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Lezione 6 Mercoledì, 14 Ottobre 2015 DIRITTO COSTITUZIONALE COMPARATO Prof. Cassella Se vi ricordate, il tema di ieri era quanto i sistemi politici possano influire sugli aspetti organizzativi. Avevamo fatto riferimento, tra l’altro, a delle classificazioni dei sistemi politici - contenute nel vostro libro - in funzione della numerosità dei partiti, nel senso che il libro vi parla di: o Bipartitismo o Bipolarismo o Multipolarismo Come attori politici che si contendono la scena elettorale : vi ho rappresentato come questa classificazione sia assolutamente imprecisa, perché la definizione di sistema politico bipartitico è propria tradizionalmente del Regno Unito. Ora, come potete vedere, qui stiamo parlando della legislatura precedente a quella attualmente in carica: a) Nel 2010, cioè alle penultime elezioni – poiché le ultime sono state quest’anno - hanno partecipato alla competizione elettorale (= quindi, la penultima fase della selezione politica , mettiamola così, la fase, cioè, della pre-elezione elettorale , in cui l’associazionismo politico , ossia la capacità di elaborare e trarre consenso, è disarticolato nei vari corpi intermedi più o meno strutturati che la società civile sa porre in essere in modo spontaneo) varie formazioni politiche. b) Poi, c’è la fase in cui l’associazionismo spontaneo si struttura per porsi con un programma , con dei candidati (= quindi, porsi all’attenzione degli elettori e finalizzato ad acquisire legittimazione, cioè acquisire voti). Partiamo da questa fase. Rispetto ai due partiti che tradizionalmente consideriamo quelli più attivi nella scena politica britannica, in realtà, se ne aggiungono un’altra abbondante dozzina che hanno partecipato alla competizione elettorale acquisendo voti: certo, dai 10 milioni di conservatori ai 42 mila del partito Alleanza Irlanda del Nord , c’è una differenza importante dal punto di vista della consistenza numerica, ma ciò detto sono tutti partiti assolutamente attivi che hanno saputo proporre un programma, acquisire i fondi per la campagna elettorale, elaborare delle liste di candidati e aggregare voti e, poi, nel caso specifico di questo partito fanalino di coda, acquisire addirittura un seggio nella Camera dei Comuni. Se fate il conto, sono:
14 + altri Questi altri sono tutto tranne che indifferenti, perché non hanno impatto o hanno un impatto modesto, perché sono evidentemente tanti all’interno di quella voce altri , ma 476 mila voti si collocano tra i primi sette partiti in termini di consenso elettorale. Quindi, stiamo parlando di circa 20 formazioni politiche che hanno partecipato alla competizione elettorale: sicuramente non possiamo dire che il Regno Unito sia bipartitico per quanto riguarda la penultima fase , cioè quella della competizione elettorale. Nel caso specifico che vi ho citato ieri, diciamo anche che è stata effettivamente un po’ un’eccezione, che non è neanche bipartitico nella fase successiva alla competizione elettorale e specificamente quella di formazione del governo , perché: Es. Nel caso del 2010 per una legislatura che è durata 5 anni il governo (= cioè, il ruolo di primo ministro e di maggioranza politica alla Camera dei Comuni a sostegno della politica del Primo Ministro stesso) è stato condiviso da due formazioni politiche:
- Cameron (leader del partito di maggioranza relativa) = partito conservatore
- Nick Clegg (leader dei liberal-democrats ) = partito, tra quelli a prospettiva nazionale, più a sinistra, anche più a sinistra dei laburisti È assolutamente un’unione anomala dal punto di vista dell’orientamento politico, dettata da esigenze banalmente di maggioranza. Quindi, per questa legislatura, che è durata 5 anni, anche dal punto di vista della formazione della maggioranza politica e della dinamica interna alla Camera dei Comuni, non si può dire che sia un sistema bipartitico, perché al contrario, in questo caso, è stato tripartitico, in quanto la maggioranza era condivisa tra due partiti ( conservatori e liberal democratici ) e il ruolo dell’ opposizione istituzionale era svolto dal terzo partito, cioè quello dei laburisti (= la sinistra socialista) di Gordon Brown. Giusto per darvi dei numeri, le liste hanno partecipato alla competizione per distribuirsi 650 seggi alla Camera dei Comuni , che è una delle due camere del Parlamento Inglese (l’altra è la Camera dei Lord , non elettiva ). Per questi 650 seggi bisogna contare la maggioranza relativa, che è: 325 + 1 = 326 Allora, i conservatori non avevano acquisito 326 seggi, quindi non avrebbero potuto essere sicuri del supporto della Camera dei Comuni all’esecutivo e, conseguentemente, hanno dovuto cercare di raggiungere la quota di 326 nel modo più indolore possibile.
o Irlanda del Nord È ovvio che la forza politica più importante era quella scozzese, quindi non è un caso che abbia avuto un risultato elettorale significativo in termini di seggi e sia l’appoggio esterno del governo. Questo era solo per rappresentarvi ciò che vi ho detto ieri. Quando il libro fa le classificazioni con riferimento alle dinamiche politiche, una è quella del bipartitismo , di cui abbiamo fornito una dimostrazione critica, e l’altra è quella del:
- Bipolarismo quando si parla di bipolarismo si fa riferimento al sistema politico italiano dal 1994, cioè dalla riforma della legge elettorale di tipo squisitamente proporzionale con qualche tendenza maggioritaria (= la legge elettorale ante italicum )
- Multipolarismo quando si parla di multipolarismo di fa riferimento al sistema politico italiano nel periodo precedente al 1994, quello chiamiamolo del pentapartito, che era l’ultima fase prima del referendum elettorale del 1993 Che differenza c’è, dal punto di vista classificatorio, nel parlare di bipartitismo , piuttosto che bipolarismo , rispetto al multipartitismo o multipolarismo? La differenza non riguarda la competizione elettorale, che falsa anche la concezione di bipartitismo, ma riguarda le modalità di aggregazione delle formazioni politiche rappresentate in Parlamento ai fini del sostegno al programma di governo. Questa definizione apre la strada all’argomento che dobbiamo cominciare ad affrontare, che è quello delle due grandi tipologie di forme di governo, che normalmente identifichiamo nella forma di governo presidenziale , piuttosto che la forma di governo parlamentare. Queste considerazioni sulla struttura del sistema politico, in realtà, attengono prevalentemente a quelle forme di governo che noi definiamo parlamentari, cioè quelle forme di governo che sono moniste, nel senso che un solo organo costituzionale è investito direttamente dal voto degli elettori ed è l’ assemblea ( genericamente parliamo di Parlamento , genericamente perché, come vedremo, in alcuni paesi il voto politico diretto degli elettori non riguarda entrambe le camere ma ne riguarda solo una delle due, situazione che fino a ieri era sconosciuta in Italia, ma che con l’approvazione della riforma costituzionale, noi cittadini italiani inizieremo a conoscere, perché voteremo per una sola delle due camere a suffragio universale, sempre che la riforma costituzionale concluda il suo iter). Nelle forme di governo moniste il sistema di legittimazione politica si articola su due livelli (qui il riferimento è quello italiano):
- PRIMO LIVELLO : si tratta di quello degli elettori sovrani che esercitano a suffragio universale il diritto politico del voto per eleggere i componenti di tutte o anche solo di una camera del Parlamento (= legittimazione politica diretta )
- SECONDO LIVELLO : il Parlamento (tutte e due le camere o una sola) sostiene politicamente un programma di governo e una formazione dell’organo esecutivo La forma di governo parlamentare è quella monista che si articola su questo doppio livello di legittimazione politica : rileva che la legittimazione politica dell’esecutivo non è data dall’investitura diretta da parte degli elettori, perché gli elettori non votano nominativamente i componenti del potere esecutivo e, conseguentemente, il programma politico non è definito in un documento vincolante per l’esecutivo prima della competizione elettorale, ma è un documento programmatico che si forma dopo e in conseguenza dell’esito elettorale. Es. Per coloro che non si ritrovano nel sistema italiano, guardiamo al modello inglese specificamente guardiamo ai due diversi episodi del 2010 e del 2015 ciò che stupisce è che in Inghilterra , durante il periodo elettorale se si va al supermercato e si compra il giornale si notano sul bancone delle pubblicazioni che sembrano dei settimanali, ma che in realtà sono il programma politico di quelle formazioni che hanno inteso distribuirlo attraverso la grande distribuzione e tale programma è a pagamento, non sono volantini pubblicitari (costa meno di un quotidiano, ma costa) Vuol dire qualcosa dal punto di vista costituzionale? Certamente, perché l’opinione pubblica è una roba seria per il diritto costituzionale perché è la superfetazione del pensiero del popolo sovrano quindi mettere il proprio programma a disposizione degli elettori attraverso la grande distribuzione significa assumere un impegno se vinco io devo fare quello che ho detto perché se non lo faccio i primi che faranno pagare la mia incredibilità saranno gli elettori non i miei elettori, quelli amici miei del paesini in cui sono nato ma i miei elettori nel senso l’opinione pubblica nazionale quindi si tratta di mettersi in pubblico con una dichiarazione pubblica (che se civilisticamente non è una fonte di obbligazione, lo è però politicamente ). Da questo punto di vista è molto importante l’ etica al fondo di questi comportamenti: vi sto parlando del programma politico comunicato (= strettamente vincolante per l’opinione pubblica, in un paese che ha un’etica protestante). Per il diritto costituzionale, l’ etica protestante e l’ etica cattolica hanno delle conseguenze sul funzionamento delle istituzioni piuttosto significative: o Etica protestante il controllo sociale è uno dei punti cardine o Etica cattolica no, perché chi mi giudica è Dio e solo lui C’è quindi un allentamento dei vincoli, degli impegni pubblici per l’etica cattolica, la mia dichiarazione pubblica può anche essere menzognera, ciò che conta è che io non abbia violato un precetto della mia fede e di questo io rispondo solo a Dio.
cioè che, con una maggioranza risicata, i conservatori vincono la maggioranza dei seggi e quindi governano. Poi vediamo come sono impegnati ad attuare quel programma politico sulla base del quale hanno ottenuto il consenso da parte della maggioranza dell’opinione pubblica. Nel 2010, però, ciò non si è verificato hanno vinto cioè, hanno preso la maggioranza relativa dei voti ( 10 milioni su 30 milioni di voti) quindi in percentuale 1/3 secco poi con la legge elettorale di tipo maggioritario a collegio uninominale la trasformazione in seggi non è proporzionale ma prendono 306 seggi che non sono il 36% di 650, ma quasi il 50% quindi c’è un incremento in termini percentuali, una premialità che supera la proporzionalità ciononostante non hanno ottenuto la maggioranza dei seggi perciò quel programma politico così come messo a disposizione dell’opinione pubblica non è attuabile. Nel caso specifico è stato attuato quel programma politico che è stato condiviso in seguito all’esito elettorale tra le due forze politiche che hanno deciso di mettere insieme le loro forze in termini di seggi (= conservatori e liberal democratici ) e che hanno dovuto costruire un programma politico nei pochissimi giorni tra l’esito elettorale e l’insediamento della camera dei comuni. Quel programma lì non è stato preventivamente approvato dagli elettori: essi han fatto buon viso a cattivo gioco, per riuscire ad avere i voti e a sostenere un’azione di governo hanno dovuto trovare un equilibrio tra i reciproci orientamenti, tra le reciproche priorità e l’hanno dovuto cercare anche rapidamente, condividerlo, mettere assieme 306 rappresentanti dei comuni conservatori con 57 democratici e sulla base di quello hanno governato per cinque anni. Questi due modelli sono i due modelli che normalmente troviamo alternarsi in modo del tutto eccezionale nel Regno Unito, ma solitamente troviamo nelle democrazie che adottano una forma di governo che definiamo di tipo parlamentare. All’indomani dell’elezione della camera politica del Parlamento abbiamo detto se sono tutte e due, oppure di quella delle due che è la camera politica, la formazione politica che ha la maggioranza dei seggi in quella camera deve elaborare il programma politico (= documento programmatico che sottoporrà alla votazione, affinché, da documento programmatico, diventi l’indirizzo politico del paese). Chiamato ad attuare quell’indirizzo politico sarà il governo nel caso delle forme di governo parlamentare collegiale, i cui componenti sono individuati sempre successivamente all’esito della consultazione elettorale. Quindi all’interno delle forme di governo parlamentare ci sono a loro volta delle ripartizioni. Quindi diciamolo meglio : la forma di governo parlamentare la identifico in riferimento a una categoria che mi è già nota, quella monista , e vado ad osservare le modalità con cui l’unico organo elettivo da parte degli elettori conferisce mandato e sostegno politico all’organo investito della funzione esecutiva, cioè il governo. Questa è una forma di governo parlamentare, cioè la definizione semplice. All’interno della forma di governo parlamentare ho almeno due sottoinsiemi (che sono quelli che abbiamo appena visto che si sono alternati nell’esperienza britannica):
a. Forma di governo di tipo maggioritario = sottoinsieme in cui il programma politico (e anche gli uomini di governo) sono già noti agli elettori quando questi vanno a votare l’esito dell’elezione semplicemente sancisce qual è il programma e quali sono gli uomini di governo che porteranno avanti il paese per la durata della legislatura tra quelli che appunto erano già noti. Questo sotto insieme di forma di governo parlamentare si chiama forma di governo di tipo maggioritario , perché, in linea di massima, una forma di governo che si voglia far funzionare in questo modo necessita di una formula elettorale di tipo maggioritario. b. Forma di governo di tipo proporzionale = sottoinsieme definito forma di governo di tipo proporzionale , perché, di nuovo, in linea di massima è necessaria che sia supportata da una forma di governo di tipo proporzionale. Il programma politico e i componenti dell’organo collegiale di governo non sono a disposizione preventiva (*preventiva nel senso di rispetto a quando esprimono il loro voto) degli elettori, ma sono individuati in esito a un lavoro di sintesi, di accordo politico, da parte delle formazioni politiche che hanno ottenuto seggi e sulla base di quanti seggi hanno ottenuto in seguito appunto alla consultazione elettorale. Proviamo a dirla in un altro modo, cioè a fare questo esempio assolutamente pertinente: Es. Continuiamo a giocare con la forma di governo inglese. Che cosa è successo all’inizio del 2015? I sudditi del Regno Unito sono stati chiamati alle urne per il rinnovo della Camera dei Comuni a maggio 2015 io elettore inglese mi predispongo ad andare a votare sulla base di questa considerazione che è la premessa che guida il mio voto io so che se all’esito della consultazione elettorale otterrà la maggioranza dei seggi il partito conservatore il capo del governo (cioè, il primo ministro) sarà il leader del partito conservatore dichiarato in quel momento quindi, io, mentre vado alle urne, so che si chiama David Cameron. Io sto andando a votare sapendo due cose : che posso votare conservatori che posso votare altri partiti se io voto per il partito conservatore già prima di votare sto scegliendo quel programma politico lì, con quelle priorità lì e il leader del partito, che assumerà il ruolo di primo ministro, sarà quella persona che si chiama David Cameron che si è impegnato a portare avanti quel programma. Quindi all’indomani dello spoglio si contano poi i voti, attraverso l’algoritmo della legge elettorale di assegnazione dei seggi 331 è più di 326 (che è la
In ossequio alla legislazione costituzionale, che Margaret Tatcher ha rispettato dimettendosi, la stessa convenzione costituzionale torna come vincolo per la Regina di nominare un nuovo primo ministro. La nomina non sarà una scelta della Regina, ma il candidato indicato dalla segreteria del partito conservatore. Non c’è nessuna discrezionalità politica, non c’è nessuna soluzione di continuità nella legislatura, la Camera dei Comuni rimane eletta con quella formazione, con quei seggi distribuiti tra quei partiti quindi con la maggioranza al partito conservatore. Margaret Tatcher rimarrà seduta alla Camera dei Comuni come membro del Parlamento, ovviamente nelle file dei conservatori. L’azione di governo proseguirà secondo il manifesto delle elezioni sulla base del quale i conservatori hanno la maggioranza dei seggi alla camera dei comuni, capitanati al momento delle elezioni dal leader Margaret Tatcher. Semplicemente cambia l’uomo che deve dare attuazione al governo, cioè il primo ministro che sarà quello che il partito conservatore ha individuato come suo leader in sostituzione di Margaret Tatcher. Si chiama questa crisi politica? Non lo so. Se la vedete dal punto di vista strettamente istituzionale non c’è soluzione di continuità, nè nel programma politico, nè nella maggioranza. L’unica soluzione di continuità è nell’attuatore che non è più Margaret Tatcher, ma John Major. La carica è sempre la stessa. Questo modello di funzionamento della forma di governo parlamentare non è quella che conosciamo osservando il funzionamento italiano. Qui il discorso è più complesso: siamo nella categoria monista e nella categoria monista specificamente abbiamo un parlamento composto da due camere elette direttamente dagli elettori. La formula elettorale è di tipo maggioritario con una serie di correzioni. Ora la storia istituzionale italiana si caratterizza per i cosiddetti governi di coalizione , che erano una certezza fino alla legge elettorale del 1993 e alla tornata elettorale del 1994, quella dove è sceso in campo Berlusconi. Prima erano governi di coalizione tout court , dopo possono essere governi di coalizione. Cosa c’è che non rintracciamo nella forma di governo italiana rispetto a quella del Regno Unito? Non troviamo la convenzione elettorale che obbliga il Capo dello Stato a nominare primo ministro il leader del partito di maggioranza. Anzi, la regola è esattamente opposta. Non c’è discrezionalità politica da parte del Capo dello Stato nella individuazione della nomina del presidente del consiglio dei ministri: c’è una discrezionalità istituzionale. Qual è la regola alla base dell’investitura dell’esecutivo da parte del Capo dello Stato? È la regola del rispetto dei rapporti tra il legislativo e l’esecutivo , tra l’organo titolare del potere legislativo e l’organo che sarà titolare del potere esecutivo; non ho detto degli elettori, perché la convenzione costituzionale del Regno Unito è una convenzione che pone in diretta relazione tre attori, i tre principali attori della forma di governo: i. Gli elettori
ii. La Camera dei Comuni iii. Il primo ministro e suo gabinetto (cioè, il governo) Questa convenzione costituzionale è il filo che li tiene tutti e tre assieme. Il leader è quello che la base dei conservatori ha nominato come suo leader, in mezzo c’è la maggioranza alla Camera dei Comuni dei conservatori, e chi è il leader di quella maggioranza? Cameron , tanto è vero che fa le proposte come governo e se le fa approvare come camera dei comuni. È lineare, è una macchina di governo, ove per governo si intende che ho una situazione sociale, economica, politica di tipo internazionale fotografata qua oggi, ho stabilito le mie priorità sul periodo di durata massima della legislatura 5 anni, che cosa faccio prima che cosa faccio dopo, come destino le risorse sulla base delle priorità, quanto questa scaletta di priorità è funzionale rispetto agli obiettivi che mi prefiggo di raggiungere nei 5 anni. Ho costruito la locomotiva ora non mi resta che guidarla e la guida ovviamente chi l’ha costruita; gli altri alimentano la caldaia della locomotiva per dargli energia, risorse. Quindi tendenzialmente ho una stabilità dell’azione di governo oltre che dei relativi incarichi che è potenzialmente strutturata sulla base della legislatura, salvo che sia la stessa maggioranza a decidere di cambiare leader da cui si scatenano poi tutta una serie di conseguenze per rendere il più possibile indolore il cambio della leadership di governo. Paradossalmente il motivo per cui Margaret Tatcher non è stata rieletta come leader dei conservatori al governo di Brighton era proprio la scarsa aderenza delle sue iniziative politiche rispetto al programma di governo. Major non era un suo contradditore, il capo di un’altra corrente, ma era proprio tra i fedeli che andava cercato il sostituto, perché non andava più bene lei ma il programma politico era un impegno che l’intero partito aveva assunto con il paese ed era presidiato da più di quattrocento parlamentari seduti alla camera dei comuni. Non si cambia una locomotiva in corsa, si cambia il guidatore e quello nuovo sta su quella locomotiva lì, non si inventa cose nuove. Una forma di governo come quella inglese, parlamentare di tipo maggioritario, viene nei luoghi comuni descritta come una forma di governo con un forte deficit democratico. Il partito UKIP , indipendentista rispetto all’UE vuole il Regno Unito compatto, ma fuori dall’Europa. Questo partito prende, in termini, quantitativi 4 milioni di voti che rappresentano il 12,6% dei votanti (in pratica prende 1/3 dei voti, rispetto al partito conservatore). Il Liberal Democrat prende 1/3 in meno di voti rispetto a UKIP: c’è una legge elettorale e c’è un algoritmo che evidentemente non è proporzionale, altrimenti UKIP avrebbe 100 seggi e Liberal Democrat 30. In realtà, UKIP prende solo un seggio e Liberal Democrat 8.
