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Resumo de Orçamento & Finanças
O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO
O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do qual se Elabora , Aprova , Executa , Controla e Avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.
Este conceito terá um alcance ainda mais amplo se incluir todos os demais instrumentos previstos além do orçamento propriamente dito, que é apenas uma etapa detalhada da execução do plano plurianual, complementado por planos nacionais, regionais e setoriais, e cujas diretrizes orçamentárias orientam a sua elaboração e execução.
Tudo se passa de acordo com uma concepção abrangente, sistemática e continuada, a que se pode denominar planejamento. No Brasil, a filosofia que permeia o planejamento governamental é a da orientação indicativa, consoante o texto da Constituição Federal. É fácil, assim, perceber como o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, este bem mais restrito, de duração rigorosamente definida e representado por etapas sucessivas e não superpostas.
O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício financeiro, uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário: elaboração da proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e, por fim, controle e avaliação do orçamento.
Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre primeiro de janeiro e trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos órgãos/entidades do setor público.
O art. 34 da Lei nº 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispõe que “...pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente emprenhadas.” É o Regimento Misto da Contabilidade Pública, de Caixa para as Receitas e de Competência para as Despesas.
ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
Esta fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser compatível com os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo. Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judiciário, e o Ministério Público têm autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já estabelecidos pelos planos e diretrizes (nos últimos anos, as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm definido os parâmetros das despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário e Ministério Público, segundo Grupo de Natureza e Despesa – GND).
O Órgão Central do Sistema de Orçamento (MOG/SOF) fixa parâmetros a serem adotados no âmbito de cada Órgão/Unidade Orçamentária. Há dois níveis de compatibilização e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as unidades de cada Órgão; o segundo, já no âmbito do Órgão Central do Sistema de Orçamento, entre os vários órgãos da Administração Pública.
Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da República encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional.
Entende-se assim porque a iniciativa em matéria orçamentária é do Poder Executivo e a competência é do Legislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei não tivesse de retornar à sanção do Presidente da República.
Vale notar que antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o Órgão Central de Orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a participação do Setor Público no PIB e a previsão de arrecadação elaborada pela Secretaria da Receita Federal. As últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias trazem em seu texto metas de resultados primários, em função do PIB, a serem observadas quando da elaboração da proposta de orçamento.
O volume de dispêndios assim estabelecido determinará a quantificação da demanda financeira e servirá para formular o limite da expansão ou retração da despesa.
Os recursos financeiros serão determinados em função dos seguintes fatores:
- comportamento da arrecadação tributária;
- política de endividamento; e
- participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas.
No processo de programação, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira, quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do equilíbrio entre receitas e despesas públicas).
Na consolidação das propostas, nos níveis central ou setoriais, pode-se conduzir a alterações nos dispêndios ou nas disponibilidades financeiras.
É importante que a programação financeira que se realiza no âmbito de cada setor da Administração Pública e que reflete a expressão financeira das metas físicas seja procedida respondendo as seguintes indagações:
O que? Definindo o que deve ser realizado por indicação do Plano Plurianual e com a priorização estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Orçamentárias, em seus níveis operacionais, dão o ponto de partida para a elaboração da proposta orçamentária com o oferecimento das propostas parciais que serão consolidadas pelo Órgão Setorial do respectivo Ministério/Órgão, a Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças – COF ou órgãos equivalentes. Esses Órgãos Setoriais, por seu lado, procedem, até o final de julho de cada exercício, ao ajuste e compatibilização da proposta do setor com as Políticas e Diretrizes globais e setoriais do governo (estabelecidas nos planos nacionais, regionais e setoriais, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual). Vale salientar que integram as propostas parciais, além das Unidades Orçamentárias da Administração direta, as entidades da Administração indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o orçamento.
O PLANO PLURIANUAL
O Plano Plurianual – PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art. 165, I e § 1º), vindo a substituir os anteriores Orçamentos Plurianuais de Investimentos. A competência para remetê-lo ao Congresso Nacional é privativa do Presidente da República, pois, de acordo com o art. 84, Inciso XXIII, da CF, compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de orçamento previstas na Constituição. No seio do Parlamento, a proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas, apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão parecer, que após votado na Comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum.
O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.
A lei que instituir o PPA estabelecerá, por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem assim aquelas relativas aos programas de duração continuada (mais de um exercício financeiro).
Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante o período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo no período do Plano.
Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas.
Metas são a tradução quantitativa dos objetivos.
Observação: O conceito de despesas de capital pode ser encontrado no Módulo acerca de despesa pública.
A título de exemplo, a proposta de Plano Plurianual para o período 2000- estabeleceu o seguinte:
Diretrizes Estratégicas:
- consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado;
- promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e oportunidades de renda;
- combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social;
- consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos;
- reduzir as desigualdades inter-regionais;
- promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação.
Macro-Objetivos:
- criar um ambiente macroeconômico favorável ao crescimento sustentado;
- sanear as finanças públicas;
- elevar o nível educacional da população e ampliar a capacitação profissional;
- atingir US$ 100 bilhões de exportação até 2002;
- aumentar a competitividade do agronegócio;
- desenvolver a indústria do turismo;
- desenvolver a indústria cultural;
- promover a modernização da infra-estrutura e melhoria dos serviços de telecomunicações, energia e transportes;
- promover a reestruturação produtiva com vistas a estimular a competição no mercado interno;
- ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do emprego;
- melhorar a gestão ambiental;
- ampliar a capacidade de inovação;
- fortalecer a participação do país nas relações econômicas internacionais;
- ofertar escola de qualidade para todos;
- assegurar o acesso e a humanização do atendimento na saúde;
- combater a fome;
- reduzir a mortalidade infantil;
- erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalhador adolescente;
- assegurar os serviços de proteção à população mais vulnerável à exclusão social;
- promover o desenvolvimento integrado do campo;
- melhorar a qualidade de vida nas aglomerações urbanas e regiões metropolitanas;
- ampliar a oferta de habitações e estimular a melhoria das moradias existentes;
- ampliar os serviços de saneamento básico e de saneamento ambiental das cidades;
- melhorar a qualidade do transporte e do trânsito urbanos;
- promover a cultura para fortalecer a cidadania;
- promover a garantia dos direitos humanos;
- garantir a defesa nacional como fator de consolidação da democracia e do desenvolvimento;
- mobilizar governo e sociedade para a redução da violência.
A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição, para fazer a transição entre o PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias anuais.
OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS E A INTER-RELAÇÃO PLANO/ORÇAMENTO
No atual modelo orçamentário brasileiro existe estreita conexão entre Planejamento e Orçamento, formando assim, um binômio inseparável.
Para os estudiosos da área, distribuição de recursos é Política Pública e deve ter por base o entrelaçamento entre Planejamento/Orçamento/Implementação. Esse entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial com o advento da Lei nº 4.320/64, que pretendeu instituir o Orçamento-Programa , instrumento de alocação de recursos com ênfase não no objeto de gasto, mas no seu objetivo.
De todos os problemas da economia brasileira, um dos mais evidentes tem sido a ausência de planejamento de longo prazo. Os modelos afetados por longos períodos de inflação alta tornam-se estéreis no campo do planejamento, situação essa que compromete a continuidade dos programas e projetos, ensejando o que se costuma chamar, nas palavras de Peter Drucker, de “era da descontinuidade”.
Ainda no dizer de Peter Drucker, “o planejamento de longo prazo não trata de ações futuras; mas da futuridade das atuais decisões”.
É emergencial, portanto, que se persiga a continuidade da estabilidade econômica e de fundamental importância a adoção de planos de longo prazo, seriamente implementados, cujos instrumentos gerenciadores devem ser os Orçamentos Gerais da União, tecnicamente conhecidos como Orçamentos-Programa Anuais, orientados pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias. Este conceito está sendo implementado com a proposta de Plano Plurianual para o período de 2000-2003, cujo grande trunfo reside na introdução do modelo de Gerenciamento de Programas, que permite padronizar a linguagem do PPA e da LOA (Lei Orçamentária Anual).
Nota-se, portanto, a proposital abrangência dessa plano que, em última análise, objetiva propiciar as ações necessárias, tanto em despesas de investimento quanto em despesas de custeio, para que se possa priorizar a solução dos problemas de maior amplitude e relevância para a sociedade.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO tem por principal função o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados nos programas do plano plurianual.
É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro.
