cartilha estatuto cidade, Notas de estudo de Urbanismo

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CIDADE

E S T A T U T O

p a r a c o m p r e e n d e r …

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CIDADE

E S T A T U T O

p a r a c o m p r e e n d e r …

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Realização

Apresentação

O Brasil é um dos países que mais rapidamente se urbanizou em todo o mundo. Em 50 anos nos transformamos de um país rural em um país eminentemente urbano, onde 82% da população moram em cidades. Este processo de transformação do habitat e da sociedade brasileira produziu uma urbanização predatória, desigual e, sobretudo, iníqua. O Estatuto da Cidade representa o encontro do país com sua face urbana, com um futuro que esperamos, irá transformar a herança do passado.

Poucas leis na história nacional foram construídas com tanto esforço coletivo e legitimidade social. Esta é a grande vitória do Estatuto, que no entanto somente se efetivará na medida em que as forças sociais que o construíram, o tornem realidade e façam valer as importantes conquistas nele contidas.

Seus princípios fundamentais: a gestão democrática; a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização; a recuperação dos investimentos do poder público que tenham resultado em valorização de imóveis urbanos e o direito a cidades sustentáveis, à moradia, à infra-estrutura urbana e aos serviços públicos, conferem aos municípios novas possibilidades e oportunidades de gestão e financiamento de seu desenvolvimento.

A SEDU/PR - Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República e a CAIXA - Caixa Econômica Federal, a Câmara de Deputados por meio da CDUI - Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior , no exercício de suas missões institucionais, promoverão esforços para, em conjunto, com municípios, estados e demais agentes públicos e privados, implementar o Estatuto em sua globalidade, inaugurando um novo marco na administração pública brasileira, de responsabilidades sociais solidárias, na busca e materialização de uma melhor qualidade de vida para as atuais e futuras gerações.

Agradecimentos

As instituições promotoras desta publicação agradecem às entidades abaixo nominadas por sua contribuição na discussão, programação e divulgação do Estatuto da Cidade.

CONFEA - Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia FASE - Solidariedade e Educação FNA - Federação Nacional de Arquitetos Fundação Bento Rubião IAB - Instituto de Arquitetos do Brasil IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBASE - Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas Instituto Pólis IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPPUR/UFRJ - Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal MMC - Movimento Moradia - São Paulo Movimenro Pró-Favela - Rio de Janeiro MSTC - Movimento Sem-Teto - São Paulo Sindicato dos Engenheiros de São Paulo Sindicato dos Engenheiros do Rio de Janeiro UMC - União dos Movimentos de Moradia - São Paulo

ANO % POPULAÇÃO URBANA 1900 9, 1920 10, 1940 31, 1950 36, 1960 44, 1970 55, 1980 67, 1990 75, 2000 81,

As já densas e grandes cidades se expandiram formando regiões metropolitanas, com extensas periferias ocupadas por população pobre expulsa das áreas centrais ou atraída de outros pontos do território brasileiro em busca de trabalho, renda e acesso a bens, serviços e equipamentos urbanos. Os moradores das periferias continuam desprovidos de infra-estrutura básica, a cada dia mais distantes dos centros urbanos e ainda têm que enfrentar, em seus obrigatórios deslocamentos para as áreas centrais, o insuficiente e caro sistema de transporte. O que encontramos nas grandes cidades, contudo, podemos observar, de forma semelhante, nas médias e menores. A diferença está na proporção em que as questões, diversificadas e recorrentes, se apresentam, todas demandando complexa solução. Os problemas urbanos não são novos. Fazem parte do quotidiano de nossas cidades e cada vez mais se avolumam: periferias longínquas e desprovidas de serviços e equipamentos urbanos essenciais; favelas, invasões, vilas e alagados nascem e se expandem; a retenção especulativa de terrenos é constante; o adensamento e a verticalização sem precedentes podem ser verificados com freqüência; a poluição de águas, do solo e do ar assume grandes proporções; dentre outros variados e negativos aspectos. A distribuição dos benefícios decorrentes do processo de urbanização é historicamente injusta e resultante de décadas de descaso, de incompreensão, de preconceito, e de atuação privilegiada voltada apenas para alguns setores da cidade. O quadro urbano atual se constitui em um dos maiores desafios neste século que se inicia. Atuações sucessivas, porém pontuais, foram comprovadamente insuficientes para diminuir ou resolver as questões mais agudas da maioria da população brasileira, que é pobre, e se encontra vivendo precariamente em nossas cidades.

CRESCIMENTO DA POPULAÇÃO URBANA NO BRASIL

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE

adensamento e verticalização

poluição

de águas, do solo e do ar

periferias longínquas

e desprovidas de serviços e

equipamentos urbanos essenciais

CORTIÇOS

FAVELAS

INVASÕES

VILAS VILAS

ALAGADOS ALAGADOS

Históricas reivindicações populares quanto ao direito de todos os cidadãos à cidade – especialmente articuladas no movimento pela reforma urbana – se apresentaram com força ao longo da elaboração da Constituição Federal de 1988, assumindo destacado papel.

Pela primeira vez, é bom frisar, a cidade foi tratada na Constituição Federal, que nasceu com o intuito de assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social.

No estabelecimento da nova Constituição o país alcançou, também, um novo e promissor patamar com a incorporação, na lei fundamental, da participação popular nas decisões de interesse público. Este direito vem aos poucos sendo incorporado pelo poder público para levar adiante suas ações.

A inclusão dos artigos 182 e 183, compondo o capítulo da Política Urbana foi uma vitória da ativa participação de entidades civis e de movimentos sociais em defesa do direito à cidade, à habitação, ao acesso a melhores serviços públicos e, por decorrência, a oportunidades de vida urbana digna para todos.

Durante onze anos de tramitação legislativa, muitos foram os embates onde se explicitaram os conflitos entre inúmeros e diversificados interesses em jogo sobre o futuro destino de nossas cidades. A construção do Estatuto da Cidade foi longa e difícil, entretanto, nele estão garantidos princípios há muito desejados.

O Estatuto da Cidade reúne importantes instrumentos urbanísticos, tributários e jurídicos que podem garantir efetividade ao Plano Diretor, responsável pelo estabelecimento da política urbana na esfera municipal e pelo pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, como preconiza o artigo 182.

O QUADRO URBANO ATUAL

é um dos maiores desafios do século que se inicia

históricas

REIVINDICAÇÕES POPULARES

movimento pela Reforma Urbana

PARTICIPAÇÃO POPULAR

nas decisões de interesse público

pela primeira vez a CIDADE é tratada na

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

O ESTATUTO DA CIDADE

instrumentaliza o município para garantir o pleno desenvolvimento das

FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE E DA

PROPRIEDADE URBANA

maneira, e ativamente, seu papel de sujeitos, responsáveis que são pela formulação, implementação e avaliação da política urbana, permitindo que, de fato, todos os moradores de nossas cidades participem do processo e sejam os beneficiários de suas justas ações.

O presente trabalho apresenta os principais conceitos e as inovações presentes na Lei no^ 10.257/2001 – Estatuto da Cidade e está organizado em cinco partes.

Na primeira são abordadas as diretrizes gerais do Estatuto, apresentando as metas que se desejam ver atendidas e que envolvem todas as esferas do poder público – municipal, estadual e federal. Na segunda se aborda a gestão democrática nas cidades, importante conquista dos movimentos populares, hoje gravada em lei. A seguir o plano diretor é apresentado, enfatizando seu papel como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, as suas recentes características e as possibilidades para atuação na esfera local. Na quarta parte se encontram os instrumentos previstos para se alcançar os importantes princípios de função social da propriedade, de justa distribuição dos benefícios e dos ônus decorrentes da urbanização e a primazia do interesse público nas ações relativas à Política Urbana.

Por fim, em anexo, se encontram, na íntegra, o texto do capítulo constitucional relativo à Política Urbana (artigos 182 e 183) e o Estatuto da Cidade, bem como as razões que levaram ao veto de determinados artigos propostos.

diretrizes gerais

gestão democrática da cidade

plano diretor

instrumentos previstos

estrutura do trabalho

diretrizes gerais diretrizes gerais

A Le i no^ 10.257 de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade – vem regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, que conformam o capítulo relativo à Política Urbana.

O artigo 182 estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo que o instrumento básico desta política é o Plano Diretor.

O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirá o seu domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Este artigo abriu a possibilidade de regularização de extensas áreas de nossas cidades ocupadas por favelas, vilas, alagados ou invasões, bem como loteamentos clandestinos espalhados pelas periferias urbanas, transpondo estas formas de moradia para a cidade denominada formal.

O Estatuto da Cidade ao regulamentar as exigências constitucionais reúne normas relativas a ação do poder público na regulamentação do uso da propriedade urbana em prol do interesse público, da segurança e do bem- estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Além disso, fixa importantes princípios básicos que irão nortear estas ações.

O primeiro deles é a função social da cidade e da propriedade urbana. A Constituição Federal em seu artigo 5o, incisos XXII e XXIII, dispôs que é

artigo 183

artigo 182 a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade

institui o usocapião urbano, possibilitando a regularização de extensas áreas ocupadas por favelas, vilas, alagados, invasões ou loteamentos clandestinos

Estatuto da Estatuto da

CidadeCidade

reúne normas relativas à ação do poder público

Constituição

Federal

capítulo da Política Urbana

melhor solução para a questão em debate, tendo em vista o conforto e a segurança de todos os cidadãos.

Antiga reivindicação dos movimentos populares, a justa distribuição dos benefícios e dos ônus decorrentes do processo de urbanização é outro importante princípio presente no Estatuto que reafirma a obrigatoriedade do poder público de agir em prol do interesse coletivo.

Com este princípio busca-se a garantia de que todos os cidadãos tenham acesso aos serviços, aos equipamentos urbanos e a toda e qualquer melhoria realizada pelo poder público, superando a situação atual, com concentração de investimentos em determinadas áreas da cidade, enquanto sobre outras recaem apenas os ônus. Em geral, estas áreas, onde já não se realizavam investimentos, coincidem com os setores urbanos ocupados pela população pobre, que permanecem, muitas vezes, “abandonadas” pelo poder público.

Na busca da justa distribuição de benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização, o poder público passa a atuar em sintonia com outro importante princípio do Estatuto da Cidade que é a recuperação de parcela da valorização imobiliária gerada pelos investimentos públicos em infra-estrutura social e física realizados com a utilização dos impostos recolhidos – pagos por todos

• que, até agora, vinham sendo apropriados, privadamente por parcela privilegiada da população.

Aqui, mais uma vez, o Estatuto busca reverter o quadro encontrado com freqüência em nossas cidades onde o comportamento, histórico e habitual, dos proprietários de imóveis urbanos ou de empresários imobiliários causa nocivos rebatimentos no tecido urbano e oneram a administração pública. Com a aquiescência do próprio poder público, estes proprietários retêm áreas, como reserva especulativa, aguardando a crescente valorização da propriedade e se beneficiam diretamente com a implantação de infra-estrutura

dos benefícios e dos ônus decorrentes do processo de urbanização

decorrente dos investimentos públicos em infra-estrutura social e física

justa distribuição

recuperação

da valorização

imobiliária

tenham acesso aos serviços, aos equipamentos urbanos e a toda e qualquer melhoria realizada pelo poder público

garantia de que todos os cidadãos

básica e instalação de equipamentos urbanos em seu entorno imediato. A realização pelo governo municipal de obras infra-estruturais, em geral, atende às demandas mais prementes da população ou resultam da implantação de empreendimento de porte, e de interesse de determinados grupos empresariais locais, em área próxima. Assim, estas propriedades recebem, gratuitamente, toda a infra-estrutura e os equipamentos urbanos básicos, alcançando, no mercado imobiliário, valores consideráveis.

Outro importante princípio do Estatuto é a adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens de diferentes segmentos sociais. Neste item se evidencia a obrigatoriedade de ajuste de todos os instrumentos de gestão financeira da administração municipal aos objetivos do desenvolvimento urbano construídos, coletivamente, pelo poder público e pelos diferentes setores sociais. Cabe lembrar que este princípio se integra aos artigos da denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.

O Estatuto indica, ainda, a conveniência de se evitar conflitos entre as esferas de governo na área urbanística e, ao mesmo tempo, aponta a necessária ação de Estados e Municípios na edição de suas legislações urbanísticas, complementando e implementando as disposições gerais produzidas pela União, dando assim plena concretude ao desenvolvimento urbano.

As atribuições do poder público municipal foram expandidas após a promulgação da Constituição Federal. Nela, o Município ganha destaque na organização político-administrativa do país, sendo dotado de autonomia política, administrativa, financeira e legislativa. As possibilidades de ação do poder público municipal, com a vigência do Estatuto, se ampliam e se consolidam.

União

Estados

Municípios

adequação dos instrumentos de política

econômica, tributária e financeira dos

gastos públicos aos objetivos do

regras gerais para evitar conflitos

entre as esferas de governo na área

urbanística

desenvolvimento urbano

Sobre este tema, o Estatuto da Cidade apresenta caminhos a serem seguidos e estabelece objetivos claros a alcançar, em sintonia com os acordos decorrentes da Conferência Mundial sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, ECO-92, realizada na cidade do Rio de Janeiro, e com as recomendações da Agenda Habitat II resultantes da Conferência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos, realizada na cidade de Istambul em 1996.

A adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana devem ser compatíveis com os limites de sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência. O Estatuto, com esta diretriz, recomenda que a produção e o consumo de bens e de serviços respeite e vise uma sociedade mais justa (sustentabilidade social); a preservação e utilização racional e adequada dos recursos naturais, renováveis e não renováveis, incorporados às atividades produtivas (sustentabilidade ambiental); e a gestão e aplicação mais eficientes dos recursos para suprir as necessidades da sociedade e não permitir a submissão absoluta às regras de mercado (sustentabilidade econômica).

Prevê-se, também, a proteção, a preservação e a recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico. Esta é mais uma importante medida para se obter a garantia da convivência vital entre o homem e o meio, bem como para a manutenção de nossa história urbana, seja ela local, regional ou nacional. De modo a evitar e, também, corrigir as distorções do crescimento urbano, e seus negativos efeitos sobre o meio ambiente, deverá ser perseguida a cooperação entre os governos federal, estadual e municipal, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade, no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social. Além disso, deverão ser objeto de atenção de todos os governos, o planejamento do desenvolvimento das cidades; da distribuição espacial da população; e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência.

governo

cooperação entre

iniciativa privada

sociedade civil no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social

adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana

proteção, preservação e recuperação do patrimônio natural e construído

compatíveis com os limites de sustentabilidade ambiental, social e econômica

O Estatuto se refere, também, à integração e complementariedade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento econômico do Município e sua área de influência. É comum o tratamento pontual e privilegiado, com investimentos públicos, em parte da área urbana ou em parte da área rural do território municipal. O Estatuto afirma a necessidade de integração e articulação entre as áreas urbanas e rurais, especialmente em função do Plano Diretor, que deve contemplar o Município como um todo.

A regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população pobre também estão previstas. O poder público municipal deverá se responsabilizar pelo estabelecimento de normas especiais de urbanização, de uso e ocupação do solo e de edificação, consideradas a situação sócio- econômica da população atendida e, também, fixará, para estas áreas, as normas ambientais pertinentes. Esta recomendação vem de encontro às antigas reivindicações da população moradora de favelas, invasões, vilas ou de alagados que, em alguns casos, até já foram urbanizadas e continuam sem a regularização fundiária. Casos também existem em que a população adquiriu o terreno onde se encontra a denominada favela e, mesmo assim, continua sendo percebida como ocupante “ilegal” da área. As situações são as mais diversas, contudo, esta diretriz geral para a ação do poder público municipal, apoiada nos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, poderá inverter o quadro de ocupações “ilegais” e promoverá a regularização urbanística em nossas cidades.

Ainda, em atendimento às necessidades de grandes contigentes populacionais pobres, o Estatuto da Cidade indica que devem ser desenvolvidos esforços para a simplificação da legislação de parcelamento, de uso e ocupação do solo, de modo a facilitar o enquadramento das construções, realizadas pela própria população, às normas estabelecidas para as edificações, com o objetivo de possibilitar a redução de custos nos processos construtivos adotados e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais.

integração e

complementariedade entre as atividades urbanas e rurais

regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população pobre

simplificação da legislação de parcelamento, de uso e ocupação do solo

PAR PARTICIPTICIPAÇÃOAÇÃO

da populaçãopopulação

órgãos colegiados de

política urbana

CIDADES CIDADES organizações complexas

debates

audiências

consultas políticas

conferências

planos e projetos de lei de

iniciativa popular

referendos

plebiscitos

GESTÃOGESTÃO

gestão gestão

democrática da cidadedemocrática da cidade

Um dos grandes avanços na Constituição Federal foi a incorporação da participação dos cidadãos nas decisões de interesse público, após anos de luta dos movimentos populares. Há, contudo, muito ainda a caminhar neste universo de conflitos entre os diversificados interesses presentes no jogo urbano.

O Capítulo IV do Estatuto da Cidade é dedicado à gestão democrática da cidade, onde a participação popular assume papel destacado e extrema importância. O interesse da população em participar pode encontrar lugar em todas as dimensões da política urbana, ou seja, desde a formulação do Plano Diretor, a sua negociação e aprovação na Câmara, até sua implementação e nas permanentes revisões.

Além disso, a gestão da cidade será democrática a partir da constituição de órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências, consultas públicas, conferências, planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos e plebiscitos.

As cidades são organizações complexas onde se desenvolve, permanentemente, uma intrincada teia de relações, individuais e coletivas, que se apresentam como um jogo permanente e dinâmico de variados interesses em conflito.

Alguns costumam ver a cidade dividida em duas: a formal e a informal. Na primeira, moram, trabalham, circulam e se divertem os privilegiados grupos que têm acesso aos sofisticados investimentos públicos. A outra, denominada informal, está ocupada por população pobre que também trabalha, circula e

democrática

CIDADE

VIDA URBANA

USO DO SOLO

se diverte na cidade, porém, mora em favelas, em loteamentos irregulares e loteamentos ilegais que cresceram e se expandiram sem a ação efetiva do poder público na dotação necessária dos serviços e equipamentos urbanos básicos. Entre estes dois extremos – antagônicos, concorrentes e complementares – se desenvolve a vida urbana brasileira. Em maior ou menor grau esta situação é encontrada em nossas cidades, das bem pequenas às metrópoles. Problemas como a pouca ou precária disponibilidade de áreas, elevado preço da terra, crescimento e expansão urbana em reduzido período de tempo, a densa ocupação de favelas e loteamentos irregulares e clandestinos sem infra- estrutura básica e equipamentos essenciais retratam o uso desigual e injusto do solo em nossas cidades e são fatores-chave para a luta desenvolvida em prol da gestão urbana democrática. O Estatuto da Cidade, ao prever um capítulo dedicado à gestão democrática, evidencia que sem a compreensão mais profunda dos processos e conflitos em jogo na questão urbana, dificilmente se atenderá aos princípios constitucionais de direito de todos à cidade, da função social da propriedade e da justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização. O Estatuto apresenta a possibilidade concreta do poder público local agir, através da política urbana, sobre os processos em curso, mediando os conflitos decorrentes da vida na cidade. O município, como importante agente do desenvolvimento que é, deve atuar em função do interesse público reunindo as demandas e orientando as ações dos demais agentes – população e empresariado. As disputas presentes nas relações de poder impuseram a democratização das ações públicas, especialmente na esfera municipal, voltadas para os interesses e direitos de todos, incorporando uma nova dimensão à gestão.

formal

informal

desigual e injusto

mediador dos conflitos na

poder público

pouca disponibilidade de áreas

elevado preço da terra

crescimento e expansão urbana

ausência de infra-estrutura

e equipamentos

densa ocupação

loteamentos clandestinos e favelas