Criteri Distinzione Aziende Pubbliche e Private: Tipologie, Riforme e Contabilità - Prof. , Appunti di Management Pubblico

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2.Soggetto giuridico Il soggetto giuridico è quella persona fisica o giuridica titolare dei diritti e doveri derivanti dall’esercizio dell’attività ed è il titolare dell’azienda. Il soggetto giuridico può

esserepubblico oprivato a seconda che questo sia titolare di diritti ed obblighi disciplinati

da norme di diritto privato o pubblico.

Le eccezioni avvengono nel momento in cui il soggetto giuridico non è più pubblico ma

privato. Questo succede nelle privatizzazioni oppure nel processo inverso, cioè da privato a pubblico (solo se non va a discapito di altri soggetti pubblici).

Tra le privatizzazioni abbiamo quella:

• Formale: ovvero quando cambia la veste giuridica;
• Funzionale: quando un servizio viene gestito da privati;
• Sostanziale: quando tutto passa in mano ai privati.

Il soggetto giuridico privato se è una persona fisica allora ci riferiamo ad una ditta individuale, società di persone, associazioni non riconosciute; se ha veste giuridica riguarda: società di capitali, fondazioni, consorzi ecc.. Il soggetto giuridico pubblico può avere solo veste giuridica: enti territoriali, enti pubblici economici, enti istituzionali.

3.Soggetto economico La persona o il gruppo di persone che di fatto, detiene il supremo potere volitivo , che esercita il potere decisionale , da cui nasce la strategia come unità di indirizzo e coordinamento. Deve essere dotato di alcune caratteristiche fondamentali: la volontà di governare; le capacità tecniche per farlo; gli strumenti giuridici o socio-politici con i quali imporre il proprio potere decisionale e la finalità di interessi pubblici o privati a seconda del tipo di soggetto economico. Il soggetto economico non può svolgere direttamente il suo ruolo, ma deve delegare (processo elettorale), a suoi rappresentanti l’esercizio del potere volitivo.

Quindi, le Amministrazioni pubbliche territoriali sono organismi economici dotati di due “anime/teste” (bicefala):

1. Organi politici: rappresentano i cittadini, hanno il diritto di governare grazie alla maggioranza;
2. Organi amministrativi: dirigenti (essi possiedono competenze tecniche in materia di management). ORGANI POLITICI ORGANI AMMINISTRATIVI DECISIONE 50% potere di indirizzo 50% funzione propositiva AZIONE 0% 100% potere di gestione (attualizzazione strategie) CONTROLLO 50% potere di vigilanza 50%

In questo caso viene preso in considerazione il principio di distinzione enon di

separazione poiché è richiesta collaborazione.

Prospettiva A -Le imprese

Questa prospettiva permette di distinguere tre delle sei categorie fondamentali di aziende:

1. Le imprese in cuisia il soggetto economico che quello giuridico sono privati, ossia le

imprese individuali;

2. Le imprese dotate disoggetto economico pubblico e soggetto giuridico privato, vale a

dire le società di capitale pubbliche, dette anche a partecipazione pubblica;

3. Le imprese in cuisia il soggetto economico che quello giuridico sono pubblici, cioè gli

enti pubblici.

Prospettiva B- Le aziende di erogazione

Le aziende di erogazione danno altre tre categorie di aziende:

4. Le aziende di erogazione consoggetto economico e soggetto giuridico privato, ossia le

associazioni riconosciute e non riconosciute, le fondazioni e le società cooperative a mutualità prevalente;

5. Le aziende di erogazione consoggetto economico pubblico e soggetto giuridico privato,

ossia le fondazioni pubbliche;

Gli enti istituzionali sono: monofunzionali (specializzati per aree di attività), dotate di autonomia di intervento e flessibilità organizzativa, con controllo politico disperso e nomina vertici direzionali da parte degli Enti Pubblici Territoriali.

Le risorse finanziarie si dividono inENTRATE: tariffe, imposte locali, emissioni

obbligazionari; e nelleUSCITE: gestione corrente, investimenti, trasferimenti.

Il processo di aziendalizzazione Questo processo viene utilizzato per risolvere il debito pubblico e consiste nella trasformazione di un Ente Statale in una gestione aziendale attraverso l’istituzionalizzazione e la privatizzazione ( AZIENDALIZZAZIONE=ISTITUZIONALIZZAZIONE+PRIVATIZZAZIONE ).

L’introduzione dei meccanismi operativi tipici dell’azienda nell’ambito delle amministrazioni

pubblicheè stata avviata principalmente mediante:

• la riforma del pubblico impiego e il principio della distinzione tra organi politici e dirigenti;
• la riforma dei sistemi di controllo esterno e interno;
• la riforma dei sistemi amministrativi-contabili.

L’avvio del processo di aziendalizzazione si avvia nel 1990 con la legge 142 e la 241, fino ad arrivare nel 1992 con la 421 (“la grande delega”). La legge 142 assume notevole importanza non solo perché avvia la riforma negli Enti locali ma anche perché contiene al suo interno alcuni principi che successivamente verranno estesi, in particolare:

1.principio della distinzione tra organi di indirizzo politico e dirigenti;

2.analisi dei costi e dei rendimenti e controlli interni di natura manageriale;

3.miglioramento dei livelli di professionalità dell’Organo di revisione economico-finanziaria;

4.gestione dell’Ente locale informata sui principi di economicità, efficienza ed efficacia.

La legge 241 contiene norme in materia diprocedimento amministrativo e di diritto di

accesso ai documenti amministrativi. In particolare: consente di interpretare diversamente

il principio costituzionale del “buon andamento” della P.A. andando ora a misurare tale indice in termini di economicità, efficienza ed efficacia; e viene avviata la riforma del

procedimento amministrativo con notevoli conseguenze sul piano organizzativo, passando dalla logica per competenza alla logica per processi.

La legge 421/1992 contiene ben 4 deleghe al Governo su quattro problemi cruciali dello Stato italiano: SANITA’, PUBBLICO IMPIEGO, FINANZA TERRITORIALE, SISTEMA PREVIDENZIALE.

New Public Management (NPM) parole chiave:

1. Business-like management: gestire la struttura pubblica utilizzando gli strumenti delle imprese private;
2. Client-orientless: orientamento all’utente, soddisfare i suoi bisogni;
3. Market-like competition: introdurre nel settore pubblico elementi di competizione.

Organizzazione delle aziende pubbliche

Occorre distinguere icompiti esecutivi daicompiti gestionali. I primi non richiedono

un’elevata professionalità (es. rispondere al telefono), mentre i secondi presuppongono elevate conoscenze ed autonomia professionale (programmazione, controllo). L’organizzazione si sviluppa tramite un processo basato: dalla divisione del lavoro e dal coordinamento.

La divisione del lavoro può avvenire lungo due direttrici:orizzontale+verticale.

Per quanto riguarda ladimensione orizzontale ci si focalizza sullo svolgimento dei compiti

esecutivi. Se il numero di compiti esecutivi affidato ai singoli operatori è minimo si sta

attuando unaspecializzazione orizzontale, cioè ottenere una maggiore produttività del

lavoro, in quanto si svolgono pochi compiti in maniera ripetitiva. Se invece il numero di

compiti esecutivi affidato è elevato si sta attuando unallargamento orizzontale, ovvero ci si

propone di incrementare la motivazione del personale, dal momento che il contenuto del lavoro è più vario.

Per quanto riguarda ladimensione verticale si tratta di capire se affidare o meno compiti

gestionali. Se l’operatore deve limitarsi a svolgere compiti esecutivi si sta attuando una

specializzazione verticale. Se si affiancano ai compiti esecutivi anche quelli gestionali, si

sta attuando unallargamento verticale.

o maggiore ricorso a controlli formali: la standardizzazione dei processi e i forti limiti imposti alla discrezionalità dei dipendenti danno l’opportunità di effettuare i controlli formali, di tipo ispettivo; o professionalizzazione dei dipendenti.

Vi sono delle critiche a tale modello, infatti: non si dimostra realmente efficiente e non garantisce il soddisfacimento dei bisogni dei destinatari di beni/servizi in condizioni di

risorse scarse. Secondo il Merton infatti, ciò causerebbe un“circolo vizioso”, in quanto i

lavoratori possono convincersi del fatto che il loro obiettivo sia semplicemente il rispetto delle regole e delle procedure, indipendentemente dal risultato ottenuto.

La riforma del lavoro pubblico (Legge Cassese) Tale legge amplia il campo di applicazione di alcuni importanti principi, in particolare:

1. Il principio della distinzione tra politici e dirigenti;

2. L’analisi dei costi e dei rendimenti;

3. La responsabilizzazione dei dirigenti in termini di risultato.

La legge viene anche ricordata perché mette sullo stesso piano il pubblico impiego e quello privato. Nel corso degli anni, si registrano ulteriori interventi nomativi in materia, il decreto legislativo Brunetta (2009) è il più recente.

Il rapporto tra politica e amministrazione Esiste una tensione di fondo tra 2 principi:

1. Principio della sovranità popolare: spetta ai politici il diritto di governare l’ente in virtù del potere di rappresentanza assegnato loro dai cittadini;
2. Principio di imparzialità della pubblica amministrazione. La tensione tra i 2 principi pesa sulle spalle dei dirigenti , che devono rispettare nello stesso tempo le direttive impartite dalla classe politica al potere e garantire a tutti i cittadini il servizio pubblico. Sono quindi, 2 principi in contrasto tra di loro. Nel corso del tempo quindi, ha cercato di risolvere tale conflittualità.

Bilancio politico La contabilità serve a rilevare fatti amministrativi per avere informazioni sull’andamento dell’azienda. Il bilancio politico regola i rapporti tra giunta e consiglio. E’ un bilancio obbligatorio e preventivo, ovvero, uno strumento di aiuto alla programmazione. Per rendere concretamente applicabile il principio della distinzione si rende necessaria una riforma dei sistemi amministrativo-contabili delle amministrazioni pubbliche. Infatti, il principio della distinzione assegna ai dirigenti un potere di spesa sulle risorse loro affidate. E’ necessario quindi, un sistema amministrativo-contabile che permette di valutare l’operato dei dirigenti sulla base delle risorse loro assegnate. Nasce il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) come strumento per assegnare le risorse ai dirigenti. E’ uno strumento di programmazione e di autorizzazione alla spesa finalizzato a ordinare e a razionalizzare l’attività degli enti locali, attraverso la previsione di obiettivi, risorse e responsabilità di gestione, che risulta ispirata a criteri di efficienza, efficacia economicità e trasparenza dell’azione amministrativa. Facoltativo per gli enti locali con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, tale strumento consente la programmazione analitica dei flussi finanziari e l’attribuzione delle risorse ai responsabili.(DA FARE GRAFICO TONIO).

La natura del sistema contabile

|________________________________________|________________________________________________| | | | 1/1 (durante l’anno) 31/ Rilevazioni preventive Rilevazioni concomitanti Rilevazioni successive

Tra le rilevazioni preventive delle aziende pubbliche locali vi sono funzioni autorizzative e

di programmazione, più importanti poiché pongono un limite invalicabile alle spese.

In questo casoper verificare le condizioni di economicità aziendale ci avvaliamo di 3

strumenti:

1. EEE (Equilibrio di Economicità d’Esercizio) bisogna ottenere la seguente relazione: PROVENTI+RICAVI=ONERI+COSTI (I proventi sono contributi obbligatori volontari

CONTABILITA’

FINANZIARIA (CO.FI.)

CONTABILITA’ GENERALE

(CO.GE.)

FINALITA’ Autorizzazione preventiva Registrare gli scambi che l’azienda effettua con terze economie e verificare il rispetto del principio di economicità OGGETTO Rileva il fondo cassa e il risultato di amministrazione che sono espressione dell’equilibrio tra risorse prelevate e spese effettuate

Si propone di determinare il risultato economico di esercizio (avanzo o disavanzo) e il patrimonio di funzionamento METODO Varie fasi dell’entrata e della spesa

Istante in cui si registra la variazione finanziaria TECNICA DI RILEVAZIONE

Partita semplice Partita doppia

MODALITA’ DI COSTRUZIONE DELLE SINTESI DI ESERCIZIO

Minori stime alla fine dell’esercizio

Maggiori stime alla fine dell’esercizio

I principali documenti dal 2016 utilizzati per le rilevazioni preventive in contabilità

finanziaria sono: il documento unico di programmazione, il bilancio di previsione e il P.E.G.

Le rilevazioni concomitanti utilizzate per la contabilità finanziaria vengono fatte attraverso

lapartita semplice, mentre per la contabilità generale attraverso lapartita doppia.

Le rilevazioni successive utilizzate per la contabilità finanziaria vengono fatte attraverso il

conto del bilancio, mentre per la contabilità generale avviene attraversoil conto economico

e il conto del patrimonio.

La gestione del bilancio Essa può avvenire in 2 modi: Rilevazioni elementari e Rilevazioni complesse. Le Rilevazioni elementari , tipicamente analitiche, sono così costituite:

• rilevazioni che seguono lo svolgimento delle singole operazioni aziendali (mandati di pagamento e reversali di incasso, documenti che indicano somme da pagare o da riscuotere, documenti di liquidazione ai dipendenti);
• rilevazioni cronologiche, si basano sul criterio della data;
• rilevazioni di classificazione, si basano sul criterio dell’oggetto.

Per quanto riguarda le rilevazioni complesse , queste sintetizzano le informazioni rilevate attraverso le scritture elementari, utilizzano il conto come strumento di rilevazione, possono essere tenute sia secondo il metodo della partita semplice sia secondo la partita doppia. Il libro mastro e il libro giornale costituiscono esempi di rilevazioni complesse e possono essere tenuti sia in CO.FI. sia CO.GE.

La partita semplice La partita semplice rileva un solo aspetto della gestione, ossia l’aspetto finanziario; il valore che viene rilevato identifica una decisione aziendale di entrata o un’uscita; tale decisione viene osservata nelle sue diverse fasi (ENTRATA: accertamento, riscossione e versamento; SPESA: impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento).

FASI

DELL’ENTRATA

ACCERTAMENTO RISCOSSIONE VERSAMENTO

Sorge giuridicamente il diritto ad incassare dopo aver individuato: la ragione del credito, il rapporto, la somma e la data di scadenza.

Identifica il momento in cui il terzo debitore salda il proprio debito.

Sono le somme pagate verso il Tesoriere. L’atto amministrativo che permette di incassare tali somme prende il nome di “reversale di incasso”.

Il principio della competenza finanziaria potenziata consiste nell’iscrizione in bilancio di

somme in relazione alcriterio della scadenza del credito. L’accertamento delle entrate

viene effettuato nell’esercizio in cui sorge l’obbligazione, mentre l’imputazione contabile nel momento in cui scade il credito.

1)RISULTATO DI AMM. FINALE = FONDO CASSA FINALE+ RESIDUI ATTIVI FINALI+

RESIDUI PASSIVI FINALI.

2)RISULTATO DI AMM. FINALE =RISULTATO DI AMM. INIZIALE+ ACCERTAMENTI-

IMPEGNI+/- RISULTATO GESTIONE RESIDUI

3)RISULTATO DI AMM. FINALE =RISULTATO DI AMM. INIZIALE+ (PREVISIONE DI

ENTRATA- ECONOMIE DI COMPETENZA ENTRATA- DISECONOMIE DI COMPETENZA DI

ENTRATA)- (PREVISIONE DI SPESA-ECONOMIE DI COMPETENZA DI SPESA)+/-

RISULTATO GESTIONE RESIDUI.

a)FONDO CASSA FINALE= FONDO CASSA INIZIALE+ RISCOSSIONI- PAGAMENTI. RISCOSSIONI= RISCOSSIONI IN CONTO COMPETENZA+ RISCOSSIONE IN CONTO RESIDUI (riscossione in conto competenza fa riferimento a somme accertate durante l’anno, mentre la riscossione in conto residui fa riferimento a somme accertate in anni precedenti). PAGAMENTI= PAGAMENTI IN CONTO COMPETENZA+ PAGAMENTI IN CONTO RESIDUI.

b)RESIDUI ATTIVI FINALI= RESIDUI ATTIVI INIZIALI- RISCOSSIONE IN CONTO RESIDUI+ NUOVI RESIDUI ATTIVI FORMATOSI NELL’ANNO+/- ECONOMIE/DISECONOMIE IN C/RESIDUI ATTIVI.

c)RESIDUI PASSIVI FINALI= RESIDUI PASSIVI INIZIALI- PAGAMENTI IN CONTO RESIDUI+ NUOVI RESIDUI PASSIVI FORMATOSI NELL’ANNO+ ECONOMIE IN C/RESIDUI PASSIVI.

Se il risultato di amministrazione è positivo, non è detto che si possa liberamente utilizzare

l’importo per finanziare maggiori spese. Infatti,occorre tener presente che:

1. una parte dell’avanzo è vincolata al finanziamento di alcune spese come le entrate da mutui o altre entrate vincolate per legge;
2. un’altra parte dell’avanzo è destinata al finanziamento di investimenti;
3. un’altra parte dell’avanzo è accantonata a fondi rischi e fondi oneri futuri (fondo crediti dubbia esigibilità, fondo rischi contenzioso, fondo spese passività potenziali);
4. eventuale avanzo residuo è libero , rispettando però il seguente ordine di priorità: copertura dei debiti fuori bilancio, per i provvedimenti per la salvaguardia del

bilancio, per il finanziamento di spese di investimento, per il finanziamento delle spese correnti a carattere non permanente, per l’estinzione anticipata dei prestiti. L’avanzo di amministrazione è la prima voce delle entrate del bilancio di previsione. Se il risultato di amministrazione è negativo occorre finanziarlo. Il disavanzo di

amministrazione è la prima voce delle spese del bilancio di previsione.Sono

possibili due trattamenti:

1.viene applicato per intero nell’esercizio in corso di gestione; 2.può essere rinviato a esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, non oltre la durata della consiliatura.

Il fondo pluriennale vincolato Il fondo pluriennale vincolato (FPV) è una grandezza di natura finanziaria , ed è uno stock (fondo). Il FPV è costituito da entrate già accertate destinate al finanziamento di spese già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata. Nel bilancio viene iscritto nella parte entrata e nella parte spesa.

Nella parte entrata rappresenta una fonte di finanziamento degli impegni registrati negli esercizi precedenti ma imputati all’esercizio in corso o ai successivi ( FPV INIZIALE ). Nella parte spesa rappresenta le risorse accertate che andranno a coprire spese impegnate ma imputate agli esercizi n+1, n+2 ecc.. ( FPV FINALE ). Se FPV>0 : 1)FONDO CASSA FINALE+ RESIDUI ATTIVI FINALI- RESIDUI PASSIVI FINALI- FONDO PLURIENNALE VINCOLATO FINALE= RISULTATO DI AMM. FINALE 2)RISULTATO DI AMM. INIZIALE+ FONDO PLURIENNALE VINCOLATO INIZIALE+/- GESTIONE DI COMPETENZA+/-GESTIONE RESIDUI- FONDO PLURIENNALE VINCOLATO FINALE= RISULTATO DI AMM. FINALE. Il fondo pluriennale vincolato iniziale e l’avanzo di amministrazione si riportano nelle prime due righe delle entrate del bilancio di previsione.

Bilancio di previsione

Il bilancio di previsione (che è triennale) riformato dopo il 2016 nasce dal Documento

Unico di Programmazione (DUP) , ossia un piano strategico che chiarisce sin da subito gli

obiettivi strategici e le risorse da utilizzare. Il DUP dà vita anche alPEG.

straordinarie che si presentano in futuro, deliberato dall’organo esecutivo e comunicato a quello consiliare.

Gli equilibri di bilancio Gli equilibri di bilancio assicurano un bilanciamento tra stanziamenti in entrata e in uscita.

Ci sono due vincoli di bilancio:

1. vincolo di bilancio verticale: equilibrio finanziario complessivo (FPV iniziale+ ∑ stanziamenti di competenza in entrata= ∑ stanziamenti di competenza in uscita) ; e da equilibri parziali;
2. vincolo di bilancio orizzontale: ha una funzione autorizzativa, ossia che le spese previste durante l’anno non possono essere maggiori di quelle effettivamente spese.

Gli equilibri parziali si distinguono a loro volta in:

-principali: relazioni tra titoli o gruppi di titoli; -particolari: relazioni tra specifiche voci di bilancio. Entrambi i tipi di equilibri parziali assicurano l’equilibrio economico, patrimoniale e finanziario, danno vincoli di destinazione e regole contabili. La differenza tra entrate e spese deve essere >/= 0, perché se le spese sono superiori, queste vengono coperte dalle banche attraverso un mutuo.

Public Sector Performance Management La performance , ovvero la capacità di produrre obiettivi fa riferimento a diversi criteri:

1. I product criteria (efficacia ed efficienza) esprime un giudizio di corrispondenza dei beni/servizi erogati alle esigenze degli utenti; 2.I process criteria si focalizza l’attenzione sul grado di imparzialità, equità, legittimità e trasparenza dei processi amministrativi; 3.I regime criteria consiste nell’affidabilità e determinatezza decisionale del soggetto pubblico di gestire crisi ed emergenze.

La performance può essere osservata in due prospettive: profondità ed ampiezza. La profondità può dividersi in micro-performance se l’oggetto analizzato è una singola

azienda; si definisce meso performance se l’oggetto analizzato è un settore; macro- performance se l’oggetto analizzato è un territorio o vasta area. L’ampiezza rimanda al concetto di catena del valore pubblico. In tale contesto, si pone l’attenzione sulle relazioni esistenti tra: le risorse pubbliche impiegate (input), le attività svolte (process), i beni/servizi erogati (output), i risultati (impatti) intermedi e finali generati dall’azione pubblica (outcome).

Con la riforma Brunetta con performance si intende il contributo che un soggetto apporta

attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’azienda è stata costituita. Attraverso tale riforma bisogna fissare gli obiettivi, stabilire gli indicatori che consentono di misurare gli obiettivi in modo corretto e rilevare sistematicamente il valore degli indicatori.

Infine bisogna valutare: ovvero interpretare il risultato e argomentarlo in modo da capire

come ha influenzato il raggiungimento delle finalità dell’azienda.

La riforma Brunetta distinguel’analisi delle micro-performance in:

• performance organizzativa: attuazione delle politiche in rapporto alla soddisfazione finale della collettività;
• performance individuale: valutazione performance del personale con responsabilità dirigenziale.

Per quanto riguarda la performance organizzativa , essa si sviluppa in diversi ambiti di misurazione: strategie -> attività (le attività di routine vanno monitorate) e servizi (i servizi possono essere interni o esterni tra un ufficio e l’altro) -> stato di salute (si riferisce all’equilibrio finanziario; lo stato di salute può essere anche relazionale e organizzativo, infatti se c’è benessere organizzativo i dipendenti lavorano meglio) -> impatti (sono i cambiamenti delle condizioni di vita della popolazione, non dipende solo da cosa fa l’azienda pubblica ma anche da altre fattori esterni, però se l’azienda pubblica lavora male l’impatto sarà nullo o negativo). Le strategie si sviluppano in: linee programmatiche di mandato > aree strategiche di intervento > obiettivi strategici > azioni.