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Lezione 7 Martedì, 20 Ottobre 2015 DIRITTO COSTITUZIONALE COMPARATO Prof. Cassella La volta scorsa mi sono intrattenuto con alcuni vostri colleghi che hanno chiesto chiarimenti circa la classificazione tra sistemi politici bipartitici/bipolari e multipartitici/multipolari. (Questa classificazione noi l'abbiamo a pagina 161 del libro.)
- Qua, in sostanza,si dice che i sistemi bipartitici sono quelli che corrispondono sempre ad un assetto monista parlamentare , e ci porta come esempio il Regno Unito, la Nuova Zelanda, l’Australia, il Canada.
- Poi vediamo i sistemi bipolari che a loro volta possono corrispondere: ad un assetto monista parlamentare , cioè l’Italia attuale o ad un assetto dualista parlamentare , cioè la Francia
- Sempre allo stesso modo, vediamo i sistemi multipolari corrispondenti: ad un assetto monista parlamentare , cioè l’Italia prima dei referendum elettorali del ’ o ad un assetto dualista parlamentare , tra le più note la Polonia Qui, in sostanza: non dobbiamo confondere lo scenario politico con la dinamica parlamentare , cioè con la composizione del Parlamento. Lo scenario politico è per definizione multipartitico. Questo ovunque, perché lo scenario politico non è ingabbiato dalle regole costituzionali, ma è spontaneo. Lo scenario politico è quello che si chiama normalmente “ mercato politico ”, cioè è lo spontaneismo associazionistico che può arrivare, in taluni casi, a significativi livelli organizzativi (quindi da associazioni spontanee abbiamo dei partiti, addiritturadei partiti di massa come quelli del periodosubito successivo alsecondo conflitto mondiale, in Italia esempio Adc, Pc, Psi), oppure associazioni non necessariamente così strutturate che danno luogo a delle formazioni spontanee che si fanno portavoce di interessi, bisogni, sensibilità da parte di fette di popolazioni, categorie di popolazioni, territori della Nazione. Questo è il precostituzionale , ciò che si agita all’interno di una comunità che affronta la partecipazione politica e quindi anche la competizione elettorale, per andare a comporre (qua entriamo nel costituzionale) gli organi costituzionali. Quelli che rilevano a questi fini sono quelli assembleari, quindi genericamente il Parlamento, più specificamente quella Camera di ciascun Parlamento che è elettiva, in taluni casi tutte due come è ancora, a Costituzione vigente, il nostro ordinamento.
Quindi: s cenario politico precostituzione prefunzionamento del Parlamento: per definizione, multipartitico. Noi osserviamo un angolo di mondo dove una certa idea di democrazia è comune. Se lo stesso angolo di mondo lo guardavamo 70 anni fa, già non era così. Se guadiamo altri angoli di Mondo non è così. Noi stiamo osservando questo angolino oggi, e questo angolino oggi mi dice che lo scenario politico è tendenzialmente multipartitico , cioè ci sono molteplici manifestazioni di associazionismo spontaneo che animano il dibattito politico tra la gente. Queste poi si strutturano per la competizione elettorale e, in seguito all’applicazione della legge elettorale , che abbiamo detto essere lo strumento con cui sitrasformano i voti in seggi parlamentari (qua mi riferisco sia a Parlamenti con tutte e due le camere elettive che con una sola camera elettiva), configurano una dinamica parlamentare che può differenziarsi nel senso di cui alla classificazione precedente. Ora vediamo questa classificazione che riguarda la dinamica parlamentare , non il pre, quindi vale per definizione la molteplicità delle associazioni. La classificazione della pagina 161 prende in considerazione ciò che le leggi elettorali dei vari Paesi individuano, nel senso che attribuiscono un ruolo nella dinamica parlamentare. PRIMO CASO : il più semplice che vi ho fatto è quello del Regno Unito. Il libro lo classifica come un sistema politico bipartitico e io ho detto che dobbiamo capire cosa significa bipartitico. Perché se io guardo il pre-parlamento, cioè quando ho una comunità di cittadini che fa partecipazione politica e si appresta poi alla competizione elettorale, io ho una numerosa varietà di partiti , di movimenti(abbiamo visto l'elenco la volta scorsa in cui la numerosità dei partiti che si affrontano nella competizione elettorale inglese è ampia ed è quella dell’elenco che vi ho fatto vedere, e che adesso vi rifaccio vedere). Cosa fa la Costituzione inglese? Questa ampiezza di partiti mi dice però che solo due assumeranno un ruolo istituzionale. In questo senso,allora,il libro ci dice che il sistema politico britannico è bipartitico. Perché, se li conto, non sono due, ma molti di più che hanno partecipato, ma la trasformazione di questa partecipazione in ruolo costituzionale, cioè che riguarda una delle due Camere del parlamento ( Camera di Comuni ), è riconosciuto dalla Costituzione britannica a due soli partiti.
SECONDO CASO :l’ Italia attuale. Perché un sistema ricco di partecipazione politica , attraverso i partitiche si presentano alla competizione elettorale e presentano liste, lo vado a definire bipartitico? Perché in seguito alla competizione elettorale, ovvero all’assegnazione dei seggi,ci sono delle conseguenze costituzionali rispetto ai ruoli di due soli partiti, uno di maggioranza e uno di opposizione. La Costituzione individua esclusivamente due ambiti, cioè due gruppi di parlamentari : quelli che dichiarano di sostenere l’esecutivo quelli che dichiarano di non sostenere l’esecutivo. Allora avremo un sistema bipolare perché io non so quanti partiti ci sono tra coloro che si fanno maggioranza, cioè quanti dichiarano di sostenere l’esecutivo e quanti no; potrebbe essere uno solo o più di uno. Ciò che rileva costituzionalmente non è quanti sono i partiti di maggioranza e quanti sono quelli di minoranza, ciò che rileva è chi sottoscrive il programma di governo e gli vota la fiducia e chi non sottoscrive il programma di governo e non gli vota la fiducia. Chi sottoscrive il programma di governo e gli vota la fiducia, poi può avere propri parlamentari che entrano a far parte della compagine di governo piuttosto che no. Oggi in Italia siamo in una tipica situazione di bipolarismo , perché? Perché io so per certo che ci sono alcuni partiti che hanno sottoscritto le dichiarazioni programmatiche del premier Renzi e quindi si sono impegnati a sostenere quelle iniziative del Governo Renzi alle dichiarazioni programmatiche , cioè conformi al programma politico sulla base del quale Renzi è legittimato a governare, legittimato dal voto di fiducia delle Camere. Questi partiti sono un certo numero, alcuni di questi partiti hanno propri rappresentanti che hanno incarichi di governo, come PD, NCD ecc… La Costituzione mi dice che io ho i partiti che sostengono la compagine di governo i cui rappresentanti votano la fiducia, e quelli che non lo fanno;ho quindi un sistema bipolare. Chiunque può stare da una parte e chiunque dall’altra, io non ho nessuna regola che mi limita la compagine di governo, non ho nessuna regola chemi istituzionalizza l’opposizione. Questi sono i due modellini, poi il libro ne cita un altro che è quello multipolare. TERZO CASO :il multipolarismo a cui fa riferimento è quello della Prima Repubblica in Italia , cioè dall’entrata in vigore della Costituzione (1 gennaio 1948 ) all’entrata in vigore nel 1994 della nuova legge elettorale , quella con l’assegnazione dei seggi su modello maggioritario , riducendo la quota proporzionale.
Prima del 1994 il sistema elettorale era squisitamente proporzionale. In quanto squisitamente proporzionale, l’effetto del sistema elettorale era quello di trasportare il multipartitismo esistente in sede di competizione elettorale (quindi fuori dal Parlamento, prima delle elezioni) in un multipartitismo pesato all’interno del Parlamento. Perché pesato? Perché quel multipartitismo non so cosa significhi in termini quantitativi, ma poi arriva la competizione elettorale e gli stessi partiti mi entrano dentro al Parlamento. Ma a questo punto so, per esempio, che:
- la Democrazia Cristiana ha 200 seggi,
- il Partito Comunista 100,
- il Partito Socialista 30 ecc.. So chi ne ha di più e chi di meno. Voi direte: “Più o meno come oggi! Perché prima lo chiamavamo multipolare e oggi bipolare ?” Perché non c’era nessun criterio sulla base del quale dovesse essere individuata la personalità politica a cui assegnare l’incarico di governo. Quindi, ognuno di questi partiti, con i suoi seggi, magari anche pochi, poteva costituire polo di attrazione di una compagine più ampia, di una coalizione che si rendesse maggioranza e si proponesse incarico di governo. Allora, voi sapete che negli anni ’80 una notevole quantità di anni di governo sono stati esercitati da Craxi , leader del Partito socialista. Questo partito socialista in Parlamento aveva un decimo dei voti della Democrazia cristiana e del Partito comunista. C’è una sproporzione incredibile. Ci sono stati poi anche dei capi di governo liberali con delle quantità di voti ancor più basse, cioè che cosa avveniva? Che il multipartitismo pre-elettorale si traduceva in quello pesato all’interno del Parlamento, e, in seguito all’insediamento del Parlamento, iniziava una dinamica negoziale tra le diverse forze politiche , ognuna potenzialmente in grado di attrarre le altre: quella che riusciva ad attrarre tante forze politiche, che insieme avessero la maggioranza dei seggi in Parlamento,si proponeva per formare il nuovo Governo. Qualsiasi partito poteva, c'era un solo partito che non poteva ed era quello comunista, perché vigeva la conventio ad excludendum , quindiil partito comunista, benché pesasse molto in termini parlamentari, non poteva acquisire incarichi di governo.
Il problema è vero, ma dobbiamo dire che se facciamo un’ analisi politica è così. Noi però dobbiamo aggiungere che al netto dell’analisi politica, che osserva ex post gli eventi, qual è la regola ex ante che condiziona la causa dell’atteggiarsi degli eventi in quel modo piuttosto che in un altro? La regola è la legge elettorale. In Italia non c’è una legge elettorale che mi dice che ho una forza di opposizione;è una legge standard, quindi mi traduce i voti in seggi e lo fa in modo non proporzionale, ma che riconosce dei premi. La ricca e indispensabile differenziazione dei partiti/movimenti si riduce nella composizione del Parlamento. In più la legge elettorale mi dice un’altra cosa, cioè che quella forza politica lì riceverà un numero di voti che però non lo porterà alla maggioranza assoluta, allora devo collegare la legge elettorale con la Costituzione. La Costituzione cosa mi dice sulla nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri? Che il Presidente della Repubblica, rispetto alle elezioni, si atteggia in una logica di maggiore probabilità. Il Presidente della Repubblica infatti assegna l’incarico di formare il Governo alla personalità politica che ha le maggiori probabilità di aggregare una maggioranza in Parlamento. Allora, la prassi costituzionale dal ‘94 è stata: “Io, Presidente della Repubblica, nomino il leader del partito che il sistema elettorale di tipo maggioritario mi ha indicato come partito di maggioranza relativa, perché è quello più vicino ad ottenere la maggioranza assoluta, in quanto deve aggregare un minor numero di forze politiche. Io so da questa prassi che c’è un partito, quello che ha ottenuto la maggioranza, che avrà un ruolo che deriva dalla prassi vincolante del Presidente della Repubblica di nominare la personalità politica con le maggiori probabilità di formare una maggioranza.” Il meccanismo di traduzione del sistema politico in dinamica parlamentare lo devo individuare nella legge elettorale. La nostra crisi politica ha portato allo sfaldamento della maggioranza, allora c’è la necessità di individuare una nuova maggioranza.
Cosa sarebbe successo nel sistema Britannico? Un episodio c’è stato: siamo alla fine degli anni ’70 , Margaret Thatcher va al convegno dei conservatori , dopo 17 anni di Governo, e questi le dicono “Basta”, nominano leader dei conservatori un altro, Major. La Costituzione non si muove di un millimetro, perché Thatcher si dimette da premier, la regina chiama Major in quanto la convenzione costituzionale dice che la regina deve nominare premier il leader del partito che ha la maggioranza dei seggi in Parlamento, alla Camera dei Comuni. Tornando a noi, osservando il funzionamento del nostro sistema politico bisogna riconoscere la considerazione che non è per niente vero che io ho, a fronte di una legge elettorale, un risultato prevedibile in termini di polarizzazione, cioè che uno sicuramente farà la maggioranza di governo e gli altri no; ma qualunque personalità politica, con qualunque peso, potrebbe diventare leader di governo. Paradossalmente, ciò ha portato a lavorare sulla legge elettorale. Infatti, visto che con una legge elettorale blanda, per quanto riguarda l'individuazione del polo di maggioranza, si è pervenuti a tornare indietro verso il sistema multipolare, come nel caso di forme elettorali di tipo proporzionale, allora si è pensato di lavorare sulla legge elettorale e modificarla, con l’obiettivo di bipolarizzare, ovvero bipartitizzare il sistema politico. Quello che si propone oggi è di arrivare verso il modello maggioritario inglese, cioè verso il bipartitismo. Quindi, evoluzione italiana : Legge elettorale proporzionale ( multipolarismo ) Legge elettorale sporcata di maggioritario ( bipolarismo , ma rapidamente retrocesso sul multipolarismo ) Trasformazione della legge elettorale in direzione molto più radicale rispetto al bipolarismo (quindi orientamento verso il bipartitismo ) Tutto questo per dire che noi dobbiamo cercare di mettere insieme il dato di analisi con la fonte di riferimento. La nostra fonte di riferimento , cioè la legge elettorale e la prassi costituzionale, erano nel senso del bipolarismo. Le prassi costituzionali necessitano di applicazioni conformi nel tempo. La prassi è una fonte del diritto a tutti gli effetti e questa non tollera l’eccezione. Non la tollera perché l’eccezione costituisce esercizio di prerogativa/discrezionalità/arbitrio: queste sono tre violazioni che per il solo fatto che si realizzino interrompono l’efficacia della prassi, quindi la fanno decadere a eventi che storicamente possono essere visti come una successione costante di un comportamento, ma dal punto di vista di fonte non hanno autorevolezza, sono privi di autorevolezza perché hanno degli spazi di violabilità.
La ripartizione (siamo circa a pag. 150) mi dice che ci sono forme di governo monista ( quindi c’è un solo organo eletto direttamente dai cittadini ) e dualista ( due organi eletti direttamente dai cittadini ). Tipologie delle forme di governo monista : Parlamentare e Direttoriale.
- Direttoriale :è una specie di animale preistorico , perché proviene dagli anni successivi la dominazione Napoleonica. Si è concentrata in un’area geografica ben precisa, storicamente inclusa in regni diversi, che sono l’attuale Svizzera. Questo è un modello unico di forma di governo direttoriale .Io non tolgo nulla alla Svizzera, ma non è così rilevante come altre. (E’ importante sapere che c’è, ma non ne parlerò mai).
- Parlamentare : sono quelle che si caratterizzano dal rapporto di fiducia tra la Camera/le Camere e il Governo. È monista perché solo le Camere sono elettive:la legittimazione politica dal basso (sovranità popolare) sale al Parlamento con il voto ; dal Parlamento al Governo non sale invece con il voto, ma con la fiducia. La fiducia è un canale di scorrimento dal Parlamento al Governo e scorre legittimazione, invece dall’alto verso il basso (cioè dal Governo al Parlamento) ci va la responsabilità politica. Come si gioca questo rapporto? Si gioca condividendo un documento, cioè il programma politico della legislatura (cioè del periodo di durata in carica del Governo), che costituisce il copione tra i rapporti Parlamento e Governo. Il documento è condiviso, diventa il terreno di incontro tra i due, il Governo si impegna ad attuarlo. Al suo interno sono individuate le priorità di intervento e le modalità per trovare le risorse necessarie ad intervenire. La base di dialogo ed incontro sta sulle dichiarazioni programmatiche, con l’impegno del Governo di attuarlo. La sanzione, in caso contrario, è che il Parlamento revoca la fiducia. Dall’altra parte però c’è anche un impegno del legislativo che non deve essere capriccioso: si è fatto un patto, quindi il legislatore è chiamato a votare/approvare quelle iniziative legislative che siano proposte dal Governo in attuazione del programma.
Quindi, attraverso il voto di fiducia, le Camere dicono al Governo: “Tu devi fare questo! Io intanto mi assumo l’impegno verso i cittadini a sostenere l’azione di Governo secondo la scaletta di priorità e secondo le risorse individuate nel documento programmatico”. Questo documento deve essere pronto a mutare ed essere cambiato in base ai possibili mutamenti che avvengono nella società, sempre per rispondere alle esigenze del Paese. Quindi è compito di questi due soggetti coinvolti (Parlamento e Governo) collaborare anche al fine di adeguare il programma di Governo sulla base di mutate esigenze.
