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Diritto parlamentare
Materiale su montesquieu dallo spirito delle leggi
Ci parla del sistema inglese e ne dà una propria lettura, concentrandosi sul principio della separazione dei poteri. Descrive l’equilibrio tra i 3 tipi di potere e le conseguenze delle varie forme in cui i poteri sono concentrati in vari modi. Porta ad esempio la Turchia e le aristocrazie italiane come Venezia ed il papato dove il potere è concentrato nelle mani di un o pochi. Non ci indica quale sia la forma migliore e più efficiente, ma si concentra su quale sia la forma più protettiva nei confronti della libertà degli individui. Infatti, nei paesi a potere concentrato chi governa può imporre ai cittadini tutto quello che vuole, dove invece il potere è diviso ci saranno soggetti che si limiteranno in virtù di precisi equilibri. Non si tratta di una teoria, ma di una descrizione descrizione del sistema inglese alla metà del Settecento. Questa descrizione verrà recepita da altri come una teoria, come l’indicazione di quale sarebbe il miglior modo di organizzare uno stato. I padri costituenti degli Stati Uniti nelle federalist papers , lettere scritte dai padri costituenti americani che discutevano su determinati articoli che venivano discussi a Philadelphia, prendono la descrizione di montesquieu come una vera e propria teoria, quando in realtà si tratta di una proposta interpretativa. Si chiederà poi dove sia nato il parlamento bicamerale , uno degli organi fondamentali.
Materiale dalla Germania di tacito
Montesquieu riprende la testimonianza di tacito che fissa l’origine del parlamento nella Germania dei barbari, è la prima dimostrazione di come fossero queste popolazioni barbariche prima dell’invasione romana. Le principali caratteristiche sono:
- Divisione dei compiti : i principi decidono le questioni maggiori, gli altri le questioni minori
- Riunioni non in giorni prestabiliti , si riunivano alla luna nuova o piena e temporeggiavano per alcuni giorni
- La riunione è presieduta dai sacerdoti, si parla per ordine di importanza , è limitata la possibilità di parlare
- Funzione giudiziaria dell’assemblea con pene prestabilite
- Voto per acclamazione
- Elezione dei principi svolta dall’assemblea Queste caratteristiche ci mostrano che l’idea di montesquieu non è corretta, non corrisponde all’idea settecentesca di parlamento. Tutti vi partecipano, dal parlamento inglese in poi vi siedono i rappresentanti del popolo scelti tra di esso, solo alcuni hanno la possibilità di parlare, nel metodo di decisione manca il concetto di maggioranza e di individualità. I germani si vedevano come un tutto unitario, in una visione organica (molto simile a quanto detto da Tito Livio, similitudine col corpo). Il parlamento si origina in Inghilterra, nella storia dei parlamenti possiamo distinguere tre modelli:
Assemblee barbariche
Manca il concetto di individualità ed il diritto di parola per tutti
Pre-parlamenti
Non sono parlamenti, ma ne sono alla base, sono assemblee che iniziano ad avere alcune caratteristiche dei parlamenti. Sono riunioni fatte di fronte al re per prendere
delle decisioni, la competenza per le decisioni, tuttavia, era completamente in mano al re, il quale ha però bisogno dell’appoggio di determinati gruppi di soggetti. Inoltre, non c’era un organo prestabilito che componesse queste assemblee.
Parlamenti
Come riferimento originario abbiamo quello inglese e quello francese, che hanno influenzato il concetto stesso di parlamento. Intorno al XIII secolo appaiono i primi parlamenti in Inghilterra, Sicilia e Islanda, ci sono anche altre testimonianze con nomi vari a seconda del luogo. Islanda, Inghilterra e Sicilia hanno la costante delle invasioni barbariche di popolazioni ancora Fuori dalla civilizzazione e che avevano mantenuto l’antica forma di assemblea. Si ritiene che il primo parlamento sia quello islandese, nato intorno al IX secolo. In Sicilia questa forma di stato va scomparendo e pre questo perde la sua rilevanza nella storia del diritto. In Francia esistevano delle assemblee prima della rivoluzione, gli Stati generali ed il parlamento, che era un organo con un ruolo giudiziario presente nelle principali città, doveva risolvere le controversie tra privati.
Inghilterra
Il parlamento inglese ha una lunga storia, l’ordinamento medievale aveva una struttura paritetica della società di uomini liberi sulla base di rapporti di scambio di servizi in un
contesto feudalista. Lo stato aveva solo 2 funzioni, la iuris dictio ed il gubernaculum
(amministrazione giornaliera). Non si crea nuovo diritto, ma ci si basa su quello che era già presente. Prima del parlamento era presente, durante il periodo del domino anglosassone, una struttura col re in cima, ma che per le decisioni più importanti doveva convocare deve convocare in assemblea i propri pari ( witengamote ). Con l’invasione dei normanni viene introdotto l’apparato burocratico, ma rimane necessaria la convocazione degli uomini liberi, sempre in un’ottica preparlamentare. L’assemblea ha ora un ruolo di legislazione, tassazione e gestione della politica estera ed ecclesiastica. I normanni tentano di accentrare il potere con l’opposizione della nobiltà inglese dei baroni. A fronte di questi tentativi si arriva alla magna charta (1215), ogni re doveva confermarla e sottoscriverla, in una di queste viene riconosciuto il diritto per i nobili di riunirsi per prendere le decisioni più importanti. Il primo parlamento è quello del 1265 ed aveva funzione di tassazione, giurisdizione e legislazione. Si tratta di un parlamento composto da camera alta, camera bassa e re. Nel XIV secolo ha già una struttura bicamerale. Nel XVI secolo inizia ad essere convocato regolarmente per la gestione dello stato ed ottiene il potere di impeachment (mandare a morte uno dei suoi componenti) che nel Settecento verrà sostituito dal rapporto di fiducia. Nel 1603 sale al potere per ragioni dinastiche Giacomo VI di scozia. La questione religiosa (cattolici) e politica (assolutisti) fa scoppiare disordini. Prima abbiamo la guerra civile nella quale gli inglesi arrivano a decapitare il re (Carlo I) e dopo la parentesi repubblicana della dittatura di Cromwell, dopo la morte di questo si arriva alla gloriosa rivoluzione di carattere liberale che porta alla nascita vera e propria della funzione legislativa del
parlamento, il quale si erge come garante della libertà individuale. Con la petition of
rights del 1628 il parlamento chiede che il re affermi le libertà dei propri sudditi, ma non
viene accettata. Dopo la gloriosa rivoluzione abbiamo il bill of rights del 1689. A difesa
di questi principi il 28 gennaio 1689 il parlamento afferma il proprio potere legislativo dicendo che il re (Giacomo stewart) essendosi allontanato dal territorio nazionale ha lasciato il trono vacante che viene reclamato dal parlamento stesso. Con questo evento si ha la nascita del potere legislativo del parlamento inglese. Sul trono verrà posta Sofia di Hannover e con l’act of settlement verranno uniti i regni di Inghilterra e scozia. Questa funzione nasce come poter assoluto. L’ultimo elemento ad arrivare è la funzione di fiducia e controllo che sostituisce il potere di impeachment.
La corte non può applicarli dato che l’unico organo competente ad interpretarli sono le camere stesse e per questo non costituiscono un parametro di giudizio di costituzionalità. Tutti i regolamenti non sono sindacabili. Possono avere contenuto necessario o eventuale.
Procedimento di revisione regolamentare al senato
Esiste un organo specifico che si occupa di interpretare e proporre modifiche ai regolamenti, la giunta per il regolamento (10 componenti). Sono previste due fasi (in maniera molto simile al procedimento legislativo ordinario). In un primo momento la giunta svolge una funzione istruttoria, riferisce poi all’assemblea in un momento in cui ciascun senatore può proporre degli emendamenti, i quali si richiede attengano al tema e che siano presentati almeno 48h prima della discussione. Si procede poi alla votazione articolo per articolo e poi alla votazione finale. Le modalità di votazione prevedono la maggioranza assoluta per la votazione finale e relativa per quella articolo per articolo. Si tratta di una votazione implicita con la regola del nemine contradicente.
Procedimento di revisione regolamentare alla camera
Presenta alcune differenze col procedimento del senato, differenze che hanno origine nello scontro politico avvenuto negli anni ’80. La prima fase è identica, i singoli deputati non possono presentare emendamenti, ma solo presentare delle proposte di principi e criteri direttivi per la riformulazione del testo che avviene per mano della giunta. Questa riferisce poi in aula ed i singoli deputati non possono opporsi, cosa che possono fare i gruppi o venti deputati. Alla camera si vota inoltre prima il testo originario e poi i testi alternativi. Le cause sono da rivedere negli eventi dopo l’entrata in parlamento dei
radicali sul finire degli anni 70 si oppongono al sistema partitocratico e volevano un
sistema di democrazia decidente. La soluzione a questo problema si ebbe con l’accordo Lodo-Iotti , che permise di sbloccare la situazione cambiando il procedimento.
Storia dei regolamenti e delle loro modifiche
Nel 1948 vengono elette le camere che devono avere delle regole di funzionamento, i parlamentari decidono di riprendere il regolamento della camera del 1900 con le modifiche del 1919. Il senato è invece una camera nuova, completamente rinnovata rispetto a quello che era il senato del regno, viene infatti equiparato alla camera e scrive un regolamento nuovo. Queste scelte derivano anche dal clima politico anche internazionale di quegli anni, era necessaria cautela per non arrivare ad una guerra civile. Al centro di quei regolamenti c’era il singolo parlamentare, in questo modo anche le minoranze erano garantite. Il regolamento del 1900 deriva dal contesto storico e politico del tempo, in cui iniziavano ad affermarsi i partiti di massa, le tensioni sociali avevano portato a moti popolari, il sistema tolse libertà alle minoranze in parlamento. Si torna poi allo statuto albertino e si arriva ad un sistema in cui si garantisce il singolo. I singoli proponevano l’argomento della discussione e c’era il voto segreto. Il governo non aveva nessun controllo sul parlamento. Con le modifiche del 1919 vengono introdotti i gruppi parlamentari e le commissioni. Prima del 19 c’erano gli uffici parlamentari, composti da parlamentari estratti a sorte. Il disegno di legge per la fase istruttoria veniva attribuito ad uno di questi uffici, che non erano divisi per materia. I gruppi parlamentari vengono introdotti per rappresentare i partiti, mentre le commissioni servivano a legiferare su materie sempre più complesse. Con i regolamenti del 1971 l’istituzione parlamentare è fortemente influenzata dai partiti, si apre al pubblico. Il partito è al centro, nasce la capigruppo che decide tuttavia all’unanimità. Siamo ancora in un contesto di democrazia consensuale. Il parlamento si apre alla società in un momento in cui essa sta cambiando, siamo infatti negli anni dopo il ’68. Con gli anni ’ abbiamo un’ulteriore evoluzione. I partiti si rendono conto di essere in crisi, serve
maggiore controllo sui parlamentari e sull’attività delle camere. Il governo assume un ruolo maggiore nella programmazione dei lavori, si afferma il voto palese. Negli anni ’ vediamo il definitivo crollo del sistema dei partiti, che ora non sono più guidati dall’ideale, ma dalla persona con la conseguenza di una forte instabilità politica. Si cerca dunque di rafforzare il governo. Le priorità del governo nella programmazione dei lavori sono vincolate. Viene riformata la manovra di bilancio, ormai sotto il controllo del governo. Abbiamo inoltre il problema dell’incertezza del diritto e dell’inefficienza del potere normativo. Si fissa lo svolgimento dell’attività istruttoria in commissione, si istituisce il comitato della legislazione e si fissa il modo in cui devono essere scritte le leggi. Le riforme del 2018 e del 2022 hanno invece perseguito tre obbiettivi:
- Il riallineamento tra regolamento della camera e regolamento del senato per recuperare il bicameralismo paritario
- Il recupero dell’efficienza del parlamento
- Si cerca di scoraggiare il transfughismo (senza tuttavia vietarlo, dato che sarebbe in conflitto con l’articolo 68 della costituzione)
Regolamenti minori
Si distinguono in:
- Regolamenti speciali : si occupano di una particolare procedura, come la messa in stato di accusa del presidente della repubblica. Sono istituiti come i regolamenti maggiori, ma vi si aggiunge il parere dell’organo coinvolto in quella particolare procedura
- Regolamenti interni : appartengono ad un organo specifico (ad es. RAI), hanno bisogno di un’autorizzazione, dato che si crea una contraddizione con l’articolo
- Regolamenti amministrativi : disciplinano materie come i vitalizi o i dipendenti della camera, vengono adottati dall’ufficio di presidenza
- Regolamenti informali : sono adottati da organi non autorizzati ad avere un proprio regolamento, danno un’organizzazione di base che serve a garantire il corretto svolgimento delle funzioni dell’organo
Fonti non scritte
Oltre alle fonti scritte abbiamo fonti non scritte come le consuetudini le prassi ed il cerimoniale. La particolarità delle consuetudini sta nel fatto che esse sono diritto. Si originano per usus (ripetizione nel tempo di un comportamento; a differenza del diritto civile può anche esserci un solo precedente) e per opinio (convinzione che una cera consuetudine sia vincolante). L’esempio più importante è quello del nemine contradicente. L’interpretazione dalla riforma del 71 è completamente rimessa nelle mani del presidente di assemblea, dal 2022 se la richiesta di interpretazione proviene dai presidenti di molti gruppi parlamentari il presidente della camera deve rendere conto alla giunta per il regolamento. Talvolta il presidente deve normare anche situazioni non ancora avvenute in maniera preventiva.
Elezioni
L’atto di proposizione alla carica parlamentare è un incarico onorario, si viene eletti o con elezione o con nomina del presidente della repubblica o come ex presidenti della repubblica. Per l’elezione ci sono numerosi sistemi, dei meccanismi matematici che servono a trasformare i voti in seggi. Tradizionalmente possiamo distinguere tra due grandi famiglie: i sistemi maggioritari ed i sistemi proporzionali. Questi a loro volta si suddividono in ulteriori sottosistemi.
I sistemi maggioritari
- Scelta della circoscrizione : se si veniva eletti in più circoscrizioni si poteva scegliere in quale venire eletti. Questo sistema permetteva di scegliere chi veniva eletto e chi no, un sistema che aumenta il potere delle segreterie di partito.
- Premio di maggioranza : anche con un solo voto di scarto si otteneva la maggioranza assoluta dei seggi
- Possibilità di indicare il candidato premier al deposito del simbolo e di indicare il programma di governo : doveva indicare le intenzioni ai propri elettori, la Corte costituzionale ha stabilito che queste indicazioni non sono vincolanti per il presidente della repubblica. Il programma non ha efficacia giuridica vincolante in virtù dell’articolo 67 della costituzione. Nel 2014 per sentenza della Corte costituzionale vennero indicati come incostituzionali i profili che prevedevano le liste bloccate (che ancora oggi sono presenti, ma con forma breve), dato che ponevano dei problemi sul piano democratico, stesso motivo per cui anche il premio di maggioranza è stato giudicato allo stesso modo. Nel 2015 di conseguenza venne approvato l’ italicum , una riforma elettorale in previsione della riforma costituzionale del 2016 che venne rifiutata al referendum. Prevedeva un premio di maggioranza al 40% e il meccanismo di ballottaggio quando non veniva raggiunta la percentuale. Questa riforma portava ad una sproporzione tra Camera e Senato e non venne mai applicata. Nel 2017 venne approvato il rosatellum , che prevede un sistema misto, il 65% dei seggi vengono eletti con modo proporzionale ed il35% a maggioritario. Il proporzionale è corretto con:
- Soglie di sbarramento unificate: 3% per i partiti e 10% per le coalizioni
- Liste bloccate
- Indicazione del programma e del candidato premier a scopo informativo
- Limite alle pluricandidature: max 5 seggi, si viene eletti nella circoscrizione dove si sono presi meno voti
- Garanzia per la rappresentanza femminile (no quota rosa), vengono limitate le candidature al 60% dello stesso sesso e si garantisce l’alternanza di genere nelle liste elettorali La parte a maggioritario serve in teoria a garantire il legame tra candidato e territorio. Le schede elettorali hanno liste bloccate ed i nomi vengono scelti non per un reale legame col territorio, ma per notorietà. Si tratta di un sistema che aumenta la distanza tra i rappresentanti ed i rappresentati.
Divieto di mandato imperativo
Lo status di parlamentare è regolato dagli articoli 67 e 69 della costituzione. Nel nostro ordinamento i parlamentari non hanno vincoli nel loro operato, l’eletto non è vincolato giuridicamente da nessuno, ma politicamente può rispondere delle proprie azioni. Il vincolo di mandato nasce in Francia nei c. d’oleance i quali contenevano le istruzioni da seguire per i parlamentari. Erano il mandato originario nei confronti di terzi: il parlamentare (mandante) rappresentava il mandatario in persona; quindi, in un’ottica di mandato privatistico il contratto vincolava giuridicamente l’operato del parlamentare. Il mandato privatistico è infatti un vero e proprio contratto a cui si associa la procura (curare gli interessi del mandatario). Questo mandato è vincolante e revocabile. Oggi il mandato parlamentare è regolato dal 67 della costituzione, in cui è presente un divieto di mandato imperativo ed è assente la revocabilità. Inoltre, il parlamentare rappresenta non il cittadino, ma la nazione (esempio della legge, che non è del cittadino, ma dello stato italiano). Oggi secondo il 67 non è possibile porre un vincolo verso alcun soggetto, non è
ammissibile l’istituto del recall. Il parlamentare ha ampia libertà di scelta, non deve dare
conto a nessuno sul piano giuridico, ma su quello politico invece sì. Tutto questo però pone delle problematiche: coi premi di maggioranza, che sono legati all’appartenenza politica, l’indicazione di programma e candidato premier, con gli organi interni della camera, in alcuni dei quali se il parlamentare cambia gruppo decade dalla propria carica.
Verifica dei poteri
Gli articoli 65 e 66 della costituzione fissano i principi generali per la verifica dei poteri in seguito alle elezioni. Si deve infatti verificare che un candidato eletto o nominato dal presidente della repubblica abbia legittimamente acquisito la propria carica. L’articolo 66 stabilisce che ciascuna camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti. Questo principio si basa sull’autodichia e autonomia delle camere a sua volta discendente dal principio di separazione dei poteri. Il sistema come quello italiano è oggi presente in pochi paesi, in molti infatti il compito è affidato a giudici ordinari o speciali. La verifica dei poteri si compone di due passaggi:
- verifica del procedimento elettorale
- verifica di situazioni di ineleggibilità, incompatibilità o incandidabilità (aggiunta in seguito)
Ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità
Ineleggibilità: una persona ineleggibile, se eletta l’elezione è nulla. Sono cause di ineleggibilità (stabilite dal testo unico del 57 361) cariche in un territorio in grado di influenzare il territorio stesso. Può essere assoluta (non può essere eletto in nessun collegio perché può influenzare tutto il territorio nazionale) o temporanea/relativa/illimitata (non può essere candidato in alcune circoscrizioni ma in altre si perché può influenzare solo una parte del territorio nazionale). Il più importante esempio è quello di Berlusconi, scagionato perché la concessione era in mano a Mediaset S.p.a. di cui era solo azionista di maggioranza. Dobbiamo infatti tenere a mente che le cause di ineleggibilità possono essere interpretate solo restrittivamente. Non avviene se si lascia la carica 180 giorni prima delle elezioni regolari o 7 giorni prima di quelle straordinarie. Incompatibilità: il soggetto eletto deve scegliere tra due cariche, quella che aveva in precedenza o quella ottenuta con l’elezione. Le cause di incompatibilità sono stabilite dalla legge 60 del 53, sussistono se si è membri del CNEL, ed in generale se si ricopre una carica di rilievo. Se non lascia la carica decade da quella parlamentare. Incandidabilità: non avviene alla fine delle elezioni, ma al deposito delle liste elettorali, viene inserita negli anni 90 in seguito ad infiltrazioni mafiose nelle amministrazioni locali, verranno estese al parlamento negli anni 2000. Richiede una sentenza definitiva di condanna, a livello del parlamento per specifici reati:
- condanna definitiva per particolari tipologie di reati (gravi perché offendono la pubblica amministrazione)
- reati contro pubblici ufficiali con condanna superiore ai due anni
- reati di stampo mafioso con condanna superiore a quattro anni se sussiste almeno una delle cause non si può essere eletti per almeno sei anni, tuttavia può essere anche di più, dato che è commisurato all’interdizione dai pubblici uffici.
Giudizio di convalida
Mentre quello precedente era un giudizio eventuale, questo è un giudizio necessario, avviene in maniera simil-giurisdizionale , con un giudice ed un contraddittorio. Deve eessere attivato per tutte le circoscrizioni e deve avvenire al più presto per permettere l’insediamento della nuova camera. Il giudizio è rimesso alla iunta per le elezioni , un organoimparziale, che al senato si chiama giunta per le elezioni e le immunità , vi vengono anche nominati dei tecnici, è composta da parlamentari nominati dal presidente di assemlea ripsettando il principio di rappresentatività. La presidenza è, come garanzia, affidata alle opposizioni. Il membro della giunta ha un particolare status, non può infatti dimettersi ( inamovibile ) per garantire la sua indipendenza, come avviene per i giudici ordinari. Ogni membro viene assegnato ad una circoscrizione
irrevocabile, o quando colto in flagranza di reato o per una condanna in via definitiva dalla cassazione (in questo caso l’autorizzazione non può essere negata). Sempre post mani pulite è stato aggiunto un terzo comma all’articolo 68 , con il quale si stabilisce l’immunità alle intercettazioni. È infatti richiesta un’autorizzazione preventiva. Proprio per questo i giudici hanno cercato di evitarlo con intercettazioni indirette, ovvero intercettando persone vicine al parlamentare, queste devono essere distrutte e non utilizzate a processo. Caso particolare è quello delle intercettazioni fortuite, le quali avvengono quando il parlamentare viene intercettato per caso. In questa situazione l’autorizzazione è a posteriori e deve essere data entro dieci giorni.
Il parlamento in seduta comune
Il parlamento italiano è un organo tricamerale composto da camera , senato e parlamento in seduta comune , quest’ultimo è stato inserito in costituente, inizialmente doveva essere un organo per le funzioni superiori da cui sarebbe dovuta venire la fiducia. È un collegio imperfetto dato che può solo deliberare e non discutere. La seduta comune è prevista solo per:
- elezione del presidente della repubblica
- elezione di un terzo dei membri del CSM
- elezione dei giudici aggregati
- riceve il giuramento del presidente della repubblica
- mette in stato di accusa il presidente della repubblica L’assetto di collegio imperfetto venne dato dal primo presidente della camera, quando il parlamento si riunì per la prima volta in seduta comune per eleggere il presidente della repubblica e qualcuno chiese la parola, dato che la non discussione è solo una prassi e non una norma costituzionale o regolamentare. Dobbiamo però tenere a mente che se si discutesse il presidente della repubblica avrebbe un’accezione politica. Il parlamento in seduta comune forma anche le commissioni bicamerali, previste dall’articolo 126 della costituzione, inizialmente era presente solo quella prevista allo scioglimento dei consigli regionali, ma in seguito se ne sono aggiunte altre. Oggi abbiamole commissioni bicamerali di inchiesta, la commissione sulle questioni regionali, il comitato per i procedimenti d’accusa, la commissione RAI ed il comitato per la sicurezza della repubblica.
Le camere
Sono organi complessi, composti da una pluralità di soggetti composti a loro volta da altri organi. Le camere normalmente hanno organizzazione, funzionamento e funzioni pressoché identiche. Inizialmente avevano composizione diversa e numero, in senato infatti siedono membri non eletti ed è eletto a base regionale (anche se l’interpretazione è cambiata nel tempo).
Presidenti di assemblea e l’ufficio di presidenza
Ad inizio legislatura si individuano i presidenti pro tempore: alla camera si sceglie il più anziano per numero di legislature tra gli ex partecipanti agli uffici di presidenza, si sfrutta un criterio per esperienza , se nessuno lo ha fatto si sceglie il più anziano per età; al senato si prende il senatore più anziano e quindi si sfrutta il criterio per età. I presidenti sono aiutati da segretari pro tempore, al senato i 6 senatori più giovani, mentre alla camera 4 persone che siano state segretari nelle precedenti legislature, in mancanza i 4 più giovani. In seguito, si eleggono i presidenti delle camere e li uffici di presidenza. Al senato per l’importanza della carica deve essere eletto entro due giorni, si elegge nella prima e la seconda votazione con maggioranza assoluta, nella terza si procede ad un ballottaggio. Alla camera invece si cerca il più ampio consenso possibile e si elegge in maniera analoga al presidente della repubblica per votazioni. Il presidente di assemblea
è l’unico a poter interpretare e creare le norme regolamentari, non ammette dimissioni o revoca per garantire l’indipendenza ed è il garante del regolare funzionamento e organizzazione delle camere. Nel tempo si è passati da una figura di garante delle maggioranze a garante delle minoranze. L’ufficio di presidenza (consiglio di presidenza al senato) è invece composto da 4 vicepresidenti 8 segretari e 3 questori. Questi sono eletti in maniera rappresentativa e può essere integrato per rappresentare tutte le forze politiche, anche i partiti che non hanno un gruppo. I membri aggiuntivi sono tuttavia legati all’appartenenza politica, se cambiano gruppo decadono. Al senato con le ultime riforme regolamentari questa regola è stata estesa a tutti gli organi collegiali. I vicepresidenti sostituiscono il presidente in caso di impedimento (non hanno potere interpretativo), i questori si occupano delle questioni amministrative (ordine, denaro e cerimoniale), i segretari aiutano il presidente di assemblea e sovrintendono alla documentazione delle camere. Sono tutti eletti con voto limitato, il singolo parlamentare ha un numero di voti corrispondente alla metà delle persone da eleggere.
I gruppi parlamentari ed il transfughismo
Dopo la presidenza si costituiscono i gruppi parlamentari, che sono un’invenzione relativamente recente. Inizialmente c’erano semplicemente delle formazioni spontanee, non organizzate che non avevano rilevo sul piano istituzionale. Il parlamento nel 1910 si vede costretto ad organizzarsi secondo la nuova organizzazione politica che è andata formandosi. I gruppi si basano su un numero minimo di deputati e senatori, questa regola serviva a garantire il divieto di mandato imperativo, un gruppo si poteva costituite in maniera indipendente dall’indirizzo politico. Questa regola si mantiene tuttora nel regolamento della camera, che continua a mantenere questa regola, almeno 20 deputati possono costituire un gruppo parlamentare. Anche alla camera questa regola ha subito una limitata attenuazione. Al senato originariamente cera la stessa regola, in seguito alla riforma del 2022 il numero è sceso a 6 senatori. Accanto a questa regola numerica a seguito delle riforme si è cercato di creare un rapporto tra gruppi parlamentari e partiti, tentando di porre dei limiti al transfughismo parlamentare. Al senato è richiesto che i membri del gruppo rappresentino un partito che si è presentato alle elezioni ed ha avuto almeno un eletto. Altra regola introdotta è quella che riguarda cosa succede se i gruppi mutano in corso di legislatura, non possono costituire un nuovo gruppo se non rispondano a quelle caratteristiche. Questa regola non si applica a quei senatori espulsi dal gruppo parlamentare non si ha questa limitazione, l’unica condizione è quella numerica. La differenza ha alla base una ragione politica, inoltre questa regola pone dei dubbi di armonia con la libertà di mandato. Esempio della limitazione è la costituzione di Italia viva. Una riforma ha cercato di temperare questo fenomeno, una regola che riguarda i cd gruppi autorizzati, quei gruppi costituiti da un numero di parlamentari al di sotto della soglia minima. I gruppi autorizzati sono stati molti nella storia della repubblica (soprattutto la seconda). Questi sono il fenomeno più evidente della mobilità. Le camere posero la necessità di un’autorizzazione per costituire un gruppo sotto soglia. Si può fare solo se c’è un membro che i è presentato alle elezioni ed ha avuto un eletto, cosa che avviene anche alla camera. I gruppi parlamentari hanno una organizzazione interna , con un presidente e dei segretari, in particolare è di grandissima importanza il presidente, colui che è chiamato a far parte di un particolare organo, la capigruppo. Il presidente è anche colui che coordina l’attività di esso e stabilisce lo statu del gruppo, che regola il modo in cui l’attività di esso avviene. Si deve necessariamente appartenere ad un gruppo, cosa che fornisce una forte importanza ai partiti politici. Esiste un gruppo misto , che prima veniva considerato unitamente in maniera indipendente rispetto all’appartenenza politica. Nelle riforme si sono introdotte le correnti all’interno del gruppo misto anche dette componenti. Queste componenti servono a fungere da piccoli gruppi, con alcune prerogative di essi, in particolare al momento della discussione ciascuna componente
e (solo al senato) i vicepresidenti di assemblea; sono membri eventuali i presidenti di commissione. Alla camera è preceduta da una riunione dei capi di commissione, mentre al senato la segue. Il principale scopo è la migliore organizzazione del lavoro e dei tempi.
La programmazione dei lavori
Si svolge con quattro strumenti:
- Il programma dei lavori : bimestrale al senato e trimestrale alla camera, vengono comunicate in ordine di importanza le attività che deve svolgere la camera.
- Il calendario: mensile al senato, bisettimanale alla camera, vengono indicati gli argomenti che verranno trattati, mentre il programma ha valenza programmatica il calendario è vincolante. All’inserimento di un argomento scattano dei termini affinché quell’argomento possa essere trattato il giorno stabilito.
- L’ordine del giorno: reca giorno per giorno la trattazione della seduta
- Lo schema settimanale (presente prima solo al senato) : doveva essere fatto in coerenza del programma e del calendario, sulla sua base si stabiliva l’ordine del giorno. Scompare perché cambia il modo in cui viene deciso il programma dei lavori. L’ordine del giorno spetta al presidente di assemblea, mentre il programma ed il calendario vengono decisi dalla capigruppo. L’attività decisoria si svolge con una predisposizione del presidente di assemblea che deve rispettare i criteri di priorità evidenziati dal governo e garantire una parte di attività alle minoranze. Vige ancora la regola dell’unanimità. Quando questa manca al senato oggi si vota per alzata di mano in tutta l’assemblea, mentre prima era previsto che su base settimanale decidesse il presidente del senato. Alla camera le regole furono modificate negli anni ’90 in un’ottica di democrazia decidente, prima la regola era l’unanimità e quando non raggiunta il presidente poteva decidere l’ordine del giorno, ora invece occorre una maggioranza qualificata (3/4 dei presidenti all’interno della camera) se non raggiunta decide tutto il presidente. Il contingentamento dei tempi Si tratta del calcolo e della ripartizione dei tempi per la trattazione di ogni singolo argomento. Inizialmente non era previsto e per questo gli atti di programmazione non erano rispettati. Si introduce nel corso del tempo: alla metà degli anni ’80 diventa obbligatorio per la manovra di bilancio per poi divenire regola generale. Per la decisione dei tempi ci si attiene alle regole della programmazione dei lavori. Si prevede un monte ore totale che rispetti i tempi tecnici e quelli imposti in costituzione ed il tempo rimasto viene diviso in due parti, una prima che va per intero alla maggioranza e l’altra ripartita proporzionalmente tra i gruppi.
Svolgimento delle sedute
In primis le sedute devono essere convocate, la convocazione avviene con la trasmissione dell’ordine del giorno, comunicato ai deputati o ai senatori assieme all’ordine di convocazione. Le convocazioni possono essere:
- Ordinarie: sono fatte alla fine della seduta precedente dal presidente di assemblea, che comunica data e ordine del giorno della prossima seduta, la convocazione avviene a domicilio.
- Straordinarie: avvengono su iniziativa del presidente di assemblea, un terzo dei membri della camera e del presidente della repubblica, anche questa avviene a domicilio.
- Di diritto: quando una camera è stata convocata in via straordinaria deve esserlo anche l’altra secondo costituzione, altro caso è la seduta del primo giorno
non festivo di febbraio e di ottobre (questa regola deriva dallo stato liberale in cui il parlamento non sedeva permanentemente). La seduta viene aperta dal presidente di assemblea, viene letto ed approvato il verbale della seduta precedente secondo la regola del nemine contradicente. Vengono poi comunicate le missioni, al senato anche i congedi, sono senatori o deputati comunque considerati presenti perché stanno svolgendo le proprie funzioni. Abbiamo poi le comunicazioni del presidente di assemblea e si presenta l’ordine del giorno. La discussione avviene concedendo la parola a chi abbia richiesto di parlare almeno un’ora prima alla camera e un giorno al senato, i tempi degli interventi saranno regolati sulla base del contingentamento. La discussione può avere interruzioni si possono avere questioni pregiudiziali (puramente procedurali o costituzionali) o questioni incidentali (richiamo al regolamento, fatti personali). Viene comunicata poi la fine della seduta.
Pubblicità delle sedute
L’articolo 64 della costituzione stabilisce che le sedute sono pubbliche. Può avvenire con la pubblicità diretta o indiretta. La prima avviene in due modi:
- Pubblicità diretta tradizionale : accesso alle tribune, qualunque cittadino si presenti in parlamento e chieda di accedere può entrare come spettatore.
- Trasmissione video delle sedute La seconda avviene con la conoscenza attraverso documentazione, strumenti che permetto no di conoscere le attività parlamentari, si distingue in:
- Resoconti : o stenografici (regola per i lavori in aula) o sommari (per tutti gli organi esterni all’aula), il primo riporta parola per parola ciò che è stato detto, il secondo è un riassunto sintetico di quanto avviene
- Verbali : atti interni non accessibili al pubblico Al senato il resoconto è stato sostituito dal comunicato di fine seduta, che è la stessa cosa con diverso nome in sostanza. Nella documentazione parlamentare possiamo trovare numerosi documenti, anche minori. Ci sono anche i documenti parlamentari. Ad esempio, attività conoscitiva per il pubblico di quanto viene detto o viene utilizzato dal parlamento.
Quorum strutturale e quorum funzionale
Al terzo comma del 64 vediamo le percentuali che la costituzione prevede per la formazione delle camere e delle maggioranze richieste per le deliberazioni. Abbiamo il quorum strutturale , il numero minimo per il suo funzionamento ed il quorum funzionale , che indica il numero di voti per ottenere la deliberazione. Questi due numeri sono diversi. Numero legale : il numero minimo per il funzionamento. Diverso per per i momenti in cui le camere decidono e in cui fanno altre attività. Il numero legale è richiesto solo per le deliberazioni. Queste ultime sono valide solo se è presente la maggioranza delle camere. I componenti in questo caso comprendono anche quei parlamentari considerati in missione o in congedo. Il numero legale viene presunto, non si verifica ogni volta. È pero possibile fare richiesta del conteggio del numero legale, limitata con modifiche regolamentari successive al 71 perché veniva sfruttata per fare ostruzionismo. Può essere richiesto solo da un numero limitato di parlamentari, che saranno considerati presenti entro il numero legale, deve essere richiesta prima delle votazioni e non può essere richiesta per tutte, dato che in alcune viene automaticamente conteggiato, come avviene nella votazione per la fiducia dove viene fatto l’appello nominale dei parlamentari. Se manca il numero legale alla camera il presidente può richiamare alla votazione almeno un’ora dopo, altrimenti viene rimandata ad una seduta successiva. Al senato il numero legale viene conteggiato almeno venti minuti dopo, se entro quattro conteggi il numero legale è raggiunto si vota, altrimenti deve aggiornare alla seduta successiva.
votazione segreta facoltativa , quindi se richiesta e concessa dal presidente di assemblea. La richiesta deve venire o da un gruppo parlamentare o da tanti parlamentari quanti sono necessari per costituirne uno. Può avvenire solo su 3 macro argomenti: quando le votazioni riguardano alcuni diritti di libertà costituzionalmente garantiti (la gran parte delle libertà civili, alcuni dei diritti contenuti nel titolo secondo), quando si vota su nuovi regolamenti o modifiche ai regolamenti parlamentari (perché si incide su come viene disciplinata la camera, regole che dovranno riguardare tutti, per questo va garantita la votazione secondo coscienza, al di la di qualsiasi controllo politico, il terzo vale solo alla camera e sono le decisioni che riguardano gli organi costituzionali, le commissioni di inchiesta e le leggi elettorali (sempre per garantire la libertà di coscienza in argomenti significativi). Quando il voto è segreto su persona e avviene con schede, consegnate ai parlamentari, viene creato un baldacchino sotto la presidenza in cui i parlamentari esprimono il proprio voto. La seconda modalità tradizionale, quando avviene con sì o no, antico voto con le palline, nel baldacchino ci sono due urne in cui se corrispondenti al colore il voto è favorevole, se invertite il voto è negativo; la seconda urna serve per controprova. Oggi si usa il voto elettronico, nello scranno sono presenti tre pulsanti alla camera, col badge viene attivata, poi si usa un meccanismo di riconoscimento dell’impronta digitale, inserito alla camera perché si era verificato il fenomeno dei “pianisti”, parlamentari che votavano al posto di altri. La Corte costituzionale ha riferito con la sentenza sui pianisti, tenendo conto che non può sindacare l’attività delle camere. In seguito ad essi la camera ha previsto i meccanismi di controllo. Al senato questo meccanismo non è stato mai introdotto. Salvo in alcuni casi tutte le votazioni si svolgono elettronicamente. Nei regolamenti parlamentari la votazione normale è quella per alzata di mano, per la votazione elettronica ci deve essere una richiesta da parte di un numero consistente di parlamentari.
Procedure parlamentari
La funzione legislativa del parlamento è solo una delle tante, oggi ridotta di molto. Abbiamo le funzioni di indirizzo politico, la determinazione dei fini dello stato in un determinato periodo storico, l’indicazione dei mezzi e l’attuazione di questi fini. Ci sono poi le funzioni normative, il parlamento non fa solo leggi, ma anche altre attività legate alla produzione normativa. Funzioni elettorali. Queste funzioni si vanno poi a diramare in una pluralità di procedimenti.
Procedimento legislativo
Inizia con la fase dell’iniziativa (articolo 71), la costituzione è sintetica nel riferimento all’iniziativa, ci mostra a chi spetta e possono esserci altri soggetti indicati con riserva di legge costituzionale. Sono i singoli parlamentari, il popolo con una sottoscrizione di almeno 50000 elettori, il governo, i consigli regionali ed il CNEL. Non abbiamo fonti costituzionali che danno altri soggetti. Al 133 troviamo un caso particolare, in cui i comuni hanno una particolare possibilità di iniziativa. Quelli del 71 sono i soggetti principali. L’iniziativa si manifesta con un testo scritto, il progetto di legge, redatto in articoli e deve essere accompagnato da una relazione. Iniziative dei singoli parlamentari : sono una novità nel nostro parlamento, in precedenza l’iniziativa era del parlamento o dei suoi uffici, ma non dei singoli. Iniziative dei consigli regionali : un consiglio regionale può presentare un disegno di legge. Problema del contenuto –> la soluzione è che le regioni possono presentare una proposta su qualunque argomento, distinzione tra legislazione regionale e legislazione a livello nazionale, non agisce come titolare di potere legislativo, ma come organo
rappresentativo dei cittadini di quella regione, è un organo politico e dunque non ha limiti di argomento. Il consiglio regionale può discutere politicamente di tutto quello che vuole, la limitazione è solo nell’azione legislativa Iniziativa del CNEL : Può riguardare solo le materie ad esso attribuite, non ha competenza generale Iniziativa popolare : prevede solo un numero minimo di firme, petizione 100’000, referendum popolare 500'000. Ha una particolarità, viene garantita al termine della legislatura, i disegni che siano rimasti in commissione e ad iter iniziato, laddove la legislatura cessi nella legislatura successiva vengono ripescati e rimessi in calendario, questo avviene per valorizzare l’iniziativa popolare. Iniziativa governativa : Le iniziative più sfruttate, appoggiate dalla maggioranza, seguite da quelle dei singoli parlamentari, ma con una minore percentuale di successo, abbiamo poi l’iniziativa dei consigli regionali, ultime iniziativa popolare e del CNEL. Ha delle specifiche regole. Il governo ha un’iniziativa riservata su alcune questioni, un’eccezione alla regola generale della equicoordinazione di tutte le iniziative (in periodo monarchico si privilegiava quella governativa ed esclusiva in determinate materie), l’articolo 71 pone sullo stesso piano tutte le iniziative legislative, che hanno la stessa forza giuridica. I casi di iniziativa riservata attualmente sono 3: (articolo 77 secondo comma) se il governo fa un decreto legge il giorno stesso dell’adozione deve presentarlo per la conversione, solo il governo ha iniziativa in materia di conversione; (articolo 81 quarto comma) il disegno di legge della manovra di bilancio è riservato al governo (residuo della regola presente nel parlamento monarchico per cui il governo era l’unico ad avere potere in materia di spesa, qualunque fosse l’iniziativa). Fino al 1999 c’era un’altra ipotesi, che solo per prassi, si riteneva di ricavare dal sistema, cioè l’iniziativa riservata di leggi di ratifica e trattati internazionali e leggi che recepiscono le intese con le confessioni acattoliche. Perché si riteneva questa iniziativa riservata? Perché la materia internazionale è riservata al Governo, la Costituzione ce lo fa capire in una serie di disposizioni, che è proprio il Governo ad intrattenere una serie di rapporto con l’estero; il Governo poteva decidere se un impegno internazionale nella sua diretta responsabilità, sottoporlo al Parlamento per la ratifica oppure no. Analoga soluzione veniva fornita alle leggi che accolgono le intese con le confessioni acattoliche. Perché questo? Perché anzitutto la Costituzione e l’assetto storicamente esistenti nel nostro ordinamento stabiliva che i rapporti con le confessioni religiose erano di competenza governativa, solitamente abbiamo presso il ministero degli interni uno specifico dipartimento per gli affari di culto. Questo è un nucleo duro del Ministero a partire dall’Unità del Regno d’Italia. La seconda ragione che per prassi riservava la competenza al Governo consisteva nell’analogia normalmente rilevata tra gli accordi Stato - confessione cattoliche e i rapporti internazionali (affari culto trattati sulla falsa riga delle relazioni internazionali). Nel 1999 si è previsto che l’iniziativa non sia riservata: anche u Parlamentare può presentare a riguardo di questi temi. Con riferimento al Governo c’è anche il tema della FORMA DELL’INIZIATIVA. Forma generale = progetto redatto in articoli accompagnato da un’introduzione. Per il Governo accanto a queste regole ne valgono delle altre: è tenuto a presentare 3 relazioni ulteriori rispetto a quella generale: Tutte le volte che il disegno di legge comporta minori entrate e maggiori uscite dovranno presentare una relazione finanziaria = relazione in cui si indichino
precisamente le quantificazioni di spesa in base ai principi dell’art. 81 ( occorre
che ogni disegno di legge che comporti maggiori spese e minori entrate indichi i
mezzi per farne fronte);
ATN = analisi tecnico-normativa ; AIR = analisi di impatto regolamentare.
SECONDA FASE = FASE COSTITUTIVA DEL PROCEDIMENTO ORDINARIO
Il procedimento ordinario vede le Commissioni in sede referente e l’aula che vota
articolo per articolo e con votazione finale.
Il disegno di legge arriva e a chi va? Che succede quando vien e depositato in una Camera? Avviene una prima scrematura (controllo) da parte del Presidente di Assemblea = CONTROLLO DI AMMISSIBULITA’ O DI RIGIDITA’ si discute che il disegno possa essere o meno penetrante. La prassi ormai è chiara nel senso di qualificare questo come un controllo molto leggero : il Presidente si limita a escludere che macroscopicamente difettino di determinati elementi. Esso, ad esempio, consiste che il disegno provenga dai soggetti determinati, o che non siano contenute espressioni sconvenienti, o che siano presenti le forme essenziali per il disegno di legge. Una volta che è superato questo primo controllo il Presidente di Assemblea fa stampare il disegno di legge e lo ANNUNZIA ALL’ASSEMBLEA a inizio seduta normalmente. Il disegno di legge acquisisce (gli viene assegnato dal Presidente un determinato numero , che è progressivo per ciascuna Camera, si interrompe alla fine della legislatura e rinizia da capo con quella successiva; esso è preceduto da “C.” se della Camera, “S.” se del Senato. A questo punto occorre anche l’ASSEGNAZIONE ALLA COMMISSIONE A quali commissioni? Secondo quale procedimento? Sono due decisioni distinte anche se vengono prese contestualmente. A quale Commissione? La scelta della commissione avviene secondo la materia incisa da quel disegno d legge. C’è un problema però che riguarda la maggiora parte dei disegni di legge, cioè essi normalmente non riguarda una sola materia, ma incidono su una totalità di materie ; quindi, il disegno di legge ha carattere trasversale, anche sulla materia costituzionale ad esempio. Si sceglie quindi in base alla prevalenza di materia del disegno di legge, laddove non è possibile individuarla, si può procedere in vario modo:
- Commissioni riunite ;
- Creare una Commissione speciale , costituita apposita per quel complesso disegno di legge. Si pone un problema, comunque, anche quando c’è la prevalenza di una determinata materia e se non voglio procedere a commissioni riunite, in quanto è un aggravio perché ciò porterebbe a confutare i lavori propri delle Commissioni e quindi vengono rallentati tutti gli altri lavori parlamentari si assegna ad una determinata commissione e si prevede che le altre Commissioni, che si occupano di materie su cui incide il disegno di legge, esprimano un parere = trattazione in consultiva. Quale tipologia di procedimento seguire? Al Senato, dopo le riforme del 2017 è stato previsto che il procedimento normale è quello misto o decentrato, il procedimento ordinario dovrebbe essere un’eccezione solo per i casi espressamente previsti dalla Costituzione e dai Regolamenti parlamentari. In realtà se noi andiamo a vedere la prassi seguita da quando sono entrate in vigore queste riforme, esse non sono state seguite. Chi è che decide? A decidere è il Presidente di Assemblea che decide sia la sede (= il tipo di procedimento), sia la Commissione o le Commissioni e gli eventuali pareri. C’è però una possibilità: la possibilità che tale assegnazione sia contestata in tal caso si va al voto o si intende definitiva la proposta del Presidente. Ci sono alcuni disegni di legge che devono essere approvati con il procedimento
ordinario (con le Commissioni in sede referente), sono quelli indicati all’ultimo
comma dell’art. 72 , quelli per cui esiste la riserva di assemblea perché solo
l’Assemblea può vitare quei disegni di legge.
I disegni di legge in maniera costituzionale dopo anche la sentenza 168/1993 della
Corte costituzionale , sono considerati solo quelli in materia di revisione
costituzionale quelli di cui all’art. 138. Ma in realtà la Costituzione di questi non
diceva, ma diceva di quelli in materia costituzionale, ciò che li contraddistingue non la forma (quella del procedimento di revisione costituzionale), ma la sostanza (la materia costituzionale). Accanto alla riserva di Assemblea prevista in Costituzione, sono previste alcune riserve di assemblea nei Regolamenti Parlamentari , essi prevedono che sia obbligatoriamente utilizzato il procedimento ordinario per i disegni di legge di
conversione di decreti-legge in analogia a quello che prevede l’art. 72 ultimo
comma e i disegni di legge sul comunitario annuale , e i disegni di legge sui
progetti rinviati dal Presidente della Repubblica. La Commissione referente a questo punto svolge la funzione istruttoria e approva eventuali emendamenti. ATTIVITA’ ISTRUTTORIA : fino al ’96 non c’erano regole, quest’attività era rimessa totalmente a discrezione del Presidente di Assemblea (decideva come svolgerla), ma dal ’96 vennero adottate sia dalla Camera che dal Senato delle circolari, aventi un medesimo contenuto per disciplinare l’attività istruttoria. È uno di quei casi in cui il potere interpretativo veniva utilizzato in maniera preventiva per prevenire contrasti interpretativi che si deve fare in sede istruttoria? La risposta è la CIRCOLARE PRESIDENZIALE. Ci accorgiamo però che questa è un atto di natura interpretativa, ma si presenta come un atto regolamentare (=piccolo regolamento). Abbiamo esiti diversi: al Senato l’attività istruttoria è rimasta regolata dalle circolari , mentre alla Camera negli anni 2000 la circolare è stata in gran parte recepita nel Regolamento
della Camera, in particolare nell’art. 79.
Scopo sede istruttoria = acquisire le info necessarie per adottare una decisione consapevole e valutare la qualità e l’effettività del disegno di legge. In particolare, sono 4 i punti che devono essere considerati e corrispondono, a grandi linee, ai capitoli in cui si struttura l’analisi tecnico-normativa del Governo, perché entrambi sono strumenti che cercano di realizzare una migliore efficienza normativa del nostro Paese:
- è necessario l’intervento? Perché un problema del nostro Paese è l’ipertrofia normativa;
- è compatibile con una serie di vincoli? Vincoli costituzionali, europei, che discendono dal titolo V della Costituzione;
- quali sono gli obiettivi? I mezzi condotti dalla legge sono sufficienti per realizzarli?
- la legge è scritta bene? È una domanda che attiene a come è scritta una legge, alla qualità del testo; purtroppo, però se ne occupano poco perché il linguaggio giuridico che troviamo è di scarsa, se non pessima, qualità.
Queste quattro domande le troviamo indicate nell’art. 79 comma 4 lettera a, b, c,
d del Regolamento della Camera , corrispondente alle stesse lettere che noi
troviamo nel paragrafo 4 della circolare del Presidente del Senato del ’97 ,
quest’ultima è però più dettagliata ovviamente. Per rispondere a queste domande si possono disporre audizioni, cioè invitare degli esperti in materia per farsi dire i loro punti di vista, o quali sono i loro studi a riguardo, si possono acquisire informazioni da organi ministeriali o dipendenti dai ministeri (es. istat), dipendenti perché il Parlamento può imporre l’acquisizione di dati solo al Governo o istituzioni governative, ma non ad amministrazioni indipendenti, si possono chiedere delle relazioni tecniche specifiche ai ministri competenti ecc. Una volta svolta l’istruttoria il passaggio successivo è l’INDIVIDUAZIONE DI UN TESTO DI RIFERIMENTO perché? Perché le Commissioni iniziano ad esaminare tutti i disegni di legge che sono stati approvati per quella materia, quindi al termine dell’attività istruttoria ne dovranno individuare solo uno da portare avanti ; normalmente quello preferito è quello di iniziativa governativa, ma se non c’è si
