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A LDO é, na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do Orçamento da União, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as disposições do Plano Plurianual.
CONCEITO DE ORÇAMENTO
O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos. Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.”
René Stourn entende: “O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado”, como arrematou o Prof. Amaro Cavalcanti.
EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO
Orçamento Clássico ou Tradicional Antes do advento da Lei nº 4.320, de 17/3/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento tradicional. O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua elaboração não se enfatizava, primordialmente, o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais.
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim, dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de pessoal e compra de material de consumo e permanente para o exercício financeiro. Os órgãos eram contemplados no orçamento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar (inercialidade).
Orçamento de Desempenho ou de Realizações O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações, onde se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto
que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao Sistema de Planejamento.
Orçamento-Programa A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320. O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento- programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.
O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens:
a) melhor planejamento de trabalho; b) maior precisão na elaboração dos orçamentos; c) melhor determinação das responsabilidades; d) maior oportunidade para redução dos custos; e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público; f) facilidade para identificação de duplicação de funções; g) melhor controle da execução do programa; h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter- relacionamento entre custos e programas; j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
a) Orçamento Tradicional x Orçamento-Programa
O Orçamento Tradicional
- não é baseado em uma programação;
- distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.);
- força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos;
- conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas;
composta por 84 (oitenta e quatro) membros titulares, sendo 63 (sessenta e três) Deputados e 21 (vinte e um) Senadores (Resolução nº 2 de 1995-CN).
O Presidente da Comissão designa o Relator-Geral. A este caberá submeter à Comissão um parecer preliminar, em que são fixados parâmetros que orientarão a elaboração dos relatórios parciais e setoriais, inclusive quanto à formulação de emendas.
Os relatórios setoriais são discutidos e votados no âmbito das Subcomissões. Ao Relator- Geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados em cada Subcomissão, vedada qualquer modificação, ressalvadas as alterações por ele propostas e aprovadas pelo Plenário da Comissão, bem como as decorrentes de destaques aprovados pela Comissão.
O Relatório-Geral é discutido e votado pelo Plenário da Comissão e, posteriormente, submetido ao Plenário do Congresso Nacional.
Aprovada a redação final, o projeto é então encaminhado à sanção do Presidente da República. A devolução para sanção deve ocorrer até o encerramento da sessão legislativa.
Por conseguinte, a sessão não poderia ser encerrada sem a aprovação e o encaminhamento do projeto de lei orçamentária ao Executivo.
SANÇÃO E VETO
O Presidente da República terá 15 (quinze) dias úteis, a contar da data do recebimento do projeto, para sancioná-lo. Poderá também vetá-lo, no todo ou em parte, comunicando o fato em 48 (quarenta e oito) horas ao Presidente do Senado Federal, expondo seus motivos.
O silêncio importa sanção.
Na ocorrência de veto, ele será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 (trinta) dias de seu recebimento. Não havendo deliberação, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, com exceção das medidas provisórias.
Para que o veto seja rejeitado, isto é, para que se restabeleça o texto aprovado originalmente pelo Plenário, é necessária maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto.
Se o veto for derrubado, o projeto será enviado, para promulgação, ao Presidente da República.
No caso de o Presidente não promulgar a lei – nas hipóteses de silenciar até 48 (quarenta e oito) horas após sua aprovação ou derrubada de veto – cabe ao Presidente do Senado e, em igual prazo, ao seu Vice-Presidente, fazê-lo.
Ressalte-se que a publicação da lei e, portanto, sua entrada em vigor só se dará com a sanção pelo Presidente da República ou a promulgação pelo Presidente ou Vice- Presidente do Senado.
NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
Há um processo, todo especial, de elaboração legislativa em relação ao orçamento, como vimos. O Executivo apresenta a proposta orçamentária ao Legislativo e, ao aprová-la, é remetida novamente ao Chefe do Executivo, que a transforma em lei. A discussão sobre a Natureza Jurídica do Orçamento recai, exatamente, nesta situação: que tipo de lei ele traz consigo? Qual a origem desta lei? Convém ressaltar, desde logo, que no sentido formal o Orçamento proporciona o surgimento de uma lei, pois ela estará submetida a um processo de elaboração legislativa, como as demais outras normas, ao ser sancionado o projeto de lei receberá um número de lei, numeração que obedece ao critério cronológico, é objeto de sanção, sujeitando-se, ainda, à
sua publicação pela Imprensa Oficial. O Orçamento, portanto, é lei em seu sentido formal, isto é, textual.
Apesar deste entendimento generalizado, em seu sentido material, vale dizer, no seu conteúdo, os autores dividem sua opinião.
Carvalho de Mendonça, citado por Alberto Deodato, está “entre os que não definem como lei, justifica a sua posição, dizendo que os atos orçamentários não têm as condições de generalidade, constância ou permanência que dão cunho à verdadeira lei; não encerram declaração de direito; e não são mais do que medidas administrativas tomadas com intervenção do aparelho legislativo”.
Léon Duguit pensa que o orçamento de gastos não é mais que um ato administrativo, enquanto que o de recursos, nos países onde impera o princípio da anualidade dos impostos, contém regras legislativas materiais.
Para a perfeita compreensão da matéria devemos entendê-la da seguinte maneira:
a) há, em nosso ordenamento jurídico várias leis que se aplicam aos comportamentos sociais, independentemente da vontade de quem quer que seja, onde chamaríamos estas lei de “atos-regras”. Exemplo: uma autoridade policial, ao tomar conhecimento da ocorrência de uma infração penal, digamos, um estelionato, sem que ninguém lhe peça, ela instaura a máquina judicial, com a abertura do Inquérito Policial. Esta função decorre de um “atoregra”, imperativo de sua função;
b) há, ainda, em nosso ordenamento jurídico várias leis, ou dispositivos de leis, que, para serem aplicadas aos comportamentos sociais, dependem da manifestação de vontade de algumas pessoas; estas normas jurídicas são chamadas de “atos-subjetivos”, uma vez que dependem, muito mais, da vontade (limitada por alguns interesses) da pessoa, do que da vontade do Estado. Assim,
orçamentárias”. Exceção feita à autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos;
Especificação: este princípio tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, as despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei nº 4.320, 17/3/64, a discriminação da despesa na lei-de-meios far-se-á, no mínimo, por elementos (pessoal, material, serviços, obras, etc.). As leis de Diretrizes Orçamentárias também vêm determinando que o Poder
Executivo enviará ao Congresso Nacional os projetos de lei orçamentária e dos créditos adicionais em meio eletrônico com sua despesa regionalizada e discriminada, no caso do projeto de lei orçamentária, por elemento de despesa;
Publicidade: o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e para a eficácia de sua validade, que é princípio para todos os atos oficiais do governo. No caso específico, a publicação deve ser feita no Diário Oficial da União;
Equilíbrio: por equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a médio ou longo prazo. Uma razão fundamental para defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e do conseqüente endividamento público;
Orçamento Bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Segundo Giacomoni, “ a regra pretende impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público ”. De acordo com o art. 6º da Lei nº 4.320/64, “ todas as despesas constarão da Lei de Orçamento pelo seus totais, vedadas quaisquer deduções ”.
Não-Afetação: este princípio está expresso no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, que estatui: “É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação a que se referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE), a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento de ensino, como determinado pelo art.212 e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim o disposto no § 4º deste artigo” (vinculação de receitas próprias para prestação de garantia à União). (O grifo e as observações são nossos.)
CRÉDITOS ADICIONAIS
São as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento. Em outras palavras, podemos considerar os créditos adicionais como
