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DIRITTO ECCLESIASTICO
Capitolo 1: Considerazioni introduttive 1- Il diritto ecclesiastico e la scienza giuridica
La scienza giuridica ha carattere unitario. Essa studia la produzione, l’interpretazione e l’applicazione delle norme giuridiche (che a differenza delle altre regole che governano la società non possono essere fatte osservare con la forza dall’ordinamento). La scienza giuridica prende in considerazione un fenomeno molto esteso, ossia un intero ordinamento statale ed esamina tutti gli aspetti giuridici di esso. Per consentire un esame scientifico di tutti gli aspetti dell’ordinamento è necessaria una segmentazione dei fenomeni giuridici che lo riguardano in diverse discipline (ad es., diritto costituzionale, diritto commerciale, diritto ecclesiastico, ecc.). Da sottolineare che si tratta di una segmentazione soltanto didattica. In particolare, il diritto ecclesiastico studia il settore dell’ordinamento giuridico dello Stato rivolto alla disciplina del fenomeno religioso. Dunque, nonostante l’aggettivo “ecclesiastico” possa far pensare che tale diritto abbia ad oggetto lo studio di un ordinamento confessionale, esso si occupa di uno degli aspetti dell’ordinamento statale, tanto che per alcuni autori sarebbe più appropriato parlare di “ diritto ecclesiastico civile ”. In realtà, lo studio del diritto ecclesiastico concerne tutto il diritto applicabile nell’ordinamento statale per la disciplina del fenomeno religioso, sia quello deciso da un ordinamento confessionale, sia quello deciso dal legislatore statale (per cui si parla di diritto ecclesiastico civile). Quest’ultimo principalmente detta norme che riguardano confessioni religiose e singoli individui (appartenenti ad una di tali confessioni ovvero non professanti alcuna religione). Il diritto ecclesiastico appartiene all’area del diritto pubblico. Dunque, esso principalmente pone ad oggetto del suo studio norme costituzionali e norme che disciplinano l’attività della pubblica amministrazione. Tuttavia, esso è anche collegato ad altri rami del diritto, ad es., al il diritto civile, per il riconoscimento del matrimonio religioso; al diritto internazionale, per studiare la posizione della Santa Sede, la natura dei trattati e dei concordati da questa stipulati. e gli atti internazionali che proteggono la libertà religiosa. Dalla fine della seconda guerra mondiale, la dottrina ha considerato le norme di diritto ecclesiastico una base per esaminare la posizione di libertà dell’individuo (credente e non) rispetto allo Stato ed alle confessioni religiose; dunque ha qualificato il diritto ecclesiastico come legislatio libertatis. La concezione del diritto ecclesiastico come legislatio libertatis è un postulato dalla scuola storica del diritto che ebbe in Francesco Ruffini uno dei maggiori rappresentanti in Italia. Il Ruffini osservava che i rapporti tra Stato e Chiesa devono essere considerati dal punto di vista del cittadino ad un assetto di tali rapporti che garantisca e rispetti innanzitutto la sua libertà di fede.
Sebbene tale qualifica trova riscontro nelle norme della Costituzione riguardanti il fattore religioso, essa non è esaustiva in quanto una larga parte delle norme di diritto ecclesiastico non si concilia con lo schema della garanzia della libertà individuale (ad es., le disposizioni sugli enti ecclesiastici e sulla gestione del loro patrimonio possono essere considerate in chiave di libertà delle organizzazioni confessionali, ma non dei singoli). Dunque, il diritto ecclesiastico non si presenta soltanto come studio di una legislatio libertatis. Esso è analisi di un settore dell’ordinamento statuale in cui, accanto alla garanzia della libertà individuale, si devono considerare le vicende organizzative dalle quali ha origine il fattore religioso.
2- Fonti di cognizione e di produzione del diritto ecclesiastico
Le fonti di cognizione del diritto ecclesiastico si trovano in disposizioni legislative dello Stato emanate unilateralmente oppure in esecuzione di accordi con le confessioni religiose. Esse sono:
- La Costituzione. Essa contempla espressamente il fattore religioso in alcune sue disposizioni: All’ art. 3 si afferma che “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”. All’ art. 7 si afferma che “Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale”. All’ art. 8 si afferma che “Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze”. Tale III comma protegge e garantisce, insieme con l’art. 7 Cost., le norme di derivazione concordataria, anch’esse fonte del diritto ecclesiastico civile. Attualmente, le leggi approvate in base ad intese con le organizzazioni di minoranza sono: - L. 449/1984, riguardante l’Intesa fra lo Stato e le Chiese rappresentate dalla Tavola valdese. - L. 516 e 517/1988, riguardanti le Intese con l’Unione italiana delle Chiese avventiste del Settimo Giorno e con le Assemblee di Dio in Italia. - L. 101/1989, sull’Intesa con le comunità ebraiche.
- L. 116/1995, sull’Intesa con l’Unione cristiana evangelica battista d’Italia. - L. 520/1995: sull’Intesa con la Chiesa evangelica luterana d’Italia. - L. 121 e 206/1985, che autorizzano la ratifica e danno esecuzione agli accordi con la Santa Sede (queste due leggi non sono garantite dall’art. 8 III comma Cost., ma dall’art. 10 I comma Cost.).
Al riguardo, sulla base del principio della specialità si affermò la prevalenza delle norme poste dalle leggi di applicazione, rispetto alla legge generale di esecuzione del Concordato. Dunque, il primo grado nella gerarchia delle fonti di produzione è rappresentato dalle norme applicative del Concordato Lateranense ; il secondo, dalla legge generale di esecuzione del Concordato. Scendendo lungo la scala gerarchica delle fonti si ritrovano:
- I regolamenti dettati con D.P.R. (in passato anche con regio decreto). Essi devono essere conformi alle norme di legge e ne disciplinano le modalità applicative. Il contrasto con la norma di legge viene sindacato dall’autorità giudiziaria ordinaria quando il regolamento viola un diritto soggettivo; dal giudice amministrativo, quando esso viola un interesse legittimo oppure disciplina una materia riservata alla giurisdizione esclusiva.
- Le norme interne della P.A. , spesso dettate attraverso circolari. Esse devono essere conformi alle leggi ed ai regolamenti in quanto, oltre a disciplinare gli aspetti pratici dell’azione amministrativa, possono riguardare anche interessi di terzi.
I rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose sono riservati alla potestà legislativa dello Stato a norma dell’art. 117 II comma Cost. Dunque, le Regioni (a statuto speciale o ordinario) non hanno competenza in materia. Soltanto indirettamente le leggi regionali possano essere comprese fra le fonti di diritto ecclesiastico, quando la materia di competenza regionale o concorrente interessa implicitamente anche le confessioni religiose (ad es., l’istruzione o le attività culturali). Esse potrebbero disciplinare in modo diretto e specifico la materia ecclesiastica unicamente se una legge dello Stato, esecutiva di un accordo con le confessioni religiose, lo consentisse. Da sottolineare che non contraddice a tale situazione (dunque, non è possibile parlare di delegificazione della materia delle intese) l’ art. 13 II comma dell’Accordo del 1984 tra Italia e Santa Sede, il quale prevede che la disciplina delle materie non considerate dall’Accordo stesso, può essere dettata da ulteriori accordi tra le due parti, oppure anche da intese fra le “competenti autorità dello Stato” e la Conferenza Episcopale Italiana. Infatti, per ritenere ammissibili accordi a livello regionale in tale settore, sarebbe necessario interpretare la formula “ competenti autorità dello Stato ” in modo ampio, così da ricomprendervi anche le autorità regionali. Neanche in relazione al Protocollo addizionale di tale Accordo è possibile parlare di delegificazione della materia delle intese. Esso prevede intese fra le autorità scolastiche italiane e la Conferenza Episcopale Italiana riguardo all’insegnamento della religione nella scuola pubblica. Un modo probabilmente illegittimo di eseguire le intese consiste nel rimetterle all’ accordo tra lo Stato e Chiesa cattolica , senza convalidarle attraverso una legge. Ad es., il D.P.R. 792/1985 (dunque non una legge ma un D.P.R.) ha riconosciuto agli effetti civili un elenco di festività religiose della Chiesa cattolica , ai sensi dell’art. 6 dell’Accordo del 1984.
Questa disposizione concordataria prevede che “La Repubblica italiana riconosce come giorni festivi tutte le domeniche e le altre festività religiose determinate d’intesa tra le Parti”. Al riguardo, si può osservare che la festività domenicale è legittimamente confermata perché l’Accordo è reso esecutivo con legge. Invece, la norma concordataria rinvia la determinazione degli altri giorni festivi a ulteriori intese. Tuttavia, essa non ha delegificato la materia, ma garantito alla Santa Sede che le modifiche del calendario delle feste religiose sarebbero state introdotte d’accordo, e non in modo unilaterale dallo Stato. In ogni caso resta il dubbio circa la legittimità di tale modo di eseguire le intese, in quanto la disciplina dei giorni festivi agli effetti civili sembra materia riservata alla legge per diverse ragioni:
- L’elenco di tali giorni è stato sempre fissato per legge.
- I nuovi giorni festivi sono stati sempre introdotti per legge.
- La materia dei giorni festivi coinvolge diritti soggettivi (garantiti dalla legge), sia per ciò che riguarda i rapporti di lavoro, sia perché i giorni festivi modificano di diritto (prorogandoli o anticipandoli) la scadenza dei termini.
Nel corso della discussione innanzi alla Camera dei Deputati sul disegno di legge destinato a dare esecuzione all’Accordo del 1984, il 20 marzo 1985 è stato presentato in Parlamento un ordine del giorno di indirizzo (che ha sempre un oggetto specifico, in quanto si inserisce in un procedimento legislativo in corso). Esso aveva l’obiettivo di disciplinare i casi in cui le intese fra lo Stato e la Santa Sede (o fra gli organi dello Stato e la Conferenza Episcopale Italiana) riguardavano le materie riservate alla legge. Tale documento impegna il governo “A sottoporre preventivamente al Parlamento ogni proposta o ipotesi di intesa, riguardante nuove materie o l’attuazione dei principi sanciti dall’accordo concordatario, al fine di consentire alle Camere di esercitare in tempo utile i propri poteri di indirizzo”. Dunque, esso conferiva al Parlamento poteri di indirizzo ed impegnava il Governo ad una determinata interpretazione ed attuazione delle norme in via di approvazione. Affinché il Parlamento potesse esercitare pienamente i poteri di indirizzo, era necessario che il Governo presentasse integralmente e tempestivamente il testo della bozza di accordo. Invece, quest’ultimo ha ritenuto che i poteri di indirizzo del Parlamento potessero essere esercitati anche in base all’informativa (e presentò al Parlamento soltanto le linee fondamentali del progetto di accordo). Attualmente, i poteri di indirizzo non risultano intesi in modo univoco. In particolare, quando il Parlamento approva la legislazione ecclesiastica decisa dal Governo, quest’ultimo si assume un impegno di carattere politico. Infatti, l’approvazione si basa principalmente sulla fiducia delle Camere al Governo.
In occasione della modificazione del Concordato del 1929, si è posta l’attenzione sulla disciplina degli enti ecclesiastici. Al riguardo, si possono individuare alcune decisioni controverse riguardanti il diritto statuale. In particolare,:
Soltanto con la Legge delle XII Tavole del IV sec. a.C. viene data ai romani la possibilità di conoscere le leggi civili, fino a quel momento conosciute soltanto dai sacerdoti. Con l’avvento dell’ Impero , le funzioni di pontefice massimo furono assunte direttamente dall’imperatore, il quale diventò divus , ossia divinità oggetto di culto. Ciò giustifica l’avversione dell’autorità imperiale nei confronti dei cristiani: essi disconoscendo la divinità dell’imperatore si rendevano rei di lesa maestà. A tale situazione seguono diversi sistemi di rapporti tra Stato e confessioni religiose : cesaro-papismo; giurisdizionalismo; teocrazia; separatismo.
2- Rapporti fra stato e confessioni religiose il cesaro-papismo Nel 313 d.C. Costantino (con l’Editto di Milano) e Licino (con l’Editto di Nicomedia) riconobbero il cristianesimo come religione ufficiale dell’Impero Romano. Gli imperatori romani si convertirono al cristianesimo e diventarono i capi supremi della Chiesa (dunque, ancora è forte il legame tra Stato e Chiesa; ad es., era l’Imperatore che convocava i Concili o che ne rendeva esecutivi i decreti o i dogmi di fede). Tale sistema dei rapporti fra Stato e religione è stato definito cesaro- papismo , ad indicare che un’unica autorità suprema era contemporaneamente temporale e spirituale. Il cesaro-papismo cessò nell’Europa Occidentale con la fine dell’Impero Romano di Occidente (in cui viene meno infatti il potere di un’autorità politica centrale che potesse rivendicare un potere supremo su tutta la Chiesa), ma persistette nell’impero di Bisanzio sino al sul crollo nel 1453.
3- Il giurisdizionalismo Mentre scema l’autorità dell’imperatore, diviene più forte quella del Vescovo di Roma, il quale rivendica anche un potere temporale. Successivamente, con la caduta dell’impero Romano d’Occidente viene meno l’unità del potere civile con il potere ecclesiastico e la dottrina evangelica afferma la distinzione tra i due poteri , ma continuano dubbi circa la loro delimitazione. Poi (all’alba dello Stato moderno), iniziano a sorgere diversi Stati organizzati sotto il potere di un principe, il quale ha la suprema potestà sul territorio , nel senso che è non è sottomesso da nessun’altra autorità né papale né imperiale. Tale sistema dei rapporti fra Stato e religione è stato definito giurisdizionalismo , in quanto il re, forte del principio di legittimità, intendeva unificare ogni potere sotto la propria giurisdizione. Al riguardo, Niccolò Macchiavelli descrive lo Stato come assoluto, territorialista e giurisdizionalista. Le guerre di religione che si formano in tale periodo si concludono con la pace di Augusta del 1555, la quale attribuisce ai Principi il ius reformandi , ossia il potere di imporre la religione da essi professata a quei sudditi che non avessero preferito emigrare in altro Paese. Soltanto con la pace di Westfalia del 1648, inizia ad aversi riguardo per le minoranze religiose, attribuendo uguali diritti a cattolici, luterani e calvinisti. Il termine “ giurisdizionalismo ” indica il prevalere della giurisdizione statale su quella ecclesiastica. In realtà tale denominazione comprende diversi sistemi
in cui la Chiesa era subordinata allo Stato e che hanno assunto varie denominazioni:
- Territorialismo in Germania, in base al quale i principi esercitavano tutti i poteri pubblici anche sulla Chiesa riformata.
- Gallicanesimo in Francia, in base al quale i poteri del Papa riguardavano soltanto le materie spirituali, mentre spettavano al re tutti i poteri temporali.
- Giuseppinismo (o febbronicianesimo ) in Austria, il quale sosteneva tesi vicine a quelle gallicane.
- Leopoldismo in Toscana.
- Tanuccismo nel Regno di Napoli.
- Diritto ecclesiastico siculo in Sicilia, sulla base del quale il re poteva esercitare supremi poteri ecclesiastici nell’isola, in quanto considerato legato nato del Papa. I poteri dei sistemi giurisdizionalisti e rientranti tra le prerogative essenziali del monarca (c.d. iura maiestatica circa sacra ) sono stati tradizionalmente classificati in 2 categorie:
- Poteri diretti a proteggere la Chiesa. Essi comprendono:
- Il ius advocatiae o protectionis , in forza del quale lo Stato garantiva l’unità della Chiesa e la purezza della fede, combattendo ogni tentativo di eresia o scisma.
- Il ius reformandi , ossia il potere dello Stato di introdurre riforme sulla Chiesa. In particolare, negli Stati protestanti il potere del princeps doveva essere tale da intervenire nell’organizzazione interna della Chiesa e mutare la religione dei sudditi; negli Stati cattolici il potere del princeps doveva essere tale da introdurre nella Chiesa quelle riforme ritenute necessarie per il buon funzionamento dei suoi istituti. In entrambi gli Stati lo ius reformandi comprendeva il potere di ammettere le minoranze religiose in via di tolleranza.
- Poteri diretti a difendere lo Stato dalla Chiesa. Essi comprendono:
- Il ius nominandi , che consentiva al principe di concorrere alla nomina dei funzionari ecclesiastici.
- Il ius exclusivae , che consentiva allo Stato di esercitare un veto sulle nomine ecclesiastiche.
- L’ exequatur o pareatur , che consentiva allo Stato di esaminare gli atti emanati dall’autorità ecclesiastica, anche in materia di fede, per accertare che non contenessero nulla di pericoloso per lo stesso Stato.
- Il sequestro di temporalità, che consentiva allo Stato di sequestrare i beni degli istituti ecclesiastici a titolo di sanzione amministrativa o politica contro il rappresentante dell’ente. Il Concordato del 1929 lo limitò soltanto ai casi di cattiva gestione.
- Il ius appellationis , che consentiva agli ecclesiastici o ai fedeli di ricorrere al sovrano, contro provvedimenti o sentenze dell’autorità ecclesiastica ritenuti lesivi di diritti dei singoli o degli interessi dello Stato.
5- Il separatismo Un’ulteriore sistema di rapporti fra Stato e confessioni religiose è rappresentato dal separatismo. L’idea separatista è stata proposta originariamente per realizzare l’indipendenza della Chiesa e per tutelare i suoi interessi, andando anche contro quelli statali. A tal fine esso è stato sostenuto nell’‘800 in Europa dal Protestantesimo liberale tedesco e dal cattolicesimo liberale svizzero e francese. In comune vi era la considerazione che la religione, ossia il rapporto tra uomo e Dio, è qualcosa di estremamente personale. Dunque, non può esistere una Chiesa di Stato e gli ecclesiastici non sono e non devono essere considerati pubblici ufficiali.
Altro fine del separatismo è quello di far prevalere l’autorità dello Stato (corrente anti-ecclesiastica). Uno dei promotori di tale teoria è stato Ruggero Williams , il quale considerava lo Stato un ente del tutto laico che non doveva interferire in materia di religione. Dunque, la Chiesa era considerata una corporazione privata non avente nulla in comune con lo Stato.
Negli USA , alla fine del ‘700, in seguito al processo che portò all’indipendenza delle colonie inglesi, l’unico modo per superare i contrasti esistenti tra le varie teocrazie locali era quello di adottare un separatismo fondato sulla libertà religiosa , proclamata dal primo emendamento della Dichiarazione della Virginia del 1776. Tale emendamento vieta al Congresso di approvare leggi che abbiano il fine di proibire o imporre una determinata confessione religiosa.
Per quanto riguarda i Paesi dell’Est Europeo , nell’URSS, l’art. 52 Cost. dichiarava che la Chiesa è separata dallo Stato. Tuttavia, in tale ordinamento le libertà individuali erano concepite nella visione marxista-leninista, ossia in funzione del fine (deciso dal partito) che la società doveva raggiungere. Dunque, l’art. 52 Cost. garantiva la libertà di coscienza (ossia il diritto di professare qualsiasi religione o nessuna) ed il diritto di praticare il culto, ma non riconosceva il diritto di svolgere propaganda religiosa. Era ammesso soltanto il diritto di svolgere propaganda ateistica, in quanto secondo i principi marxisti-leninisti, il buon cittadino deve contribuire a liberare i compatrioti dalle convinzioni errate ed illusorie sul mondo. Possiamo affermare che nell’URSS la separazione tra Stato e Chiesa era anti- ecclesiastica.
In Italia il separatismo è stato uno strumento politico per risolvere la c.d. questione romana nel quadro dell’unità d’Italia. Cavour ha enunciato la testi separatista attraverso la celebre formula “Libera Chiesa in Libero Stato”. Tuttavia, tale sistema ha avuto una modesta applicazione in Italia. In particolare, sino ai Patti Lateranensi del 1929 il sistema dei rapporti fra Stato e Chiesa era qualificabile come giurisdizionalismo liberale , in quanto tutte
le varie denominazioni cristiane riformate dovevano rispettare le norme di diritto comune, mentre la Chiesa cattolica e le Comunità israelitiche erano regolate da norme speciali Agli inizi del secolo, il rapporto fra libertà religiosa ed uguaglianza di trattamento delle confessioni religiose divenne oggetto di una controversia dottrinale tra 2 maestri:
- Secondo Ruffini l’instaurazione di un regime giuridico uguale per tutte le confessioni, date le differenze esistenti tra di esse, non attuava una vera uguaglianza, la quale di contro, sarebbe consistita nel dare a ciascuno il suo.
- Secondo Scaduto soltanto in regime separatista, operando tutte le confessioni a norme del diritto comune, era possibile trattare in modo uguale tutte le confessioni ed assicurare una vera libertà religiosa.
Dopo l’entrata in vigore della Costituzione, il separatismo è stato riproposto sempre in funzione anti-ecclesiastica da:
- La sinistra laica , in occasione del Convegno degli “Amici del Mondo su Stato e Chiesa” del 1957. La mozione conclusiva del Convegno proponeva l’abrogazione del Concordato e la instaurazione di un ordinamento giuridico di netta separazione dello Stato dalla Chiesa.
- Dai cattolici del dissenso , i quali elaborarono le loro idee a seguito di un movimento di protesta contro le autorità e le istituzioni nel mondo occidentale (che colpì anche la Chiesa). Essi vedevano nel separatismo uno strumento per purificare la Chiesa, la quale doveva essere povera e non privilegiata, né essere condizionata da accordi politici al fine di divulgare meglio il Vangelo.
- Dalla dottrina. In particolare, si ricordano gli scrittori laici che chiedevano una legge uguale per tutte le confessioni religiose per agevolare la libertà dei singoli. Dunque, secondo tali autori la legge doveva dar vita ad un diritto comune (introdotto unilateralmente dallo Stato) delle confessioni religiose.
Chi critica il separatismo di tipo ottocentesco, propone una separazione tra Stato e confessioni religiose secondo cui il cittadino deve essere messo nelle condizioni di formare i propri personali convincimenti di doverosità religiosa o laica; mentre le confessioni religiose devono essere libere di adempiere ai propri compiti nel rispetto del principio di uguaglianza. Al riguardo, occorre precisare che il principio della separazione tra Stato e confessioni religiose è un postulato dell’idea liberale , secondo cui nello Stato di diritto è essenziale lasciare i cittadini liberi di orientarsi in materia politica, filosofica, scientifica ed anche religiosa. In presenza di istituzioni (quali quelle religiose) insediate nel territorio, è necessario che lo Stato operari una separazione dei suoi poteri da quelli propri di esse. Si tratta di una separazione in senso giuridico, attuata per lasciare liberi gli uomini di accettare spontaneamente le dottrine religiose o morali che possono formarsi. Secondo la dottrina liberare, lo strumento per realizzare la libertà e la parità di trattamento è la legge dello Stato , in quanto i Concordati, avendo un contenuto privilegiato, sarebbero atti in contrasto con il principio di uguaglianza.
A questo punto, si è aperto un dibattito circa la natura giuridica da attribuire all’atto attraverso il quale eventualmente lo Stato cerchi di accordarsi bilateralmente con la Chiesa. Un’autorevole dottrina sosteneva che essi fossero contratti di diritto pubblico interno , attraverso i quali lo Stato non riconosceva alla Chiesa né superiorità giuridica, né potestà giuridica pari o analoga alla propria. Lo Stato affermava la propria sovranità sulla Chiesa e considerava l’organizzazione cattolica esistente in Italia soggetta alle proprie leggi. Un’altra dottrina invece sosteneva la c.d. tesi curialista , secondo la quale il concordato è un privilegio concesso dalla Chiesa allo Stato. Altri ancora sostenevano che si trattava di un negozio di diritto esterno , simile ai trattati internazionali, al quale sono di conseguenza applicabili le norme dell’ordinamento internazionale. In realtà, l’art. 7 I comma Cost., dichiarando che la Chiesa è nel proprio ambito “sovrana e indipendente dallo Stato”, indica che vi è un settore di materie nel quale lo Stato e la Chiesa trattano da pari a pari. Dunque, gli accordi bilaterali tra Stato e Chiesa devono considerarsi atti di diritto esterno. Già prima dell’entrata in vigore della Costituzione, si riteneva che i rapporti concordatari fra Stato e Chiesa si svolgessero in un ordinamento esterno ad entrambi. Non era chiaro se considerare tale ordinamento esterno come parte dell’ordinamento internazionale generale oppure come un settore speciale di questo. Tuttavia, si ritiene che il riferimento è all’ ordinamento internazionale generale , in quanto esso non è costituito soltanto dalla comunità di Stati, ma ricomprende anche organismi statali (dunque, anche la Santa Sede). In questa prospettiva è possibile affermare che l’art. 7 I comma Cost. considera i concordati ecclesiastici come accordi fra due ordinamenti primari, ossia atti simili ai trattati internazionali. Ne consegue che quando l’Italia conclude un concordato, essa è legata al rispetto delle norme internazionali generali riguardanti quella determinata materia. Da sottolineare che questo riconoscimento costituzionale non impegna l’ordinamento internazionale. In tale ambito i concordati possono essere considerati simili ai trattati internazionali soltanto in presenza di una norma dell’ordinamento internazionale che riconosca ad essi tale natura giuridica.
7- Qualificazione dello stato rispetto alle credenze di religione Un altro importante problema è quello della qualificazione dello Stato a livello costituzionale rispetto alle credenze religiose. Al riguardo, principalmente si distingue tra:
- Stato confessionista , quando esercita una forma di dominio o di controllo nell’ambito religioso, al fine di proteggere una determinata confessione religiosa che viene riconosciuta come religione di Stato. In questo caso, le altre confessioni vengono “tollerate” e godono di una misura più limitata di libertà, nel senso che lo Stato tende ad escludere l’influenza sulla società dei loro principi, spesso ritenuti contrari agli interessi nazionali.
- Stato laico , quando tutte le confessioni godono dello stesso trattamento e sono ugualmente libere nell’esercizio delle loro attività religiose. Questa situazione può verificarsi soltanto adottando un sistema di rapporti tra Stato e Chiesa di tipo separatista.
Per quanto riguarda la qualificazione confessionale dello Stato italiano , la nostra Costituzione non contiene alcuna norma indicativa: non si afferma la laicità, né si designa una religione come religione di Stato. Su questo stato di cose si sono sviluppate 3 interpretazioni:
- Alcuni, facendo riferimento all’art. 7 II comma Cost. (“I rapporti tra Stato e Chiesa sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale”) ed all’art. 1 del Trattato Laterano (“L’Italia riconosce quale unica religione di Stato la religione cattolica, apostolica e romana”), ritenevano che lo Stato italiano fosse fortemente cattolico.
- Altri, facendo riferimento ai generali principi di libertà e democrazia affermati nella Costituzione, ritenevano che lo Stato italiano fosse laico e religiosamente neutrale.
- Infine, una parte della dottrina ritiene che non è possibile procedere a qualificazione confessionale dello Stato italiano osservando la Costituzione, ma soltanto dopo un esame della sua legislazione, dell’attività amministrativa non vincolata o dei comportamenti politici (dunque, a-posteriori). Esaminando tali attività, alla fine degli anni ’60 un autore ha qualificato lo Stato italiano come confessionista in senso cattolico , in quanto riconosce alla Chiesa cattolica (ai suoi organi, ai suoi beni ed ai suoi enti) una posizione di particolare favore, senza comprimere le altre confessioni. Successivamente, questa qualificazione è stata contraddetta proprio dalla politica legislativa dello Stato orientata in senso contrario alle concezioni cattoliche (ad es., attraverso le leggi sullo scioglimento del matrimonio).
Oggi lo Stato considera con favore la Chiesa cattolica, ma nella sua azione esso è ispirato da principi laici. Questo atteggiamento trova giustificazione in 2 divere fonti:
- Nella Costituzione. Al riguardo, occorre ricordare che l’Assemblea costituente rigettò un emendamento diretto a riconoscere che “La religione cattolica è religione ufficiale della Repubblica italiana”. Da sottolineare che una parte della dottrina si era domandata se attraverso la menzione dei Patti del 1929, la Costituzione avesse richiamato l’art. 1 del Trattato del Laterano, con la conseguenza che lo Stato italiano doveva essere considerato confessionista e che la Chiesa cattolica avrebbe avuto una posizione speciale nell’ordinamento statuale. Tuttavia, il principio confessionista è espressamente abrogato dalla Costituzione stessa quando essa afferma i principi di libertà ed uguaglianza.
- Nell’ Accordo del 1984 con la Santa Sede. Con tale accordo le parti hanno convenuto di “Non considerare più in vigore il principio originariamente richiamato dai Patti lateranensi, della
In questi anni i Savoia cercavano di aprire delle trattative con la Santa Sede per una riforma dei vecchi concordati piemontesi, ma Papa Pio IX non era disposto ad alcuna concessione. Fallite le trattative, il Parlamento approvò 2 leggi proposte dal Guardasigilli Siccardi:
- La prima abolì ciò che rimaneva del privilegio del foro ecclesiastico.
- La seconda concesse l’autorizzazione agli acquisti degli enti. Nel 1848 viene soppressa la Compagnia di Gesù, vietando ogni sua adunanza in qualunque numero di persone e la corporazione delle Dame del Sacro Cuore di Gesù. Si trattava di un provvedimento tipicamente giurisdizionalista e per nulla liberale (escludeva il diritto di associazione e di riunione degli stessi). Dunque, la Destra storica sebbene ispirata dalle idee liberali, utilizzava gli strumenti del giurisdizionalismo per raggiungere i suoi scopi. La prassi giurisdizionalista fu portata avanti negli anni seguenti quando vennero soppresse molte associazioni religiose a seguito della cernita tra enti ecclesiastici utili ed inutili. Infine è di stampo giurisdizionalista il decreto luogotenenziale che soppresse tutte le associazioni religiose incamerandone il patrimonio allo Stato, in quanto la Destra storica riteneva che in caso di necessità lo Stato poteva disporre del patrimonio ecclesiastico.
Il problema della situazione giuridica della Santa Sede presenta in Roma e del Papa fu risolto con la L. 214/1871 (c.d. Legge delle Guarentigie ). Essa è divisa in 2 titoli:
- Il primo titolo è dedicato alle prerogative del Sommo Pontefice e della Santa Sede.
- Il secondo titolo è destinato a disciplinare le relazioni fra Stato e Chiesa. Tale legge è il risultato di una commistione fra principi giurisdizionalisti e principi separatisti. In particolare, lo Stato rinunciava all’esercizio di un dato numero di poteri di controllo sulla Chiesa, ma era competente a dettare in modo unilaterale le norme attinenti alle garanzie offerte alla Santa Sede e al Papa.
Caduta la Destra storica nel 1876, la politica ecclesiastica mantiene il suo indirizzo liberale-giurisdizionalista. Nell’ultimo ventennio dell’800 vi furono numerosi provvedimenti in materia ecclesiastica, di stampo giurisdizionalista liberali e separatisti, non accettabili dalla Chiesa (ad es., si secolarizza il giuramento dei testimoni; il codice penale del 1889 tutelava la libertà religiosa; lo Stato attribuisce a sé le rendite dei benefici ecclesiastici senza titolare). Alla morte di Pio IX, venne eletto Papa Leone XIII, uomo di grande cultura e di mente aperta. Continua a non raggiungersi alcuna intesa tra lo Stato e la Santa Sede, tanto più che i politici ritenevano la questione definitivamente risolta con la Legge delle Guarentigie.
È necessario sottolineare che i cattolici non potevano partecipare alle competizioni elettorali politiche, poiché la Sacra Penitenzieria aveva dichiarato che tale partecipazione “ non expedit ”, ossia non era opportuna. In questo modo si volevano indebolire le nuove istituzioni.
Il non expedit fu attenuato nel 1904 dall’enciclica “Il fermo proposito” di Pio X, il quale ha incoraggiato i cattolici a partecipare al potere legislativo. Nel 1913 con il Patto Gentiloni , Giolitti e Gentiloni (quest’ultimo era il presidente dell’Unione cattolica italiana) diedero vita ad un’intesa elettorale da cui nacque l’alleanza politica fra i cattolici ed i liberali conservatori. La prima guerra mondiale influì su queste vicende, in quanto nessun cattolico rifiutò di combattere soltanto perché secondo la Santa Sede la questione romana non era stata risolta. Finita la guerra, la politica vide irrompere sulla sua scena, attraverso il suffragio universale, i partiti di massa :
- Il partito socialista.
- Il partito popolare italiano (di cui era animatore Luigi Sturzo, un sacerdote italiano). Dunque, il non expedit fu definitivamente abolito. La fine della guerra e l’inizio delle trattative per la pace diedero occasione ai Presidenti del Consiglio del tempo di avere contatti con i rappresentanti della Santa Sede in vista di una soluzione amichevole della questione romana. Tuttavia, tali contatti non andarono oltre ad alcuni incontri personali, in quanto la situazione politica e sociale non consentiva ai Governi del tempo decisioni impegnative. L’incomunicabilità tra i partiti di massa e la loro crisi, insieme ad altri fattori, avrebbe favorito nel 1922 l’ascesa al potere del fascismo, che avrebbe ripreso la politica legislativa in materia ecclesiastica.
- Il secondo periodo va dal 1922 al 1947. Il movimento fascista inizialmente non aveva una propria ideologia politica. Alle elezioni del 1919 i fasci esposero un programma che ricavava alcune idee della sinistra italiana. Fra queste, la tesi che occorreva di nuovo devolvere allo Stato i beni ecclesiastici (programma era anticlericale) ma non riuscirono a mandare alcun deputato in Parlamento. Con le elezioni del 1921, ottenne il mandato parlamentare Mussolini. Nel suo primo discorso alla Camera mostrò che il programma di politica ecclesiastica del fascismo era cambiato: trattando della politica estera, sottolineò come mantenere buoni rapporti con il Papato era necessario per accrescere l’influenza dell’Italia nel mondo. Inoltre, la religione cattolica viene considerata un mezzo utile per cementare l’unità spirituale della nazione.
Tra le prime norme a favore della religione cattolica si segnalano la legge sulla stampa, che reintroduceva il delitto di vilipendio della religione di Stato; ed il regio decreto disciplinante i programmi didattici di istruzione elementare che prevedeva che la dottrina cattolica fosse fondamento e coronamento dell’istruzione. Poi, nel 1925 il governo istituì una commissione mista per la revisione della legislazione ecclesiastica, alla quale partecipavano a titolo personale alcuni ecclesiastici. Tali lavori furono successivamente abbandonati in quanto la Santa Sede affermò essi non la impegnavano in alcun misura. Nel frattempo i partiti politici erano stati sciolti ed il fascismo aveva tutto il potere per sé. In tale clima iniziarono nel 1926 le trattative per la stipulazione di quegli accordi che avrebbero preso il nome di Patti lateranensi.
Gli unici ad opporsi furono i partiti della sinistra laica, ossia il Partito d’azione ed il Partito repubblicano. In relazione all’art. 7 Cost. (riguardante il richiamo dei Patti Lateranensi nella Costituzione), i deputati del Partito liberale erano divisi fra favorevoli e contrari; mentre la Democrazia cristiana (appoggiato dal PCI, partito comunista italiano che voleva salvaguardare la pace religiosa degli italiani) seguì puntualmente le direttive della Santa Sede, secondo la quale era necessario confermare tali accordi. La menzione dei Patti nella Costituzione ebbe l’effetto di consolidare quegli accordi.
La Cassazione distingueva le norme costituzionali in 3 categorie:
- Precettive di immediata attuazione.
- Precettive ad esecuzione differita.
- Programmatiche. Per il Ministero dell’Interno, le norme sulla libertà religiosa non erano precettive e ciò comportò una limitazione della libertà delle confessioni di minoranza, in quanto lo Stato italiano praticava un confessionismo di fatto , nel senso che esso non affiorava dalla Costituzione formale, ma era un dato politico caratterizzante l’ordinamento. Soltanto alla fine della seconda legislatura repubblicana la Corte costituzionale ripristinò la libertà di culto delle minoranze religiose, facendo venir meno il confessionismo. In tal clima si accese una forte la polemica contro i Patti del 1929, condotta soprattutto da intellettuali della sinistra laica che ebbe la sua espressione più organica nel convegno “Amici del Mondo” del 1957 su Stato e Chiesa, concluso con una mozione che auspicava la denuncia dei Patti lateranensi e l’instaurazione di un regime separatista. Tuttavia, il periodo dei governi di centro-sinistra fu un caratterizzato da un immobilismo che annullò tutti i progetti riformatori. In tale clima era difficile pensare ad una revisione del Concordato, ma fu proprio nel tramonto dell’esperienza dei governi di centrosinistra che nel 1965 Lelio Basso presentò una mozione che poneva la questione della revisione del vecchio Concordato (tale proposta nasce dal fatto che era stata vietata in Roma la rappresentazione “Vicario” perché ritenuta in contrasto con il carattere sacro della città). Tale mozione fu approvata, dando così via al procedimento di revisione del Concordato durato 9 anni dall’ordine del giorno e conclusosi soltanto nel 1984.
Nel 1968, il Ministro di Grazia e Giustizia nominò una commissione per studiare le proposte da presentare alla Santa Sede. Il primo terreno di scontro si ebbe nel 1966 a causa della proposta di legge circa l’ introduzione del divorzio in Italia, al quale la Santa Sede si opponeva fortemente, in quanto si prevedeva l’applicazione della legge anche ai matrimoni concordatari. Entrata in vigore tale legge, nel 1970 un comitato di cattolici appoggiato dalla Chiesa propose nei suoi confronti un referendum abrogativo. Le trattative con la Santa Sede per la revisione del Concordato hanno avuto effettivo inizio soltanto dopo la consumazione di questa vicenda, quando era in carica il primo dei governi di solidarietà nazionale.
Il nuovo quadro politico determinò una parlamentarizzazione dell’accordo , nel senso che si abbandonarono le trattative riservate. Il governo presentò al Parlamento le prime tre bozze predisposte dalla Commissione paritetica italo-vaticana ed un promemoria della discussione che aveva preceduto la stipulazione dell’Accordo del 1984. Tuttavia, anche la parlamentarizzazione è stata limitata, in quanto ha riguardato soltanto il testo dell’Accordo del febbraio 1984; mentre dell’importante accordo del novembre 1984 il Parlamento ha preso piena conoscenza in sede di approvazione della legge di autorizzazione alla ratifica. L’ordine del giorno del 1967 aveva constato che alcune norme del Concordato dovevano essere riviste ed armonizzate con la nuova Costituzione. Al riguardo, Arturo Carlo Jemolo teorizzò il criterio delle foglie secche , nel senso che le norme non più attuali di quel testo dovevano essere lasciate cadere. I rapporti tra Stato e Chiesa sono stati giurisdizionalizzati in quanto all’inerzia del Governo si è sostituita l’autorità giudiziaria ordinaria e quella della Corte Costituzionale; ed in quanto il rinnovamento della legislazione ecclesiastica a mezzo di sentenze avveniva in modo unilaterale da parte dello Stato (da qui le proteste della Santa Sede contro le sentenze 16 e 18/1982 della Corte Costituzionale).
Le trattative per la revisione del Concordato si sono svolte attraverso la presentazione di varie bozze di Accordo :
- La prima bozza è stata presentata dal governo Andreotti nel 1976 alla Camera dei deputati. Il progetto è stato molto criticato perché manchevole sotto vari aspetti.
- La seconda bozza è stata presentata dallo stesso governo ai gruppi senatoriali nel 1977.
- La terzo bozza è stata presentata al Senato nel 1978.
- La quarta e la quinta bozza sono state elaborate dalla Commissione italo- vaticana.
- La quinta bozza bis è stata frutto di una revisione effettuata da una Commissione di studio presso la Presidenza del Consiglio.
- LA sesta bozza è stata formulata nuovamente dalla Commissione italo- vaticana. Il contenuto del progetto definitivo è stato poi esposto in sintesi nel promemoria della Presidenza del Consiglio ai parlamentari. Il tratto comune di tali progetti è stato quello di lasciare ad un’altra intesa la disciplina della materia degli enti e del patrimonio della Chiesa, di cui l’art. 7 ha previsto soltanto alcuni dei principi fondamentali. L’Accordo del 18 febbraio 1984 è stato stipulato in forma solenne in territorio italiano a Villa Madama dal Segretario di Stato Cardinale Agostino Casaroli e dal Presidente del Consiglio Bettino Craxi. Tale atto è stato qualificato dalle parti come “ Accordo di modificazioni del Concordato Lateranense ”. Anche se questo Accordo presenta collegamenti con il vecchio Concordato, dal punto di vista sostanziale, esso ed il successivo Protocollo dello stesso anno formano un nuovo Concordato, perché nulla rimase del vecchio. Fra il vecchio Concordato del 1929 ed i nuovi Accordi del 1984 vi è una notevole differenza quantitativa : il vecchio Concordato conteneva in 45 articoli tutte le norme e tutti i principi che le parti avevano riconosciuto come
