos, o porque el funcionamiento de la OI a ojos de la mayoría de sus miembros así lo exige. En cambio las OI más restringidas, se reúnen muy frecuentemente. Las delegaciones de los Estados miembros en estos órganos pueden alcanzar diferentes niveles de representatividad, puesto que incluso pueden estar presididas por el Jefe del Estado, o Presidente del gobierno de que se trate.
La ausencia de continuidad que caracteriza la actividad de estos órganos explica que estos mayoritariamente a su vez se apoyen en unas comisiones, comités o grupos de trabajo de nivel inferior y de composición también plenaria, pero cuyas delegaciones están formadas por funcionarios de un rango menos elevado por expertos nombrados por los distintos países. En ellas se preparan las políticas generales o las decisiones que luego habrán de adoptar los órganos deliberantes en cada sesión, bien independientemente o en colaboración con los órganos de decisión.
- Órganos de decisión : todas las OI deben contar con uno o varios órganos capaces de tomar las decisiones indispensables para su funcionamiento. En las OI regionales estos órganos suelen coincidir con los órganos de deliberación, y tienen por tanto una composición plenaria. En las OI universales el elevado número de sus miembros exige que esta actuación sea llevada a cabo por un órgano diferente de carácter restringido, al que solo tendrán acceso algunos de los Estados miembros. El número relativamente reducido de participantes en estos órganos de decisión facilita la continuidad del trabajo, la redacción de los textos, y la toma de decisiones en el terreno normativo o bien en el operacional. La elaboración de estas decisiones puede ser asumida por un solo órgano, o bien puede ser atribuida a diferentes órganos entre los que se da cierta relación de jerarquía. Por otra parte, esta competencia la puede ejercer el órgano determinado, por sí mismo, o por delegación de otros órganos, y puede ser expresa o implícita, llegando a alcanzar, en determinadas ocasiones, sus decisiones fuerza obligatoria para los Estados miembros de la OI de la que se trate, e, incluso ser directamente aplicables en sus OJ internos. Tanto la denominación como la composición es muy diversa, pero en regla general consagra: - Bien la desigualdad real que existe entre los miembros de una Organización, esta puede venir determinada por el hecho de ser países que aportan una mayor contribución económica, por tener una mayor importancia en el comercio mundial, o en el transporte aéreo o marítimo, o por ser grandes potencias en el momento en que se redactó el tratado constitutivo. - Bien una distribución geográfica equitativa de puestos (también junto al geográfico otros factores: sistema político, nivel de desarrollo, competencia funcional…etc.) - O una combinación de ambos aspectos, esto es, se reserva a los Estados más representativos por tener un interés general o un interés específico, un número determinado de puestos, y las plazas restantes se atribuyen equitativamente entre el resto de los miembros de la OI con base a criterios geográficos, políticos, etc. Dando lugar a estas combinaciones a órganos de gran complejidad.
- (^) Órganos administrativos : las OI cuentan con un órgano administrativo, compuesto de agentes de la OI y dirigido por un Secretario General (Ej. ONU), un Director General (UNESCO), un Director (ASEAN) o un Presidente (Comisión de la UE), nombrado por un
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representados intereses regionales o locales de los Estados miembros. Pero además de estos supuestos de órganos consultivos, la actividad cada vez más compleja de las OI les lleva a crear unos órganos subsidiarios formados por expertos independientes, destinados a preparar el trabajo de los órganos principales y cuya influencia den las decisiones adoptadas por estos es variable, pero en algunos casos considerable.
LA FORMACION DE LA VOLUNTAD EN LAS OI.
Al definir las OI se pone especial énfasis en uno de sus rasgos característicos, el representado por su capacidad para expresar una voluntad jurídica distinta e independiente de la de sus Estados miembros. Pues bien, esta voluntad propia de la OI va a formarse en el seno de su estructura institucional, pudiendo participar en este proceso uno o varios de sus órganos. Esta voluntad va a plasmarse en unos actos jurídicos de denominación diversa (resoluciones, reglamentos, directivas, decisiones, etc.), que conformar el derecho de la organización. Cada organización establecerá sus propios procedimientos, los órganos que deben participar en el mismo y las modalidades de votación que en ellos se desarrollen. Se pueden identificar tres: unanimidad, mayoría y consenso.
- Unanimidad: las primeras organizaciones adoptaran el método de adopción de decisiones usado por aquellas, esto es, la regla de la unanimidad respetuosa de la soberanía de los estados miembros. Este método tiene como principal inconveniente que cada estado miembro goza de un derecho de veto, lo que puede hacer muy difícil la adopción de decisiones, sobre todo las organizaciones con un importante número de miembros, y llevar a la paralización de la misma, como ocurrió con la Sociedad de Naciones. Con la evolución de las organizaciones internacionales, la exigencia de consentimiento de todos los Estados miembros propia de la regla de la unanimidad estricta va a conocer ciertas moderaciones destinadas a reducir su efecto paralizador. De este modo fueron apareciendo distintos métodos destinados a suavizar el carácter riguroso de la regla de la unanimidad: método de la disidencia, abstención o la no participación y un sistema de unanimidad concertada.
- La mayoría: la generalidad de las OI posteriores a la segunda guerra mundial prevén que sus órganos adopten las decisiones por mayoría. Esta mayoría puede ser simple (mitad más uno de los votos emitidos), o cualificada (2/3 de los votos usualmente o una mayoría aún más importante en la que intervengan estados representativos de todos los grupos existentes en la organización), según el ornado de que se trate y según la materia sobre la que se delibere. Este procedimiento va a facilitar la aprobación de las resoluciones, pero tiene como inconveniente, sobre todo en las OI que cuentan con muchos miembros, que pueden convertirse en decisiones puramente formales difíciles de aplicar a los Estados en situación de minoría. Para tratar de evitar estos inconvenientes, se han introducido en ciertas OI distintos correctivos: entre ellos el de la ponderación de votos y el derecho de veto. A la hora de calcular las mayorías se puede partir del principio igualitario, un Estado un voto. O bien, teniendo en cuenta la desigualdad real existente entre los miembros de la organización, ponderar estos votos proporcionando de este modo a los estados un número de votos en consonancia con la importancia que tienen en la organización. Los criterios utilizados para la distribución de los votos son muy diversos. El segundo sistema que se ha utilizado para moderar la regla de la mayoría es el del “derecho de veto” del que disfrutan ciertos estados miembros, que pueden impedir cada uno de ellos, con su voto negativo, la adopción de decisiones que exigen una mayoría de votos de los miembros de este órgano.
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- El consenso: el método del consenso o acuerdo general consiste en la adopción de una decisión dentro de los órganos de las OI sin recurrir a la formalidad de la votación. Para ello el presidente del órgano al que se trate, o el portavoz de un grupo de estados miembros del mismo, negocia un proyecto de texto con las distintas delegaciones o grupos de Estados, hasta que constata que este proyecto no suscita ninguna objeción importante por parte de ninguno de ellos y declara que la decisión puede ser adoptada por consenso. Este procedimiento apareció a mediados de los años sesenta en las organizaciones universales para evitar los inconvenientes derivados del sistema de mayoría que estaba dando lugar a la aprobación de resoluciones controvertidas por la oposición de un grupo importante de Estados. Es por tanto un método basado en el dialogo y el compromiso entre grupos de Estados, que favorece la búsqueda de fórmulas aceptables por todas las partes de la negociación, lo que lleva a veces a textos de contenido vago o ambiguo que puedan prestarse a interpretaciones diversas. Se asemeja al de la unanimidad tatica. A veces este mecanismo precede a otros procedimientos de adopción de decisiones, de manera que, si no es posible alcanzar consenso, se alude al sistema de mayorías.
6.- LOS MEDIOS JURÍDICOS DE ACCION: EL DERECHO DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
I. IDEAS GENERALES
Las Organizaciones Internacionales gozan de personalidad jurídica internacional y de capacidad para actuar en el plano internacional, dicha actuación está regulada por las normas de Derecho internacional. Además de estar regidas por el Derecho internacional, las OI pueden, en tanto que sujetos internacionales, crear derecho, esto es, son capaces de expresar una voluntad jurídica propia, diferente e independiente de la de sus Estados miembros. Ciertamente, estos Estados participan, a través de procedimientos de complejidad variable y en el marco de la estructura de la Organización, en la formación de tal voluntad; ahora bien, el acto en el que ésta se concreta ya no les será atribuible sino que se le imputará directamente a la Organización internacional. En este sentido. Cabe hablar de un Derecho de las Organizaciones internacionales como uno de los instrumentos o medios de acción con los que cuentan las OI para realizar los objetivos y funciones para los que fueron creadas.
Esta última afirmación apunta a dos de los rasgos que informan la subjetividad internacional de las OI: caracteres secundario y funcional que gobiernan la personalidad jurídica de las OI, puesto que estos rasgos van a influir considerablemente sobre el poder normativo autónomo de las OI al circunscribirlo a la esfera de las competencias que sus fundadores les han atribuido directamente en sus Tratados constitutivos o se pueden deducir implícitamente de los mismos.
Las OI son una realidad plural, variada y heterogénea, existen numerosas categorías de OI con fines, composición y competencia diferentes, lo que hace necesario descender al orden jurídico propio de cada una de ellas para poder determinar de manera precisa cómo se forma en cada caso concreto y en el seno de su estructura institucional su voluntad jurídica, que órganos intervienen en los diversos supuestos, que procedimientos de adopción existen y, finalmente, en qué actos jurídicos dicha voluntad se plasma.
Lo cierto es que la incorporación de las Organizaciones a la vida internacional ha provocado el que junto al Ordenamiento jurídico internacional y a los órdenes jurídicos de los Estados se haya ido progresivamente perfilando un orden jurídico particular a cada Organización. Este orden variará de una a otra de ellas, manifestándose en atención a ello más o menos rico en reglas generales, más o menos homogéneo y más o menos rigurosamente definido y jerarquizado.
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Cabe distinguir diferentes actos según el papel que en su elaboración desempeñe la OI: actos individuales o unilaterales y actos convencionales y contractuales. El perfeccionamiento de estos dos últimos requiere la concurrencia de declaraciones de voluntad emanadas de sujetos de Derecho distintos de la propia Organización; se trata, en otras palabras, de actos de naturaleza convencional o bien contractual. De esta categoría de actos podemos hacer una subclasificación según el Derecho que los regule, lo cual nos permite diferenciar:
- Los tratados internacionales de los que es parte una Organización internacional, regulados por el D.I. y cuyo régimen jurídico se contempla en el Convenio de Viena sobre el Derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones o entre Organizaciones internacionales de 21 de marzo de 1986.
- Los contratos celebrados entre la Organización, por intermedio del Secretario o Director General de la misma, y los e que en ella prestan sus servicios, sometidos, como ya hemos visto en el Capítulo precedente, al Derecho propio de cada OI.
- Los contratos que celebra la OI para satisfacer sus necesidades materiales (adquisición de mobiliario, instrumentos de trabajo, construcción de edificios, obra de reforma de los mismos, etc.) que se rigen en principio por el Derecho interno del Estado en que se celebran y su estudio es propio de otras disciplinas jurídicas.
El poder normativo ejercido por los órganos de la OI podrá adoptar en la práctica una terminología muy variada e incierta, y así nos encontraremos con: recomendaciones, dictámenes, resoluciones, directivas, declaraciones, votos, estándares, decisiones, reglamentos, etc. Para tratar de salvar el escollo de esta imprecisión terminológica y para intentar agrupar las diferentes posibilidades, se puede, con carácter general y de nuevo con una finalidad puramente pedagógica, utilizar el término resolución como expresión genérica referida a todo acto emanado de un órgano de una OI, el de decisión para referirse a los actos obligatorios, y recomendación para aquellos que, en principio, no crean derecho.
Por tanto, podemos encontrarnos ante “recomendaciones” que según el Tratado constitutivo producen efectos jurídicos obligatorios, como ocurría, por ejemplo, con las recomendaciones de la hoy desaparecida CECA que, según el artículo 14 del TCECA, “obligarán en cuanto a los objetivos fijados en ellas, pero dejarán a sus destinatarios la elección de los medios apropiados para alcanzar tales objetivos”. Y, a la inversa, podemos descubrir “decisiones” que carecen de efectos jurídicos obligatorios, tal y como sucede con las decisiones que adopta el Consejo de Administración del FMI fruto de las encuestas llevadas a cabo por los expertos del Fondo sobre la situación económica de un determinado país. Habrá, consiguientemente, que examinar caso por caso los distintos supuestos para determinar su particular alcance jurídico.
No todas las resoluciones de las OI producen efectos jurídicos, de manera que sólo aquellas que establecen una regla de derecho en el orden jurídico internacional van a constituir una fuente autónoma del Derecho internacional. Cabe destacar cómo la mayor parte de las resoluciones de las OI no constituyen fuente autónoma del Derecho internacional, puesto que no producen efectos jurídicos obligatorios al contener simples recomendaciones de seguir una conducta determinada o una mera invitación o exhortación en este sentido y, como tales, consiguientemente, no crean directamente normas internacionales.
Lo cierto es que estas resoluciones, en especial las procedentes de Organizaciones universales, pueden llegar también a constituir un elemento importante en otros procesos de formación del Derecho internacional, coadyuvando en la elaboración de tratados multilaterales y de costumbres.
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La actividad normativa de las OI es muy abundante y variada, a efectos expositivos cabe distinguir dentro de la misma: aquellos actos que van a desplegar sus efectos en el interior de su orden jurídico, creando normas autorreguladoras que lo contemplen y adapten, y aquellos otros actos que se orientan hacia el exterior de la Organización estableciendo normas que van a afectar a otros sujetos internacionales, ya sean éstos Estados miembros o no de la misma y otras Organizaciones. No se trata, de todas formas, de categorías normativas puras, puesto que, como tendremos la ocasión de ver, algunos de estos actos van a tener efectos mixtos tanto auto como heteronormativos.
7.- LA COMPETENCIA NORMATIVA INTERNA
Las “reglas de la organización internacional” atribuyen, de manera expresa o implícita, a la Organización un poder normativo interno destinado a regular su propio funcionamiento y administración y a adaptarlo a la evolución de sus actividades y del entorno internacional en la que ésta se desenvuelve. Los destinatarios de estas normas son, en principio, la propia Organización y los sujetos de su Derecho interno, esto es, las instituciones de la misma, los Estados miembros en tanto elementos integradores de la OI, determinados particulares, como agentes y funcionarios, y, en algunas ocasiones, también, las personas físicas y jurídicas.
A través de estas normas de naturaleza constitucional, administrativa o financiera, la OI establece, entre otros aspectos, la competencia, composición y funciones de sus órganos, los procedimientos a seguir en sus relaciones recíprocas e indica qué órganos son competentes para representarla en el plano internacional. Estas normas son, también, utilizadas por la Organización para fijar los derechos y obligaciones de sus funcionarios y agentes, esto es, el régimen jurídico de la función pública internacional. Por medio de ellas, la OI establece, igualmente, su régimen financiero o fija, en fin, las condiciones de utilización de sus locales en la ciudad donde esté radicada su sede.
Dentro de este grupo de normas, algunas de las resoluciones de la OI presentan un alcance individual o personal y tienen por objeto atribuir a una persona, Estado u otra OI un estatuto jurídico determinado o investirlo de alguna función, lo que se concreta en la práctica con actos de terminología variada: admisión, suspensión, exclusión, elección, designación, nominación, invitación, inscripción de una lista, etc., pudiéndose plasmar en ejemplos como el nombramiento de agentes y funcionarios de las OI la posibilidad de admitir nuevos miembros en la Organización o de suspender la participación de algún miembro. Otras resoluciones van a tener un alcance general, éste sería el caso representado por los reglamentos internos de los diferentes órganos, reglamentos financieros, estatutos de los órganos subsidiarios que se crean, etc.
Excepcionalmente, algunas OI reciben el poder de modificar ellas mismas, con efecto obligatorio para sus Estados miembros, las normas de base de su funcionamiento, tal y como están establecidas en sus Actas constitutivas en cuyo caso nos encontramos ante decisiones ad intra susceptibles de crear normas jurídicas generales.
La actividad normativa interna de una OI puede manifestarse por medio bien de actos que no son, en principio, jurídicamente vinculantes, o bien, a través de actos jurídicos obligatorios. Dentro de la primera categoría podemos incluir las recomendaciones y los dictámenes dirigidos por un órgano de la OI a otro órgano de la misma tanto por propia iniciativa como a solicitud de este último. Algunas de estas recomendaciones interorgánicas aun careciendo per se dé efectos jurídicos pueden limitar la libertad del órgano al que se dirige, en el sentido de que sin dicha recomendación o propuesta este último no podrá adoptar un determinado acto, por ejemplo, el poder de decidir la admisión de un miembro en las UN lo tiene la Asamblea General, pero ella
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