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Este documento explica o processo de impeachment e a responsabilidade política do presidente da república no brasil. Detalha as formas de responsabilização, os crimes comuns e de responsabilidade, quem pode denunciar e como é autorizada a denúncia, as votações no processo, as consequências de uma condenação e os crimes de responsabilidade de outros agentes, como ministros e procurador-geral da república.
Tipologia: Notas de estudo
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Flávio Martins Pós-doutor em Direito Constitucional pela Universidade de Santiago de Compostela, na Espanha. Doutor em Direito Constitucional pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Autor dos livros “Curso de Direito Constitucional” e “Direitos Sociais em Tempos de Crise Econômica”, ambos da editora Saraiva. 1.- Vocábulo A palavra “impeachment” tem origem no Inglês e significa “impedimento”, “obstrução”, derivada do verbo to impeach. Segundo os etimólogos, trata-se de uma palavra adaptada do francês empêcher (ou empeechier , no Francês Antigo), que, por sua vez, derivou do latim impedicare (“capturar, caçar”). 2.- Origem do Instituto O instituto teria surgido na Inglaterra, na Idade Média, por volta do século XIV. Como o rei era uma figura inviolável, procurou-se responsabilizar os seus agentes governamentais, por eventuais abusos. Destacam-se os casos do barão de Latimer e Nevile (de 1376), William de la Poe (de 1450) e Francis Bacon (em 1620). Nesses casos, cabia à Câmara Baixa fazer a acusação perante à Câmara dos Lordes , que funcionaria como uma espécie de grande júri. Segundo a doutrina, esse processo de responsabilização política de agentes públicos está na gênese da “moção de censura”, instrumento contemporâneo no sistema de governo parlamentarista. 3.- Impeachment nos Estados Unidos Os constitucionalistas originários norte-americanos (também chamados de “pais fundadores” - the founding fathers ) adaptaram o instituto inglês ao sistema presidencialista, prevendo a responsabilização política do Presidente da República, do Vice-Presidente e de outros agentes, que seriam acusados pela Câmara dos Deputados e julgados pelo Senado Federal. O impeachment está previsto no Artigo 1, seção 2, cláusula 5 da Constituição norte-americana: “A Câmara dos Representantes elegerá o seu Presidente e demais membros da Mesa e exercerá, com exclusividade, o poder de indiciar por crime de responsabilidade ( impeachment )”. A competência para julgar o Presidente é do Senado, nos termos do Artigo 1, seção 3, cláusula 4, da Constituição norte-americana: “só o Senado poderá julgar os crimes de responsabilidade ( impeachment ). Reunidos para esse fim, os Senadores prestarão juramento ou compromisso. O julgamento do Presidente dos Estados Unidos será presidido pelo Presidente da Suprema Corte. E nenhuma pessoa será condenada a não ser pelo voto de dois terços dos membros presentes”. Dessa maneira, para aprovação da proposta de impeachment é necessário o voto da maioria dos deputados (218, de um total de 435 deputados). Se o processo for aprovado, o presidente é declarado “impedido”. Todavia, isso não significa que ele perderá o cargo imediatamente, já que a declaração de impedimento corresponde a uma
que a Câmara dos Deputados declarar procedente a acusação pelo voto de dois terços de seus membros...”. Assim como no governo de Getúlio Vargas, esse dispositivo era de pouca aplicabilidade, já que o governo militar, por vezes, dissolveu o Legislativo e, em outras vezes, cassou os direitos políticos de parlamentares oposicionistas. 5.- Impeachment do Presidente da República Importante frisar que há duas formas de responsabilização do Presidente da República, no Brasil: a responsabilização por crime comum e a responsabilização por crime de responsabilidade. Entende-se por crime comum a infração penal propriamente dita, ou seja, o fato que se enquadra na lei penal (seja no Código Penal, seja na legislação penal especial). Quem julga o Presidente da República por crime comum é o Supremo Tribunal Federal. Nesse caso, quem oferecerá a denúncia é o Procurador-Geral da República. A única vez que isso ocorreu no Brasil foi no governo do Presidente Michel Temer, que foi denunciado duas vezes, pelo então Procurador-Geral da República Rodrigo Janot. Essa denúncia, oferecida pelo Procurador-Geral da República ao STF, somente poderá ser recebida pelo Tribunal, se houver autorização de dois terços da Câmara dos Deputados. Importante frisar que o Presidente da República goza de algumas imunidades penais: ele não pode ser responsabilizado penalmente por crimes que não tenham vínculo com sua função (incluindo aí os crimes anteriores ao seu mandato). Assim, o Presidente somente poderá ser processado penalmente por crimes praticados durante o mandato e no exercício da função presidencial. Ao lado da responsabilização do Presidente da República por crime comum, temos a responsabilização do Presidente por crime de responsabilidade, o que chamamos de impeachment. 5.1.- Crimes de responsabilidade do Presidente Os crimes de responsabilidade do Presidente da República não se confundem com crime comum, embora também possam ser. O crime de responsabilidade é uma infração político-administrativa. Por isso, como adiante se verá, o crime de responsabilidade tem um conceito mais difuso, amplo, que lhe dá o caráter jurídico de sua apreciação. Segundo o artigo 85, da Constituição Federal, são crimes de responsabilidade: “os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: I - a existência da União; II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV - a segurança internado País; V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais”. A delimitação desses crimes de responsabilidade, previstos na Constituição Federal, está na Lei 1.079/50, a partir do seu artigo 5º. Embora seja uma lei anterior à Constituição de 1988, foi por ela recepcionada. São exemplos de crimes de responsabilidade, nos termos dessa lei: a) subverter ou tentar subverter, por meios violentos, a ordem política e social (art. 7º, 6); b) incitar militares à desobediência à lei ou infração à disciplina (art. 7º, 7), c) não tornar efetiva a responsabilidade dos seus subordinados, quando manifesta em delitos funcionais ou na prática de atos contrários à Constituição (art. 9º, 3); d) proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo (art. 9º, 7). 5.2.- A denúncia contra o Presidente no Crime de Responsabilidade
Segundo o artigo 14, da Lei 1.079/50, “é permitido a qualquer cidadão denunciar o Presidente da República ou Ministro de Estado, por crime de responsabilidade, perante a Câmara dos Deputados”. Segundo o artigo 15 da mesma lei, a denúncia somente poderá ser recebida, se o Presidente ainda estiver no cargo. Como afirmamos anteriormente, entendemos que o processo somente poderá tramitar contra um ex-presidente, se a renúncia ou término do mandato ocorreu após o início do processo de impeachment no Senado. Nos termos do artigo 16 da sobredita lei, “a denúncia assinada pelo denunciante e com a firma reconhecida, deve ser acompanhada dos documentos que a comprovem, ou da declaração de impossibilidade de apresenta-los, com a indicação do local onde possam ser encontrados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a denúncia deverá conter o rol das testemunhas, em número de cinco no mínimo”. 5.3.- A instauração do Processo por crime de responsabilidade Caberá ao Presidente da Câmara dos Deputados receber ou não a denúncia, nos termos do art. 218, § 2o, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Segundo o § 3 o desse mesmo artigo, “do despacho do Presidente que indeferir o recebimento da denúncia, caberá recurso ao Plenário”. Entendemos que, nesse momento, não caberá recurso ao Poder Judiciário, não podendo este determinar ou não o início do processo contra o Presidente, sob pena de interferência do Judiciário no Legislativo. Atualmente, na prática, o que vem ocorrendo é a não-deliberação do Presidente da Câmara dos Deputados. Dessa maneira, ele não defere, nem indefere o início do processo de impeachment, o que impede o recurso para o Plenário da Casa. 5.4.- A autorização do Processo pela Câmara dos Deputados Recebida a denúncia pelo Presidente da Câmara dos Deputados, será lida no ex- pediente da sessão seguinte e despachada a uma comissão especial eleita, da qual participem, observada a respectiva proporção, representantes de todos os partidos para opinar sobre a mesma (art. 19, Lei n. 1.079/50). Segundo o STF, todas as votações do impeachment devem ser abertas, inclusive a votação sobre a composição da co- missão que examinará a denúncia contra o Presidente da República: “no impeach- ment , todas as votações devem ser abertas, de modo a permitir maior transparência, controle dos representantes e legitimação do processo” (ADPF 378). Essa Comissão analisará a denúncia e elaborará parecer no prazo de 10 dias e, depois disso, votado pela Comissão. Poderá a comissão arquivar o processo (art. 22, Lei n. 1.079/50) e, caso contrário, remeterá cópia ao Presidente da República, para que possa contestá-la. Finda a instrução, prevista no art. 22 da sobredita lei, a Comissão elaborará parecer sobre a procedência ou improcedência da denúncia e submeterá ao Plenário. O Plenário da Câmara dos Deputados poderá autorizar o processo contra o Presidente da República, em votação aberta, sendo necessários pelo menos 2/3 dos deputados federais. Importante frisar que essa decisão de 2/3 da Câmara dos Deputados é uma autorização para o processo contra o Presidente, que poderá ou não ser iniciado no Sena-
da inabilitação para função pública por oito anos. Uma equivocada e lamentável decisão, pois viola o texto constitucional. Segundo o STF, por se tratar de um julgamento político pelo Poder Legislativo, não cabe ao Judiciário apreciar o mérito da autorização da Câmara dos Deputados ou do julgamento pelo Senado. Não obstante, nos termos do Mandado de Segurança 21.689, relatado pelo Min. Carlos Velloso, entendeu que o controle judicial do impea- chment é possível, “desde que se alegue lesão ou ameaça a direito. CF, art. 5o, XXXV”. 6.- Impeachment de outras autoridades 6.1.- Ministros de Estado Os crimes de responsabilidade estão previstos tanto no art. 50, Constituição Federal, como no artigo 13, da Lei 1.079/50. Primeiramente, o artigo 50 da Constituição Federal prevê que pratica crime de responsabilidade o Ministro de Estado que: a) Ausenta-se sem justificação, quando convocado pela Câmara, Senado ou algumas de suas comissões, para prestar pessoalmente informações sobre assunto previamente determinado; b) recusa-se a encaminhar informações escritas solicitadas pela Câmara, Senado ou algumas de suas Comissões, ou não as presta em 30 dias c) prestar informações escritas falsas solicitadas pela Câmara, Senado ou algumas de suas comissões. Por sua vez, nos termos do art. 13, da Lei 1.079/50, também respondem por crime de responsabilidade os Ministros que praticam juntamente com o Presidente. Serão julgados, nesse caso, juntamente com o Presidente, pelo Senado Federal, nos termos do art. 52, I, da Constituição Federal: “Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar “o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado (...) nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles”. Nos crimes de responsabilidade que não são conexos com o Presidente da República, a competência para julgar os Ministros será do Supremo Tribunal Federal, por força do artigo 102, I, “c”, da Constituição Federal: “Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado (...)”. 6.2.- Ministros do Supremo Tribunal Federal e Procurador-Geral da República Segundo o artigo 39, da Lei 1.079/50, “são crimes de responsabilidade dos Ministros do Supremo Tribunal Federal: 1 - alterar, por qualquer forma, exceto por via de recurso, a decisão ou voto já proferido na sessão do Tribunal; 2 - proferir julgamento, quando, por lei, seja suspeito na causa; 3 - exercer atividade político-partidária; 4 - ser patentemente desidioso no cumprimento dos deveres do cargo; 5 - proceder de modo incompatível com a honra, a dignidade e o decoro de suas funções”. Segundo o artigo 40 da referida lei, “são crimes de responsabilidade do Procurador Geral da República: 1 - emitir parecer, quando, por lei, seja suspeito na causa; 2 - recusar- se a prática de ato que lhe incumba; 3.- ser patentemente desidioso no cumprimento de suas atribuições; 4 - proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo”.
Em ambos os casos, poderá qualquer cidadão denunciar perante o Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da República (art. 41, Lei 1.079/50). Caberá ao Presidente do Senado dar início ao processo contra o Ministro de Estado ou Procurador-Geral da República. A condenação exige votação de, pelo menos, dois terços dos senadores, nos termos do artigo 68, da Lei 1.079/50. 6.3.- Governadores e Secretários de Estado Nos termos do artigo 75, da Lei 1.079/50, qualquer cidadão pode denunciar o Governador perante a Assembleia Legislativa, por crime de responsabilidade. O Governador será julgado nos crimes de responsabilidade, pela forma determinada na Constituição de cada Estado. Todavia, caso a Constituição estadual não disponha de modo expresso sobre o órgão julgador do Governador, no crime de responsabilidade, aplicar-se-á o disposto no artigo 78, § 3º, da Lei 1.079/50, que prevê um Tribunal Misto , com deputados estaduais e desembargadores: “Nos Estados, onde as Constituições não determinarem o processo nos crimes de responsabilidade dos Governadores, aplicar-se-á o disposto nesta lei, devendo, porém, o julgamento ser proferido por um tribunal composto de cinco membros do Legislativo e cinco desembargadores, sob a presidência do Presidente do Tribunal de Justiça local, que terá direito de voto no caso de empate. A escolha desse Tribunal será feita - a dos membros do legislativo, mediante eleição pela Assembleia: a dos desembargadores, mediante sorteio”. Por exemplo, recentemente, o Tribunal Misto de Santa Catarina absolveu o governador Carlos Moisés da Silva, por 6 votos contra 3. Já o Tribunal Misto do Rio de Janeiro decidiu dar continuidade ao processo de impeachment, afastando o governador Wilson Witzel, em decisão unânime. Já o impeachment do governador do Estado do Amazonas sequer chegou nesse estágio, em 2020, tendo em vista que o pedido foi rejeitado pelos deputados estaduais, por 12 votos contra 6. 6.4.- Prefeitos Segundo a Súmula Vinculante 46, “a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são da competência legislativa privativa da União”. Os crimes de responsabilidade praticados por Prefeitos estão previstos no Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967. Embora atualmente não mais existam decretos-leis, o dispositivo mencionado foi recepcionado pela Constituição de 1988 como lei ordinária. Segundo o art. 4º da respectiva norma, “são infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato: I - impedir o funcionamento regular da Câmara; (...) X - proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo”. Segundo o artigo 5º, da referida norma, a denúncia poderá ser feita por qualquer eleitor. O Presidente da Câmara de Vereadores consultará os parlamentares sobre o seu recebimento, que poderá ocorrer pelo voto da maioria dos presentes (art. 5º, II).
