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LA POTESTAD LEGISLATIVA: EL MONOPOLIO NORMATIVO PRIMARIO A FAVOR
DE LOS CORTES GENERALES.
Lo que caracteriza a la función legislativa constitucionalmente definida es el hecho de estar atribuida en régimen de monopolio a las Cortes Generales. Nadie, salvo las Cortes Generales, puede dictar normas jurídicas primarias, es decir, normas creadoras de derecho, y por tanto, innovadoras dl ordenamiento. Es el único órgano que tiene libertad de configuración en el mundo del derecho. Ellas deciden con voluntad propia sin más limite que respetar la Constitución. Las cortes son libres en la creación del derecho, mientras que los demás órganos tienen que remontarse a una norma superior y no tienen voluntad propia sino que es la voluntad del legislador. Que las cortes tengan el monopolio de la creación de derecho no quiere decir que lo exteriorice siempre de la misma forma, se manifiesta de formas diferentes:
- LEY ORGÁNICA
a) Concepto. La CE dedica el artículo 81 para la ley orgánica. Esta ley tiene dos criterios:
- uno material que, establece materias reguladas por Ley Orgánica y que remite a las reservas de Ley Orgánica escalonadas a lo largo del texto constitucional.
- Uno formal, por el cual se exige la mayoría absoluta por el Congreso de los diputados en una votación final sobre la totalidad del proyecto de ley orgánica.
b)Materias reservadas a Ley Orgánica Según el artículo 81.1 : “ Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.”
1 Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas. Es la materia mas importante pero plantea dos problemas: qué se quiere decir con “derecho fundamentales y libertades” y qué significa “relativas al desarrollo” 2 Las que aprueben los Estatutos de Autonomía (art. 151.2) 3 Las del Régimen Electoral General (LOREG). También hubo discusión sobre su significado. Por una parte solo serán las elecciones legislativas o generales, y por otra, incluiría tanto las generales como las municipales. El Tribunal Constitucional se apoya sobre la segunda opción. 4 Las demás previstas en la Constitución.
c)Forma de Ley Orgánica
Según el artículo 81.2 “ La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.” Dicha exigencia es regulada por el Reglamento del Congreso de los Diputados, en la Sección I, Cap III, título V)
d)Relevancia de los criterios material y formal en la definición de ley orgánica: la posición de la ley orgánica en el sistema de fuentes. El elemento material prima sobre el elemento formal. Las materias reservadas a la ley orgánica son reguladas por una ley aprobada por mayoría absoluta del congreso en una votación final sobre la totalidad del Proyecto de ley. PERO no toda ley aprobada de esta manera convierte la materia e materia de ley orgánica. Con respecto a esto, el legislador dice tres cosas: 1 que hay materias reservadas para L.O 2
que una ley o acto con fuerza de ley que regule estas materias es anticonstitucional 3 que lo es por una violación del contenido material. Esto es algo que choca y existen controversias, por lo que la decisión última es del Tribunal Constitucional. Para el Tribunal Constitucional : 1 la ley orgánica tiene una vinculación especial con la voluntad del constituyente. Solo se da donde el constituyente haya querido. 2 El concepto de ley orgánica es un concepto material, al principio había una correspondencia absoluta entre la ley orgánica (continente) y las materias (contenido). La ley orgánica esta reservada a determinadas materias al igual que determinadas materias están reservadas a la ley orgánica. 3 En la relación Ley orgánica/ley juegan dos principios: el de competencia y el jerárquico. La ley orgánica es superior a la ley en jerarquía normativa, deducido por el TC. En teoría, la ley orgánica solo contiene materias reservadas para ella, pero en la práctica, han sido aprobadas leyes con carácter de orgánicas. Cuando esto ocurre se produce el EFECTO DE CONGELACIÓN DE RANGO de la materia regulada por ley orgánica ya que la ley adquiere carácter de ley orgánica. Se produce una contradicción entre los criterios, según el TC debe prevalecer el criterio jerárquico para todos los operadores jurídicos, excepto las cortes y el TC. Mientras que el TC no se pronuncie, la ley orgánica va a ser superior a la ley. Si se pronuncian el TC o el legislador, prima el principio de competencia.
Por lo tanto, la ley orgánica es caracterizada por el TC como: 1 una fuente rigurosamente excepcional. 2 Una ley prevista por el constituyente. 3 Su uso solo es para materias reservadas en la CE 4 ocupa un lugar superior en la jerarquía normativa.
• LEY
a)Concepto La constitución no define la ley, sino que da por supuesta la definición como algo evidente. La ley es lo que hacen las cortes generales cuando actúan siguiendo un procedimiento. La definición de la ley es exclusivamente formal. La ley es el acto del Parlamento siguiendo el procedimiento legislativo.
b)Procedimiento legislativa: 3 fases en la elaboración de la ley.
1.INICIATIVA LEGISLATIVA. (artículo 87 a 89). Los titulares en exclusiva del procedimiento son : 1 El gobierno, su texto se llamará “proyecto de ley” aprobado en el consejo de ministros antes de someterlo. 2 Cualquiera de las cámaras, su texto se llamará “proposición de ley” 3 Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, las cuales pueden o solicitar un proyecto de ley o remitir al Congreso de los Diputados una proposición de ley. 4 El cuerpo electoral, formado por los 500.000 ciudadanos con derecho a voto.
La iniciativa tiene que efectuarse a través del Congreso de los Diputados SIEMPRE, tanto los proyectos como las proposiciones de ley.
2.DELIBERACIÓN Y APROBACIÓN PARLAMENTARIA.( art 90) Esta fase casi no aparece en la CE, de esta se encarga el Reglamento Parlamentario. Tiene varias fases: 1
apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión correspondiente. En el caso de las proposiciones de ley hay un previo debate de consideración y sólo se llevará a la comisión y se abrirá su plazo de enmiendas si la Cámara acepta. 2 Hay un plazo de enmiendas de 15 días. Las enmiendas pueden ser a la totalidad o parciales. 3 Las enmiendas que supongan un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios, requerirán la conformación del Gobierno para su tramitación. 4 Una vez finalizado el debate de totalidad, la comisión nombrará una PONENCIA, a fin de que realice unINFORME en el plazo de 15 días. 5 Una vez terminado el informe, comenzará el debate en la Comisión que acabará con la adopción de un DICTAMEN. 6 Tras la aceptación y deliberación en la Comisión, hay deliberación en el Pleno y la aprobación definitiva del texto por el Congreso de los diputados 7 El texto se enviará ahora al Senado, quien debe volver a seguir el proceso , esta vez en un plazo de 2 meses.
3.FASE DE LA INTEGRACIÓN Y LA EFICACIA.
- Sanción de la ley por el Jefe del Estado
- promulgación
- publicación en el BOE
• PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES.
A)Ley de Comisión La CE en el art. 75.2, prevé la posibilidad de que las cámaras puedan delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley con dos limitaciones:
- Que el Pleno podrá en cualquier momento recabar el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de delegación
- Que no cabe tal delegación en los casos de reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado. En el desarrollo de esta categoría las novedades más importantes las ha aportado el Reglamento del Congreso de los Diputados, el cual dedica a las Leyes de Comisión la Sección V del Cap. III del Título V. Son las siguientes: 1 Presunción del acuerdo del Pleno por el que se delega la competencia legislativa plena en las Comisiones correspondientes, siempre que se trate de proyecto o proposiciones de ley susceptibles de ser delegados. 2 Exclusión de esta delegación del debate y votación de totalidad o de toma en consideración. 3 Equiparación del procedimiento legislativo al ordinario, con la excepción del trámite de deliberación y votación final en el Pleno. 4 Suspensión de la competencia legislativa plena en los supuestos en que el texto haya sido enmendado o vetado por el Pleno en el Senado.
Toda propuesta de veto ha de ser ratificada o rechazada por el Pleno del Senado. Una vez aprobada por este procedimiento, la ley de Comisión se incorpora al ordenamiento en las mismas condiciones que la ley de Pleno. Ambas tienen la misma jerarquía normativa.
B) Procedimiento de lectura única
Cuando lo permita la naturaleza o simplicidad de un proyecto o proposición de ley, el Pleno puede optar por el procedimiento de lectura única: un debate que se rige por las normas establecidas para los de totalidad, sometiéndose el texto en su conjunto a votación, el cual quedará aprobado si ésta es favorable.
C)Procedimiento de urgencia La mesa del CP, a petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados, pueda acordar cualquier proyecto o proposición por el proceso de urgencia: los plazos se reducen a la mitad.
I Fuerza de ley
Cuando decimos que una norma tiene fuerza de ley, va a ser superior a las demás normas. Tiene fuerza activa( irresistible para todas las demás fuentes del derecho) y fuerza pasiva( resistente a todas ellas). Hay dos actos típicos con estas características: el decreto legislativo( art.82-85) y el decreto-ley(art.86). Ambos son una excepción al monopolio del legislador. No es lo mismo valor de ley( reglamento) que fuerza de ley(normas). Entre un reglamento y una ley, se usa el principio de competencia. Los reglamento del CP solo serán aprobados por el CP, al igual que los del Senado o los del Parlamento. En principio no debe haber colisión entre reglamento y norma.
• DECRETO LEGISLATIVO.
Las cortes son las que delegan al gobierno para que dicte las disposiciones con fuerza de ley que recibirán el nombre de Decretos Legislativos. Decreto= término genérico que cubre los actos de autoridad del poder ejecutivo; Legislativo= precisa cual es la característica específica de ese acto de autoridad del ejecutivo. Es un acto normativo con fuerza de ley. La constitución no se ocupa propiamente de este acto, únicamente se nombra en el artículo 85 “ Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.” La CE se ocupa más de la ley de delegación que de la ley delegada. Y de ahí, del acto del gobierno se dice 3 cosas: 1 que tiene que ser el gobierno sin que quepa subdelegación 2 que dicho acto recibe el nombre de Decreto legislativo 3 que está sometido, como mínimo, al control de los tribunales de justicia y del TC.
Por el contrario, de la ley de delegación se ocupa la CE de manera detallada. Las leyes de delegación tendrán que ser aprobadas con las siguientes características: 1 tienen que ser leyes de pleno 2 no cabe la delegación en materia de ley orgánica 3 la forma de la delegación ha de ser ley de bases o ley ordinaria 4 las leyes de delegación tienen que cumplir las siguientes condiciones:
- habilitar al gobierno sin permitir subdelegación
- hacerlo de forma expresa
- para materia concreta
- con fijación de plazo
- para un solo acto •.1 Las leyes de bases han de delimitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa •.
se incluye la de regular, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. •.3 Las leyes de bases no deben autorizar la modificación de la ley de bases y no deben facultar para dictar normas con carácter retroactivo. •.4 Por último, las leyes de delegación podrían contener fórmulas adiccionales de control: a) plazo de un mes desde la publicación del decreto b)si se formula algún reparo, pasa a la comisión correspondiente y elaborará un dictamen c)el dictamen será debatido en el pleno con arreglo a las normas del procedimiento legislativo. d) los efectos jurídicos serán los previstos en la ley de delegación No existe confusión entre el poder legislativo parlamentario y el poder legislativo delegado, ni entre ley y el decreto legislativo, ambas fuentes estan separadas.
• DECRETO-LEY
Es una norma con fuerza de ley que emana del gobierno y sobre a que el parlamento sólo se pronuncia a posteriori. Es una excepción que se produce inicialmente al margen del titular del poder legislativo.
1 Decreto-ley como acto del Gobierno
El art. 86 define al Decreto-ley desde un punto de vista positivo y negativo. Así, el Decreto-ley es: una disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad sobre materias no expresamente excluidas por la CE. a)Presupuesto de hecho habilitante: extraordinaria y urgente necesidad
b) Materias no susceptibles El artículo 86 nombra las materias que no pueden ser reguladas mediante decreto-ley: -Las instituciones básicas del Estado -Los derechos, deberes y libertades del título I -El régimen de las comunidades autónomas -El derecho electoral general
2 Tramitación parlamentaria
A esto se refiere el art. 86.2 y 3 de la CE. En términos generales, la CE prevé dos procedimientos alternativos: uno en el apartado 2, según el cual el CP exclusivamente tendrá que pronunciarse en el plazo de 30 días desde la publicación del Decreto-ley sobre la convalidación o derogación del mismo tras un debate de la totalidad en el pleno; y otro en el apartado 3, en el que se establece que durante el plazo establecido en el apartado anterior las cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. En la práctica, sin embargo, tal interpretación resulta inviable. Las dos vías no so alternativas sino cumulativas: o solo se convalida o se convalida y se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. En el supuesto de que se proceda única y exclusivamente a la convalidación del Decreto-leyde acuerdo con lo previsto en el 86.2, el Decreto-ley no se transforma en ley, es decir, no cambia su naturaleza jurídica. Por el contrario, en el supuesto de que se tramite el Decreto-ley convalidado como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, el resultado final será una ley formal del Parlamento.
LA CREACIÓN “CONVENCIONAL” O “PACTADA” DEL DERECHO: LOS TRATADOS
a) Tratados de carácter político. b) Tratados o convenios de carácter militar. c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I. d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.
2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.
C)Control previo de constitucionalidad La CE en su art. 95 prevé una especie de control previo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales en los términos siguientes:
1 La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. 2 2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción
Se trata de un control de constitucionalidad bastante singular. Su finalidad es indicar la vía correcta para la creación del derecho a través del Tratado internacional del que se trate. Lo que se pide es que el TC indique qué pasos tienen que dar las Cortes generales para que el Tratado pueda incorporarse válidamente al ordenamiento español: bien con reforma previa, bien sin necesidad de ella. La decisión de TC no adopta en estos casos la forma de Sentencia, sino la de Declaración.
